導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地法對宅基地規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞　宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)　法律缺陷　完善對策

中圖分類號(hào)：D920.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、 新時(shí)期宅基地流轉(zhuǎn)的突出問題

（一）限制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。

隨著城市建設(shè)迅速發(fā)展、農(nóng)村機(jī)械化水平提高，大批農(nóng)村富余勞力進(jìn)入城市參加到城市建設(shè)工作中，有的甚至舉家遷到城市。他們留在農(nóng)村的宅基地，雖然已經(jīng)閑置不用，但因流轉(zhuǎn)受到特定的限制，因此只能空置，從而導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于禁止宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)導(dǎo)致農(nóng)村大量的住宅和宅基地處于閑置狀態(tài)。這樣一來降低了農(nóng)村房屋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，損害了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益。

（二）農(nóng)地交易糾紛顯著增多。

立法與實(shí)踐的脫節(jié)乃是產(chǎn)生糾紛與問題的根源。我國相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出的限制性規(guī)定與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾突出，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中，一方面出現(xiàn)“空心村”的問題，另一方面因流轉(zhuǎn)得不到法律的有效規(guī)制，從而引起大量的糾紛出現(xiàn)的后果。更重要的是，宅基地使用權(quán)隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，給土地權(quán)屬管理造成了很大的障礙，增加了土地管理的難度。我國目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)糾紛是一個(gè)比較突出的問題，這對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與交易雙方主體利益的保護(hù)都是不利的。

（三）宅基地可用面積大幅度減少。

解決農(nóng)村土地減少的問題，“不是僅僅一個(gè)不允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)就能解決的”。土地資源有限性的自然屬性與土地資源增殖性的經(jīng)濟(jì)屬性是土地資源的兩大特性.追求利益最大化本是人類的天性，而宅基地使用權(quán)的無償取得使人們可以不付出成本就獲得土地資源，宅基地使用權(quán)永久保有更加刺激了人們擴(kuò)張宅基地面積的欲望，堅(jiān)定了其多占土地資源的決心。在這種情況下我國農(nóng)村很多地方出現(xiàn)的少批多建，有了新宅基地不交出原宅基地的現(xiàn)象也就不足為奇了。

（四）社會(huì)對于司法公正的爭議。

當(dāng)前我國司法機(jī)關(guān)對于農(nóng)村房屋買賣引發(fā)的糾紛大多認(rèn)定為無效民事行為，司法機(jī)關(guān)的裁判依據(jù)多是國家關(guān)于宅基地使用權(quán)不能隨意轉(zhuǎn)讓的禁止性規(guī)定。此種裁判處理方式如就單純的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓沒有任何問題，但如果就宅基地隨房屋一并轉(zhuǎn)讓而言，則容易引起司法沖突和人民對于司法公正的爭議。實(shí)際上司法機(jī)關(guān)也處于兩難的境地，因?yàn)楝F(xiàn)行法律對于房屋與宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)定了兩種截然不同的矛盾規(guī)定，如不允許房屋轉(zhuǎn)讓則與保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)法律規(guī)定相悖，如允許房屋轉(zhuǎn)讓則違反了法律的禁止性規(guī)定。

二、現(xiàn)行法制安排的主要缺陷

（一）法律規(guī)定原則性多，可操做性少。

法律關(guān)于宅基地的取得、使用、流轉(zhuǎn)等多為原則性規(guī)定，對于現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的很多問題沒有具體的規(guī)定。例如:第一，法律雖然規(guī)定面積確定原則，但是對于現(xiàn)實(shí)中通過其他方式超過標(biāo)準(zhǔn)多占宅基地的行為如何處理，沒有進(jìn)行規(guī)定；第二，雖然規(guī)定一戶一宅，但是對于農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民通過繼承、贈(zèng)與、遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議方式取得多處住宅如何處理，沒有進(jìn)行規(guī)定；第三，對于農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后原房屋在本集體組織內(nèi)無人受讓的如何處理，沒有進(jìn)行規(guī)定。法律規(guī)定的不足造成實(shí)際工作中很多事情的辦理無法具體操作。

（二）宅基地使用權(quán)主體限定。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。農(nóng)民可以申請宅基地并成為宅基地使用權(quán)的主體,很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)民是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,每一個(gè)成員都有權(quán)以個(gè)人或者農(nóng)戶的名義申請宅基地,取得宅基地使用權(quán)。土地的有限性決定了集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員一般不能申請宅基地,而且集體經(jīng)濟(jì)組織的成員只能申請一處宅基地。農(nóng)村的宅基地具有一定的福利性質(zhì),這種福利主要表現(xiàn)在農(nóng)民能夠無償取得宅基地,獲取基本的生活條件,這也是農(nóng)村居民享有的最低限度的福利。宅基地使用權(quán)的主體主要包括兩種:本村村民、回鄉(xiāng)落戶人員而將城鎮(zhèn)居民排除在外,這一立法規(guī)定限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)主體,導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的主體限制,不能充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的流通價(jià)值。

（三）法律體系殘缺。

土地法并不等同于土地管理法，土地法既包括土地權(quán)利保護(hù)法也包括土地管理法和土地利用法。我國目前只有土地管理法對宅基地進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，但是土地管理法屬于行政法的范疇，因此這種法律體系的缺陷造成土地權(quán)利及利用得不到應(yīng)有的保護(hù)。法律法規(guī)不完善進(jìn)一步增加了農(nóng)村宅基地的管理難度，給土地行政執(zhí)法和司法工作造成較大困難。

（四）法律規(guī)定矛盾沖突。

宅基地法律制度的矛盾沖突既有不同效力等級(jí)法律間的沖突，也有同級(jí)別法律間的矛盾。既有政策與法律規(guī)定間的矛盾，也有政策與政策間的沖突。但是綜合起來主要有以下幾個(gè)方面的問題:第一，禁止宅基地使用權(quán)超出本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍轉(zhuǎn)移與未限制宅基地上的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍間的矛盾沖突。該矛盾導(dǎo)致交易雙方權(quán)利均無法得到保護(hù)，也造成人們認(rèn)識(shí)上的分歧。第二，農(nóng)民房屋抵押制度與宅基地抵押制度間的矛盾。第三，地隨房走與一戶一宅使用制度間的矛盾。法律規(guī)定的矛盾必然導(dǎo)致認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一，進(jìn)而影響法律的權(quán)威。

篇2

農(nóng)村宅基地使用權(quán)無期限性之檢討

關(guān)于宅基地的無期限使用問題，學(xué)者們普遍認(rèn)為:宅基地的無期限性是為了保護(hù)農(nóng)民的基本生存問題，如果規(guī)定了期限，將不利于農(nóng)民的生存，不利于保障農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，且宅基地具有社會(huì)福利的性質(zhì)，也不應(yīng)當(dāng)設(shè)定期限［4］。我們認(rèn)為，宅基地?zé)o期限的規(guī)定，對于農(nóng)民切身利益的保護(hù)并無實(shí)益。首先，從宅基地使用的效率而言，如果將宅基地使用權(quán)緊緊與農(nóng)村集體組織成員的身份聯(lián)系在一起，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民對已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)無法充分使用使其產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)利益，更無法將權(quán)利通過融資方式支持自己的生產(chǎn)和生活，而僅僅是將獲得的宅基地使用權(quán)按照現(xiàn)有的框架自己居住，不能通過有效利用產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益。其次，農(nóng)村宅基地使用權(quán)無期限與城市居民住房中的土地使用權(quán)有期限性相沖突，不利于城鄉(xiāng)土地制度的統(tǒng)籌安排。同樣使用國家土地，城鎮(zhèn)居民建設(shè)用地使用權(quán)卻設(shè)置了期限的限制，如果說對農(nóng)村宅基地規(guī)定了期限，會(huì)引起農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定，就城市居民而言，城市居民建設(shè)用地70年的期限，城市居民在購房時(shí)都知道這個(gè)大限，但并未引起恐慌或社會(huì)穩(wěn)定問題，況且我們還可以采用到期自動(dòng)延期的做法。因此，本著同地同權(quán)原則，建議土地法在修改時(shí)應(yīng)與城鎮(zhèn)一樣，將農(nóng)村宅基地的使用期限規(guī)定為70年，到期可以自動(dòng)續(xù)期，至于是否有償，由所有權(quán)人自己決定。最后，從物權(quán)法理論來看，土地用益物權(quán)的設(shè)置是對土地所有權(quán)的限制，用益物權(quán)人不可能享有所有權(quán)人對物的所有權(quán)能，只能享有所有權(quán)權(quán)能中的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能中的部分，而非全部。同樣，作為在所有權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的用益物權(quán)，其取得用益的時(shí)間期限亦不能超越所有權(quán)人，所有權(quán)是無期限物權(quán)，因此，用益物權(quán)一定是有期限物權(quán)，這是物權(quán)法的理論使然。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)是在農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上取得的用益物權(quán)，其使用權(quán)期限理所應(yīng)當(dāng)不能超越集體所有權(quán)，否則就變成了所有權(quán)了。事實(shí)上，我國物權(quán)法所規(guī)定的一系列用益物權(quán)，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等都是有期限限制的。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有身份性、是成員權(quán)之檢討

以宅基地使用權(quán)是物權(quán)法中的用益物權(quán)為邏輯起點(diǎn)，我們知道，用益物權(quán)的取得是所有權(quán)人與用益物權(quán)人通過協(xié)議的方式約定而得。事實(shí)上，非農(nóng)村村民通過法定程序，一樣可以取得宅基地的使用權(quán)。如回鄉(xiāng)落戶人員，即回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的干部職工、復(fù)員軍人、回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)胞和外籍華人以及本村引進(jìn)的專業(yè)技術(shù)人員等需要建房而無宅基地的人員?，F(xiàn)已有地方性法規(guī)作了規(guī)定，如《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》第14條第1款規(guī)定:“經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應(yīng)當(dāng)持有原所在單位或戶籍所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府出具的無住房證明材料辦理有關(guān)手續(xù)，其宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)適用落戶地的標(biāo)準(zhǔn)”?！秾幉ㄊ雄粗輩^(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第9條第5項(xiàng)規(guī)定:經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，須以未享受房改政策為限［3］131。而對于雖然具有本村戶籍，但卻是外來人口的成員，《浙江省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社條例(修訂草案)》第22條規(guī)定:除根據(jù)該規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的以外，其他人員須經(jīng)社員(代表)大會(huì)2/3以上社員同意，方可成為社員或者保留本社社員資格?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。農(nóng)民集體可以根據(jù)集體的利益，集體決定土地權(quán)利的設(shè)定。事實(shí)上，宅基地的所有權(quán)人完全可以通過民主程序，由全體成員集體討論決定非本集體組織成員在一定條件下也可以取得宅基地的使用權(quán)?，F(xiàn)今，國家大力支持農(nóng)村發(fā)展，實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度和戶籍制度改革，從而加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，農(nóng)民對土地尤其是宅基地的人身依附逐步減弱，如果仍然嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地取得的身份性，土地資源將不能合理配置和有效流動(dòng)，因而不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。

篇3

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村空心化，形成機(jī)理；空心村治理

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-8937（2013）02-0058-02

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民由于各種原因離開其在農(nóng)村的住宅，使農(nóng)村村落出現(xiàn)部分宅基地的閑置或廢棄，形成農(nóng)村空心化現(xiàn)象（簡稱“空心村”）。當(dāng)前不斷加劇的農(nóng)村空心化問題不僅已經(jīng)成為我國農(nóng)村土地流失的重要原因之一，造成了稀缺的土地資源的極大浪費(fèi)，同時(shí)也破壞了農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境，對我國新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康運(yùn)行的負(fù)面影響是巨大的。在中科院2012 年3 月份公布的《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告—農(nóng)村空心化及其整治策略》的報(bào)告中顯示：我國農(nóng)村空心化整治現(xiàn)狀潛力約1.14 億畝，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的遠(yuǎn)景理論潛力約1.49 億畝?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要（2006—2020）》強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，加強(qiáng)對“空心村”用地的改造。

1 農(nóng)村空心化的危害

農(nóng)村空心化對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有嚴(yán)重的負(fù)面影響，綜合表現(xiàn)在對農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面。

從土地資源利用的角度看，空心村現(xiàn)象造成了稀缺的土地資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致耕地資源的嚴(yán)重流失。在當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化的時(shí)代背景下，雖然有數(shù)量眾多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，但其仍占有農(nóng)村宅基地，使得農(nóng)村住房建設(shè)用地面積有增無減。農(nóng)村住宅的蔓延占用的多是耕作條件較好的耕地，大量房屋的建設(shè)勢必對耕地紅線帶來威脅。這些布局分散、零碎的廢棄閑置土地，給農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也帶來了極大的障礙。

從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，“空心村”現(xiàn)象從兩個(gè)方面會(huì)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成障礙：一是居民將大部分家庭收入用于提高住宅水平，從而使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資和其他經(jīng)營性生產(chǎn)方面的投資不足，對農(nóng)戶的后續(xù)發(fā)展形成制約；二是農(nóng)村住宅格局分部散亂，使得村莊建設(shè)用地占地面積放大，致使公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度增大，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展形成制約。

從農(nóng)村社會(huì)關(guān)系角度看，農(nóng)村空心化打破了原有村莊相對集中、親緣臨近的空間格局，導(dǎo)致各種社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，甚至有的村莊逐漸成為“613870”部隊(duì)（兒童、婦女和老人）為主的人口結(jié)構(gòu)異化村莊，根據(jù)中國農(nóng)業(yè)大學(xué)的一項(xiàng)專門調(diào)查的結(jié)果顯示，目前全國農(nóng)村留守人口有

8 700萬人，其中包括留守兒童2 000萬人、留守老人

2 000萬人、留守婦女4 700萬人。這種不均衡的留守人口結(jié)構(gòu)制約著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。

2 農(nóng)村空心化成因分析

①城市對農(nóng)村人口的吸引。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村人口大量涌向城市，知識(shí)農(nóng)村一些房屋出現(xiàn)人去房空的現(xiàn)象。當(dāng)前，我國農(nóng)村建設(shè)相對城市建設(shè)的發(fā)展滯后，城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療等生產(chǎn)生活各個(gè)方面，處于明顯的優(yōu)勢地位，農(nóng)村人口向城市的遷移難以避免。一些農(nóng)民雖然放棄了農(nóng)村生活，但是其農(nóng)民的身份仍沒有改變，農(nóng)村原有房屋的產(chǎn)權(quán)也不能放棄，致使房屋空置，但具有權(quán)屬主體。

②農(nóng)村的交通便利。從自然條件和人居環(huán)境來說，一般農(nóng)村的條件明顯優(yōu)于村內(nèi)，對農(nóng)戶的生產(chǎn)和生活可以提供較多的便利，有利于車輛和農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出，從而有利于發(fā)家致富。因此，許多農(nóng)戶更愿意到村莊的建造房屋，致使村內(nèi)住宅閑置浪費(fèi)。

③農(nóng)村土地制度的約束。我國土地政策規(guī)定農(nóng)村土地的承包經(jīng)營期長達(dá)數(shù)十年，這一制度約束不僅導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難，也為村莊改造帶來了障礙。土地對于農(nóng)民不僅是生活來源，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著其基本保障的功能，而且還有可能包含著諸多潛在的發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，農(nóng)民對土地有著無法割舍的情節(jié)，土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，尤其是宅基地的流轉(zhuǎn)更為困難。

④農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃的缺失。我國農(nóng)村土地利用規(guī)劃的缺失，地方政府沒有開展空心村治理工作的硬性壓力，使農(nóng)村空心化的蔓延趨勢缺少制約。一些地方雖有規(guī)劃，但不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的要求，或者形同虛設(shè)，甚至有的根本就沒有規(guī)劃，最終導(dǎo)致農(nóng)村空心化趨勢愈演愈烈，村內(nèi)宅基地閑置浪費(fèi)，向的擴(kuò)展趨勢不能得到有效控制，宅基地利用格局分散、零碎，新舊宅基地的規(guī)劃問題交織在一起，更加重了空心村治理的難度。

⑤農(nóng)村基層土地管理不力。由于農(nóng)村基層管理人員素質(zhì)參差不齊，以及土地法制意識(shí)有待提高，對當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理工作的認(rèn)識(shí)跟不上形勢的發(fā)展要求，處理新問題、新情況的能力和措施都不足，比如對農(nóng)村常見的違規(guī)建房、一戶多處住宅的違規(guī)行為等沒有采取有效的措施進(jìn)行處理。當(dāng)然，農(nóng)民自身也存在較多的陳舊觀念，比如離開農(nóng)村在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定的生活之后，仍不愿放棄農(nóng)村的原有住宅。

3 農(nóng)村空心化治理面臨的障礙

農(nóng)村空心化的形成原因復(fù)雜多樣，涉及生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)等諸多因素，因此空心村的治理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)乎當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技水平、相關(guān)法規(guī)政策和資金保障等各個(gè)方面，不僅是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、提升土地價(jià)值和拉動(dòng)內(nèi)需的重要途徑，也是保障耕地紅線、提高農(nóng)村土地資源配置效率和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。這決定了當(dāng)前我國農(nóng)村空心化治理不能一蹴而就，必須充分認(rèn)識(shí)到治理過程中可能遇到的各種困難。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的角度分析，主要存在以下三大障礙：

①治理資金障礙。當(dāng)前，資金缺口已成為農(nóng)村“空心村”治理面臨的主要障礙因素之一?！翱招拇濉敝卫聿粌H要拆除影響規(guī)劃的建筑物，還要回收大量的廢棄地并進(jìn)行修復(fù)等，這都需要大量的資金支撐。但是，我國大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較城鎮(zhèn)地區(qū)落后，財(cái)政收入不；而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也不高，這些現(xiàn)狀都限制了了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資來源的不足；作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的農(nóng)民的籌資能力也不能滿足“空心村”治理投資的需要。

②制度障礙。當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)屬在《土地法》中有明確的規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。然而，我國缺少針對農(nóng)村宅基地的法律規(guī)定，僅在《土地法》中規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地?！贝送?，再無有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的正式文件。不僅缺少農(nóng)村土地權(quán)屬的制度規(guī)定，在農(nóng)村宅基產(chǎn)權(quán)關(guān)系、分配、用地管理等方面也缺少相應(yīng)的法規(guī)和指導(dǎo)性文件，導(dǎo)致無法對農(nóng)村宅基地的廢棄進(jìn)行有限制和有效管理。對那些阻撓農(nóng)村建設(shè)用地整理的個(gè)人和組織，也不能采取相應(yīng)的處理和處罰。

③觀念障礙。由于傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，在我國農(nóng)村尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民仍存在較強(qiáng)的本土觀念，對宅基地的權(quán)屬認(rèn)識(shí)普遍欠缺，認(rèn)為宅基地屬于私有產(chǎn)權(quán)。由于這些觀念的影響，大部分農(nóng)戶在獲得新宅基地并建房之后，或者舉家外遷之后，仍不放棄原有宅基地。此外，風(fēng)水觀念對農(nóng)村空心化的形成也起到了推波助瀾的作用，一些農(nóng)民舍棄原有住宅，在村莊或路邊建新房，以滿足迷信思想，致使村莊房屋建設(shè)格局雜亂。

4 農(nóng)村空心化治理措施

“空心村”治理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，由于其涉及因素眾多，直接關(guān)乎農(nóng)村千家萬戶的切身利益，不可能一蹴而就，應(yīng)該采取切實(shí)可行的措施確保落到實(shí)處，使農(nóng)民集體通過“空心村”的治理實(shí)現(xiàn)利益的提升，為農(nóng)民創(chuàng)造舒適、文明、健康的生產(chǎn)生活環(huán)境，扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

①政策支持。對于農(nóng)村空心化治理的政策主要是圍繞宅基地開展，表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面是制定鼓勵(lì)空心村治理的扶持政策。通過村莊廢棄地整理可以增加農(nóng)村建設(shè)用地和耕地，經(jīng)國土資源管理部門認(rèn)定后，應(yīng)對空心村治理主體予以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)；整理后的土地置換建設(shè)用地指標(biāo)主要用于住房建設(shè)、危房改造以及農(nóng)村公益事業(yè)；其余的置換指標(biāo)可以實(shí)行市場轉(zhuǎn)讓，所得資金全部用于新農(nóng)村建設(shè)；另一方面是創(chuàng)新農(nóng)民宅基地用益物權(quán)保障的具體實(shí)現(xiàn)方式。在國家相關(guān)法律法規(guī)層面的約束下，根據(jù)農(nóng)村時(shí)間，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地權(quán)屬流轉(zhuǎn)方式和所得利益的分配模式，探索宅基地流轉(zhuǎn)置換辦法和進(jìn)程農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)辦法等。

②規(guī)劃引導(dǎo)。由于空心村治理存在諸多現(xiàn)實(shí)困難，因此治理的過程控制尤為重要，而科學(xué)規(guī)劃是過程管理的重要手段，以規(guī)劃作為整合空心村廢棄土地的統(tǒng)領(lǐng)，與新農(nóng)村建設(shè)的合理布局相結(jié)合，本著“一次規(guī)劃、有序?qū)嵤钡脑瓌t，堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)成片改造。與之相對應(yīng)，還要落實(shí)建設(shè)方案和村莊治理的過程控制策略。在村莊整體規(guī)劃通過批準(zhǔn)公布后，還要嚴(yán)格根據(jù)規(guī)劃落實(shí)，保證其嚴(yán)肅性，逐步實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)空心村治理目標(biāo)。

③社區(qū)推動(dòng)?？招拇逯卫淼挠行緩绞前汛迩f建設(shè)成為具有完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)系統(tǒng)、環(huán)境優(yōu)美和用地集約的新型社區(qū)，而這些工作的順利開展都離不開農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的有力支持和推動(dòng)。具體的社區(qū)推動(dòng)模式可以采取但并不限于強(qiáng)村兼并、強(qiáng)企帶動(dòng)、強(qiáng)鎮(zhèn)集聚和項(xiàng)目吸納等，通過這些模式有力的促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化的建設(shè)，以此使空心村改造走上自我治理之路。

④社會(huì)參與。僅憑農(nóng)村自身的力量難以完成空心村治理，這就需要社會(huì)各方面力量的大力支持和廣泛深入的參與，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)各方面力量的積極性，鼓勵(lì)優(yōu)勢企業(yè)參與新農(nóng)村建設(shè)尤其是企業(yè)駐地村莊的治理，具體的參與方式多種多樣，比如利用農(nóng)村閑置廠房、倉庫、場院以及廢棄校舍，擴(kuò)建生產(chǎn)規(guī)模和車間吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)；對于那些條件成熟的城市郊區(qū)的農(nóng)村、城中村可以進(jìn)行高水平建設(shè)，以此樹立典型；鼓勵(lì)村莊之間的優(yōu)勢互補(bǔ)聯(lián)合、若小村莊的撤并，進(jìn)行集中治理和建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 彭小云.空心村：空出5個(gè)北京城[J].國土資源導(dǎo)刊，2012，（7）.

篇4

【關(guān)鍵詞】宅基地 使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 研究

宅基地使用權(quán)概述

宅基地是我國土地制度中的一個(gè)專有名詞，是指農(nóng)村家庭為建造住宅及其與住宅生活有關(guān)的附屬設(shè)施而占用的土地。住宅是一個(gè)家的體現(xiàn)，而宅基地則是一個(gè)家的承載。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國特有的一項(xiàng)用益物權(quán)，其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)涉及到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”在當(dāng)今無論是法學(xué)理論界還是實(shí)務(wù)界都沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定。筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村居民依申請取得宅基地使用權(quán)并在其上建造住房及附屬設(shè)施后，將在宅基地上建造的房屋及附屬設(shè)施的所有權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人從而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)人也隨之發(fā)生變動(dòng)的行為。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

法律規(guī)定不健全、操作性不強(qiáng)?，F(xiàn)行土地管理制度主要來源于《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《土地管理法實(shí)施條例》等，具體涉及到農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律和政策較少。在這些有限涉及的法律制度中對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)大多只作原則性規(guī)定，其內(nèi)容籠統(tǒng)模糊，存在不少法律空白和缺位，一些法律和制度在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)甚至無法操作。例如：法律只規(guī)定了宅基地使用權(quán)一戶一宅，但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村子女分戶后取得了一處宅基地，宅基地的可繼承性使得成年子女獲得多處宅基地，目前法律法規(guī)對此沒有完整的規(guī)定，在具體實(shí)踐中操作起來比較困難。

宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)市場存在。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快和集約化、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力將持續(xù)不斷向城市聚集，越來越多的農(nóng)村居民對宅基地的依賴性程度降低。同時(shí)由于繼承等原因，擁有剩余房屋和宅基地的城市居民和農(nóng)村居民會(huì)選擇將農(nóng)村的房子與宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓從而使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。我國堅(jiān)持保守的土地政策，現(xiàn)行宅基地管理制度主要采取嚴(yán)格限制近似禁止流轉(zhuǎn)的作法，這使得宅基地使用權(quán)的交易只能游走于正式制度之外，造成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場存在，私下交易的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，且規(guī)模有日益擴(kuò)大的趨勢，這樣就出現(xiàn)一些突破法律底線的流轉(zhuǎn)，不受法律的保護(hù)，致使所交易的產(chǎn)權(quán)不明確，從而使市場混亂，社會(huì)矛盾激增。

一戶多宅，面積超標(biāo)現(xiàn)象存在。宅基地具有明顯的社會(huì)保障性質(zhì)，宅基地使用權(quán)的取得是無償?shù)?，取得后無限期使用，符合條件的農(nóng)民只需申請獲得批準(zhǔn)即可。法律規(guī)定宅基地的分配以“一戶一宅”為原則，并且面積要符合所在省、自治區(qū)、直轄市所規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。但是在現(xiàn)實(shí)中，因合法贈(zèng)與而取得宅基地等現(xiàn)象普遍存在，法律在此方面存在模糊和空白點(diǎn)等使得農(nóng)村存在一戶擁有兩處以上宅基地的現(xiàn)象。由于土地管理部門對此申請審查不嚴(yán)，管理不到位，致使不按批準(zhǔn)的面積標(biāo)準(zhǔn)建房、未經(jīng)審批建房的現(xiàn)象出現(xiàn)，最終結(jié)果導(dǎo)致面積超標(biāo)，“一戶多宅”。

宅基地閑置，資源利用率低。大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，長期不在農(nóng)村里居住，仍然在村里建房使用宅基地。宅基地一般無償退出，且退出制度不夠嚴(yán)格，執(zhí)行力欠缺。當(dāng)前的實(shí)際情況是在農(nóng)村實(shí)際長期居住的人逐漸減少了，卻仍然占用同量的農(nóng)村宅基地，這就導(dǎo)致農(nóng)村大量的住房長期無人居住而“閑置”，在部分地區(qū)出現(xiàn)了所謂的“空心村”的現(xiàn)象。一些村莊宅基地與農(nóng)用地雜亂分布，宅基地沒有統(tǒng)一規(guī)劃，宅基地資源很難集約化利用，造成宅基地利用率不高。

理論界與實(shí)務(wù)界對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索

針對宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的問題理論界展開了激烈的爭論，實(shí)務(wù)界也采取了一些積極的改革實(shí)踐。

理論界對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的爭論?！段餀?quán)法》規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家的有關(guān)規(guī)定。”這無疑又給今后宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)預(yù)留了空間。學(xué)界對此理論紛爭分歧甚大，至今都沒有形成統(tǒng)一的意見，主要學(xué)說有自由流轉(zhuǎn)說、禁止流轉(zhuǎn)說、有條件流轉(zhuǎn)說。

自由流轉(zhuǎn)說。該學(xué)說主張應(yīng)允許宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)。自由流轉(zhuǎn)學(xué)說是出于宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)和農(nóng)村居民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的考慮，以及高效利用農(nóng)村閑置宅基地等目的。梁慧星教授認(rèn)為：“農(nóng)村宅基地使用權(quán)采用審批方式無償取得的，自由流轉(zhuǎn)時(shí)能取得一定利益，宅基地所有權(quán)人有權(quán)要求宅基地使用權(quán)人交納出讓金?！雹訇愋【淌陬I(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村土地法律制度研究小組認(rèn)為：“應(yīng)肯定農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，并賦予其法律效力，明確轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、入股等都是流轉(zhuǎn)方式?！雹?/p>

禁止流轉(zhuǎn)說。保障農(nóng)民的基本生存需要是國家的基本職責(zé)，禁止宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)是保障農(nóng)村居民合理取得宅基地使用權(quán)的重要手段?！澳壳埃瑥奈覈r(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全來看，大多數(shù)農(nóng)民，宅基地使用權(quán)和房屋是他們重要的財(cái)產(chǎn)，如果允許自由流轉(zhuǎn)，其很可能會(huì)失去生活的最后保障而淪為流離失所、無居無業(yè)的流民，有失社會(huì)公平性；同時(shí)還會(huì)沖擊地產(chǎn)市場，使得國家土地稅收收益流失，城鎮(zhèn)化的進(jìn)展受阻。”③

有條件流轉(zhuǎn)說。此學(xué)說認(rèn)為，我國現(xiàn)行禁止宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的做法是不科學(xué)、不合理的，在一定條件下應(yīng)允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，也就是只能限制在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間或者在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民不能通過流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)。

越來越多的學(xué)者支持宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，持禁止流轉(zhuǎn)觀點(diǎn)的學(xué)者極少。筆者認(rèn)為，采用宅基地使用權(quán)完全自由流轉(zhuǎn)、絕對禁止的觀點(diǎn)不符合我國當(dāng)前的實(shí)際，宅基地進(jìn)入市場交易流轉(zhuǎn)是必然選擇，但對流轉(zhuǎn)條件嚴(yán)格限制也不足取，應(yīng)根據(jù)我國的實(shí)際情況，在不影響我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的前提下，構(gòu)建符合我國國情的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一些實(shí)踐改革。順應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的趨勢，全國各地在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上不斷地探索，踴躍出一些形式各異的宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場交易而達(dá)到流轉(zhuǎn)目的的改革試點(diǎn)，為今后合理科學(xué)構(gòu)建我國宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場交易流轉(zhuǎn)制度積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

宅基地?fù)Q房模式。天津市在“三鎮(zhèn)（華明鎮(zhèn)、大良鎮(zhèn)、小站鎮(zhèn)）”和“兩村（南北辛莊村、后蒲棒村）”的宅基地流問題上，采用“宅基地?fù)Q房”的模式來建設(shè)小城鎮(zhèn)。在不減少當(dāng)前耕地總面積的前提下，統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，建成產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)，村民以宅基地使用權(quán)換取新建的房屋，達(dá)到了集約利用土地的目的。

在重慶市，當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)組織采用統(tǒng)一按照合理的價(jià)格收回農(nóng)民手中的宅基地使用權(quán)，從而使宅基地集中起來。將現(xiàn)有宅基地面積的20℅建設(shè)新型農(nóng)村居住社區(qū)，再以低價(jià)出售給本集體組織成員；剩余宅基地面積的80℅進(jìn)入市場交易流轉(zhuǎn)獲得一定的收益，所有收益歸該集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。

宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場交易。在廣東省宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采用更加靈活的方式，宅基地使用權(quán)可以進(jìn)入市場交易，在交易過程中限制較少，在廣東省農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)一樣允許出讓給第三人，集體經(jīng)濟(jì)組織成員將其擁有的宅基地使用權(quán)出賣，所得的收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員自己，但宅基地使用權(quán)一經(jīng)出讓不能再申請取得宅基地使用權(quán)。

在蘇州，當(dāng)?shù)爻闪⒘恕罢刂脫Q中心”作為農(nóng)民土地置換的交易機(jī)構(gòu)，由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一組織將“閑置”長期不用的宅基地用統(tǒng)一的價(jià)格進(jìn)行回收，對于超過標(biāo)準(zhǔn)多占的宅基地強(qiáng)制收回，然后進(jìn)行整理，分配給符合宅基地分配條件的其他村民，從而實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的有序高效流轉(zhuǎn)。

兩分兩換模式。浙江省嘉興市把宅基地與承包地分開，宅基地?fù)Q貨幣等其他等價(jià)物品，土地承包經(jīng)營權(quán)換取社會(huì)保障、福利等?！巴ㄟ^‘兩分兩換’改革使農(nóng)民離開了宅基地和承包地，完全成為城市居民，有效地促進(jìn)了農(nóng)村土地的規(guī)劃、整理和流轉(zhuǎn)，有效地改善了失地農(nóng)民的社會(huì)保障程度和再就業(yè)水平，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約利用，提高了土地的集約水平，充分利用有限的土地資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，有效改善了農(nóng)民的生活條件和生活環(huán)境質(zhì)量?！雹?/p>

構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議

制定和完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度。社會(huì)的有序發(fā)展離不開完善的法律制度。我國缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、全面、系統(tǒng)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。建議制定《中華人民共和國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法》這部宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專門法律，該法可以在宅基地使用權(quán)的權(quán)屬、宅基地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定；在此基礎(chǔ)上完善和修改現(xiàn)有與宅基地相關(guān)的法律、法規(guī)，并制定配套的實(shí)施政策，避免宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度存在空白點(diǎn)、模糊點(diǎn)、操作性不強(qiáng)等問題，真正使宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)“有法可依”。

建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記制度。為了適應(yīng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立，在宅基地使用權(quán)取得時(shí)就實(shí)行登記制度，對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，要貫徹登記原則。建議按照農(nóng)房建設(shè)規(guī)劃，將農(nóng)村可用住房建設(shè)用地分類、（下轉(zhuǎn)147頁）（ 上接119頁）編號(hào)、并與農(nóng)戶對應(yīng)，建立一整套農(nóng)房登記制度，并確權(quán)發(fā)證。對于宅基地使用權(quán)來說，其權(quán)屬登記制度除了確認(rèn)權(quán)利、維護(hù)交易安全及發(fā)揮其他私法功能以外，其所記載的信息還為土地利用規(guī)劃和土地用途管制等公法行為提供了相應(yīng)的依據(jù)。

制定和完善科學(xué)的村莊規(guī)劃，提高宅基地的利用率。《土地管理法》第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民建造住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃?！耙怨?jié)約利用土地為目的，按照新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要，科學(xué)地制定和完善村莊建設(shè)規(guī)劃，有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和集約居住，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，有利于開拓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場和發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，有利于節(jié)約集約利用土地和改善居住條件，提高農(nóng)民生活質(zhì)量”。⑤可借鑒天津市在“三鎮(zhèn)”和“兩村”的做法，在不減少當(dāng)前耕地的總面積的前提下，建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)，農(nóng)民以手中的宅基地使用權(quán)換取新建的房屋。制定科學(xué)的村莊規(guī)劃，以規(guī)劃村莊宅基地使用權(quán)的行使；整理農(nóng)村目前布局散亂的宅基地；保證村莊布局有序性，從而達(dá)到優(yōu)化資源配置。

強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的審批和監(jiān)督。一戶多宅、違規(guī)占用土地、面積超標(biāo)等現(xiàn)象加劇了土地權(quán)屬的混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，給土地管理造成了巨大障礙，增加了土地管理的難度。建議強(qiáng)化宅基地使用權(quán)的審批制度，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)審批。為確保對土地利用的科學(xué)性和透明度，以信息公開、透明為理念，積極接受各方面的監(jiān)督，加大對宅基地使用的審查監(jiān)督力度。對不按程序?qū)徟耐恋毓芾砣藛T和違規(guī)使用宅基地的行為，要明確處罰的措施，加大懲處力度，確保宅基地使用權(quán)的有效利用率。

改革戶籍管理制度?，F(xiàn)行的“城鄉(xiāng)二元戶籍制度”阻礙了城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)，阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，使得許多被動(dòng)城市化的村民難以融入城市，不利于城鄉(xiāng)一體化的形成，也不利于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。改革戶籍管理制度，建立一元制的戶籍管理制度，不區(qū)分城鄉(xiāng)以一種戶籍形式來統(tǒng)一管理戶籍，城市居民可以購置農(nóng)村的房屋，農(nóng)村村民又能享受城市的社會(huì)保障，讓市場經(jīng)濟(jì)條件下可以自由競爭和自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的價(jià)值得以充分發(fā)揮，盤活稀缺的土地資源的價(jià)值。

做好失地農(nóng)民的社會(huì)保障，縮少城鄉(xiāng)差異。我國的社會(huì)保障體系在總體上還相對滯后，社會(huì)保障體系在農(nóng)村還沒有全面覆蓋，農(nóng)村的社會(huì)保障體系處于緩慢建立中，這使得農(nóng)民對土地的依靠性仍然很高，解決宅基地使用權(quán)問題要充分考慮失地農(nóng)民的保障問題。只有建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系才能使農(nóng)村居民在宅基地流轉(zhuǎn)后不再擔(dān)心失去住所后的住房問題，所以要加快農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建，縮小城鄉(xiāng)之間的差異，使農(nóng)村居民與城市居民一樣平等享有各種社會(huì)保障福利待遇，最終使失地農(nóng)民沒有后顧之憂。在當(dāng)前社會(huì)保障制度不健全的情況下，一定要做好失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問題，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在解決好農(nóng)民社會(huì)保障的前提下進(jìn)行。

合理區(qū)分，循序漸進(jìn)推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化?！俺侵写濉焙汀皞鹘y(tǒng)農(nóng)村”在經(jīng)濟(jì)生活、土地利用方式，尤其是在土地功能上有很大差異。在大多數(shù)“傳統(tǒng)農(nóng)村”，城市經(jīng)濟(jì)對其影響較小，而“城中村”的村民在生活方式、思維方式已經(jīng)趨同“城市居民”，同時(shí)農(nóng)民基本已無耕地，土地利用方式基本融入城市工商業(yè)建設(shè)。兩者在土地的功能、利用方式和價(jià)值方面存在差異，在政策制定上不能一概而論，不能在全國范圍內(nèi)對城中村與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)持“一刀切”的觀點(diǎn)。

根據(jù)不同地方的發(fā)展水平以及人流的趨勢等各種因素，可以把我國的宅基地分成若干種類。對于稍落后的山區(qū)地區(qū)，鼓勵(lì)村民們在滿足自己需要的前提后自由流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，可以借鑒上述所提到的試點(diǎn)，以宅基地?fù)Q取城市住房或者入股出資引來外資，以帶動(dòng)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善人民的生活，縮短城鄉(xiāng)間的距離，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在相對發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制條件要寬松，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)有效阻止宅基地使用權(quán)的無節(jié)制地流轉(zhuǎn)。

土地制度改革是農(nóng)村諸多制度改革的重要組成部分，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的改革作為土地制度改革的重要組成部分，其改革的成敗直接影響我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。盲目地放開農(nóng)村宅基地市場，后果不堪設(shè)想。應(yīng)借鑒一些省市成功的做法，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，做到穩(wěn)步推進(jìn)，不能急于求成、爭功近利，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，循序漸進(jìn)推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化，從而達(dá)到土地資源優(yōu)化配置，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

【作者單位：梧州學(xué)院；本文系2012年廣西高等學(xué)?？蒲许?xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：201204LX387】

【注釋】

①梁慧星：《中國物權(quán)法研究（下）》，北京：法律出版社，2002年，第661頁。

②陳小君：《農(nóng)村土地法律制度研究》，北京：法律出版社，2003年，第256頁。

③王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1997年，第182頁。

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關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；用益物權(quán)；宅基地流轉(zhuǎn)；物權(quán)法規(guī)制

我國《物權(quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)是的一種用益物權(quán)類型，是與農(nóng)村村民的社員身份密切相連的帶有社會(huì)保障和社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利①，其流轉(zhuǎn)關(guān)乎農(nóng)民切身財(cái)產(chǎn)利益與土地交易的秩序與穩(wěn)定。

一、宅基地的概論

（一）宅基地的概念。我國法律界還沒有關(guān)于“農(nóng)村宅基地”的確切定義，《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)劃分到用益物權(quán)的范疇。在此，我們將農(nóng)村宅基地定義為：由農(nóng)村集體組織無償撥給農(nóng)戶建造住宅等生活設(shè)施所使用的土地。其所有權(quán)歸集體組織，使用權(quán)歸農(nóng)戶，具體包括房屋的地基、庭院、倉房、禽畜圈、柴禾垛、廁所、宅園地及圍墻占地等。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有以下特點(diǎn)：

1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有身份性?！段餀?quán)法》第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。該條規(guī)定的宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民因建造自有房屋而對集體所有土地的占用、使用的權(quán)利，宅基地僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享有使用權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人員不能申請并取得宅基地使用權(quán)。所以宅基地使用權(quán)具有明顯的身份性，與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格分不開。

2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有社會(huì)保障性和福利性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)是與農(nóng)村村民的社員身份密切相連的帶有社會(huì)保障和福利性質(zhì)的權(quán)利，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可以無償或者只需支付較低價(jià)格，就能取得宅基地。同時(shí)因?yàn)檎貫檗r(nóng)民提供了基本的居住和生活條件，這使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)兼具社會(huì)保障的功能。

3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有長期性。宅基地使用權(quán)以戶為單位取得，不因戶主的更替、死亡而失去，因而宅基地使用權(quán)在一定條件下是無期限存續(xù)的。

（二）農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的有關(guān)學(xué)說 。對農(nóng)村宅基地能否流轉(zhuǎn)這一問題我國學(xué)界存在較大的爭議，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)禁止農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)；也有學(xué)者主張應(yīng)肯定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；還有一種折衷的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)但附條件。

1.自由流轉(zhuǎn)說 。此說以陳小君、韓世遠(yuǎn)等為代表，主張“肯定包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，賦予其法律效力，明確轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等都是流轉(zhuǎn)方式”。②他們認(rèn)為《物權(quán)法》中明確宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，而用益物權(quán)的權(quán)利人有占有、使用和收益的權(quán)利，所以宅基地使用權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2.禁止流轉(zhuǎn)說。主張禁止流轉(zhuǎn)的學(xué)者以湯樹華、王蘭萍為代表。他們認(rèn)為宅基地使用權(quán)不是一種財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利，而歸集體所有，是國家賦予農(nóng)民的特有權(quán)利。農(nóng)民沒有支配權(quán)，僅可以使用。宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)，在農(nóng)民不需要時(shí)，應(yīng)收歸集體所有。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不利于農(nóng)民的安居立業(yè)和國家的長治久安。

3.限制流轉(zhuǎn)說。主張限制宅基地自由轉(zhuǎn)讓的學(xué)者很多，以王利明、孟勤國、陳柏峰等為代表。該說認(rèn)為宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但僅限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自由轉(zhuǎn)讓。③孟勤國認(rèn)為，“農(nóng)村宅基地能否交易基本是一個(gè)憲法和土地管理法的問題，物權(quán)法應(yīng)重申禁止或限制農(nóng)村宅基地交易的法律規(guī)定，并明確：農(nóng)村宅基地使用權(quán)以自用為目的，以身份為前提，不得以買賣、抵押、租賃、贈(zèng)與及其他方式移轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的自然人和法人”。④

上述觀點(diǎn)都各有其法律依據(jù)。自由流轉(zhuǎn)說追求物權(quán)平等，農(nóng)村宅基地使用權(quán)能的完整性，但沒有考慮到農(nóng)村宅基地使用權(quán)自身的特點(diǎn)。禁止流轉(zhuǎn)說過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)村宅基地的特殊性而忽視了現(xiàn)實(shí)生活的迫切需求。折衷說――限制流轉(zhuǎn)說與我國國情更加相符，但筆者認(rèn)為限制流轉(zhuǎn)的條件可以進(jìn)一步研究、探討。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的立法現(xiàn)狀及存在的問題

對現(xiàn)行法律法規(guī)檢索、整理可知，我國對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一問題尚沒有直接、明確的規(guī)定，僅分散于一些法律和行政規(guī)范性文件中。

我國《土地管理法》第62條，《物權(quán)法》第153條和《擔(dān)保法》第37條規(guī)定了農(nóng)村宅基地的取得、行使等問題，以及明令禁止宅基地抵押，但對于能否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)對象等其他問題，均未明確規(guī)定。《物權(quán)法》第13章專章原則性規(guī)定了宅基地使用權(quán)，但宅基地流轉(zhuǎn)問題則需引用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定。《土地管理法》規(guī)定，村民在出賣或者出租自己的住房以后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。從這項(xiàng)規(guī)定可以看出，未明文禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)法無明文規(guī)定即自由的原則，村民完全可以出賣或者出租自己的房屋及其附著的宅基地，只不過以后再申請宅基地時(shí)將不會(huì)被批準(zhǔn)。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程的迅猛發(fā)展，農(nóng)村宅基地私下進(jìn)行流轉(zhuǎn)的情況也屢見不鮮，尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。雖然我國在廣東、上海、重慶等地對農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了試點(diǎn)工作，但對其理論研究和法律規(guī)定還不夠充分，就為這種情況的發(fā)生提供了土壤。目前，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度在實(shí)踐中主要遇到的以下挑戰(zhàn)：

（一） 從法律層面上看，法律規(guī)定存在相矛盾和不合理的地方?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；《物權(quán)法》第一百五十五條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記”。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)按《土地管理法》是不合法的，而《物權(quán)法》卻隱含有允許之意。

如前文所述，《物權(quán)法》明確宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)范疇，僅賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)人占有和使用的權(quán)利，收益權(quán)的權(quán)能被忽視，這就意味著農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)而獲得的收益權(quán)沒有法律依據(jù)。

在實(shí)踐中，不少地方的農(nóng)民通過對自己所有房屋進(jìn)行買賣而獲得經(jīng)濟(jì)利益。農(nóng)民合法擁有房屋，就有權(quán)買賣自己的房屋，法律保護(hù)包括房屋在內(nèi)的合法財(cái)產(chǎn)的繼承、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。而根據(jù)“地隨房走”原則，農(nóng)民在買賣房屋的同時(shí)也一并處分了宅基地使用權(quán)。這樣農(nóng)民也就實(shí)現(xiàn)了在農(nóng)村宅基地上的收益權(quán)，因此《物權(quán)法》中忽視收益權(quán)也就有自欺欺人之嫌。

（二）從現(xiàn)實(shí)層面上看，宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益高漲。在我國戶籍改革、城市化與工業(yè)化的發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了大量的農(nóng)民，特別是農(nóng)民工涌入城市的情況。這就導(dǎo)致大量農(nóng)村的房屋閑置，甚至出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。由于宅基地是安身立命之根本，即使大量農(nóng)民遷往城市，他們也不愿放棄原有房屋及宅基地。舊的宅基地被閑置并且無法收歸集體，同時(shí)又有農(nóng)民申請新的宅基地，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)，宅基地資源更加稀缺。

另外，法律法規(guī)在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面的空白和漏洞為宅基地隱形交易提供了養(yǎng)分。除此之外，城鎮(zhèn)房價(jià)的高漲，城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋的相對低廉，吸引了大量城鎮(zhèn)居民的目光，導(dǎo)致這一地區(qū)宅基地隱形交易市場蓬勃發(fā)展。最好的例證是近幾年備受關(guān)注的“小產(chǎn)權(quán)房”問題。同時(shí)這些隱形市場的交易缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)范，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

三、完善宅基地流轉(zhuǎn)的物權(quán)法規(guī)制

（一）完善宅基地用使用權(quán)的法律規(guī)定?！段餀?quán)法》僅規(guī)定宅基地使用權(quán)人有占有和使用的權(quán)利，未賦予農(nóng)民收益權(quán)能，不利于保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。因此，可在《物權(quán)法》第152條宅基地使用權(quán)的內(nèi)容中增加收益權(quán)能，使農(nóng)民享有更完整的宅基地使用權(quán)。此外，在不損害其他村民和集體利益的情形下，法律應(yīng)允許農(nóng)民利用宅基地進(jìn)行經(jīng)營。

另外，現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定我國的宅基地使用權(quán)是無期限的。但宅基地使用權(quán)在《物權(quán)法》被明確為用益物權(quán)，而用益物權(quán)具有期限性，這與用益物權(quán)的規(guī)定相矛盾。有必要對宅基地使用權(quán)的期限問題進(jìn)行進(jìn)一步研究。根據(jù)我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：“居住用地70年；工業(yè)用地50年……”可以參照此規(guī)定，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限規(guī)定為70年，自農(nóng)民申請宅基地獲得批準(zhǔn)之日起計(jì)算。

（二）完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記制度?！段餀?quán)法》第一百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。這是一個(gè)指導(dǎo)性規(guī)定，具體保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的秩序，需要構(gòu)建相應(yīng)的確權(quán)登記制度。

《物權(quán)法》第九條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外”。第十條規(guī)定：“國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。第十四條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀?，自記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿時(shí)發(fā)生效力”。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是以農(nóng)村土地為對象的用益物權(quán)，土地屬于不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)該同樣適用于此規(guī)定。通過農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記公示，產(chǎn)生公信力，農(nóng)民的土地權(quán)益才會(huì)從法律上得到保護(hù)。

（三）完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。第一，轉(zhuǎn)讓方式。這種轉(zhuǎn)讓除包含本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部之間的轉(zhuǎn)讓，還應(yīng)將對本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員的轉(zhuǎn)讓納入其中。在處理兩者關(guān)系中，法律可明確本集體組織內(nèi)部成員具有的優(yōu)先購買權(quán)，這樣有利于保持土地的穩(wěn)定性。此外，宅基地轉(zhuǎn)讓隱形市場的交易，缺乏法律法規(guī)的規(guī)范，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。這就要求轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在守法、透明、有序的情況下進(jìn)行。

第二，繼承方式。筆者認(rèn)為宅基地不因戶主的更替、死亡而失去，可以依法被繼承。當(dāng)被繼承人死亡留下宅基地時(shí)，繼承人都可繼承宅基地，無論其是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或之外人員。當(dāng)然這種繼承是在房屋的繼承基礎(chǔ)之上發(fā)生的，不是單獨(dú)的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。此時(shí)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)就不需要通過登記來確權(quán)，因?yàn)闄?quán)利人自繼承或受遺贈(zèng)開始取得土地權(quán)利。但如果繼承人對宅基地使用權(quán)進(jìn)行處分，就需要進(jìn)行登記進(jìn)行主體變更。

轉(zhuǎn)讓方式和繼承方式僅僅是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的兩個(gè)方面，宅基地的抵押、入股等方式是伴隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的新的方式，有待我們進(jìn)一步研究和探討。

總結(jié)

宅基地的稀缺，使得其擔(dān)負(fù)著我國農(nóng)村農(nóng)民的安居重任。現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在滯后性，不適應(yīng)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。我們應(yīng)立足于我國現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定，確立并進(jìn)一步完善我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建、完善，有利于保障農(nóng)民土地利益，實(shí)現(xiàn)物權(quán)法上的“物盡其用”。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

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注解

① 梁慧星，陳華彬.物權(quán)法[M].北京：法律出版社，2007：280.

② 陳小君.農(nóng)村土地法律制度研究[M].北京：法律出版社，2003：256.

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工作目標(biāo)：為滿足全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目用地需求，爭取土地利用計(jì)劃指標(biāo)*畝，完成供地批復(fù)*畝，收繳土地出讓金*億元；深化經(jīng)營性用地清理工作，收回土地畝，補(bǔ)交土地出讓金*萬元；繼續(xù)加大解決農(nóng)村無房戶和困難戶宅基地問題工作力度，基本完成全區(qū)農(nóng)村無房戶和困難戶宅基地（平房）的審批工作；完成*平方公里的1：500城鎮(zhèn)地籍權(quán)屬調(diào)查、地籍測量工作；推進(jìn)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃實(shí)施，提高地礦行政管理和地質(zhì)災(zāi)害防治工作水平；強(qiáng)化國土資源執(zhí)法監(jiān)察，從嚴(yán)從快查處各類國土資源違法行為；加強(qiáng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)和干部隊(duì)伍建設(shè)，保障全年各項(xiàng)工作任務(wù)圓滿完成。重點(diǎn)做好以下工作：

一、積極拓展發(fā)展空間，為全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供資源保障

（一）通過土地利用總體規(guī)劃修編，拓展發(fā)展空間。要在完成全區(qū)1：1萬土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，積極開展規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、基礎(chǔ)調(diào)查、資料收集、課題研究等土地利用總體規(guī)劃修編的前期工作，結(jié)合“四查清、四對照”（即查清規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量，與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)對照檢查；查清閑置土地和低效用地?cái)?shù)量，與規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標(biāo)對照檢查；查清耕地和基本農(nóng)田保有量，與規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)對照檢查；查清違法用地?cái)?shù)量和處理情況，與違法用地的處理要求對照檢查）工作的要求，實(shí)現(xiàn)我區(qū)土地利用總體規(guī)劃與“十一五”規(guī)劃及其他專業(yè)規(guī)劃的銜接與配套。

（二）通過爭取用地指標(biāo)，拓展發(fā)展空間。為切實(shí)保障全區(qū)建設(shè)用地，緩解土地供需矛盾，要依靠項(xiàng)目爭取用地指標(biāo)，通過與區(qū)發(fā)展改革局、區(qū)招商局及各街道的緊密聯(lián)系，確保招商引資項(xiàng)目的順利落戶；要依靠項(xiàng)目質(zhì)量積極爭取用地指標(biāo)，通過嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)落實(shí)好*拓展區(qū)、*組團(tuán)概念性規(guī)劃區(qū)域的用地；要結(jié)合全區(qū)城市化改造和宅基地問題爭取用地指標(biāo)，通過落實(shí)人員、保障經(jīng)費(fèi)，積極主動(dòng)地協(xié)調(diào)市、省、國土部，切實(shí)加大農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收報(bào)件審批工作的爭取力度。

（三）通過盤活挖潛，節(jié)約集約用地，拓展發(fā)展空間。為促進(jìn)節(jié)約集約用地，要繼續(xù)做好閑置土地清理工作，嚴(yán)禁“曬地”，對于閑置土地要依法處理，并通過加強(qiáng)與建設(shè)、規(guī)劃等單位協(xié)調(diào)，貫徹“布局集中、用地集約和產(chǎn)業(yè)集聚”的原則，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)依法轉(zhuǎn)讓或出租閑置廠房，使現(xiàn)有土地能夠充分、合理、有序地利用；要嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn)，通過制定*區(qū)土地集約利用控制指標(biāo)和*區(qū)工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)，明確限定建設(shè)用地的投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)，嚴(yán)把項(xiàng)目的預(yù)審、用地審批、供地關(guān)，進(jìn)一步提高土地集約利用程度。

二、加大市場配置土地資源力度，創(chuàng)造規(guī)范有序的用地環(huán)境

（一）做好各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目供地。要扎實(shí)圍繞項(xiàng)目建設(shè)用地，搞好供地服務(wù)，提前介入做好相關(guān)工作，優(yōu)先保證市、區(qū)重點(diǎn)急需建設(shè)項(xiàng)目、高科技大項(xiàng)目和符合國家產(chǎn)業(yè)政策且投入產(chǎn)出率高的科技型、節(jié)能型、生態(tài)環(huán)保型項(xiàng)目用地。

（二）擴(kuò)大土地使用權(quán)出讓范圍。嚴(yán)格執(zhí)行《劃撥用地目錄》，從嚴(yán)控制劃撥供地范圍，通過全面推行土地有償使用，全面落實(shí)經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度。積極探索工業(yè)用地市場配置機(jī)制，研究探討工業(yè)用地等非經(jīng)營性用地以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，提高土地的市場配置化比例。

（三）進(jìn)一步規(guī)范劃撥土地決定書和土地出讓合同。要完善劃撥土地決定書，完善土地出讓合同條款內(nèi)容，將土地用途、容積率等使用條件的約定和工業(yè)項(xiàng)目用地投資強(qiáng)度、開發(fā)進(jìn)度等控制性要求納入土地出讓合同，做到嚴(yán)格按土地劃撥決定書、土地出讓合同和補(bǔ)充協(xié)議的約定，依法供地。

（四）加強(qiáng)建設(shè)用地批后管理。要強(qiáng)化項(xiàng)目竣工的復(fù)核驗(yàn)收工作，對未達(dá)到土地出讓合同或劃撥決定書確定的用地控制指標(biāo)和其它相關(guān)條款的，必須按照合同約定或決定書規(guī)定的相關(guān)條款追究土地使用者違約責(zé)任。

三、強(qiáng)化工作措施，不斷深化經(jīng)營性用地清理工作

（一）對需要辦理退款補(bǔ)償和需要補(bǔ)交差價(jià)完善手續(xù)的經(jīng)營性用地，要逐宗進(jìn)行清理并形成報(bào)告，提出進(jìn)一步處理的建議，為區(qū)政府決策提供依據(jù)；要妥善處理經(jīng)營性用地清理工作中出現(xiàn)的各類矛盾和問題，積極爭取上級(jí)業(yè)務(wù)部門支持和相關(guān)單位配合。

（二）對國土資源部查處的土地逐宗落實(shí)有關(guān)處理情況，形成工作報(bào)告，上報(bào)國土資源部；對*旅游度假村開發(fā)建設(shè)指揮部所簽訂的*宗土地合同（協(xié)議），要依法提出清理意見。

四、強(qiáng)化礦產(chǎn)資源管理，做好地質(zhì)災(zāi)害防治工作

（一）全面展開整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作。要按照上級(jí)關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作的部署和要求，加大巡查力度，對各類違法勘查開采礦產(chǎn)資源行為及時(shí)進(jìn)行排查和清理，予以有效打擊，防止非法采石現(xiàn)象蔓延擴(kuò)張。

（二）切實(shí)抓好地質(zhì)災(zāi)害防治工作。要繼續(xù)對已列入20*年區(qū)財(cái)力投資計(jì)劃的工程加強(qiáng)督促管理，保質(zhì)保量完成地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)的施工建設(shè)；同時(shí)要協(xié)調(diào)2009年區(qū)財(cái)力投資地質(zhì)災(zāi)害防治工程項(xiàng)目的立項(xiàng)及實(shí)施，有效防范地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，力爭使災(zāi)害造成的損失降到最低。要加強(qiáng)和完善2009年汛期地質(zhì)災(zāi)害防治值班制度、汛期巡查制度，及時(shí)處理險(xiǎn)情。

五、嚴(yán)格國土資源執(zhí)法監(jiān)察，全面推進(jìn)依法行政

（一）加大土地違法案件的查處力度。要全面落實(shí)執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制，重點(diǎn)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、風(fēng)景保護(hù)區(qū)及濱海大道等主要交通沿線兩側(cè)動(dòng)態(tài)巡查力度，結(jié)合全區(qū)宅基地審批工作，會(huì)同區(qū)綜合執(zhí)法局等相關(guān)部門依法查處各類違法占地行為，發(fā)現(xiàn)苗頭，及時(shí)查處，做到發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，違法行為立案查處率、結(jié)案率達(dá)到95%以上。

（二）加大土地工作力度。要以省委、省政府局在我市召開“局長帶案下訪”工作經(jīng)驗(yàn)交流現(xiàn)場會(huì)為契機(jī)，認(rèn)真落實(shí)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、排查預(yù)報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)帶案下訪、情況通報(bào)等制度，確保案件尤其是上級(jí)督辦案件件件有落實(shí)，事事有答復(fù)，努力遏制“三訪”（即集體上訪、越級(jí)上訪、赴京上訪）案件，有效預(yù)防和妥善處置，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

六、繼續(xù)推進(jìn)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)，促進(jìn)國土工作全面發(fā)展

（一）抓好宅基地審批和查驗(yàn)工作。一方面要繼續(xù)加大解決農(nóng)村無房戶和困難戶宅基地問題工作力度，基本完成全區(qū)農(nóng)村無房戶和困難戶宅基地（平房）的審批工作。宅基地審批過程中嚴(yán)格執(zhí)行“兩公示、三到場”制度，確保宅基地審批的公開、公正和公平。同時(shí)，要做好與宅基地相關(guān)土地法律法規(guī)和有關(guān)政策的宣傳工作，要通過利用新聞媒體、制作宣傳標(biāo)語、召開土地工作座談會(huì)等形式向社區(qū)干部和群眾廣泛宣傳我國土地法律法規(guī)政策，以及我區(qū)在土地管理、土地利用開發(fā)等方面的現(xiàn)狀和相關(guān)政策，使土地法律意識(shí)逐步深入人心，積極營造廣大干部群眾依法自覺用地的良好氛圍。另一方面要在全區(qū)范圍內(nèi)開展宅基地集體土地建設(shè)用地使用證查驗(yàn)工作。結(jié)合1：500城鎮(zhèn)地籍調(diào)查進(jìn)一步摸清全區(qū)土地權(quán)屬，按照宅基地集體土地建設(shè)用地使用證查驗(yàn)工作實(shí)施意見的要求，準(zhǔn)確把握政策界限，對于工作的復(fù)雜性、特殊性、長期性要做好充分的準(zhǔn)備，積極應(yīng)對工作中可能出現(xiàn)的各種問題，確保查驗(yàn)工作的穩(wěn)步扎實(shí)推進(jìn)。

（二）加快地籍信息系統(tǒng)建設(shè)。按照市局的工作進(jìn)度要求，遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃的原則，積極推進(jìn)地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)，并探討研究實(shí)現(xiàn)逐步聯(lián)網(wǎng)，對窗口收文、地籍調(diào)查、申請審批、資料檢索等各個(gè)程序和環(huán)節(jié)實(shí)行規(guī)范化、程序化管理，不斷提高工作效率和管理水平。

（三）嚴(yán)格土地登記。按照省廳《創(chuàng)建“省級(jí)地籍管理建設(shè)規(guī)范化單位”實(shí)施辦法（試行）》的要求，逐條落實(shí)《地籍管理規(guī)范化建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)》中十個(gè)大項(xiàng)、89條細(xì)則的規(guī)定，開展好土地登記發(fā)證的規(guī)范化工作，統(tǒng)一規(guī)范土地登記標(biāo)準(zhǔn)，把握登記發(fā)證服務(wù)承諾時(shí)限，提高登記發(fā)證的準(zhǔn)確性，妥善處理權(quán)屬糾紛。

（四）抓好1：500城鎮(zhèn)地籍調(diào)查工作。要按照市局關(guān)于城鎮(zhèn)地籍調(diào)查工作的統(tǒng)一要求和部署，組織各測繪單位完成60平方公里的權(quán)屬調(diào)查和地籍測量工作任務(wù)，進(jìn)一步摸清調(diào)查宗地的權(quán)屬、界線、面積、用途和位置等情況，同時(shí)要做好后期的地籍測量數(shù)據(jù)整理及城鎮(zhèn)地籍管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，確保工作成果達(dá)到上級(jí)部門的檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。

（五）加強(qiáng)土地檔案管理。要在上半年完成分散在各街道及其它相關(guān)部門的土地檔案的移交工作，并在全區(qū)土地檔案統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，對每宗土地檔案實(shí)行規(guī)卷整理，使其準(zhǔn)確全面地反映土地審批、登記的來龍去脈，進(jìn)一步提高檔案管理水平。

七、以國土資源管理體制改革為契機(jī)，著力建設(shè)一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過硬的干部隊(duì)伍

（一）完善國土資源管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)省、市關(guān)于國土資源管理體制改革的要求，完善土地儲(chǔ)備職能，加強(qiáng)對儲(chǔ)備土地的管理。同時(shí)，要強(qiáng)化土地測繪中心工作職能，切實(shí)擔(dān)負(fù)起對全區(qū)測繪行業(yè)監(jiān)督管理的職責(zé)。

（二）狠抓基層國土所建設(shè)。按照國土資源部關(guān)于深入開展“完善體制、提高素質(zhì)年”活動(dòng)的要求，將基層國土所建設(shè)作為全局組織建設(shè)的重點(diǎn)，立足實(shí)際，著眼長遠(yuǎn)，抓基層，打基礎(chǔ)，學(xué)習(xí)和借鑒*市基層國土所建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，在資金投入、建章立制、人員培訓(xùn)等方面加大力度，提高各國土所的規(guī)范化水平。

篇7

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》調(diào)整的范圍非常清晰，那就是國有土地上房屋的征收與補(bǔ)償。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，以及高速公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村集體土地上房屋的征收與補(bǔ)償問題越來越突出。實(shí)踐中常見的做法是將集體土地上房屋按照地上附著物等同對待，但目前很多地方進(jìn)行的退建還耕、土地增減掛鉤等涉及到的征收房屋工作卻不涉及對房屋所依附土地的征收，似乎由《土地法》進(jìn)行規(guī)范也不太適合。

關(guān)鍵詞：集體土地; 房屋征收; 補(bǔ)償;價(jià)值確認(rèn)

Abstract:

The houses on the state-owned land tax and compensation ordinance of adjustment range is very clear, that is the house on state-owned land tax and compensation. Along with the development of urbanization, industrialization, and a highway and railway infrastructure construction of advance, the rural collective land on the collection and compensation of building more and more outstanding. In practice, it is common on collective land according to the ground attachments to equate houses, but at present a lot of places built the plow, land back also increase or decrease of the collection of related to hook houses is not involved in the house the dependent on land, it seems from the midway of standard also are not very good.

Keywords: collective land; Housing collection; Compensation; Value con

中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

正文：

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》于2011年1月21日公布并實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的房屋征收行為，明確了公共利益范圍，明確了房屋征收程序，加大了被征收人合法權(quán)益的保護(hù)，對基層房屋征收管理工作更有指導(dǎo)意義。但是《條例》調(diào)整的范圍非常清晰，那就是國有土地上房屋的征收與補(bǔ)償。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，以及高速公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村集體土地上房屋的征收與補(bǔ)償問題越來越突出。目前，國家還沒有統(tǒng)一的集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償條例或辦法，國有土地上的房屋征收和集體土地征收是分別由條例和土地管理法調(diào)整的。

現(xiàn)行的《土地管理法》對征收農(nóng)村耕地或其他土地所引發(fā)的各種補(bǔ)償費(fèi)等做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但對于征收集體土地所涉及的農(nóng)村房屋如何拆遷和補(bǔ)償問題沒有作出明確規(guī)定。實(shí)踐中通行的做法是將集體土地上房屋按照地上附著物等同對待，而目前很多地方進(jìn)行的退建還耕、土地增減掛鉤等工作只征收房屋卻不涉及房屋所依附土地的征收，因此我們在思考如下的問題：

集體土地上房屋的征收如何實(shí)施、管理和規(guī)范？

一、國有土地上房屋征收主體

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條有如下規(guī)定：

市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。

可以看出市、縣級(jí)房屋征收部門具體組織實(shí)施國有土地上房屋的征收與補(bǔ)償工作，市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

二、集體土地的征收主體

《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

第五條：國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。

縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。

第四十六條：國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。

《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》(國土資發(fā)［1999］480號(hào)):各地必須依照《土地管理法》確立的征用土地制度，實(shí)行由縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一征地。各級(jí)土地行政主管部門根據(jù)職責(zé)及法定的征地批準(zhǔn)權(quán)限和程序，代表政府負(fù)責(zé)組織征地的審查報(bào)批和具體實(shí)施工作，其他任何單位和個(gè)人均無權(quán)審查報(bào)批和組織實(shí)施征用土地。

對集體土地的征收，是由縣級(jí)以上地方人民政府組織，土地行政主管部門代表政府具體實(shí)施。而對于集體土地上房屋的征收主體土地法則沒有提及。

三、集體土地上房屋的征收主體

《條例》第四條：市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。

本條并沒有特別強(qiáng)調(diào)國有土地上的房屋征收與補(bǔ)償工作，我們似乎可以理解為：

市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域（含集體土地上）的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域（含集體土地上）的房屋征收與補(bǔ)償工作。

四、集體土地上房屋征收補(bǔ)償

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條：征收農(nóng)村集體土地時(shí)涉及被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，土地權(quán)利人可以請求依照物權(quán)法第四十二條第二款的規(guī)定給予補(bǔ)償?shù)摹?/p>

《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。

第四十七條：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。

被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

但是，上述法律法規(guī)均沒有明確集體土地上的附屬物包括房屋。

《土地法》未規(guī)定集體土地上房屋的征收，只規(guī)定涉及被征收土地上的房屋時(shí)，土地權(quán)利人可以請求依照物權(quán)法第四十二條第二款的規(guī)定給予補(bǔ)償。

《物權(quán)法》第四十二條第二款雖然提到“征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！钡珜τ谡魇昭a(bǔ)償也沒有給出明確的程序。

五、集體土地上房屋的價(jià)值確認(rèn)

《土地管理法》第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

最高人民法院在司法實(shí)踐的指導(dǎo)---《中華人民共和國物權(quán)法》條文理解與適用對宅基地作如下規(guī)定：

宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，有下列轉(zhuǎn)讓情況，應(yīng)認(rèn)定無效：

（1）城鎮(zhèn)居民購買；

（2）法人或其他組織購買；

（3）轉(zhuǎn)讓人未經(jīng)集體組織批準(zhǔn)；

（4）向集體組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓；

（5）受讓人已有住房，不符合宅基地分配條件。

從以上條文可以看出，宅基地原則上不允許轉(zhuǎn)讓，即沒有市場。

《條例》第十九條：對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。

《國有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十三條：注冊房地產(chǎn)估價(jià)師應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)估對象和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場狀況，對市場法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等評(píng)估方法進(jìn)行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。

篇8

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)[20*]28號(hào)，以下簡稱“《決定》”)以及國土資源部《關(guān)于貫徹落實(shí)<國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定>的通知》(國土資電發(fā)(20*]67號(hào)。)、《*省人民政府關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理有關(guān)問題的通知》(*政[20*]20號(hào))、《*省人民政府關(guān)于做好省以下國土資源管理體制改革的通知》(*政[20*]98號(hào))等文件精神，建立嚴(yán)格、科學(xué)、有效的土地管理制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，結(jié)合我市實(shí)際，現(xiàn)就深化改革，嚴(yán)格土地管理問題，提出以下意見。

一、嚴(yán)格用地審查報(bào)批管理

(一)優(yōu)先保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地。各項(xiàng)建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，必須納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃。省政府下達(dá)我市的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證省審批或核準(zhǔn)的重點(diǎn)急需項(xiàng)目、列入省“86l”行動(dòng)計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目和符合國家產(chǎn)業(yè)政策的重大項(xiàng)目用地。

(二)科學(xué)編制土地利用年度計(jì)劃。各縣、市、區(qū)，開發(fā)區(qū)(園區(qū))和市直有關(guān)部門要認(rèn)真開展年度建設(shè)用地需求調(diào)查，并根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，于每年10月15日前向市國土資源管理部門提出下一年度的土地利用年度計(jì)劃建議。項(xiàng)目用地計(jì)劃應(yīng)列明項(xiàng)目名稱、性質(zhì)、規(guī)模和用地面積。市國土資源管理部門會(huì)同市發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)等部門，依照突出重點(diǎn)、綜合平衡的原則提出金市土地利用年度計(jì)劃需求，報(bào)省人民政府審批。土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行指令性管理，一經(jīng)下達(dá)必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得突破。沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的，不予報(bào)批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。市和縣、市國土資源管理部門要建立土地利用年度計(jì)劃實(shí)施臺(tái)帳，并對計(jì)劃執(zhí)行情況進(jìn)行登記和檢查。

(三)嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作。需審批的建設(shè)項(xiàng)目在可行性研究階段，需核準(zhǔn)、備案的建設(shè)項(xiàng)目在申請核準(zhǔn)、備案前，建設(shè)用地單位應(yīng)當(dāng)按照國土資源部《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》(國土資源部第27號(hào)令)和市政府的有關(guān)規(guī)定，向國土資源管理部門申請項(xiàng)目用地預(yù)審。國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查建設(shè)項(xiàng)目用地選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合土地管理法律法規(guī)，是否符合國家供地政策，建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)和總規(guī)模是否符合有關(guān)規(guī)定，補(bǔ)充耕地的方案是否可行，資金是否有保障等。國土資源部門的預(yù)審文件是建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、備案和安排年度用地計(jì)劃的必備文件。建設(shè)用地單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)意見，并在依法申請使用土地時(shí)出具落實(shí)預(yù)審意見的書面材料。沒有預(yù)審文件或預(yù)審未通過的，有關(guān)部門不得核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目。建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審文件自批準(zhǔn)之日起計(jì)算，有效期為2年。已經(jīng)預(yù)審的項(xiàng)目，如需對土地用途、建設(shè)項(xiàng)目選址等進(jìn)行重新調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新申請預(yù)審。

二、嚴(yán)格土地利用管理

(一)開展存量建設(shè)用地普查。市國土資源管理部門和各縣、市、區(qū)以及開發(fā)區(qū)(園區(qū))要根據(jù)省政府的部署和省國土資源廳的要求，以20*年12月31日為基準(zhǔn)日，全面開展存量建設(shè)用地情況調(diào)查，重點(diǎn)查清開發(fā)區(qū)(園區(qū))(包括被正在清查的開發(fā)區(qū)、園區(qū))、近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)存量建設(shè)用地的開發(fā)利用、閑置未用、供地方式、投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率等情況，以及被撤銷的開發(fā)區(qū)(園區(qū))已批準(zhǔn)征收但尚未供應(yīng)的土地。閑置未用的要依法收回，一律納入市和縣、市土地儲(chǔ)備庫統(tǒng)一管理和供應(yīng)，優(yōu)先用于工業(yè)和其它招商引資項(xiàng)目。

(二)進(jìn)一步優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。要確保工業(yè)項(xiàng)目用地。工業(yè)項(xiàng)目用地要向科技含量高、創(chuàng)新能力強(qiáng)、市場前景好、用地集約度高和符合國家產(chǎn)業(yè)政策及我市產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，具有產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)和延伸、完善功能的項(xiàng)目傾斜。對國家禁止類項(xiàng)目不予供地，限制類項(xiàng)目不供地或者從嚴(yán)控制供地。要加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)用地的宏觀調(diào)控，優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)用地的布局和結(jié)構(gòu)。市政府每年將根據(jù)全市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用計(jì)劃、房地產(chǎn)市場的供需狀況，確定經(jīng)營性用地總量控制指標(biāo)。房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目用地結(jié)構(gòu)要向普通住宅傾斜，優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)適用房用地。

(三)嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)。根據(jù)國土資源部《工業(yè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)(試行)》(國土資發(fā)[20*]232號(hào))的規(guī)定，工業(yè)項(xiàng)目容積率分行業(yè)應(yīng)當(dāng)分別控制在有關(guān)規(guī)定之內(nèi)(見附件一)；工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度必須達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)(見附件二)；落戶于開發(fā)區(qū)(園區(qū))的工業(yè)項(xiàng)目，其投資強(qiáng)度還必須達(dá)到開發(fā)區(qū)(園區(qū))的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。建筑系數(shù)不低于30％；行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地的比重不高于7％。不得圈占土地建造“花園式工廠”。供地時(shí)，要將容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重和投資強(qiáng)度等在土地使用權(quán)出讓合同中予以明確。各開發(fā)區(qū)(園區(qū))要提倡建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠房。

(四)買行建設(shè)用地開發(fā)利用考核制度。市政府將根據(jù)土地利用結(jié)構(gòu)、投資強(qiáng)度和土地利用效益等因素，對各縣、市、區(qū)和開發(fā)區(qū)(園區(qū))建設(shè)用地開發(fā)利用狀況進(jìn)行考核。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)后，兩年內(nèi)未實(shí)施具體征地或用地行為的，該批準(zhǔn)文件自動(dòng)失效；已實(shí)施征地但滿兩年未供地的，或者土地利用結(jié)構(gòu)不合理、投資強(qiáng)度低、土地利用效益差的，市政府在下達(dá)下一年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)角計(jì)劃時(shí)將扣減相應(yīng)的用地指標(biāo)。

三、嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任

(一)強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任。各縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對本行政區(qū)域內(nèi)土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)，政府主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人。實(shí)行耕地保護(hù)年度考核制度。每年年末，根據(jù)省政府下達(dá)我市的耕地保護(hù)責(zé)任考核目標(biāo)，市國土資源管理部門要會(huì)同市農(nóng)業(yè)、監(jiān)察等部門對各縣、市、區(qū)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積及土地集約利用等情況進(jìn)行綜合考核，考核結(jié)果上報(bào)市政府。市政府將對考核結(jié)果較好的縣、市、區(qū)予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；對工作不力或存在問題突出的縣、市、區(qū)予以通報(bào)批評(píng)?；巨r(nóng)田遭到破壞且在土地利用計(jì)劃考核年度內(nèi)未復(fù)墾的，將扣減下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)；情節(jié)嚴(yán)重的，暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地報(bào)批。要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部土地管理離任審查制度。市政府將組織審計(jì)、國土、財(cái)政、監(jiān)察等有關(guān)部門對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況、耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡情況、土地審批中行使職權(quán)情況、耕地占用稅和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等稅費(fèi)收繳使用情況進(jìn)行審查，。如發(fā)現(xiàn)問題，將依法追究責(zé)任。

(二)強(qiáng)化基本農(nóng)田的管理。一要嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田。禁止占用基本農(nóng)田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動(dòng)。二要加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)性工作。將規(guī)劃確定的基本農(nóng)田落實(shí)到地塊、農(nóng)戶，并在土地承包經(jīng)營權(quán)證和土地所有權(quán)證書中注明，或與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶分別簽定責(zé)任書、責(zé)任卡。加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)檔案資料的管理，做到市，縣、市、區(qū)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)基本農(nóng)田檔案、圖件、數(shù)據(jù)齊備，可查可核，并保證基本農(nóng)田保護(hù)檔案的準(zhǔn)確性。要進(jìn)一步規(guī)范設(shè)置基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志，保護(hù)標(biāo)志以縣、市、區(qū)為單位統(tǒng)一設(shè)立。三要抓好基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制度的落實(shí)。基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書應(yīng)以行政村為單位與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府簽訂，設(shè)置村民小組的要簽到村民小組。要在土地承包合同書或基本農(nóng)田保護(hù)卡上明確承包農(nóng)戶保護(hù)基本農(nóng)田的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))要加強(qiáng)基本農(nóng)田的巡查，防止亂占濫用耕地。

四、嚴(yán)格土地開發(fā)復(fù)墾整理管理

(一)加強(qiáng)土地開發(fā)復(fù)墾整理項(xiàng)目管理。要進(jìn)一步完善市級(jí)土地開發(fā)復(fù)墾整理項(xiàng)目庫。各縣、市、區(qū)政府要加強(qiáng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目庫的建設(shè)，今后三年每年各縣、市、區(qū)的土地開發(fā)復(fù)墾整理新增耕地面積應(yīng)不低于1200畝。要大力推進(jìn)農(nóng)地整理，尤其是基本農(nóng)田整理，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田，提高糧食生產(chǎn)能力。土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)實(shí)行專家論證、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)、招投標(biāo)、監(jiān)理、公告和合同管理等制度。

(二)加強(qiáng)土地開發(fā)復(fù)墾整理資僉的管理。新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)必須按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)全額繳納不得減免，全額用于土地開發(fā)復(fù)墾整理，確保耕地保護(hù)責(zé)任制度的落實(shí)。審計(jì)部門要加強(qiáng)對新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)和土地出讓金征收和使用的監(jiān)督檢查。

五、嚴(yán)格征地補(bǔ)償安置制度

(一)嚴(yán)格征地補(bǔ)償。征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)必須與國務(wù)院或省政府已批準(zhǔn)的“一書四方案’’中《征地補(bǔ)償方案》確定的標(biāo)準(zhǔn)相一致。土地補(bǔ)償費(fèi)的70％以上要用于被征地農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活和社會(huì)保障。嚴(yán)禁拖欠、挪用或截留征地補(bǔ)償費(fèi)。市和縣、市、區(qū)的農(nóng)業(yè)、民政、監(jiān)察、國土等部門對征地補(bǔ)償安置政策執(zhí)行情況要加強(qiáng)監(jiān)督和檢查。凡拖欠、挪用或截留征地補(bǔ)償費(fèi)用的，一律停止辦理有關(guān)縣、市、區(qū)或開發(fā)區(qū)(園區(qū))的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收等報(bào)批手續(xù)，并依法追究有關(guān)人員的行政責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。要積極探索多種安置方式。各地可根據(jù)實(shí)際情況采取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種途徑安置被征地農(nóng)民。各縣、市、區(qū)要根據(jù)省政府批準(zhǔn)公布的各地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整征收土地補(bǔ)償安置的具體標(biāo)準(zhǔn)。征收土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總和為：市本級(jí)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)不低于被征地前3年平均年產(chǎn)值的16倍，其他地區(qū)和各縣、市不低于14倍。

(二)嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤┱鞯亍Ｔ谕恋匾婪▓?bào)批前，各縣、市、區(qū)和開發(fā)區(qū)(園區(qū))應(yīng)以書面形式將征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物的權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果，須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。被征地農(nóng)民要求對擬征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案進(jìn)行聽證的，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。征地過程要嚴(yán)格實(shí)行“兩公告一登記”制度，保障群眾的知情權(quán)，接受群眾的監(jiān)督。不得先用地再實(shí)施征地。

六、嚴(yán)格村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理

(一)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。各縣、市、區(qū)政府要組織鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府以村為單位，對本轄區(qū)宅基地使用狀況(包括超占面積情況、一戶多宅情況、轉(zhuǎn)讓出租情況)進(jìn)行全面調(diào)查，建立健全農(nóng)村村民宅基地專項(xiàng)臺(tái)帳和檔案。農(nóng)村村民宅基地只能用于本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民，實(shí)行一戶一宅制度，宅基地面積不得超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地，禁止農(nóng)村村(居)民私自買賣宅基地，對非法買賣農(nóng)村宅基地及宅基地上房屋的，有關(guān)部門不予辦理房產(chǎn)、土地、規(guī)劃、戶籍等手續(xù)。非法建設(shè)、買賣的房屋在拆遷時(shí)一律不予補(bǔ)償安置。市政府近期將對滁州市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的違法建設(shè)進(jìn)行集中整治。各縣、市、區(qū)政府也要組織城市管理行政執(zhí)法(市容)、規(guī)劃、國土、建設(shè)、公安、監(jiān)察等部門對違反土地、規(guī)劃等法律法規(guī)的違法建設(shè)行為進(jìn)行集中整治。

(二)穩(wěn)步推進(jìn)老村莊和“城中村”改造。各縣、市、區(qū)每年要認(rèn)真抓好2．3個(gè)老村莊改造試點(diǎn)工作，對零散的老村莊實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，結(jié)合土地復(fù)墾實(shí)施“拆小村變大村”。市政府對退宅復(fù)耕的給予適當(dāng)補(bǔ)助，補(bǔ)助資金從土地開墾和土地有償使用費(fèi)中列支?，樼饏^(qū)、南譙區(qū)要穩(wěn)步推進(jìn)“城中村”改造，每年抓好1—2個(gè)改造項(xiàng)目試點(diǎn)，可由村(居)民委員會(huì)組織統(tǒng)一拆遷，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、成片改造、有，機(jī)整合、配套建設(shè)”的方針，通過政府引導(dǎo)、政策扶持、市場運(yùn)作的方式，將其改造和建設(shè)成為設(shè)施齊全、功能完備的居民小區(qū)。

七、加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，全面落實(shí)土地管理的各項(xiàng)措施

(一)廣泛開展學(xué)習(xí)教育活動(dòng)。根據(jù)《決定》“要深入持久開展土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)”和省政府“20*年9月底前，在全省范圍內(nèi)集中開展領(lǐng)導(dǎo)干部土地法制學(xué)習(xí)教育活動(dòng)”的要求，各級(jí)政府及有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部要站在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高度，進(jìn)一步提高對開展土地法律法規(guī)學(xué)習(xí)教育活動(dòng)的認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加大宣傳力度，認(rèn)真制定學(xué)習(xí)教育活動(dòng)方案，廣泛開展形式多樣的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)。學(xué)習(xí)的主要內(nèi)容為：土地管理法律法規(guī)，《決定》及相關(guān)配套管理制度、《刑法》|中有關(guān)土地犯罪的規(guī)定、最高人民法院和最高人民檢察院的有關(guān)土地刑事案件司法解釋和立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定、《監(jiān)察部國土資源部關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》等。要通過學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)備級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法管理、依法用地的意識(shí)，提高依法行政的能力和水平。

(二)強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)察。要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查和工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違反土地管理法律法規(guī)的行為。建立國土資源與監(jiān)察等部門聯(lián)合辦案和案件移送制度，對違反土地利用總體規(guī)劃、非法批地、非法占地、非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地、擅自改變土地用途、破壞浪費(fèi)土地資源等違法行為，要按照“既查事，又查人”的原則，予以嚴(yán)肅查處；情節(jié)嚴(yán)重涉嫌犯罪的，要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。對違法用地確需補(bǔ)辦手續(xù)的，必須按照《土地管理法》的規(guī)定，先進(jìn)行處罰，并附具對違法案件和有關(guān)責(zé)任入的處理意見及落實(shí)情況，從新從高進(jìn)行征地補(bǔ)償和收取土地出讓金及有關(guān)規(guī)費(fèi)。

篇9

一、村鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)抵押的融資法律障礙

1.村鄉(xiāng)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押本身存在的法律障礙

在現(xiàn)有的法律制度框架中，對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押制度，主要存在三種立法形式，其一，有條件允許的情況下，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》等來進(jìn)行相關(guān)管理，其主要通過招標(biāo)、協(xié)商、拍賣等形式來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的承包，經(jīng)法定程序鑒定后，可以授權(quán)經(jīng)營證，完成土地承包的全部手續(xù)，而抵押人則需啊喲依法承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任即可，而用于抵押的荒山、荒溝等，均屬于抵押物品。其二，直接明令禁止，其法律依據(jù)為《物權(quán)法》第184條中的相關(guān)規(guī)定，對農(nóng)用耕地、自留地、自留山等多種集體所有權(quán)限土地，私人不得作為抵押，外界不得進(jìn)行干預(yù)開發(fā)使用；《擔(dān)保法》中在第37條中明確規(guī)定了《物權(quán)法》第184條中的規(guī)定[1-3]。其三，在規(guī)定中尚有不明確，比如在《農(nóng)村土地承包法》中第32條中對家庭承包所取得的土地在承包經(jīng)營權(quán)中，就規(guī)定了，在出租和周轉(zhuǎn)中，不能作為抵押的平整，且在經(jīng)營過程中，不可越權(quán)操作。除以上幾條以外，在最高人民法院的相關(guān)判決解釋中，也有對于此類問題的解答。

綜上所述，在依照我國現(xiàn)有的司法規(guī)定進(jìn)行實(shí)踐活動(dòng)處理中，根據(jù)四荒以及特定的處理方式來進(jìn)行土地承包經(jīng)營，其抵押的貸款，需要進(jìn)行確認(rèn)才能被認(rèn)可。

2.農(nóng)村宅基地抵押過程中的融資法律障礙

根據(jù)我國法律中對宅基地的使用權(quán)抵押方面，主要根據(jù)《擔(dān)保法》第37條以及《物權(quán)法》第184條中的相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行實(shí)施，其主要說明的就是在權(quán)限使用中，宅基地不得進(jìn)行抵押。在《土地管理法》中的對農(nóng)民的宅基地限制上，主要在第62條中有明確規(guī)定，一戶一宅[2-3]，其中第四款規(guī)定中，有明確指出，相關(guān)機(jī)構(gòu)不允許批準(zhǔn)農(nóng)戶進(jìn)行宅基地出租或轉(zhuǎn)讓，在已有宅基地的基礎(chǔ)上，不得進(jìn)行二次申請宅基地。本管理法的內(nèi)容以不言而喻，其意圖就在于限制村民利用宅基地進(jìn)行金融抵押。在立法中禁止對宅基地的過權(quán)使用，其對應(yīng)的配套設(shè)施中，根據(jù)相關(guān)的政策文件來進(jìn)一步限制，其使用權(quán)則通過流轉(zhuǎn)來進(jìn)行了相應(yīng)的周轉(zhuǎn)，如此，便算是越權(quán)。在國務(wù)院批準(zhǔn)的相關(guān)土地轉(zhuǎn)讓通知書中，對農(nóng)民的住宅要求上，農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，且在后期的規(guī)定中，也提出城鎮(zhèn)居民不得在農(nóng)村購置宅基地。而這些規(guī)定中，雖然保護(hù)了農(nóng)田等的資源，但是也阻礙了城鄉(xiāng)之間的資金溝通渠道。

3.農(nóng)戶宅基地抵押融資的法律障礙

宅基地，屬于農(nóng)戶的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，我國的相關(guān)法律，也規(guī)定，公民個(gè)人對自己的房屋享有占有、使用和受益的處分權(quán)利，而這里面的關(guān)系就有對財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)利，其中也就包括了抵押一項(xiàng)，和前面提到的兩項(xiàng)相關(guān)政策上，就有了一點(diǎn)沖突。在履行法律法法規(guī)的過程中，瑞然沒有明令禁止農(nóng)民進(jìn)行自有房產(chǎn)的處分，但是在對農(nóng)房抵押融資方面，則仍存在很大的法律阻礙。根據(jù)我國對房地一體化原則來看，對現(xiàn)在農(nóng)民的房屋抵押形式進(jìn)行控制，需要同時(shí)進(jìn)行所占有的宅基地進(jìn)行同時(shí)抵押才能夠符合全款法規(guī)，但是在《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》中則明令禁止農(nóng)民對宅基地進(jìn)行抵押[4-5]，這就導(dǎo)致了在實(shí)施金融機(jī)構(gòu)的房屋抵押中，無法完全的履行我國的現(xiàn)代法律法規(guī)，從而誘發(fā)了融資無法進(jìn)行的狀況。

二、改良法律障礙的必要性

在四川成都地區(qū)，國家為統(tǒng)籌改革城鄉(xiāng)綜合配套設(shè)施，設(shè)置了相應(yīng)的改革試驗(yàn)區(qū)，并與2008年底開始推行，在實(shí)行的一年時(shí)間里，市級(jí)機(jī)關(guān)下發(fā)了多條通知，并組織了土地產(chǎn)權(quán)的金融抵押政策研討，應(yīng)根據(jù)建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的當(dāng)下狀況，對農(nóng)戶所有的房產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，并根據(jù)建筑構(gòu)造以及建立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來進(jìn)行秩序上的控制，進(jìn)一步推動(dòng)土地的產(chǎn)權(quán)抵押分配。

在對農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)抵押融資合法依據(jù)探討中，根據(jù)法律層面以及政策層面進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分配，根據(jù)產(chǎn)權(quán)的抵押形式來確定融資改革等的可靠性依據(jù)，根據(jù)合法性本身來進(jìn)行確定，其法律依據(jù)則需要根據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行確認(rèn)，在承包經(jīng)營權(quán)限中，根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼嚓P(guān)規(guī)章制度來擬定抵押的全權(quán)操作。而對于制度的不全面處理方面，需根據(jù)現(xiàn)代改革主體方向來制定有效的措施，強(qiáng)化相應(yīng)的處理應(yīng)對辦法。在立法的缺失方面，必然會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押上需要進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，在減少自身的風(fēng)險(xiǎn)危害過程中，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)展開相應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)抵押，對借款人提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)保障，通過政府對產(chǎn)權(quán)抵押上的制度控制，在多方面的程序條件運(yùn)用上，盡量避免和相關(guān)法律條規(guī)產(chǎn)生沖突，應(yīng)滿足線性的抵押政策。

三、應(yīng)對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押問題的對策

在以部分地區(qū)的改革中，根據(jù)法律嚴(yán)令禁止的相關(guān)轉(zhuǎn)讓政策中，根據(jù)農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)抵押制度來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)法律上的資金周轉(zhuǎn)，加上對土地法律規(guī)范體系的處理方法，在制度的創(chuàng)新以及對配套設(shè)施的跟進(jìn)上，就需要針對政策來進(jìn)行一定的適應(yīng)。本人認(rèn)為，在本著眼前記長遠(yuǎn)的原則上，對農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行制度體系上的控制，其具體的實(shí)施方式，則需要在改革中嚴(yán)格的按照以下兩點(diǎn)來進(jìn)行。第一，如需解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押合法，則需先建設(shè)妥善的配套應(yīng)對措施，從基礎(chǔ)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中一步步實(shí)施相應(yīng)的決策參考。第二，在這個(gè)基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)改革力度，在結(jié)合我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中，重新構(gòu)架農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的法律流轉(zhuǎn)體系，在改革的金敏銜接中，完善對戶籍管理制度的構(gòu)建。

在解決農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)抵押合法問題上，首先，我們需要從立法的機(jī)關(guān)中進(jìn)行授權(quán)，經(jīng)我國的部分地區(qū)改革實(shí)踐中西區(qū)教訓(xùn)，在應(yīng)對農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)底線中，仍存在一些無法逾越的法律障礙，這需要我們得到一定的法律支持才能夠完成抵押，而對于變相抵押模式在進(jìn)行固化的仿制過程中，其隱秘性，則需要格外關(guān)注。與此同時(shí)，在對農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)抵押中，主要的風(fēng)險(xiǎn)還沒有得到有效的解決，在進(jìn)行改革過程中，對于偏離了最初的設(shè)計(jì)軌道問題，需要重新進(jìn)行律法上的設(shè)計(jì)。其次，應(yīng)尋求司法機(jī)關(guān)的幫助，豁免相應(yīng)的不必要處理措施，在應(yīng)對農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)改革中，不僅需要立法，還需要司法的保護(hù)，這樣才能確保在進(jìn)行農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)抵押合法化。最后，完善全面的配套設(shè)施，通過不斷的推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押金融的發(fā)展，不斷的進(jìn)行平穩(wěn)順利發(fā)展，應(yīng)用配套制度來保駕護(hù)航，在圍繞農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用基礎(chǔ)上，根據(jù)體制內(nèi)體系建立相對完善的產(chǎn)權(quán)規(guī)章制度。通過這一類的完善制度，一方面可以更快捷的將一些產(chǎn)權(quán)認(rèn)證問題進(jìn)行統(tǒng)一，同時(shí)在流轉(zhuǎn)相應(yīng)的規(guī)模發(fā)展中，針對明晰的土地承包經(jīng)營權(quán)限進(jìn)行登記，及早的完成農(nóng)民對所有證明的確立，保障每一位農(nóng)民對自有房屋的擁有權(quán)力，同時(shí)也為農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)抵押提供了方便。

篇10

落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》國發(fā)〔〕28號(hào)）文件精神。進(jìn)一步推進(jìn)土地管理事業(yè)的改革和發(fā)展，正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，積極推進(jìn)依法行政，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)我縣土地管理工作提出以下意見：

一、牢固樹立遵守土地管理法律法規(guī)的意識(shí)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各有關(guān)部門要深入持久地開展土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，深刻認(rèn)識(shí)保護(hù)耕地的極端重要性，本著對人民、對歷史負(fù)責(zé)的精神，嚴(yán)格依法管理土地，進(jìn)一步提高依法管地用地的意識(shí)。要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)合理用地，對違反法律法規(guī)批地、占地的，必須嚴(yán)肅查處。

二、加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施管理，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

（一）嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理。任何單位和組織不得擅自修改城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，要嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度及土地利用計(jì)劃管理。為加強(qiáng)土地管理，實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、控制建設(shè)用地總量，引導(dǎo)集約用地，切實(shí)保護(hù)耕地，必須嚴(yán)格按已依法批準(zhǔn)實(shí)施的土地利用總體規(guī)劃管理土地，切實(shí)維護(hù)和尊重規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。凡不符合土地利用總體規(guī)劃用地的，一律不得批準(zhǔn)實(shí)施，因建設(shè)需要修改土地利用總體規(guī)劃的用地必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃，嚴(yán)禁超計(jì)劃報(bào)批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。

（三）嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理。建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，是國土資源管理部門在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行審查。預(yù)審應(yīng)遵循的原則：1、是否符合土地利用總體規(guī)劃；2、是否體現(xiàn)保護(hù)耕地，規(guī)劃是否是基本農(nóng)田；3、是否體現(xiàn)合理和集約利用土地原則；4、是否符合國家供地政策。審核時(shí)應(yīng)堅(jiān)決遏制低水平的重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)項(xiàng)目用地，凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，不得通過項(xiàng)目用地預(yù)審，項(xiàng)目建設(shè)單位向縣發(fā)展和改革委等部門申報(bào)核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須附縣國土資源局關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見；沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過的，不得核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目。

（四）規(guī)范用地審批程序。在縣城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的選址和布局，必須符合城市規(guī)劃，取得縣建委統(tǒng)一核發(fā)的“一書一證”，即“選址意見書”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”，方可到縣國土局申請辦理用地手續(xù)。用地單位不得擅自改變經(jīng)批準(zhǔn)的土地使用條件內(nèi)容（包括用地單位、用地地址、用地范圍、相關(guān)技術(shù)指標(biāo)等），確需改變的需重新報(bào)經(jīng)建委審批。工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地各項(xiàng)控制指標(biāo)（投資強(qiáng)度、容積率、建筑密度、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地）嚴(yán)格按有關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行。嚴(yán)禁在工業(yè)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建造成套住宅、賓館、招待所和培訓(xùn)中心等非生產(chǎn)性配套設(shè)施。對原已簽訂國有土地出讓合同，但未明確土地使用條件的經(jīng)營性用地項(xiàng)目，在調(diào)整總平面規(guī)劃方案時(shí)，若開發(fā)強(qiáng)度增加，需重新核發(fā)“一書一證”并重新簽訂國有土地出讓合同。

三、明確法律主體，規(guī)范招商用地簽約行為

（一）按照《中華人民共和國土地法》和《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔〕28號(hào)）要求，只有經(jīng)縣級(jí)以人民政府批準(zhǔn)供地，發(fā)放建設(shè)用地批準(zhǔn)書后，縣國土資源管理部門方可與用地單位簽訂土地出讓合同。其他任何單位和個(gè)人征訂的土地出讓合同都是非法和無效的。

（二）不符合上述規(guī)定，將土地提供給用地單位建設(shè)，并以“定金”、“預(yù)付土地款”、“預(yù)付安置補(bǔ)償費(fèi)”等名義收取賣地資金的，由收取部門或單位負(fù)責(zé)退還；非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)的，沒收違法所得；對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢復(fù)土地原狀；對符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可并處罰款。

四、加快土地有形市場建設(shè)步伐，規(guī)范國有土地使用權(quán)交易行為

（一）按《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的要求，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓。用于房地產(chǎn)開發(fā)的舊城改造用地，應(yīng)以市場方式公開供地。

（二）用地單位不得擅自改變土地用途或私下轉(zhuǎn)讓、變相轉(zhuǎn)讓土地。確需改變土地用途或者轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)申請土地管理部門依法辦理。對于擅自改變土地用途的，責(zé)令交還土地，并處以罰款；對于私下轉(zhuǎn)讓土地的，按“非法轉(zhuǎn)讓土地”查處。

五、加強(qiáng)集體土地管理，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田

（一）切實(shí)加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要結(jié)合土地利用更新調(diào)查和土地利用總體規(guī)劃修編工作，認(rèn)真編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，明確小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和規(guī)模，要按照控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地的原則進(jìn)行編制。

（二）鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理。農(nóng)村集體建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，并納入土地利用年度計(jì)劃，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，堅(jiān)決執(zhí)行“一戶一宅”、“戶宅基地標(biāo)準(zhǔn)”、“農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)予他人，不得再批準(zhǔn)宅基地”的法律規(guī)定，以及“公開審批宅基地”的審批程序。嚴(yán)格按批準(zhǔn)的面積批放宅基地。

（三）禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租未經(jīng)批準(zhǔn)的非集體建設(shè)土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。

(四)嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府必須保證依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃中確定的基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。同時(shí)要全面落實(shí)基本農(nóng)田的“五個(gè)不準(zhǔn)”，即：不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林，發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)；不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)進(jìn)行挖塘養(yǎng)魚、建設(shè)用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等導(dǎo)致耕作嚴(yán)重破壞的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；不準(zhǔn)違法占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和城市綠化隔離帶建設(shè)；不準(zhǔn)以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田納入退耕范圍；除法律規(guī)定的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外，不準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田?；巨r(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或擅自改變用途。確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

六、禁止土地閑置，提高土地利用效率

（一）本著節(jié)約用地，集約經(jīng)營的原則，充分利用好現(xiàn)有存量建設(shè)用地和儲(chǔ)備地。要把項(xiàng)目盡量引向既符合土地、城市規(guī)劃，又具有基礎(chǔ)設(shè)施配套功能的地方開發(fā)建設(shè)。避免造成資金投入過重，基礎(chǔ)設(shè)施難以配套，項(xiàng)目無法按期竣工投產(chǎn)，形成新的土地閑置問題。

（二）本著積極穩(wěn)妥、科學(xué)處置的原則，合理處置閑置土地和有歷史遺留問題的土地。依法認(rèn)定為閑置土地，堅(jiān)決收回。對開發(fā)投入不足或長期不繼續(xù)投資建設(shè)的工程和項(xiàng)目，要下達(dá)督促動(dòng)工通知書。

（三）加強(qiáng)批后土地管理。國土、建設(shè)規(guī)劃部門要對批后建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理，督促用地項(xiàng)目按合同規(guī)定的投資強(qiáng)度、容積率和施工進(jìn)度等要求施工。對不能按要求施工建設(shè)的項(xiàng)目，要及時(shí)通報(bào)，督促改正，防止出現(xiàn)新的閑置土地。

七、嚴(yán)格征地補(bǔ)償安置，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益

（一）嚴(yán)格征地補(bǔ)償。要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，項(xiàng)目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須按照批準(zhǔn)的征地方案執(zhí)行。建設(shè)業(yè)主用地必須把征地補(bǔ)償費(fèi)用足額列入預(yù)算，并將征地補(bǔ)償費(fèi)用全額繳入國土資源管理部門的專用帳戶，由國土資源管理部門依法足額和及時(shí)支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)；征地補(bǔ)償費(fèi)未及時(shí)足額支付前，被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織可以拒絕交地。

（二）妥善安置被征地農(nóng)戶。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，制定可行的安置辦法，使被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)先將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民納入城市就業(yè)體系，建立社會(huì)保障制度；在城市規(guī)劃區(qū)外，征用農(nóng)民集體所有土地時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕地，有條件的應(yīng)安排相應(yīng)的就業(yè)崗位。對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無地農(nóng)民，可進(jìn)行異地移民安置。勞動(dòng)和社會(huì)保障部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門為被征地農(nóng)民提供就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障。

（三）嚴(yán)格征地程序。在征地依法報(bào)批前，要將征地用途、質(zhì)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征補(bǔ)償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

八、維護(hù)土地管理秩序，嚴(yán)肅工作紀(jì)律