導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇公共危機(jī)管理的基本特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關(guān)鍵詞】:公共危機(jī)管理 政府形象

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-8809（2010）12-0272-01

一、 公共危機(jī)的概念和特征：

“公共危機(jī)是一種突然發(fā)生的緊急事件或者非常態(tài)的社會(huì)情境，是指因不可抗拒或突然發(fā)生的重大自然災(zāi)害事件、公共危衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難事件和社會(huì)安全事件引發(fā)的，給社會(huì)正常的生產(chǎn)與生活秩序以及人們黨的生民財(cái)產(chǎn)帶來(lái)嚴(yán)重威脅的緊急事件或緊急狀態(tài)。公共危機(jī)的特征為：高度的不確定性、危險(xiǎn)性、破壞性、緊迫性、突發(fā)性、獨(dú)特性和決策的非程序化。”[1]“研究危機(jī)事件的發(fā)生、發(fā)展、變化規(guī)律，并針對(duì)不同階段的特點(diǎn)，采取最可行、最確實(shí)的對(duì)策和行為，在最短的時(shí)間內(nèi)，以最少的資源來(lái)避免或減輕危機(jī)所帶來(lái)的威脅惡化的管理程序?！盵2]

二、應(yīng)對(duì)公共危機(jī)過(guò)程中樹(shù)立政府形象

（一） 公共危機(jī)管理的界定及危機(jī)管理中政府形象的重要性

公共危機(jī)管理一般是指為了應(yīng)對(duì)突發(fā)的對(duì)全國(guó)或部分地區(qū)的國(guó)家安全和法律制度、社會(huì)安全和公共秩序、公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全已經(jīng)或可能構(gòu)成重大威脅和損害，造成巨大的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)影響的，涉及公共安全的緊急公共事件，政府及一些社會(huì)組織運(yùn)用危機(jī)管理理論的基本原理和方法，調(diào)動(dòng)各種可利用的資源和信息，通過(guò)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)控、應(yīng)急處理、評(píng)估、恢復(fù)等各種措施，防止可能的危機(jī)，處理已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)。公共危機(jī)管理一般具有突發(fā)性、緊急性、高度不確定性、影響社會(huì)性、非程序性決策等幾個(gè)基本特征。社會(huì)主義初級(jí)階段理論是依據(jù)我國(guó)基本國(guó)情制定的，是在實(shí)踐中形成的歷史產(chǎn)物，在改革開(kāi)放的過(guò)程中，發(fā)揮著巨大的作用。“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，歷史的發(fā)展證明這一體系的正確性與不可超越性。

一個(gè)組織的形象意味著關(guān)鍵公眾對(duì)該組織所持有的看法。政府形象是指政府在公眾腦海里留下的印象，及公眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)。政府形象一方面來(lái)自外在的有形事物，也出自政府行為所反映的內(nèi)在精神， 主要包括：政府的信譽(yù)、效率、社會(huì)責(zé)任、價(jià)值取向、進(jìn)取精神、服務(wù)質(zhì)量以及對(duì)公眾的基本態(tài)度等。所以，政府形象是政府以其方針、政策、管理以及領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)行者的行為要素作用于廣大公眾所形成的一種綜合的認(rèn)知結(jié)果。

在公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中，政府良好的政府形象是一種可貴的資源，它對(duì)維護(hù)政府與人民之間的關(guān)系，團(tuán)結(jié)社會(huì)力量共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件具有積極作用。

（二） 公共危機(jī)中政府形象的塑造

1、轉(zhuǎn)變政府的職能，塑造服務(wù)型政府形象

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府并不是全能型政府，而是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者。但是，在處理公共危機(jī)事件時(shí)， 有些地方和政府部門的工作不力，從客觀方面分析，也反映了政府職能的不明確和相應(yīng)機(jī)制的不健全。因此，公共危機(jī)中，政府要優(yōu)先處理好危機(jī)中的利害關(guān)系，以完善系統(tǒng)規(guī)范的社會(huì)保障制度和社會(huì)福利網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，集中政府有限的財(cái)力和物力，充分發(fā)揮公共服務(wù)職能。政府只有在公共危機(jī)的預(yù)防、控制、處理、善后等方面統(tǒng)籌兼顧，做到公開(kāi)、公平、公道，才能樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的良好形象。針對(duì)樓房倒塌事件，閔行區(qū)相關(guān)部門第一時(shí)間將居民疏散，并保證了他們的基本生活。事故發(fā)生后，相關(guān)部門主動(dòng)牽線搭橋，召開(kāi)業(yè)主代表與開(kāi)發(fā)商代表的溝通會(huì)，真正發(fā)揮了政府部門公共服務(wù)的職能。

2、加強(qiáng)溝通交流，塑造透明型政府形象

行政透明是信息社會(huì)的必然要求,在公共危機(jī)中，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)媒體傳播開(kāi)展多種活動(dòng)，如采用舉行新聞會(huì)、互聯(lián)網(wǎng)等不同方式，在第一時(shí)間內(nèi)向社會(huì)公眾提供真實(shí)的、盡可能多的有關(guān)危機(jī)險(xiǎn)情和危機(jī)決策的原始信息，增強(qiáng)危機(jī)管理的透明度和民主性，以利于獲得社會(huì)公眾和非政府組織對(duì)政府危機(jī)管理的支持。事件發(fā)生后，區(qū)政府新聞辦在4個(gè)半小時(shí)后就開(kāi)始面向國(guó)內(nèi)外媒體進(jìn)行首次新聞。政府在掌握了輿論主動(dòng)權(quán)的同時(shí)，雙管齊下，樹(shù)立了透明的政府形象。當(dāng)前，我國(guó)正在全面建設(shè)小康社會(huì)，社會(huì)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型期，社會(huì)貧富差距不斷拉大，地區(qū)、民族矛盾頻發(fā)，另外，自然災(zāi)害以及一些人為的重大安全事故不斷發(fā)生，所有種種都極易導(dǎo)致人們的心態(tài)失衡，激化社會(huì)矛盾，產(chǎn)生不同程度的公共危機(jī)事件，由此帶來(lái)社會(huì)秩序的震蕩和社會(huì)財(cái)富的巨大損失。因此，加強(qiáng)政府在危機(jī)管理中的職能，對(duì)于國(guó)家成功避免和駕馭各種風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，保障國(guó)家安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，具有十分重要的意義。

3、健全問(wèn)責(zé)制度，塑造責(zé)任型政府形象

公眾意識(shí)是政府形象建設(shè)的思想基礎(chǔ)，它表明政府所具有的權(quán)力來(lái)自于人民群眾，權(quán)要為民所用。政府工作人員行使的每一項(xiàng)權(quán)力背后，都有一份與之對(duì)應(yīng)分量的責(zé)任。發(fā)生涉及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重大公共危機(jī)事故，身為安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的領(lǐng)導(dǎo)干部，就應(yīng)該站出來(lái)承擔(dān)責(zé)任。政府在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中，承擔(dān)著重要責(zé)任，應(yīng)該有高度的敬業(yè)精神，只有恪盡職守，兢兢業(yè)業(yè)，做好各項(xiàng)本職工作，勇于承擔(dān)責(zé)任，才能贏得公眾的理解和支持，才能在公眾心目中樹(shù)立良好的政府形象。市政府舉行的新聞會(huì)上，通報(bào)了樓故調(diào)查處理結(jié)果。相關(guān)的責(zé)任都落到了實(shí)處，市政府成功的塑造了負(fù)責(zé)任的政府形象。

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關(guān)鍵詞：水資源；管理；可持續(xù)利用

Abstract： Water is an important foundation for sustainable economic and social development of the resource， but the nature of the water resources are limited， as population growth， economic and social development of the growing demand for water resources， water shortage and water pollution problems have become increasingly prominent， seriously plaguing mankind's survival and development. In this paper， water resources management and sustainable utilization analysis and discussion that the construction of a conservation-oriented society to provide a reference.

Keywords： Water； management； sustainable use

1.水資源管理

水是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)資源，維持著經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)能力、人類生活和全球生態(tài)系統(tǒng)的平衡與完整，有效進(jìn)行水資源管理可以保證人類的長(zhǎng)治久安，使人民免于饑餓、減少疾病和自然災(zāi)害[1]。由于水資源開(kāi)發(fā)不斷增加，水管理的重心逐漸從開(kāi)發(fā)新的水源轉(zhuǎn)為更有效、更合理地利用現(xiàn)有水源，用水需求管理也逐漸成為水資源管理的一項(xiàng)新內(nèi)容，尤其是在缺水地區(qū)。

水具有巨大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和精神價(jià)值，必須很好地在政策中得到體現(xiàn)。由于水資源具有有限性和脆弱性，因此，需要共同保護(hù)，并有明確的分配法規(guī)，即優(yōu)先保證人類的基本需求、保護(hù)環(huán)境和其他所有經(jīng)濟(jì)性用水。政府應(yīng)在考慮個(gè)人和集體用水利益的前提下保護(hù)和分配水資源，建立水法、水資源保護(hù)合理?xiàng)l款，這為建設(shè)節(jié)水型社會(huì)提供了法律保障。

水管理有許多方法，如運(yùn)用法規(guī)、經(jīng)濟(jì)手段和其他鼓勵(lì)措施促進(jìn)各部門更有效地可持續(xù)性用水，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)。污染水源者必須得到嚴(yán)懲，賠償所造成的損失。商業(yè)用途用水者可以為綜合有效用水的管理提供捐助，也可以采用各種志愿協(xié)議的形式，促進(jìn)受益者積極參與有關(guān)行動(dòng)[2]。

水管理需要解決政府各部門之間如農(nóng)業(yè)、環(huán)保、供水和衛(wèi)生設(shè)施、工業(yè)、能源、交通及其他部門分散的用水和水管理局面，防止水資源過(guò)度開(kāi)采和污染，預(yù)防和減輕因氣候變化和水土管理不善造成的洪澇和旱災(zāi)所帶來(lái)的影響。

2.水資源可持續(xù)利用

（1）合理利用公共基金。水資源可持續(xù)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能力有很大關(guān)系。發(fā)展中國(guó)家?guī)缀跛兴块T都存在資金不足的問(wèn)題，如水工程系統(tǒng)的初始投資或后期償還、設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用和折舊等。公共基金通常是水部門的主要資金來(lái)源，應(yīng)由政府謹(jǐn)慎投資，以提高水在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起的作用。水部門要把所有公共資金用于投資、運(yùn)行、維護(hù)和折舊，只有當(dāng)犧牲其他所有部門（健康、教育、交通、研究、農(nóng)業(yè)等）的利益，優(yōu)先提供給水部門時(shí)才有可能，這有利于政府集中資金直接用于減少貧困和向未獲供水者供水的水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（2）加強(qiáng)培訓(xùn)與教育。成功的水管理需要有受過(guò)良好培養(yǎng)和具有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員，他們可以在水行業(yè)的各個(gè)領(lǐng)域卓有成效地工作。完善的水管理還需要每一個(gè)人熟悉水的知識(shí)，因?yàn)槊恳粋€(gè)人都使用水并且有可能對(duì)水的有效管理做出貢獻(xiàn)，對(duì)人進(jìn)行有關(guān)水的教育是一個(gè)很有希望的起點(diǎn)。非常有必要在學(xué)校中（也可以在公眾中）開(kāi)展一些有意識(shí)的活動(dòng)，通過(guò)這些活動(dòng)達(dá)到教育年輕人的目的。

（3）發(fā)揮公共和私營(yíng)組織的作用。任何國(guó)家都會(huì)有許多組織涉及水管理，包括公共機(jī)構(gòu)、研究和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、公共和私人水服務(wù)組織和各種形式的非政府組織。只有通過(guò)這樣的組織，人們才能利用他們的才能、知識(shí)和改善水管理的經(jīng)驗(yàn)[3]。隨著人們對(duì)水管理的認(rèn)識(shí)的變化以及綜合水管理的實(shí)現(xiàn)，許多組織需要進(jìn)行相應(yīng)改革。水資料的管理對(duì)綜合水管理非常重要，需要增加資料的傳送和共享。對(duì)水的研究重點(diǎn)是提高用水效率，研究和創(chuàng)新的主要問(wèn)題之一是如合用較少的水為人類獲得同樣或更多的效益。

（4）水技術(shù)推廣。綜合水管理要求用新的觀點(diǎn)審視水利用技術(shù)，除那些加強(qiáng)供水的技術(shù)如脫鹽、筑壩或長(zhǎng)距離管道工程外，還需要進(jìn)一步調(diào)查低成本使用技術(shù)，這對(duì)提高用水效率有積極作用。目前已經(jīng)有了一些成功的水管理經(jīng)驗(yàn)，包括節(jié)水技術(shù)、重復(fù)循環(huán)、廢水處理、重復(fù)利用和分離不同質(zhì)量的水等，需要找到將這些創(chuàng)新技術(shù)推廣到城市的供水和廢水系統(tǒng)以及推廣到農(nóng)業(yè)的方法和途徑，以利于降低成本和節(jié)約資源。

（5）水管理的多方參與。新時(shí)期需要人們聚在一起共同考慮解決水危機(jī)問(wèn)題，其中包括從最高政府到普通個(gè)人的所有階層，動(dòng)員全社會(huì)重視和關(guān)注水資源管理工作，這里包括多種組織形式的水資源管理。一是非政府組織管理。水的受益者參與研究水戰(zhàn)略和政策目前已被認(rèn)為是可持續(xù)水資源管理的基本前提。大的社區(qū)組織，如流域和用水戶聯(lián)合會(huì)、水社區(qū)組織等，通過(guò)正式的管理機(jī)制和明確的管理態(tài)度，分擔(dān)有關(guān)責(zé)任，參與水的管理[4]。在做出對(duì)環(huán)境有重大影響的決策時(shí)聽(tīng)取廣大公眾的意見(jiàn)，專業(yè)組織和科學(xué)組織也可以起到重要作用。二是私營(yíng)部門管理。對(duì)于私營(yíng)部門是否應(yīng)該在水服務(wù)管理中發(fā)揮較大的作用，曾有激烈的爭(zhēng)論。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是私營(yíng)部門采取怎樣的形式參與水管理。為了使其發(fā)揮更大的作用，私營(yíng)部門，不論是國(guó)際公司，還是小地方服務(wù)公司，都必須改變它們與政府之間的關(guān)系。因?yàn)樗巧猿蔀樗芾碇械囊环揭惨馕吨仨毘姓J(rèn)應(yīng)履行的相關(guān)責(zé)任以及履行社會(huì)、環(huán)境和道德上的義務(wù)。用水戶、非政府組織和政府機(jī)構(gòu)的聯(lián)合運(yùn)行以及接受新型的合作伙伴，各方都和諧地進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的環(huán)境就會(huì)出現(xiàn)，以便減小在有些問(wèn)題上的分歧。三是國(guó)際組織管理。國(guó)際組織的一個(gè)重要作用是促進(jìn)國(guó)際間、地區(qū)間和國(guó)家間水政策的研究與實(shí)施。國(guó)際組織通過(guò)直接的技術(shù)或能力提供支持。國(guó)際組織可以為政府間的談判過(guò)程提供進(jìn)一步的幫助，并促進(jìn)這種談判過(guò)程中的透明度和多方的參與。國(guó)際上通過(guò)的原則是支持國(guó)家政策的研究，這樣有助于政府建立和執(zhí)行有力的規(guī)定、經(jīng)濟(jì)手段和機(jī)制。國(guó)際組織的另一個(gè)作用是通過(guò)工程、項(xiàng)目的實(shí)施和透明的評(píng)價(jià)，促進(jìn)與水管理有關(guān)的國(guó)際機(jī)構(gòu)和其他重要團(tuán)體的合作和聯(lián)系。這項(xiàng)活動(dòng)的另一方面是對(duì)通過(guò)的雙邊、地區(qū)和全球性協(xié)議（包括聯(lián)合國(guó)公約，如兒童權(quán)利、沙漠化、生物多樣化、氣候、國(guó)際水體的非航運(yùn)用途）的批準(zhǔn)實(shí)施加強(qiáng)國(guó)際支持。聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際組織還可能有助于研究開(kāi)發(fā)一些好的方法，來(lái)促進(jìn)國(guó)際水體效益和邊界水體開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)的共享，這對(duì)于地區(qū)開(kāi)發(fā)和安全是一個(gè)重要的刺激因素。因?yàn)閰⑴c者較多，合作至關(guān)重要，聯(lián)合國(guó)在建立新的全球水網(wǎng)絡(luò)的合作伙伴中負(fù)有重要責(zé)任，它可以使水與每一個(gè)人都息息相關(guān)，并保證每個(gè)人為水的可持續(xù)開(kāi)發(fā)和利用做出建設(shè)性貢獻(xiàn)。

3.把握水資源的基本特征，實(shí)現(xiàn)水資源的科學(xué)配置

資源的配置方式要考慮資源自身的特點(diǎn)。一般性的生產(chǎn)要素資源，往往通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到資源優(yōu)化配置的目的。水資源是基礎(chǔ)性的自然資源，屬于自然資源中的生態(tài)資源，與生態(tài)系統(tǒng)與榮共榮，與損俱損。水資源又是戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，與人民生活、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)息息相關(guān)。對(duì)這樣的資源進(jìn)行配置，應(yīng)該首先了解我國(guó)水資源的基本特征，具體體現(xiàn)在它的自然特征和經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征。

從自然特征上講，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是以流域?yàn)榛締卧o(wú)論是地表水還是地下水，均以流域的地形地貌和地質(zhì)條件為依托，形成自然水系。如果不是人為的調(diào)水，流域之間的水資源是獨(dú)立的。二是時(shí)空分布不均勻。如果地球上的淡水資源在時(shí)空上均勻分布，水資源可以滿足人類的全部需求。但是水資源時(shí)空分布是不均勻的，這就造成了世界上有的地方、有的時(shí)間出現(xiàn)水資源短缺和洪水問(wèn)題，同時(shí)也增加了資源配置的成本。我國(guó)的水資源時(shí)空分布尤其不均勻，這是我國(guó)洪澇災(zāi)害嚴(yán)重、水資源短缺和水生態(tài)環(huán)境易遭破壞的主要自然原因。

從經(jīng)濟(jì)特征上講，水資源除了反映出一般的生產(chǎn)要素資源的經(jīng)濟(jì)特征外，又反映出以下特有的三個(gè)基本特征：一是水資源是公益性突出的經(jīng)濟(jì)資源。水資源不僅要與其他生產(chǎn)要素合理配置，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展，更要首先從量與質(zhì)上滿足人類生活的基本需求，保障社會(huì)穩(wěn)定，尤其是大型城市在特枯年份的供水保障，同時(shí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)、公益環(huán)境等行業(yè)用水還要采取保護(hù)措施，防止和減少市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)其產(chǎn)生的破壞作用。二是水資源是與生態(tài)系統(tǒng)關(guān)系密切的經(jīng)濟(jì)資源。與人力、資金、技術(shù)和信息等經(jīng)濟(jì)資源不同，甚至與礦產(chǎn)等自然資源不同，水與生態(tài)系統(tǒng)密切相關(guān)。沒(méi)有任何一種資源像水那樣處于生態(tài)系統(tǒng)與人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)之中，而截止到目前，生態(tài)系統(tǒng)往往是競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者。此外，水資源還是極易受到破壞的經(jīng)濟(jì)資源，幾乎各種行業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都會(huì)直接或間接地對(duì)水體造成污染，從而加大水資源開(kāi)發(fā)利用的成本。因此，滿足維系生態(tài)平衡對(duì)水的基本需求，要防止經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)水資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)利用；對(duì)水資源開(kāi)發(fā)利用的同時(shí)，要更注重對(duì)水資源的節(jié)約和保護(hù)。三是水資源是各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中基礎(chǔ)性的要素資源，并且是難以替代的要素資源。對(duì)能源的依賴可以是多樣的，比如石油、煤炭、水電、風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物能源等，可以相互替代，緩解競(jìng)爭(zhēng)的緊張局面。但對(duì)水資源的依賴往往是惟一的，我們可以節(jié)水，但是不能不用水。因此，水資源這種不可替代的特征加上區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)流域水資源的依賴關(guān)系，往往是造成國(guó)與國(guó)、區(qū)域與區(qū)域?qū)埠恿魉Y源的爭(zhēng)奪非常激烈的主要原因。因此水資源的合理配置變得尤其重要。

參考文獻(xiàn)

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篇3

關(guān)鍵詞：供應(yīng)鏈管理；中小企業(yè)；戰(zhàn)略供應(yīng)商；評(píng)價(jià)與選擇

一、引言

后金融危機(jī)時(shí)代的到來(lái)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了不同程度的影響。企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，企業(yè)在生產(chǎn)管理與經(jīng)營(yíng)過(guò)程中迎來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。面對(duì)后金融危機(jī)時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激烈、產(chǎn)品滯銷等問(wèn)題，企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理模式的創(chuàng)新成為企業(yè)穩(wěn)定與可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

二、后金融危機(jī)時(shí)代與企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的概述

1.后金融危機(jī)時(shí)代。后金融危機(jī)時(shí)代主要指代自2008年美國(guó)發(fā)生次貸危機(jī)后，全球經(jīng)濟(jì)從觸底到回升再到新一輪的增長(zhǎng)的時(shí)間段。這一時(shí)期是不確定的，或短（二至三年）或長(zhǎng)（十年乃至更久）。在此階段內(nèi)，金融行業(yè)、經(jīng)濟(jì)實(shí)體產(chǎn)業(yè)或多或少會(huì)受到影響，加之近年來(lái)經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，受國(guó)外以及國(guó)內(nèi)的多元化因素的影響，企業(yè)將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，為適應(yīng)市場(chǎng)變化需求，避免在下個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期中被淘汰出局，企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理模式、發(fā)展戰(zhàn)略改革成為必然趨勢(shì)。

2.企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理。企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理是指企業(yè)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中企業(yè)管理者對(duì)企業(yè)各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理的總稱，其宗旨在于通過(guò)管理提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，保證企業(yè)長(zhǎng)效發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)管理理念體系與實(shí)踐體系的不斷完善，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理已成為一門系統(tǒng)、全面的學(xué)科。通常情況下企業(yè)管理工作人員在進(jìn)行企業(yè)管理時(shí)，會(huì)依據(jù)企業(yè)實(shí)際情況與發(fā)展需求，制定一系列經(jīng)營(yíng)制度、管理系統(tǒng)、經(jīng)營(yíng)方法與運(yùn)行模式，維護(hù)企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)。常規(guī)情況下，企業(yè)在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，形成了相對(duì)完善的管理系統(tǒng)體系，即普遍由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)、組織經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)、開(kāi)發(fā)創(chuàng)新系統(tǒng)以及財(cái)政經(jīng)營(yíng)管理系統(tǒng)等共同組成，用以保證企業(yè)穩(wěn)定與長(zhǎng)效發(fā)展。因此，在后金融危機(jī)時(shí)代進(jìn)行企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理創(chuàng)新時(shí)，需從根本出發(fā)，進(jìn)行系統(tǒng)、模式、制度以及方法的創(chuàng)新與改革。

三、后金融危機(jī)時(shí)代企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理基本特征

1.綜合性增強(qiáng)。由企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)概述可知，企業(yè)管理的宗旨在于提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，保證企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。因此，在后金融危機(jī)時(shí)代背景下，企業(yè)要想達(dá)到管理目標(biāo)，體現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理價(jià)值，則需進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理的綜合性，實(shí)現(xiàn)企業(yè)整體經(jīng)濟(jì)效益的強(qiáng)化。即，以價(jià)值為導(dǎo)向，對(duì)企業(yè)各部門、各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與運(yùn)行操作進(jìn)行管控，從而提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)企業(yè)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

2.注重企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)決策。企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理工作的組織開(kāi)展與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)決策存在密切的關(guān)聯(lián)性，而采取指標(biāo)作為反應(yīng)企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)實(shí)際情況的重要指標(biāo)，對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)決策具有重要影響作用。因此，在后金融危機(jī)時(shí)代下，為提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，避免出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷問(wèn)題，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)需以財(cái)務(wù)指標(biāo)為基點(diǎn)，結(jié)合企業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況制定經(jīng)濟(jì)管理制度、運(yùn)行模式，進(jìn)行管理系統(tǒng)調(diào)整。從而保證企業(yè)發(fā)展與市場(chǎng)變化的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

3.關(guān)聯(lián)性提高。在后金融危機(jī)時(shí)代，企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的綜合性增強(qiáng)，管理范圍涉及到各經(jīng)營(yíng)活動(dòng)項(xiàng)目中。因此，企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理制定的高低將直接影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，而企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益與企業(yè)發(fā)展、企業(yè)員工發(fā)展存在密切的關(guān)聯(lián)性。因此，企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理與企業(yè)各項(xiàng)管理工作的關(guān)聯(lián)性得到提升。

四、后金融危機(jī)時(shí)代企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的創(chuàng)新策略

1.革新經(jīng)濟(jì)管理理念。管理理念的更新是推動(dòng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理創(chuàng)新的主動(dòng)力。因此，在后金融危機(jī)時(shí)代下，作為企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者、企業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)者，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)注重自身經(jīng)濟(jì)管理理念的革新，并充分發(fā)揮榜樣作用，實(shí)現(xiàn)先進(jìn)管理理念在企業(yè)全體員工中的有效滲透。首先，我國(guó)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，緊跟國(guó)家政策支持方向，貫徹落實(shí)黨政方針，保證企業(yè)發(fā)展與國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)的一致。其次，企業(yè)應(yīng)用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼觀看待問(wèn)題，依據(jù)企業(yè)實(shí)際情況制定長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理理念的創(chuàng)新。與此同時(shí)，企業(yè)管理工作人員，應(yīng)從整體層面出發(fā)，站在全局角度為企業(yè)制定經(jīng)濟(jì)管理制度，調(diào)整管理系統(tǒng)，用以保證企業(yè)運(yùn)行模式的契合性而不是一味的求新求異。

2.深化財(cái)務(wù)管理的認(rèn)知與理解。財(cái)務(wù)管理作為企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的總要組成部分，是保證企業(yè)資金科學(xué)配置，提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)價(jià)值，保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策正確的關(guān)鍵點(diǎn)。因此，企業(yè)管理人員以及財(cái)務(wù)工作人員，應(yīng)提升自身對(duì)財(cái)務(wù)管理重要性的認(rèn)知，樹(shù)立財(cái)務(wù)管理意識(shí)、會(huì)計(jì)意識(shí)，從而加強(qiáng)企業(yè)資金流向的有效控制。對(duì)此，企業(yè)可通過(guò)建立完善的財(cái)務(wù)管理制度、規(guī)范財(cái)務(wù)報(bào)表格式、完善財(cái)務(wù)預(yù)算體制、建立財(cái)務(wù)管理教育培訓(xùn)制度等方式，進(jìn)行相關(guān)工作人員管理水平與能力的強(qiáng)化，規(guī)范工作人員工作行為，落實(shí)工作人員工作職責(zé)。

3.建立科學(xué)財(cái)務(wù)支出約束機(jī)制。財(cái)務(wù)支持約束機(jī)制是企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新的重要體現(xiàn)，對(duì)提升企業(yè)財(cái)務(wù)系統(tǒng)管理質(zhì)量，強(qiáng)化企業(yè)財(cái)務(wù)系統(tǒng)管理水平具有重要影響作用。首先，制定完善的財(cái)務(wù)支持約束機(jī)制制度，包括財(cái)務(wù)工作者崗位責(zé)任制度、財(cái)務(wù)工作日常執(zhí)行規(guī)范、企業(yè)經(jīng)費(fèi)管理制度、企業(yè)公共財(cái)務(wù)資源管理制度等等。應(yīng)以保證財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性與科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理工作的準(zhǔn)確落實(shí)。其次，建立完善的監(jiān)督體系，加強(qiáng)企業(yè)員工對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的自主參與性，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)資金價(jià)值的最大化發(fā)揮。與此同時(shí)，在工作經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)管理運(yùn)行模式借鑒的過(guò)程中，需依據(jù)企業(yè)實(shí)際情況以及各部門工作屬性、工作情況進(jìn)行財(cái)務(wù)支出約束機(jī)制的調(diào)整與改革，保證財(cái)務(wù)支出約束機(jī)制符合各部門發(fā)展需求，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)支出約束機(jī)制作用的有效發(fā)揮。此外，進(jìn)一步完善企業(yè)預(yù)算管理體系，通過(guò)配置專業(yè)工作人員、健全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升企業(yè)財(cái)務(wù)管理抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4.調(diào)整企業(yè)經(jīng)營(yíng)策略。在企業(yè)生產(chǎn)與運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中，企業(yè)經(jīng)營(yíng)策略的有效落實(shí)對(duì)提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，保證企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。因此，在后金融危機(jī)時(shí)代，調(diào)整企業(yè)經(jīng)營(yíng)策略，保證經(jīng)營(yíng)策略的科學(xué)性、合理性、實(shí)用性、完善性是進(jìn)行企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)工作之一。在此過(guò)程中，企業(yè)應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是原則，依據(jù)自身實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況與市場(chǎng)變化需求，為企業(yè)制定長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)企業(yè)進(jìn)行科學(xué)定位，樹(shù)立企業(yè)品牌形象，通過(guò)借助多媒體進(jìn)行企業(yè)宣傳，營(yíng)造良好企業(yè)文化，從而提升企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)企業(yè)優(yōu)化發(fā)展。

5.引進(jìn)先進(jìn)采取管理技術(shù)與方法。在信息時(shí)代背景下，信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等科學(xué)技術(shù)的有效應(yīng)用，已成為企業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，在企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理創(chuàng)新的過(guò)程中，應(yīng)注重先進(jìn)管理技術(shù)與方法的引入。例如，在財(cái)務(wù)管理中，為滿足新時(shí)期財(cái)務(wù)管理工作需求，可應(yīng)用電子信息技術(shù)、智能化監(jiān)控技術(shù)等建立信息化財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，并通過(guò)該系統(tǒng)進(jìn)行財(cái)務(wù)信息統(tǒng)計(jì)、查賬、保證、審核等，從而提升財(cái)務(wù)管理質(zhì)量與效率。

五、結(jié)語(yǔ)

總而言之，在后金融危機(jī)時(shí)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日漸加劇的環(huán)境下，企業(yè)應(yīng)貫徹落實(shí)創(chuàng)新發(fā)展理念，采取行之有效的方法進(jìn)行企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的創(chuàng)新與改革，應(yīng)以保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)符合社會(huì)與市場(chǎng)變化需求，提升企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)企業(yè)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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篇4

美國(guó)學(xué)者羅森塔爾（Rosenthal）認(rèn)為，“危機(jī)是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的主要價(jià)值和行為規(guī)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其采取關(guān)鍵性決策行為的事件?！保?］自人類進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，地震、洪水、海嘯等自然災(zāi)害隨著全球化和社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜其影響范圍不斷擴(kuò)大，尤其是、有組織的恐怖襲擊、突發(fā)性公共衛(wèi)生和食品藥品安全事故等新的危機(jī)正在向現(xiàn)代公共危機(jī)延伸，逐步演變?yōu)檎卫淼念B疾。日本大地震引發(fā)海嘯所導(dǎo)致的福島“核危機(jī)”再次給世界各國(guó)敲響了警鐘———只有使公共危機(jī)治理系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)主體之間、主體與環(huán)境之間交互作用，通過(guò)變革組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化系統(tǒng)功能，才能有效地克服風(fēng)險(xiǎn)和化解危機(jī)，適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境。無(wú)獨(dú)有偶，當(dāng)人們對(duì)公共危機(jī)的復(fù)雜性感到焦頭爛額之時(shí)，20世紀(jì)90年代西方管理哲學(xué)領(lǐng)域萌生了一種新的理論范式，即非線性動(dòng)態(tài)管理。1994年，道格拉斯•基爾（L．DouglasKiel）在《政府管理中的無(wú)序和復(fù)雜性》一書(shū)中將混沌理論應(yīng)用于公共行政學(xué)體系，指出組織的復(fù)雜性并非都是破壞性的無(wú)序因素，相反，復(fù)雜而無(wú)序的世界能夠解放個(gè)人和組織，使之為改進(jìn)組織績(jī)效創(chuàng)造條件。“組織的學(xué)習(xí)過(guò)程是非線性管理的基本方面，因?yàn)橄到y(tǒng)和個(gè)體要求對(duì)他們的產(chǎn)出、服務(wù)及質(zhì)量的參數(shù)進(jìn)行測(cè)試。”［2］事實(shí)上，早在1965年佛瑞斯特（JayForrester）在《企業(yè)的新設(shè)計(jì)》中最先提出了“學(xué)習(xí)型組織”的概念，他設(shè)計(jì)了未來(lái)企業(yè)的一些基本特征，如結(jié)構(gòu)扁平化、組織信息化、組織應(yīng)該更具開(kāi)放性、員工與管理者的關(guān)系逐漸由從屬關(guān)系轉(zhuǎn)向工作伙伴關(guān)系、組織不斷學(xué)習(xí)和調(diào)整組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)等。

1990年，彼得•圣吉（PeterM．Senge）在《第五項(xiàng)修煉———學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)與實(shí)務(wù)》中全面系統(tǒng)地論述了學(xué)習(xí)型組織的五大根基，即自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、團(tuán)體學(xué)習(xí)和系統(tǒng)思考，使學(xué)習(xí)型組織理論風(fēng)靡全球?！疤接憣W(xué)習(xí)和知識(shí)管理的創(chuàng)新過(guò)程已毫無(wú)價(jià)值……與之相對(duì)，注意力應(yīng)該直接轉(zhuǎn)向中斷和破壞人們之間關(guān)系模式的組織行為及政府政策變化上，因?yàn)樗鼈儠?huì)摧毀學(xué)習(xí)和知識(shí)創(chuàng)新的過(guò)程”［3］。那么，減少突如其來(lái)的公共危機(jī)的破壞必須建立學(xué)習(xí)型政府，就公共行政管理者而言，對(duì)付復(fù)雜和不可預(yù)測(cè)的環(huán)境，要求用學(xué)習(xí)的手段來(lái)引導(dǎo)政府組織。從這個(gè)意義上說(shuō)，學(xué)習(xí)型政府是通過(guò)政府全體成員系統(tǒng)思考、不斷地團(tuán)體學(xué)習(xí)和改善心智模式，促進(jìn)相互之間具有互動(dòng)關(guān)系的政府工作人員的能力開(kāi)發(fā)及管理創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，建立起的新型服務(wù)性的政府組織［4］。公共危機(jī)治理系統(tǒng)則是政府組織與社會(huì)環(huán)境之間各種沖突性張力或平衡性相變的場(chǎng)域，危機(jī)具有雙重效果性，即危機(jī)會(huì)帶來(lái)各種破壞和損失，但危機(jī)也是機(jī)會(huì)和轉(zhuǎn)機(jī)。如果決策者直面危機(jī)，危機(jī)可以促進(jìn)制度的創(chuàng)新和環(huán)境變革［5］。中國(guó)目前人均GDP已超過(guò)1000美元，進(jìn)入了所謂的矛盾“多發(fā)期”，同時(shí)也意味著我國(guó)邁入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。在此背景下，學(xué)界開(kāi)始將目光投向公共危機(jī)治理中的政府學(xué)習(xí)機(jī)制。劉霞、向良云認(rèn)為，學(xué)習(xí)是公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)同虛擬組織一樣都是基于網(wǎng)絡(luò)而形成的組織形式，改善心智模式，健全公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)整合機(jī)制，強(qiáng)化公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)的頻繁互動(dòng)與共同行動(dòng)，塑造相互信任和彼此合作的組織文化是公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的保障因素；李丹、馬丹妮指出，隨著公共危機(jī)種類越來(lái)越多，公共部門必須具備組織學(xué)習(xí)的能力，否則無(wú)法使危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)一步完善；孫翎、遲嘉昱則通過(guò)分析復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的小世界特性和無(wú)標(biāo)度特性，認(rèn)為政府需要在“預(yù)防—處理—善后”三個(gè)階段分別學(xué)習(xí)和調(diào)適既有的公共政策等。

二、政府學(xué)習(xí)力：公共危機(jī)治理的復(fù)雜性與適應(yīng)性鑲嵌

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的縱深推進(jìn)，已然躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的中國(guó)在社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、收入分配制度、公共服務(wù)需求等方面都發(fā)生了重大變化。地區(qū)與城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、收入差距懸殊、基本社會(huì)服務(wù)非均等化因素，造成農(nóng)地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制等傳統(tǒng)矛盾凸顯，勞資紛爭(zhēng)、債權(quán)債務(wù)糾紛等各種新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)。直面轉(zhuǎn)型的“陣痛”，如何從治理結(jié)構(gòu)的深層進(jìn)發(fā)，塑造以學(xué)習(xí)型政府為主軸的有中國(guó)特色的政治文明，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)張力帶來(lái)的破壞性降至最低，從而將無(wú)序狀態(tài)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)造性的有序狀態(tài)，亟需建立政府危機(jī)學(xué)習(xí)的戰(zhàn)略及制度保障。

1．作為學(xué)習(xí)和變革框架的適應(yīng)性危機(jī)管理勃興

當(dāng)下，組織的生存環(huán)境出現(xiàn)了諸多不確定性因素，復(fù)雜性成為了一種常態(tài)：經(jīng)濟(jì)全球化步伐進(jìn)一步加快，信息技術(shù)迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境快速變化，競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手行為、消費(fèi)者偏好變化異常，尤其是消費(fèi)者需求的多樣化趨勢(shì)日益突出。在組織內(nèi)部，由于知識(shí)型員工隊(duì)伍的增加，多元文化培育的個(gè)性張揚(yáng)和多元化，基于決策者與執(zhí)行者之間的沖突而引發(fā)的不確定性也同樣大幅增加。適應(yīng)性管理遵循復(fù)雜性思維方式，強(qiáng)調(diào)環(huán)境復(fù)雜性增加組織運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，偶然的突發(fā)性事件可能使組織遭受重大損失，甚至走向解體［6］。適應(yīng)性管理范式并非無(wú)本之木，它與20世紀(jì)90年代治道變革同源，且對(duì)“沖突社會(huì)領(lǐng)域中的合作關(guān)系”興趣頗濃。不同的治理主體，如高層行政領(lǐng)導(dǎo)、管理者、專家、雇員、私營(yíng)企業(yè)主和選民等，可以依據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)和類型共同解決危機(jī)，其中對(duì)話和反饋是共享知識(shí)和化解矛盾的中介。現(xiàn)代治理概念的肇始，相對(duì)于韋伯式層級(jí)節(jié)制的“單中心”的公共行政“實(shí)踐”（practice），已經(jīng)默認(rèn)了政府在公共問(wèn)題的處理中可以通過(guò)對(duì)話、學(xué)習(xí)、共享和參與的持續(xù)性反饋來(lái)改變一個(gè)組織的文化、資源、人員和復(fù)雜內(nèi)外環(huán)境的“非線性”行為存在。羅森塔爾將公共危機(jī)的管理理念從“應(yīng)對(duì)”推進(jìn)到“管理”，這是一大進(jìn)步。相對(duì)于即時(shí)應(yīng)對(duì)，管理是一種制度化行為。但這還不夠，還應(yīng)將“管理”推至“治理”［7］。公共危機(jī)治理是求得多元主體之間的動(dòng)態(tài)平衡，其主要包括兩個(gè)層次：一是權(quán)利平衡，即保證政府主體之外的其他多元主體適度的政治表達(dá)與參與；二是義務(wù)平衡，即強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的同時(shí)，明確其他主體的義務(wù)，培養(yǎng)其主動(dòng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、消減危機(jī)，而不是被動(dòng)地、撞擊式地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出反應(yīng)。

組織依賴于環(huán)境資源得以存在，但環(huán)境充滿了不確定性。這種環(huán)境的不確定性和資源依賴性構(gòu)成了政府公共危機(jī)治理的復(fù)雜性，其決定了政府的組織結(jié)構(gòu)形式和行為模式。如果用數(shù)學(xué)函數(shù)公式R＝f（x，y）來(lái)闡明，x代表政府對(duì)環(huán)境的依賴度，y代表環(huán)境的不確定性，R則是政府應(yīng)對(duì)環(huán)境變遷的反應(yīng)程度［8］。對(duì)于學(xué)習(xí)型政府而言，環(huán)境的復(fù)雜性無(wú)疑直接影響其治理危機(jī)的效果和質(zhì)量。當(dāng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)具有較高的不確定性，大量的因素影響著政府并且頻繁變化或強(qiáng)烈作用于政府部門及行動(dòng)，而政府對(duì)環(huán)境的依賴度又較強(qiáng)，也就是說(shuō)面對(duì)各種轉(zhuǎn)型社會(huì)的危機(jī)，政府必然要尋求一種新的突破，以適應(yīng)環(huán)境的變遷對(duì)組織生存的威脅，使政府在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境之間找到相對(duì)恰當(dāng)?shù)奈恢谩４藭r(shí)，政府首要的任務(wù)就是學(xué)習(xí)。唯有通過(guò)學(xué)習(xí)，才能使政府對(duì)復(fù)雜環(huán)境保持較強(qiáng)的主動(dòng)適應(yīng)性，這就是復(fù)雜性研究先驅(qū)約翰•霍蘭（JohnHolland）所指出的，系統(tǒng)與環(huán)境及其變化規(guī)律不確定時(shí)，通過(guò)學(xué)習(xí)、進(jìn)化和經(jīng)驗(yàn)積累以改變“系統(tǒng)積木”（BuildingBlock）之間的連接結(jié)構(gòu)，從而產(chǎn)生復(fù)雜適應(yīng)行為。

2．政府危機(jī)治理的耗散結(jié)構(gòu)及動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)過(guò)程

“耗散結(jié)構(gòu)”（dissipativestructure）是由出生在俄羅斯的比利時(shí)化學(xué)家伊利亞•普利高津（IlyaPrigog－ine）首倡的混沌學(xué)術(shù)語(yǔ)。研究發(fā)現(xiàn)，復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的“自組織”能力使系統(tǒng)從混沌狀態(tài)中自發(fā)形成新的有序的狀態(tài)即被稱作耗散結(jié)構(gòu)。混沌理論揭示，系統(tǒng)在前一個(gè)波動(dòng)結(jié)束以后，自然增長(zhǎng)的“分形”（系統(tǒng)有序?qū)哟位淖韵嗨菩裕┮龑?dǎo)組織進(jìn)入一個(gè)新的增長(zhǎng)階段，即從平衡態(tài)到衡態(tài)再到遠(yuǎn)離平衡態(tài)的循環(huán)。然而，組織增長(zhǎng)的分形的特點(diǎn)在于，每一次波動(dòng)可能會(huì)產(chǎn)生一次威脅，組織可以通過(guò)改變局部或整體來(lái)主動(dòng)性地應(yīng)對(duì)威脅的刺激（自組織而不是自適應(yīng)）。普利高津的研究告訴我們，開(kāi)放的系統(tǒng)不可能完全避免危機(jī)，但組織可以主動(dòng)地去回應(yīng)，即便是本次危機(jī)得到完美化解，下一次危機(jī)的到來(lái)也是無(wú)法逃避的。政府治理系統(tǒng)本身也是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，同時(shí)它又被吸納到社會(huì)這個(gè)巨系統(tǒng)之中，不但如此，它還與其他的子系統(tǒng)如經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、文化系統(tǒng)等有著不可分割的關(guān)聯(lián)。套用以弗雷德里克森為代表的“新公共行政學(xué)派”曾提出“邊際交換過(guò)程”（boundaryex－changeprocess）的概念，政府應(yīng)與其他相關(guān)組織及目標(biāo)群體之間建立共生關(guān)系，而事實(shí)上公共行政系統(tǒng)與外界環(huán)境之間的能量交換一直都存在，正是這種開(kāi)放的、邊際交換的過(guò)程使行政管理中的變量增多，不可控的因素激增，政府治理逐漸趨向混沌。由于環(huán)境的不確定性很大，最典型的例證就是在根本沒(méi)有任何征兆的情況下爆發(fā)公共危機(jī)事件，在混沌學(xué)中把這種情況稱為“突變”。如“蝴蝶效應(yīng)”產(chǎn)生于初始條件的極度敏感性，系統(tǒng)的初始條件若出現(xiàn)細(xì)微變化，則很快產(chǎn)生混沌運(yùn)動(dòng)，并將這一變化迅速放大到驚人的地步，讓人措手不及。具體而論，我們可以利用熵的原理和耗散結(jié)構(gòu)來(lái)描述政府危機(jī)治理的過(guò)程及其發(fā)生機(jī)理。熵（entro－py）在熱力學(xué)中表示系統(tǒng)的無(wú)序程度。根據(jù)熱力定律，熵越大系統(tǒng)的有序程度越低；反之，系統(tǒng)有序程度高，熵值就小。那么突發(fā)事件一般處于開(kāi)放系統(tǒng)環(huán)境中，當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)的熵增大于熵減時(shí)，系統(tǒng)總的熵會(huì)增加，即長(zhǎng)期的矛盾在內(nèi)部積聚到一個(gè)臨界值就會(huì)演變?yōu)槲C(jī)。從圖1可以看出，系統(tǒng)內(nèi)部至下往上熵增因素不斷加大，表明公共危機(jī)事件中，人們的心理開(kāi)始不平衡，社會(huì)治安不穩(wěn)定，如貧富差距加大，失業(yè)率上升等。

此時(shí)政府如果能發(fā)揮組織系統(tǒng)的開(kāi)放性優(yōu)勢(shì)，將內(nèi)部產(chǎn)生的熵增通過(guò)向外部環(huán)境釋放熱量的方式轉(zhuǎn)移，使負(fù)熵因子逐漸滲入系統(tǒng)，對(duì)增加的熵進(jìn)行綜合，整個(gè)系統(tǒng)熵的總量S（x）的值就會(huì)沿拋物線的形狀呈現(xiàn)先攀升后緩降的走勢(shì)。這意味著政府危機(jī)治理的自組織和結(jié)構(gòu)變革適應(yīng)了復(fù)雜系統(tǒng)隨機(jī)因素的干擾（漲落），進(jìn)而促使政府治理系統(tǒng)達(dá)到了新的平衡［9］。彼得•圣吉識(shí)別出復(fù)雜多重環(huán)路非線性社會(huì)系統(tǒng)的反直覺(jué)因素，將其歸總為“第五項(xiàng)修煉”之法則。他試圖從理論上闡述“找到解決系統(tǒng)沖突的方案就是一種解脫”的觀點(diǎn)不完全正確，因?yàn)閺拈L(zhǎng)期看系統(tǒng)也許會(huì)留有無(wú)法根治的“后遺癥”，所以人們就需要團(tuán)體學(xué)習(xí)。彼得•圣吉認(rèn)為他所強(qiáng)調(diào)的“第五項(xiàng)修煉”（系統(tǒng)基模），不僅是“學(xué)習(xí)過(guò)程”的核心，也是把握混沌和復(fù)雜性理論的“最大杠桿支點(diǎn)”。斯圖爾特•考夫曼（StuartKauffman）曾提出一種“適存景觀”（fitnesslandscape）的設(shè)想。他將全部環(huán)境視為一個(gè)隆起的景觀，從任何一個(gè)角度看它的行為都是不可預(yù)知的，管理者如何在復(fù)雜變動(dòng)、不能預(yù)測(cè)和掌控的景觀中迅速找準(zhǔn)最高的山峰，取決于其能否通過(guò)學(xué)習(xí)過(guò)程和自組織來(lái)增強(qiáng)組織的敏銳性［10］。例如，在2008年汶川特大地震災(zāi)害的應(yīng)急救援中，盡管非營(yíng)利性組織通過(guò)非正式途徑參與災(zāi)害重建可能面臨“二元性”問(wèn)題，但無(wú)論如何，非營(yíng)利性組織的參與能使受災(zāi)社區(qū)、受災(zāi)居民及民間社會(huì)更積極地投入到災(zāi)后重建工作中來(lái)，齊心協(xié)力應(yīng)對(duì)災(zāi)后重建所帶來(lái)的各種困難和挑戰(zhàn)，無(wú)需質(zhì)疑它使政府反思公民社會(huì)和志愿者群體在當(dāng)代中國(guó)政治系統(tǒng)的中式微，進(jìn)而從頂層設(shè)計(jì)的高度加快推動(dòng)NGO的發(fā)展［11］。探賾歷史經(jīng)驗(yàn)，政府大量的改革舉措都是從危機(jī)發(fā)端，危機(jī)往往又是政府學(xué)習(xí)與改革并走向成熟的重要契機(jī)和拐點(diǎn)。

美國(guó)哈佛大學(xué)克里斯•阿吉里斯（ChrisArgyris）教授指出，學(xué)習(xí)型組織建設(shè)中有兩個(gè)易犯的錯(cuò)誤：一是把學(xué)習(xí)界定得太窄，認(rèn)為學(xué)習(xí)就是“解決問(wèn)題”；二是相信學(xué)習(xí)主要是“激勵(lì)問(wèn)題”。以上兩種錯(cuò)誤的癥結(jié)在于學(xué)習(xí)方式的單循環(huán)過(guò)程。學(xué)習(xí)應(yīng)以改變心智模式為目標(biāo)，授權(quán)員工在良好的集體溝通下互動(dòng)，使學(xué)習(xí)過(guò)程從“單環(huán)”向“雙環(huán)”的轉(zhuǎn)變。破解我國(guó)公共危機(jī)管理的“單環(huán)”困境，首先是要在復(fù)雜性環(huán)境下，通過(guò)政府學(xué)習(xí)的循環(huán)機(jī)制來(lái)驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)的自組織行為，以增加系統(tǒng)負(fù)熵值。只有當(dāng)每一次政府危機(jī)治理意識(shí)與知識(shí)管理水平得到提升，政府學(xué)習(xí)的能力才會(huì)隨之全面加強(qiáng)，如圖2所示。政府學(xué)習(xí)系統(tǒng)產(chǎn)生的自組織效應(yīng)作用于公共危機(jī)治理系統(tǒng)，使政府從危機(jī)中學(xué)到的知識(shí)不僅為治理危機(jī)所用，還優(yōu)化了政府整體治理能力，使之不斷適應(yīng)復(fù)雜動(dòng)態(tài)的環(huán)境。預(yù)警學(xué)習(xí)簡(jiǎn)單地說(shuō)就是政府學(xué)習(xí)如何對(duì)公共危機(jī)的發(fā)生防患于未然，即政府部門通過(guò)分析危機(jī)的概率、機(jī)理及后果，掌握其發(fā)生的規(guī)律，并將其控制在潛伏期之內(nèi)的學(xué)習(xí)過(guò)程。環(huán)境的不確定性和危機(jī)的突發(fā)性要求政府向經(jīng)驗(yàn)提出挑戰(zhàn)，如預(yù)防禽流感，應(yīng)當(dāng)盡量減少與病死家禽的接觸，做好消毒工作；“非典”可防可治，要提倡公眾愛(ài)護(hù)動(dòng)物，不吃未經(jīng)檢疫的野生肉類；減少全球溫室效應(yīng)，應(yīng)降低二氧化碳的排放，保護(hù)地球生態(tài)；減少社會(huì)突發(fā)事件的發(fā)生，要盡量使貧富差距縮小，營(yíng)建一個(gè)相對(duì)公平和公正的社會(huì)環(huán)境等。事中學(xué)習(xí)是在系統(tǒng)的“刺激—響應(yīng)”機(jī)制奏效后，政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的一次穿越“適存峽谷”的學(xué)習(xí)進(jìn)化。面對(duì)“景觀”的瞬息萬(wàn)變，政府部門要在決策支持系統(tǒng)的幫助下，通過(guò)檢視薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵要害，迅速地組織多部門會(huì)商，聽(tīng)取專家建議，尋找力克危機(jī)的替代方案。

同時(shí)，在這一階段政府必須反省應(yīng)急機(jī)制和行動(dòng)方向，啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，不斷學(xué)習(xí)如何進(jìn)行內(nèi)部信息傳遞、相關(guān)部門間的聯(lián)動(dòng)調(diào)配，以及形成化險(xiǎn)為夷的方法。即使當(dāng)系統(tǒng)成功穿越“適存峽谷”并達(dá)到自己認(rèn)為的高峰，政府仍需保持時(shí)刻警惕，以維系進(jìn)一步學(xué)習(xí)的態(tài)勢(shì)。例如，在應(yīng)對(duì)日本福島“核危機(jī)”中，日方采取了注水降溫、堵漏高濃度廢水、氮?dú)饫鋮s及排放低輻射廢水入海等措施基本控制住了事態(tài)，但這些解決方案并非十全十美，相反，日本排泄核廢水的行為污染了周邊海域，可能引起國(guó)際紛爭(zhēng)和新的生態(tài)危機(jī)。事后學(xué)習(xí)是公共危機(jī)系統(tǒng)正負(fù)熵綜合平衡的條件下，政府通過(guò)對(duì)危機(jī)可挽救程度、可恢復(fù)性、可減緩性和實(shí)際破壞情況的測(cè)量與評(píng)價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重新修訂應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)系統(tǒng)對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性的過(guò)程。近年來(lái)，我國(guó)一些地方因征地拆遷引發(fā)屢見(jiàn)不鮮，政府在處置“強(qiáng)拆”事件的基礎(chǔ)上，對(duì)征地范圍、程序及被拆遷人的補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行了重新勘定和修改，并將這些新的認(rèn)知上升為國(guó)家法律。2011年5月，國(guó)土資源部發(fā)文要求各地政府征地前須及時(shí)就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征求群眾意見(jiàn)，不得強(qiáng)行征地拆遷。同時(shí)要建立應(yīng)急預(yù)案，妥善解決征地拆遷中的矛盾，防止簡(jiǎn)單粗暴壓制群眾，引發(fā)惡性和。

3．基于復(fù)雜適應(yīng)性的政府公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)變革

“整體性治理”（holisticgovernance）不僅是對(duì)新公共管理競(jìng)爭(zhēng)性治理模式的“否定之否定”式變革，還是對(duì)分散化和碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng)和合作主義在21世紀(jì)中的復(fù)興。希克斯（Perri）等人點(diǎn)準(zhǔn)了官僚制結(jié)構(gòu)的“死穴”，提出政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以“長(zhǎng)”、“寬”、“高”為框架的立體型的整體性治理模式：“長(zhǎng)”代表橫向公私部門的整合，包括公共部門采用委托、民營(yíng)化等做法，運(yùn)用非營(yíng)利性組織與私人公司接軌，形成伙伴關(guān)系；“寬”代表功能性整合，主要表現(xiàn)在機(jī)關(guān)功能的整合，如行政院各個(gè)部門，或職能機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作；“高”代表治理層級(jí)的整合，如全球與國(guó)家層級(jí)的整合、中央與地方機(jī)關(guān)的整合、全球?qū)蛹?jí)內(nèi)環(huán)保和資訊組織的整合［12］。公共危機(jī)治理的分散化和碎片化是導(dǎo)致條塊分割、各自為政、墨守成規(guī)等系統(tǒng)熵增，進(jìn)而引發(fā)矛盾、沖突和焦慮的根本因素。如果這些因素占了上風(fēng)的話，危機(jī)治理的“正統(tǒng)系統(tǒng)”（legitimatesystem）與“影子系統(tǒng)”（shadowsystem）之間的張力就可能斷裂，并釋放扼殺“雙環(huán)”學(xué)習(xí)和阻礙組織變革的力量。所以，我們應(yīng)結(jié)合整體性治理理論，將封閉的組織打破，吸納各個(gè)主體構(gòu)成公共危機(jī)治理的立體網(wǎng)絡(luò)單元，以發(fā)揮這些單元對(duì)復(fù)雜動(dòng)態(tài)環(huán)境自組織功能，使公共危機(jī)系統(tǒng)保持類似耗散結(jié)構(gòu)狀態(tài)的“混沌邊緣”———處于組織結(jié)構(gòu)“有限不穩(wěn)定”的最佳棲息地。如圖3所示，本文從復(fù)雜適應(yīng)互動(dòng)出發(fā)，將公共危機(jī)治理的學(xué)習(xí)機(jī)制嵌入政府整體性治理的內(nèi)核之中，構(gòu)建了“一性雙環(huán)三維”的跨界協(xié)同結(jié)構(gòu)模型。“一性”指的是公共危機(jī)治理系統(tǒng)的復(fù)雜適應(yīng)性。約翰•霍蘭在他的《隱秩序》一書(shū)中寫到，“系統(tǒng)的復(fù)雜性是由于系統(tǒng)的適應(yīng)性造成的，即適應(yīng)性造就了復(fù)雜性”。自然環(huán)境的不確定性、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)神經(jīng)的敏感性和人類自身的有限理性使政府不能再像過(guò)去那樣單向度、割裂地控制危機(jī)的發(fā)生，而是尋找全面、整體適應(yīng)復(fù)雜多變環(huán)境的善治行為。高頻互動(dòng)的過(guò)程激發(fā)政府系統(tǒng)產(chǎn)生“求真的力量”，即突破簡(jiǎn)單線性思維束縛，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)，在公共危機(jī)治理過(guò)程之中形成持續(xù)學(xué)習(xí)的動(dòng)力機(jī)制?！半p環(huán)”意指政府在公共危機(jī)治理中學(xué)習(xí)的形式不是強(qiáng)調(diào)對(duì)危機(jī)現(xiàn)狀的認(rèn)知，而是在于克服傳統(tǒng)“習(xí)慣性防衛(wèi)”，因具體環(huán)境的變化而改變學(xué)習(xí)路徑，針對(duì)危機(jī)現(xiàn)狀的成因進(jìn)行的反思性學(xué)習(xí)。危機(jī)學(xué)習(xí)的過(guò)程既可以是按照“常規(guī)”，也可以反“常規(guī)”，還可以“邊治理邊學(xué)習(xí)”；同時(shí)除了政府自身各部門之間的學(xué)習(xí)外，還可以通過(guò)信息與交換、轉(zhuǎn)化與整合、獲取知識(shí)與實(shí)踐等方式向其他治理主體學(xué)習(xí)?！叭S”則是指政府危機(jī)學(xué)習(xí)機(jī)制賴以存在的三個(gè)治理維度，它包括層級(jí)維度、部門維度和功能維度。公共危機(jī)治理與傳統(tǒng)危機(jī)管理的最重要區(qū)別在于把危機(jī)管理與政府治理相融合，即地方、省級(jí)、國(guó)家，甚至大洲和全球?qū)用娴母鞴仓卫碇黧w（國(guó)際組織、政府組織、非營(yíng)利性組織、企業(yè)、志愿者與普通公眾）在跨層級(jí)、跨部門、跨領(lǐng)域的條塊組合之中建立起實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分有度、平戰(zhàn)結(jié)合、政社聯(lián)動(dòng)、政企合作的靈活的整體性治理公共危機(jī)的新模式［13］。

篇5

    【關(guān) 鍵 詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

    【 正 文】

    從本世紀(jì)70年代開(kāi)始,曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久,并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),其近乎刻板、僵化的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活,其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難:政府財(cái)政危機(jī),社會(huì)福利政策難以為繼,政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對(duì)政府能力失去信心,“政府失敗”論開(kāi)始占主導(dǎo)地位。

    正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生,并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同,新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費(fèi)用開(kāi)支,更重要的是,它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

    一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

    如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先,新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù),如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù);從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向,提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù);從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次,新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為,私營(yíng)部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境,而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制;對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視(對(duì)私營(yíng)部門來(lái)說(shuō),產(chǎn)出就意味著利潤(rùn),而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中,要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù),同時(shí)盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產(chǎn)出;人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制,而不是一經(jīng)錄用,永久任職,等等?？傊?新公共管理認(rèn)為,那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法,如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有,它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

    二、新公共行政管理的基本特征

    新公共管理是個(gè)非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同,如在英國(guó)叫“管理主義”,在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。

    首先,新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系,重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu),政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”,政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái),英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開(kāi)辦“一站商店”服務(wù)等,就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

    其次,與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入,不計(jì)產(chǎn)出不同,新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級(jí)文官)以職、權(quán)、責(zé),如在計(jì)劃和預(yù)算上,重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃,強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制,給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán),以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

    第三,與上一點(diǎn)緊密相聯(lián),新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法,主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制),而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制,即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo),并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)(performance indicator)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估,由此而產(chǎn)生了所謂的三E,即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

    第四,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同,新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,取消公共服務(wù)供給的壟斷性,如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等,新公共管理認(rèn)為,政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù),但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同,采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示:

    市場(chǎng)狀況/憲法職責(zé)模式

    附圖

    1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi),同時(shí)也沒(méi)有其他競(jìng)爭(zhēng)者,如國(guó)防,應(yīng)由政府承擔(dān)。

    2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé),但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在,即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng),如醫(yī)院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù),而大可通過(guò)招標(biāo)、合同出租等形式,將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門,政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估,并提供相應(yīng)的報(bào)酬,便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書(shū)的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

    3、憲法沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé),而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者,如影視業(yè),這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng),而完全由私營(yíng)部門承擔(dān)。

    4、憲法既沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé),同時(shí)又沒(méi)有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者,如高等院校,這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng),鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng),以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

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    需要說(shuō)明的是,上述只是典型的四種公共服務(wù)類型,在現(xiàn)實(shí)中,更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域,因此,政府應(yīng)根據(jù)具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

    第五,在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上,新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離,強(qiáng)調(diào)文官(包括高級(jí)文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系,特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命,讓他們參與政策的制定過(guò)程,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,以保持他們的政治敏感性,因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開(kāi)。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通,因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問(wèn)題往往只是提出原則性目標(biāo),而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的,這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過(guò)程,其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí),他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外,文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策,一是任期優(yōu)勢(shì),事務(wù)有的任期長(zhǎng),而政務(wù)官隨政府更換任期短(美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月)。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì),這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上,而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì),政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào),美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬(wàn),而政務(wù)官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務(wù)官基本上沒(méi)有能力控制自己的部門。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無(wú)法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規(guī)定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力,只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能,才能提高他們的自覺(jué)意識(shí),即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外,更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程,并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策,使政策更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。

    第六,與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù),擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同,新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化,讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給,即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門。需要說(shuō)明的是,許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為,公營(yíng)部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

    第七,與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

    三、對(duì)新公共管理的批評(píng)

    新公共管理在西方各國(guó)日趨流行的同時(shí),也遭受到許多批評(píng)和指責(zé),主要有以下幾方面。

篇6

一、審計(jì)應(yīng)急管理的含義和基本特征

審計(jì)應(yīng)急管理是指各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而進(jìn)行的一系列管理活動(dòng)。在這里，審計(jì)應(yīng)急管理的主體是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，管理的目的也是有效應(yīng)對(duì)、減少損失和影響，管理的內(nèi)容是審計(jì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建立、應(yīng)急預(yù)案的制定、突發(fā)事件的內(nèi)外處置、溝通協(xié)調(diào)、后勤保障、信息等。

審計(jì)應(yīng)急管理的基本特征：1.政治性。處置突發(fā)事件的好壞，關(guān)系到人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)，關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)的安全和穩(wěn)定，因而是國(guó)家和政府的一項(xiàng)重要政治任務(wù)。審計(jì)機(jī)關(guān)也必須站在政治的高度，嚴(yán)肅地看待審計(jì)應(yīng)急管理的重要性，把參與處置突發(fā)事件作為光榮的政治使命，嚴(yán)格審計(jì)應(yīng)急管理，充分發(fā)揮審計(jì)應(yīng)急管理的作用，確保審計(jì)應(yīng)急管理任務(wù)的順利完成。2.專項(xiàng)性。政府應(yīng)急管理涉及方方面面。審計(jì)應(yīng)急處置任務(wù)對(duì)內(nèi)就是要按照應(yīng)急預(yù)案的要求開(kāi)展預(yù)防和自救活動(dòng)，對(duì)外就是要按照審計(jì)法的規(guī)定和政府的要求對(duì)財(cái)政救災(zāi)資金和社會(huì)捐贈(zèng)款物進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查，督促有關(guān)方面合理籌集、分配和使用救災(zāi)資金，避免出現(xiàn)資金被截留、挪用、貪污等問(wèn)題。3.集中性。審計(jì)應(yīng)急管理一旦啟動(dòng)，審計(jì)機(jī)關(guān)就必須集中一定的時(shí)間、集中專門的隊(duì)伍投入到救災(zāi)之中，并準(zhǔn)備專門的財(cái)力、物力予以保證。4.緊迫性?？焖俜磻?yīng)、快速處置，是減少突發(fā)事件損失和危害的有效途徑。審計(jì)應(yīng)急管理也必須體現(xiàn)快速反應(yīng)和快速處置的精神。5.一定程度上的被動(dòng)性。審計(jì)應(yīng)急管理只有在突發(fā)事件爆發(fā)后才能緊急啟動(dòng)，積極實(shí)施。在突發(fā)事件帶來(lái)的影響和損害結(jié)束后，審計(jì)應(yīng)急管理活動(dòng)才能告一段落，因此，具有一定的被動(dòng)性。盡管如此，審計(jì)機(jī)關(guān)也要變被動(dòng)為主動(dòng)，以主動(dòng)的態(tài)度努力做好平時(shí)的審計(jì)應(yīng)急管理工作，防患于

未然。

二、審計(jì)應(yīng)急管理的原則

1.服從大局原則。審計(jì)應(yīng)急管理工作是政府應(yīng)急管理工作的重要組成，審計(jì)機(jī)關(guān)必須把政府交辦的審計(jì)應(yīng)急工作作為一項(xiàng)大事來(lái)抓，不管自身有多大困難，都要在思想上、行動(dòng)上同各級(jí)政府的決策和決定保持高度地一致，保質(zhì)保量地完成好審計(jì)應(yīng)急任務(wù)。

2.全面動(dòng)員原則。審計(jì)機(jī)關(guān)必須在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照統(tǒng)一部署，進(jìn)行全體動(dòng)員，開(kāi)展審計(jì)應(yīng)急管理活動(dòng)。

3.貼近服務(wù)原則。審計(jì)應(yīng)急工作“點(diǎn)”多、“線”長(zhǎng)、“面”廣。審計(jì)應(yīng)急管理的范圍涉及救急、救災(zāi)、救險(xiǎn)資金的籌集、分配和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，資金來(lái)源既有政府財(cái)政部門撥付的?？?，也有社會(huì)各界團(tuán)體和個(gè)人捐贈(zèng)的款物，款物使用的方向既有指定對(duì)象的也有非指定對(duì)象的。因此，在審計(jì)應(yīng)急處置過(guò)程中，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)貼近基層、貼近群眾，用良好的精神面貌，帶去黨和政府的關(guān)懷。也要關(guān)心奮斗在審計(jì)應(yīng)急一線的審計(jì)人員的工作和生活環(huán)境以及家屬的冷暖，力所能及地解決實(shí)際問(wèn)題。

4.“平戰(zhàn)”結(jié)合原則。提高審計(jì)應(yīng)急管理的能力，需要從平時(shí)做起，不斷增強(qiáng)廣大審計(jì)人員的危機(jī)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、主動(dòng)參與意識(shí)等，審計(jì)應(yīng)急情況一旦出現(xiàn)，就能“召之即來(lái)，來(lái)之能戰(zhàn)”。

5.與時(shí)俱進(jìn)原則。政府應(yīng)急管理是一個(gè)需要不斷更新和完善的過(guò)程，審計(jì)應(yīng)急管理也需要根據(jù)客觀形勢(shì)的發(fā)展變化，不斷增強(qiáng)審計(jì)應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性和有效性，不斷完善審計(jì)應(yīng)急管理的思路和方法，不斷改進(jìn)審計(jì)應(yīng)急管理的機(jī)制、措施。

三、審計(jì)應(yīng)急管理的范圍和內(nèi)容

審計(jì)應(yīng)急管理的范圍。一類是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)防，或突發(fā)事件發(fā)生后所組織的各項(xiàng)自救活動(dòng)。如“非典”時(shí)期，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)統(tǒng)一安排進(jìn)行的定時(shí)、定點(diǎn)的消毒、清潔活動(dòng)，以及這次汶川地震震區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的救災(zāi)活動(dòng)。另一類是審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)法定職責(zé)和政府指令，在突發(fā)事件發(fā)生后，參與政府組織的有關(guān)應(yīng)急處置的活動(dòng)。如審計(jì)機(jī)關(guān)奉命對(duì)各類救災(zāi)款物進(jìn)行的全過(guò)程跟蹤檢查活動(dòng)。

審計(jì)應(yīng)急管理的主要內(nèi)容。(1)制定審計(jì)應(yīng)急預(yù)案。按照《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的要求，全國(guó)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案體系包括突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案和重大文體、會(huì)展活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。審計(jì)應(yīng)急預(yù)案屬于部門應(yīng)急預(yù)案范疇。應(yīng)急預(yù)案是一定時(shí)期政府和有關(guān)部門組織開(kāi)展應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的總的行動(dòng)和措施安排，制定好審計(jì)應(yīng)急預(yù)案是審計(jì)應(yīng)急管理的重要任務(wù)。審計(jì)應(yīng)急預(yù)案一般應(yīng)該包括編制目的、編制依據(jù)、工作原則、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)和職責(zé)、主要工作機(jī)制、保障措施等。（2）建立審計(jì)應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)。組織機(jī)構(gòu)一般由領(lǐng)導(dǎo)小組、應(yīng)急辦公室、處置部門、后勤保障部門等組成。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)應(yīng)急辦公室，負(fù)責(zé)組織推動(dòng)、上傳下達(dá)等審計(jì)應(yīng)急協(xié)調(diào)工作。處置部門根據(jù)實(shí)際需要確定人員范圍和數(shù)量。后勤保障部門負(fù)責(zé)應(yīng)急物資、交通工具的供應(yīng)、保障和維護(hù)等。（3）科學(xué)界定審計(jì)應(yīng)急的主要職責(zé)。鑒于審計(jì)應(yīng)急管理包括兩個(gè)方面，那么其職責(zé)也應(yīng)從兩個(gè)方面界定。一是在突發(fā)事件中審計(jì)機(jī)關(guān)自身組織預(yù)防和自救活動(dòng)的責(zé)任。在這方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，明確和落實(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的應(yīng)急管理職責(zé)。二是在突發(fā)事件中審計(jì)機(jī)關(guān)參與突發(fā)事件有關(guān)款物的監(jiān)督檢查活動(dòng)的責(zé)任，審計(jì)應(yīng)急職責(zé)應(yīng)具體化。（4）規(guī)范審計(jì)應(yīng)急處置程序。其程序一般包括應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急實(shí)施、應(yīng)急結(jié)束三個(gè)階段。例如應(yīng)急準(zhǔn)備工作包括：突發(fā)事件發(fā)生后，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)及時(shí)召開(kāi)全體人員大會(huì)，宣布進(jìn)入審計(jì)應(yīng)急狀態(tài)，按照審計(jì)應(yīng)急預(yù)案做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，審計(jì)應(yīng)急人員進(jìn)入應(yīng)急崗位等。如果情況特殊，來(lái)不及做以上工作，則直接進(jìn)入應(yīng)急實(shí)施階段。在應(yīng)急實(shí)施階段，審計(jì)機(jī)關(guān)如果面臨地震這樣的直接災(zāi)害，一方面需要與上級(jí)部門取得聯(lián)系，報(bào)告突發(fā)事件產(chǎn)生的損害程度，了解上級(jí)的指示，另一方面，需要?jiǎng)佑靡磺惺侄?，立即組織開(kāi)展自救活動(dòng)。如果是開(kāi)展救災(zāi)款物監(jiān)督檢查活動(dòng)，則要?jiǎng)訂T組織好專門力量，根據(jù)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指令，指定工作現(xiàn)場(chǎng)，迅速開(kāi)展工作。應(yīng)急結(jié)束階段，主要是做好應(yīng)急工作的總結(jié)、情況匯報(bào)等善后事宜。（5）審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)。一是審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)內(nèi)部協(xié)調(diào)。即審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)急管理辦公室按照審計(jì)應(yīng)急預(yù)案確定的應(yīng)急職責(zé)，與相關(guān)部門溝通了解處置現(xiàn)場(chǎng)突發(fā)事件預(yù)防和自救活動(dòng)開(kāi)展情況，款物監(jiān)督檢查情況，協(xié)調(diào)解決實(shí)際工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。二是審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)外部協(xié)調(diào)。即審計(jì)應(yīng)急管理辦公室按照政府應(yīng)急管理預(yù)案的要求，根據(jù)應(yīng)急處置需要，與各級(jí)政府、有關(guān)部門、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等進(jìn)行溝通聯(lián)系，宣傳審計(jì)應(yīng)急管理程序和要求，反映審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)急處置的情況，解答相關(guān)人員的問(wèn)題，提出審計(jì)應(yīng)急需解決的辦公條件、物資保障等要求。（6）實(shí)施審計(jì)結(jié)果公布。按照政府有關(guān)要求，審計(jì)機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督檢查的過(guò)程中和結(jié)束后，要將審計(jì)的結(jié)果向社會(huì)進(jìn)行公布。審計(jì)應(yīng)急管理辦公室應(yīng)當(dāng)對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的質(zhì)量進(jìn)行控制，安排好公布的時(shí)間和新聞媒體，做好對(duì)社會(huì)疑問(wèn)的解答準(zhǔn)備，確保審計(jì)結(jié)果公布順利進(jìn)行。應(yīng)政府要求，參加新聞會(huì)或接受記者采訪。（7）撰寫審計(jì)應(yīng)急工作評(píng)估報(bào)告。審計(jì)應(yīng)急工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)全面回顧審計(jì)應(yīng)急工作開(kāi)展的情況，評(píng)估審計(jì)應(yīng)急工作取得的成效，找出需要進(jìn)一步改進(jìn)的不足之處，提出今后加強(qiáng)審計(jì)應(yīng)急管理的意見(jiàn)，進(jìn)一步完善審計(jì)應(yīng)急預(yù)案。（8）提出獎(jiǎng)懲處理建議。對(duì)審計(jì)應(yīng)急處置中涌現(xiàn)出的先進(jìn)人物提出表彰的建議，對(duì)、等違法違紀(jì)的人員提出給予行政處分的建議。（9）組織開(kāi)展平時(shí)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)知識(shí)和應(yīng)急管理知識(shí)的培訓(xùn)、應(yīng)急演練等。

（作者單位：天津市審計(jì)局）

參考文獻(xiàn)：

1.國(guó)務(wù)院，《關(guān)于全國(guó)加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》。

2.新華社，《馬凱談加強(qiáng)政府應(yīng)急管理》，2008.11.28

3.于建榮等編，《應(yīng)對(duì)突發(fā)事件知識(shí)讀本》，新華出版社，2008。

4.郭濟(jì)主編，《政府應(yīng)急管理實(shí)務(wù)》，中央黨校出版社，2004年。

篇7

【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

【正文】

從本世紀(jì)70年代開(kāi)始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來(lái)愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識(shí)密集型社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無(wú)法回答和解決政府所面對(duì)的日益嚴(yán)重的問(wèn)題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對(duì)政府能力失去信心，“政府失敗”論開(kāi)始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對(duì)現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開(kāi)支，更重要的是，它是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績(jī)效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定、測(cè)量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營(yíng)管理方法中汲取營(yíng)養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營(yíng)部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營(yíng)部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說(shuō)的僵化的科層制；對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對(duì)私營(yíng)部門來(lái)說(shuō)，產(chǎn)出就意味著利潤(rùn)，而在高度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，要獲取利潤(rùn)就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時(shí)盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績(jī)效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。其名稱在西方各國(guó)也不盡相同，如在英國(guó)叫“管理主義”，在美國(guó)則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國(guó)家又稱為“市場(chǎng)導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái)，英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開(kāi)辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級(jí)文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制（即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制），而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)（performanceindicator）對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等）和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，如“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等，新公共管理認(rèn)為，政府的主要職能固然是向社會(huì)提供服務(wù)，但這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供。政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。如圖所示：

市場(chǎng)狀況／憲法職責(zé)模式

附圖

1、此項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責(zé)范圍之內(nèi)，同時(shí)也沒(méi)有其他競(jìng)爭(zhēng)者，如國(guó)防，應(yīng)由政府承擔(dān)。

2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責(zé)，但同時(shí)有其他競(jìng)爭(zhēng)者的存在，即其他非政府部門也在從事此項(xiàng)活動(dòng)，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項(xiàng)服務(wù)，而大可通過(guò)招標(biāo)、合同出租等形式，將其出租給其他公營(yíng)或私營(yíng)部門，政府只要對(duì)其績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行測(cè)定和評(píng)估，并提供相應(yīng)的報(bào)酬，便不失為一種提高服務(wù)質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書(shū)的作者奧斯本和蓋布勒所說(shuō)的政府應(yīng)該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé)，而又存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，如影視業(yè)，這時(shí)政府就完全可以不從事此項(xiàng)活動(dòng)，而完全由私營(yíng)部門承擔(dān)。

4、憲法既沒(méi)有規(guī)定是政府的職責(zé)，同時(shí)又沒(méi)有或缺乏從事此項(xiàng)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)者，如高等院校，這時(shí)政府就應(yīng)積極培育市場(chǎng)，鼓勵(lì)人們參與此項(xiàng)活動(dòng)，以提高此項(xiàng)服務(wù)的效率、質(zhì)量和有效性。

需要說(shuō)明的是，上述只是典型的四種公共服務(wù)類型，在現(xiàn)實(shí)中，更多是介于這四種之間的混合型服務(wù)領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官（包括高級(jí)文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性，因此不應(yīng)將政策制定和行政管理截然分開(kāi)。事實(shí)上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實(shí)中也根本行不通，因?yàn)閲?guó)會(huì)、總統(tǒng)等政治機(jī)構(gòu)及政務(wù)官對(duì)于政策問(wèn)題往往只是提出原則性目標(biāo)，

而具體的政策方案是由行政機(jī)構(gòu)及文官制定并加以落實(shí)的，這本身就是一個(gè)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配即政治決策的過(guò)程，其間不可避免地?fù)诫s著文官的個(gè)人信仰和價(jià)值觀。當(dāng)文官對(duì)政務(wù)官制定的政策心存疑慮甚至不滿時(shí)，他們甚至?xí)钜庾钃蠄?zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢(shì)決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務(wù)官的決策，一是任期優(yōu)勢(shì)，事務(wù)有的任期長(zhǎng)，而政務(wù)官隨政府更換任期短（美國(guó)政務(wù)官平均任期僅22個(gè)月）。二是專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，這是事務(wù)官長(zhǎng)期在一個(gè)部門任職而政務(wù)官調(diào)動(dòng)頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢(shì)。送達(dá)政務(wù)官的信息由事務(wù)官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時(shí)間優(yōu)勢(shì)。事務(wù)官主要精力放在部?jī)?nèi)工作上，而政務(wù)官主要精力放在應(yīng)付議會(huì)質(zhì)詢、內(nèi)閣會(huì)議、聯(lián)系選民等事務(wù)上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢(shì)，政務(wù)官與事務(wù)官的比例嚴(yán)重失調(diào)，美國(guó)聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬(wàn)，而政務(wù)官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務(wù)官基本上沒(méi)有能力控制自己的部門。如英國(guó)衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部的七位政務(wù)官實(shí)際上根本無(wú)法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會(huì)使文官失去政治敏感性和對(duì)公眾要求的響應(yīng)力，只有正視行政機(jī)構(gòu)和文官的政治功能，才能提高他們的自覺(jué)意識(shí)，即除了盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策外，更以主動(dòng)的態(tài)度設(shè)計(jì)政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會(huì)問(wèn)題。

第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公營(yíng)部門實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用以替代政府公共部門。需要說(shuō)明的是，許多新公共管理的擁護(hù)、支持者也認(rèn)為，公營(yíng)部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制等等。

三、對(duì)新公共管理的批評(píng)

新公共管理在西方各國(guó)日趨流行的同時(shí)，也遭受到許多批評(píng)和指責(zé)，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無(wú)視公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的根本差別，盲目采用私營(yíng)部門的管理方法，但兩者在根本目標(biāo)上并不相同，前者是提供公共服務(wù)，后者則以利潤(rùn)為最終目的。

2、新公共管理用經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看待公共服務(wù)的供給，這是不適當(dāng)?shù)?，把政府與公眾的關(guān)系完全等同于供方與顧客的市場(chǎng)關(guān)系，實(shí)際上是把前者簡(jiǎn)單化。因?yàn)橄鄬?duì)于政府來(lái)說(shuō)，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務(wù)的“顧客”，又是作為政府稅收來(lái)源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務(wù)，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出或績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行精確的界定、測(cè)量和評(píng)估，但政府的許多服務(wù)項(xiàng)目，其產(chǎn)出、成本以及績(jī)效都是難以量化的，因而也就難以準(zhǔn)確測(cè)量和評(píng)估。

4、新公共管理主張公營(yíng)部門私有化，實(shí)際上是放棄政府公共服務(wù)職能，逃避提供社會(huì)福利的責(zé)任。

5、新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理、績(jī)效管理，實(shí)際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對(duì)高級(jí)文官實(shí)行政治任命，以加強(qiáng)對(duì)他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強(qiáng)調(diào)的所謂“顧客導(dǎo)向”、長(zhǎng)期計(jì)劃和預(yù)算總量控制很難付諸實(shí)施。

盡管新公共管理受到了各種指責(zé)和批評(píng)，但在西方公共行政領(lǐng)域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，80年代以來(lái)西方許多國(guó)家開(kāi)展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)到英國(guó)的“運(yùn)動(dòng)”，以及其他西方國(guó)家普遍實(shí)行的市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的行政改革措施，都在不同程度上實(shí)踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。

四、幾點(diǎn)啟示

新公共管理既是西方特定的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，因而對(duì)我國(guó)行政管理的理論和實(shí)踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調(diào)整政府與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”，鼓勵(lì)私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，同時(shí)也緩解了政府財(cái)政困難。我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長(zhǎng)期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況，嚴(yán)重制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí)，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)非國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域與國(guó)有產(chǎn)權(quán)合作或單獨(dú)投資和經(jīng)營(yíng)，這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和壓力結(jié)構(gòu)，提高其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)然，在我國(guó)現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當(dāng)務(wù)之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國(guó)家公務(wù)員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應(yīng)該思考這樣的問(wèn)題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實(shí)施法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對(duì)象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營(yíng)的管理方法來(lái)實(shí)施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學(xué)性，重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國(guó)公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的歐美各國(guó)，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更應(yīng)立足國(guó)情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡(jiǎn)單地照抄照搬，無(wú)益于有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

主要參閱書(shū)目

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④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

篇8

關(guān)鍵詞：治理；公共管理；政府改革

“治理”（governance）一詞最早源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，長(zhǎng)期以來(lái)與“統(tǒng)治”（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國(guó)家的公共事物相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。但20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方社會(huì)乃至整個(gè)世界開(kāi)始發(fā)生根本性變化。信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用正在深刻地改變著人類社會(huì)，越來(lái)越強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)使世界形勢(shì)更加復(fù)雜。時(shí)代的大變遷對(duì)政府管理提出了新的要求，與此同時(shí)，與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的官僚制卻日益顯示出運(yùn)作僵化和反應(yīng)遲鈍的弊端。20世紀(jì)90年代，西方政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家紛紛賦予治理這一概念以豐富而嶄新的內(nèi)涵，新的政治分析框架即治理理論應(yīng)運(yùn)而生，被認(rèn)為是替代傳統(tǒng)政府統(tǒng)治理論的新思想，并逐漸地在社會(huì)科學(xué)各領(lǐng)域中廣泛運(yùn)用。

一、治理理論的內(nèi)涵

1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”一詞，以后各國(guó)學(xué)者又對(duì)“治理”這一概念做了許多新的界定。

治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯?羅西瑙在其代表作《沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀(jì)的治理》等文章中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效地發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)。另一位權(quán)威人物格里?斯托克認(rèn)為治理是公共機(jī)構(gòu)與自愿社團(tuán)的相互依存，意味著政府并不是國(guó)家惟一的權(quán)力中心，來(lái)自公民社會(huì)的機(jī)構(gòu)和行為者對(duì)傳統(tǒng)的政府權(quán)威提出了挑戰(zhàn)，正在承擔(dān)越來(lái)越多的原來(lái)由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。

我國(guó)學(xué)者從20世紀(jì)90年代起也開(kāi)始關(guān)注并研究治理理論。毛壽龍?jiān)凇段鞣秸闹蔚雷兏铩分袑overnance譯為治道，認(rèn)為“治道變革指的是西方政府如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的需要來(lái)界定自己的角色，進(jìn)行市場(chǎng)化變革，并把市場(chǎng)制度的基本觀念引進(jìn)公共領(lǐng)域，建設(shè)開(kāi)放而有效的公共領(lǐng)域”。1俞可平則認(rèn)為治理是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。

由于目前治理理論發(fā)展的還不成熟，各國(guó)學(xué)者對(duì)治理概念的理解也有差異，因此對(duì)于治理尚沒(méi)有統(tǒng)一的定義。但從治理概念的基本涵義來(lái)看，治理包含以下一些基本特征：第一，認(rèn)為政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要得到公眾的認(rèn)可，就可以成為不同層次上和范圍內(nèi)的權(quán)力中心；第二，強(qiáng)調(diào)在國(guó)家與社會(huì)合作的過(guò)程中，公私機(jī)構(gòu)之間的界限和責(zé)任存在模糊性，兩者相互依存和互動(dòng)，不再堅(jiān)持國(guó)家職能的專屬性和排他性；第三，重視管理對(duì)象的參與，他們與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)其行政管理責(zé)任，自我管理的主動(dòng)性不斷強(qiáng)化；第四，主張?jiān)诠彩聞?wù)的管理中，不僅僅局限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威，還存在許多其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任采用和推廣這些新措施來(lái)不斷提高效率，有效控制和引導(dǎo)公共事務(wù)。

與政府統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更加豐富，不僅承認(rèn)我們的政府愈來(lái)愈復(fù)雜，而且提醒我們注意責(zé)任的轉(zhuǎn)移，要求那些屬于第三種勢(shì)力的志愿社團(tuán)組織為解決集體關(guān)切的問(wèn)題做出貢獻(xiàn)，標(biāo)志著統(tǒng)治這個(gè)領(lǐng)域正在發(fā)生變化和與過(guò)去的決裂。即使我們使用“政府治理”這一概念，其治理主體也不僅僅只是政府組織，還包括眾多的利益相關(guān)者，如政黨、非政府組織、公民等。正是由于治理與統(tǒng)治之間存在著這些不同，才使得治理理論能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的不足，對(duì)政府改革的理論和實(shí)踐產(chǎn)生重要影響。

二、治理理論對(duì)我國(guó)政府改革的啟示

由于實(shí)際國(guó)情不同，我國(guó)政府改革不應(yīng)該也不可能照搬別國(guó)的模式或理論，只能學(xué)習(xí)和借鑒他們的一些有效機(jī)制、合理因素。治理理論作為21世紀(jì)國(guó)際前沿的理論之一，對(duì)于我國(guó)政府改革有很大的指導(dǎo)作用。

1.從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?/p>

過(guò)去普遍認(rèn)為我們的政府是無(wú)所不管、無(wú)所不能的，實(shí)際上它管了許多不應(yīng)該也無(wú)力管好的事情，從而產(chǎn)生了政府失靈。因此，我國(guó)政府改革必須實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，使政府的職能和精力集中于提供只能并且必須由政府供應(yīng)的公共物品和服務(wù)。在一些競(jìng)爭(zhēng)性物品和服務(wù)的生產(chǎn)與供給上，要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，打破政府壟斷，引入市場(chǎng)機(jī)制，允許私營(yíng)部門和第三部門的參與，這正是治理理論所積極倡導(dǎo)的。就政府與社會(huì)關(guān)系而言，政府行為只能發(fā)生在公共領(lǐng)域而不能是合法的私人領(lǐng)域，不能侵犯社會(huì)的自主和自由，而要建立與社會(huì)的合作關(guān)系，更加注重社會(huì)公平。

2.充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用和優(yōu)勢(shì)

“治理主義主張政府要找到管理市場(chǎng)和社會(huì)的合理界限，通過(guò)多元化的制度和組織結(jié)構(gòu)安排，在市場(chǎng)的確能夠發(fā)揮作用和優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域”，1確定首先由市場(chǎng)組織來(lái)提供服務(wù)，滿足利益要求，并承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。通過(guò)政府政策性的間接支持和引導(dǎo)，使市場(chǎng)功能與政府職能彼此協(xié)調(diào)，打破政府壟斷局面，進(jìn)而將市場(chǎng)的供求機(jī)制和企業(yè)精神引入政府部門，使政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)機(jī)制的最佳結(jié)合，這是政府改革的根本途徑和思路。

3.培育社會(huì)公眾的自我管理意識(shí)

如果沒(méi)有公民的積極參與和合作，政府的管理運(yùn)行在最好的情況下也只能達(dá)到善政，而無(wú)法達(dá)到善治。隨著生活水平和社會(huì)文明程度的不斷提高，我國(guó)公民社會(huì)正在興起和發(fā)展。為了使之在公共管理中發(fā)揮更為突出的作用，政府需要大力培育社會(huì)公眾的自我管理意識(shí)，使每一位公民學(xué)會(huì)成為自己的治理者，學(xué)會(huì)與他人協(xié)作來(lái)解決問(wèn)題或滿足需求。政府要提供組織上和制度上的支持，積極推進(jìn)基層民主管理，通過(guò)農(nóng)村村民自治和城市居民自治的不斷完善，提高公民自我管理的主動(dòng)性。

4.為第三部門的健康發(fā)展創(chuàng)造條件

隨著社會(huì)自治的觀念日益深入人心，第三部門（非政府組織）日益成為公共管理的重要主體，與政府的關(guān)系極為密切。我國(guó)第三部門的運(yùn)行機(jī)制尚不健全，資金匱乏，缺乏獨(dú)立自主性。政府應(yīng)積極為第三部門的獨(dú)立發(fā)展和自主活動(dòng)提供資金支持，建立約束機(jī)制，保證其行為符合公益目標(biāo)。為了使第三部門減少對(duì)政府的依賴性，可以制定鼓勵(lì)向第三部門捐助的法律和政策，擴(kuò)大其吸收社會(huì)資源的能力。通過(guò)政府機(jī)構(gòu)改革，使之徹底獨(dú)立于政府體系之外，有更廣闊的活動(dòng)空間。同時(shí)利用政府政治社會(huì)化的優(yōu)勢(shì)地位，加深公民對(duì)第三部門的認(rèn)識(shí)和信任，使社會(huì)自組織體系充滿活力。

三、結(jié)束語(yǔ)

治理理論興起于經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景之下，為世界各國(guó)行政改革和公共管理提供了新的理論基礎(chǔ)。越來(lái)越多的國(guó)家不再試圖明確劃分政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)的界限，而是強(qiáng)調(diào)通過(guò)多方合作，共同分享公共權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。雖然治理理論還很不成熟，基本概念也比較模糊，沒(méi)有統(tǒng)一的定論，但它打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，如市場(chǎng)與計(jì)劃、公共部門與私人部門、政治國(guó)家與公民社會(huì)、民族國(guó)家與國(guó)際社會(huì)，把有效的管理看作是多方主體的對(duì)話與協(xié)作。當(dāng)今世界流行的口號(hào)是“少一些統(tǒng)治，多一些治理”，作為民主的一種新的現(xiàn)實(shí)形式，治理帶給我國(guó)公共管理和政府改革很大的啟示。

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篇9

關(guān)鍵詞：官僚體制管理主體新公共管理

世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國(guó)曠日持久的政府改革過(guò)程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進(jìn)展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實(shí)踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進(jìn)行闡釋，以求對(duì)當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類社會(huì)出現(xiàn)了利益分化和階級(jí)分化以來(lái)，就有了公共管理的問(wèn)題。

但是，在傳統(tǒng)的階級(jí)統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級(jí)統(tǒng)治的。近代以來(lái)，階級(jí)統(tǒng)治變得越來(lái)越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見(jiàn)的是政府對(duì)社會(huì)的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動(dòng)范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過(guò)程。人類社會(huì)早期的公共管理在運(yùn)用行政的和宣傳教化的手段對(duì)社會(huì)實(shí)施管理時(shí)，往往訴求于強(qiáng)制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺(jué)。近代社會(huì)的公共管理在許多領(lǐng)域中無(wú)疑也包括強(qiáng)制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會(huì)生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會(huì)的各個(gè)層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域；政府機(jī)構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運(yùn)行的高成本、低效率?？傊瑐鹘y(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國(guó)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無(wú)法適應(yīng)迅速變化的信息社會(huì)之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：

其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過(guò)時(shí)的、僵化的和無(wú)效率的政府體制模式。這種等級(jí)劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動(dòng)搖。政府通過(guò)補(bǔ)貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運(yùn)行，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與了公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。與此同時(shí)，私人部門發(fā)展起來(lái)的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場(chǎng)機(jī)制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評(píng)為是一種不真實(shí)的假定，而且，在現(xiàn)實(shí)的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開(kāi)的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破；業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和績(jī)效工資制成為一種主要的報(bào)酬方式；傳統(tǒng)的片面強(qiáng)調(diào)對(duì)人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開(kāi)發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等國(guó)，并迅速擴(kuò)展到西方其他國(guó)家。

1979年撒切爾夫人上臺(tái)，在整個(gè)80年代，英國(guó)采取一系列改革措施：開(kāi)展反對(duì)浪費(fèi)和低效益運(yùn)動(dòng)，成立了效率工作組，對(duì)政府的有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和工作進(jìn)行效率審計(jì)；大力改革公共部門的工會(huì)；實(shí)行大規(guī)模的私有化，將英國(guó)的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國(guó)有企業(yè)賣給私人；對(duì)地方政府的預(yù)算開(kāi)支實(shí)行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行公共部門與私營(yíng)部門公開(kāi)競(jìng)標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報(bào)告《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，英國(guó)政府開(kāi)始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個(gè)部門中分離出來(lái)，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來(lái)承擔(dān)這種職能。部長(zhǎng)同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議，也即績(jī)效合同。這樣，部長(zhǎng)們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項(xiàng)上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長(zhǎng)是由公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，三年必須重新申請(qǐng)一次，不實(shí)行終身制。到1996年，英國(guó)有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來(lái)承擔(dān)的。

繼英國(guó)之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國(guó)工黨分別于1983年和1984年上臺(tái)執(zhí)政，也開(kāi)始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財(cái)政部于1987年末出版的《政府管理》一書(shū)被譽(yù)為新公共管理的宣言。

美國(guó)的“新公共管理”改革盡管不像英國(guó)那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開(kāi)始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實(shí)施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領(lǐng)域之中，來(lái)提高政府效率。格魯斯委員會(huì)診斷出美國(guó)政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理干預(yù)太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；其四，會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。1993年克林頓上臺(tái)后，開(kāi)始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運(yùn)動(dòng)。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢、多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)就是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的報(bào)告《從過(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的的政府》，簡(jiǎn)稱“戈?duì)枅?bào)告”?！案?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國(guó)建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來(lái)處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級(jí)的科層制形式進(jìn)行管理。由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見(jiàn)、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時(shí)也造成機(jī)構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競(jìng)爭(zhēng)和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無(wú)論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過(guò)程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(guó)(德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典等國(guó))的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸各國(guó)的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國(guó)，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開(kāi)支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價(jià)值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗(yàn)，推行地方政府改革，實(shí)行“地方治理模式”，與英、美等國(guó)的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因?yàn)槭杖藴p少和福利開(kāi)支過(guò)大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中的觀點(diǎn)，解決財(cái)政赤字問(wèn)題從原則上講有三種途徑：一是限制開(kāi)支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開(kāi)支來(lái)實(shí)現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見(jiàn)，只有第三條道路才是較好的選擇?！靶鹿补芾砟Ｊ健钡某霈F(xiàn)就成為各國(guó)政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國(guó)政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說(shuō)：“工業(yè)時(shí)展起來(lái)的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了?！痹俅?，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。信息時(shí)代的來(lái)臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對(duì)瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)迅速作出反映，同時(shí)它打破了長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會(huì)團(tuán)體更容易參與公共管理活動(dòng)。這要求對(duì)政府組織及其運(yùn)作過(guò)程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟(jì)的全球化對(duì)政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢(shì)加強(qiáng)了西方各個(gè)國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的高度重視，政府能力是一個(gè)國(guó)家的綜合國(guó)力與競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。“經(jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球化和保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強(qiáng)大動(dòng)力。

三、綜觀西方社會(huì)的這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的行政改革運(yùn)動(dòng)，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運(yùn)動(dòng)主體的角色，每項(xiàng)改革措施也不得不基于現(xiàn)實(shí)而表現(xiàn)出對(duì)管理行政模式的妥協(xié)，但就這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)而言，無(wú)疑包含了如下的意蘊(yùn)：即對(duì)近代以來(lái)的公共行政管理化傾向進(jìn)行全面的檢討。

雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來(lái)看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。

生活提出問(wèn)題，哲學(xué)解答問(wèn)題，哲學(xué)是生活的解答邏輯。任何具體科學(xué)背后都蘊(yùn)含著哲學(xué)理念，因而哲學(xué)主導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)換，總會(huì)在不同的具體學(xué)科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多力在公共管理體系中的非中心化，實(shí)質(zhì)上就是管理的服務(wù)化、社會(huì)化。依據(jù)新公共管理理論，公共管理組織大約有四重類型，即政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織。這其中，政策組織應(yīng)當(dāng)完全屬于政府意義上的組織，而規(guī)制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，服務(wù)提供組織和服從型組織基本上是作為政府外的公共管理組織而存在的。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中所說(shuō)：“大多數(shù)企業(yè)化的政府都促進(jìn)在服務(wù)提供者之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)；它們把控制權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民；它們衡量各部門的實(shí)績(jī)把焦點(diǎn)放在后果而不是投人上；它們行為的動(dòng)力不是來(lái)自于規(guī)章條文，而是來(lái)自自己的目標(biāo)、自己的使命；它們把服務(wù)的對(duì)象重新界定為顧客，讓顧客有所選擇，選擇學(xué)校，選擇培訓(xùn)計(jì)劃，選擇住房；它們防患于未然，而且不是在問(wèn)題成堆以后才來(lái)提供各種服務(wù)；它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢；它們下放權(quán)力，積極采取參與式的管理；它們寧可要市場(chǎng)機(jī)制而不是機(jī)制；它們關(guān)注的中心并不簡(jiǎn)單是提供公共服務(wù)，而且也向公營(yíng)、私人和志愿服務(wù)各部分提供催化劑，使之行動(dòng)起來(lái)解決自己社區(qū)的問(wèn)題?！庇捎谛鹿补芾韺?shí)現(xiàn)了管理主體由單一性向多樣性的轉(zhuǎn)變，日常公共管理中的公共權(quán)力隨著這種管理的社會(huì)化也被部分地讓度給政府外的公共管理組織，政府就具有一個(gè)以旁觀者的身份來(lái)審視公共管理的質(zhì)量與效果的機(jī)會(huì)，這樣任何掌握公共權(quán)力的非政府組織對(duì)公共權(quán)力的濫用都不再具有制度化的基礎(chǔ)，從而為建立一個(gè)廉潔、高效的政府創(chuàng)造了條件。

篇10

縱觀美國(guó)的行政思想史，歷來(lái)存在著主義和管理主義的兩種基本傾向。主義關(guān)注社會(huì)公正、民主和回應(yīng)性；而管理主義更聚焦效率準(zhǔn)則。兩種傾向相互斗爭(zhēng)、相互影響，形成了波瀾壯闊的公共行政研究和實(shí)踐途徑的變遷歷程。而NPM(新公共管理或被稱為新管理主義)的產(chǎn)生、逐步實(shí)行正是公共部門管理理論與實(shí)踐對(duì)這種變革的自我回應(yīng)。

(一)變革：公共行政古典途徑的式微與公共行政實(shí)踐途徑的演化

公共部門行政理論的研究和實(shí)踐經(jīng)歷了從古典學(xué)派研究途徑的式微到管理途徑和政策途徑再到新公共行政的歷史沿革過(guò)程。

1.公共行政古典途徑。基于威爾遜的政治行政二分法和韋伯的官僚制理論，公共行政的古典學(xué)派形成了自己研究和實(shí)踐途徑的核心模型：職位應(yīng)該與人員相分離；公共部門治理的規(guī)則取向；控制嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)有助于提高公共部門的效率；目的不等于手段，事實(shí)不等于價(jià)值，技術(shù)不等于民主，手段、事實(shí)和技術(shù)是公共行政的內(nèi)在要素，而目的、價(jià)值和民主是外部要素；公共部門的動(dòng)力與私人部門的動(dòng)力存在根本的差異，以至于該動(dòng)力模式最具風(fēng)險(xiǎn)而成為后來(lái)公共選擇學(xué)派輕易捕獲的獵物。

2.B途徑與P途徑。在古典途徑達(dá)到其頂峰時(shí)，1938年的巴納德在其《經(jīng)理的職能》論述的組織理論可以說(shuō)是尋求一種全新的公共行政分析途徑的第一個(gè)重要嘗試。巴納德認(rèn)為，公共行政應(yīng)該從權(quán)威轉(zhuǎn)向協(xié)作；協(xié)作必須圍繞組織目標(biāo)；協(xié)作需要管理。顯然，在巴納德的組織理論中已經(jīng)預(yù)示著管理途徑(B途徑)。而1947年西蒙的《管理行為》終于促推了B途徑成為公共部門研究的核心理論。其基本模型可以簡(jiǎn)要概述為四個(gè)邏輯基點(diǎn)：公共部門的行動(dòng)即是公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；公共治理等于根據(jù)目的自由地選擇適當(dāng)手段；公共決策是有限理性決策；是令人滿意的決策而不是最優(yōu)的決策。在古典途徑之后，新的公共部門分析途徑并不僅僅限于B途徑。政策途徑(P途徑)作為填補(bǔ)古典途徑之后出現(xiàn)空白的另外一種嘗試，于第二次世界大戰(zhàn)之后被一些政策分析家提出，與B途徑分庭抗禮。它的理論模型是：公共治理構(gòu)成一個(gè)在政策制定和政策執(zhí)行之間不斷循環(huán)的政策周期；政策制定與政策執(zhí)行是不可分的；分權(quán)的政策執(zhí)行比自上而下的政策執(zhí)行更有效；政策周期主要是政治過(guò)程而非管理效率；在政策執(zhí)行過(guò)程中，政策網(wǎng)絡(luò)比科層組織效率更高。

3.新公共行政(NPA)。1948年美國(guó)青年學(xué)者沃爾多在其《行政國(guó)家》一書(shū)中就明確的宣告了古典的公共行政學(xué)派的衰落。1967年沃爾多邀請(qǐng)一批年輕的學(xué)者齊聚錫拉丘茲大學(xué)的明魯布盧克會(huì)議，探討和形成了后來(lái)被人們稱之為新公共行政的一些基本觀點(diǎn)。總的看來(lái)，NPA是以新左派意識(shí)形態(tài)為基本精神，試圖威爾遜的“政治-行政二分法”及主流行政學(xué)的效率范式，重新建立公平、正義、主義等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明魯布盧克會(huì)議以及《黑堡宣言》我們又看到了新公共行政的悄然變化。這種變化逐步趨向于效率追求的管理主義。

(二)回應(yīng)：作為一種實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的NPM

作為一種實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的NPM，開(kāi)始于20世紀(jì)80年代初期。其根本原因在于西方20世紀(jì)50年代后因?qū)嵤┑膭P恩斯主義國(guó)家干預(yù)政策留下的后遺癥，加之戰(zhàn)后教育的發(fā)展和信息通訊的流通增長(zhǎng)所帶給公民主體意識(shí)的增強(qiáng)，以及社會(huì)復(fù)雜性增加所導(dǎo)致的“不可治理性”(ungovernalibity)。這種不可治理性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先是政府的權(quán)威危機(jī)，20世紀(jì)60年代后期以來(lái)政府權(quán)威的合法性降低，公眾對(duì)政府越來(lái)越不信任和持懷疑態(tài)度；其次是政府的財(cái)政危機(jī)，20世紀(jì)以來(lái)西方采取的福利國(guó)家模式等因素造成政府財(cái)政支出的快速增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相對(duì)減速。面對(duì)這些危機(jī)，一些西方國(guó)家在20世紀(jì)70年代末期開(kāi)始了持續(xù)的國(guó)家行政改革。具體而言，NPM產(chǎn)生是緣于公共部門對(duì)一些相互關(guān)聯(lián)的緊迫問(wèn)題作出的一種回應(yīng)。

1.公共部門面臨的抨擊。政府在實(shí)際收入下降的同時(shí)面臨著服務(wù)水平不變或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生產(chǎn)力，所以公共部門的低效率將面臨激烈的抨擊：(1)“規(guī)模”方面的批判，對(duì)于瓦格納公共政策定律的否定。瓦格納認(rèn)為，大規(guī)模的公共部門是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)的特征。當(dāng)國(guó)家隨著工業(yè)化和都市化的進(jìn)程而達(dá)到更高富裕程度時(shí)，公共部門的擴(kuò)展是必然的趨勢(shì)。然而有學(xué)者論證了政府規(guī)模過(guò)于龐大而浪費(fèi)了過(guò)多的緊缺資源。雖然目前政府經(jīng)費(fèi)的削減幾乎成為一種普遍現(xiàn)象，但是其作用已經(jīng)在下降。(2)“范圍”方面的批判，政府本身對(duì)經(jīng)濟(jì)介入的活動(dòng)過(guò)多，其中許多活動(dòng)可以有其他可選擇的方法，比如私營(yíng)化改革。(3)“方法”方面的批判?！胺椒ā敝傅氖枪膊块T對(duì)社會(huì)資源的配置效率和技術(shù)效率即組織的內(nèi)部效率。官僚體制幾乎成為低效率的代名詞，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)為官僚制的方法必定會(huì)造成工作無(wú)起色和效率的低下。

2.經(jīng)濟(jì)理論的變革。官僚制組織中的高層人員所信奉的公共行政理念正在被經(jīng)濟(jì)學(xué)思想取而代之。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼的經(jīng)濟(jì)自由主義觀點(diǎn)沖擊了主義理念主導(dǎo)下的官僚政治；新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)促使政府內(nèi)外的政策制定和提供服務(wù)方面較多地利用了市場(chǎng)機(jī)制；而公共選擇理論、委托理論和交易成本理論已經(jīng)開(kāi)始融合到公共部門新型管理模式中。

3.私營(yíng)部門的變革。政府的行政能力愈發(fā)成為國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于全球化背景下私營(yíng)部門迅速變化的現(xiàn)實(shí)，要求公共部門與之相適應(yīng)。公共部門的管理和效率對(duì)私人經(jīng)濟(jì)與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力有所影響。事實(shí)上，隨著新公共管理在許多國(guó)家的實(shí)施，私營(yíng)部門的變革直接導(dǎo)致了公共部門的變革。

4.技術(shù)的變革。技術(shù)變革促進(jìn)了所有各種社會(huì)變革。如信息技術(shù)促使管理的變革，由于信息的共享促使等級(jí)制度組織變得扁平化；“辦公室”概念的變革；戈?duì)枅?bào)告中的電子化政府(1993)；我國(guó)的電子政務(wù)的建設(shè)等。飛速發(fā)展的技術(shù)已經(jīng)成為公共部門管理變遷的重要推進(jìn)器。

NPM的出現(xiàn)，標(biāo)志著早期改革發(fā)生了一種變化。它在理論和具體方案方面不像以前的公共管理那樣，只是在公共行政內(nèi)部進(jìn)行技術(shù)性的專業(yè)化，其目標(biāo)在于取代傳統(tǒng)的公共行政模式，它不只是對(duì)公共部門進(jìn)行改革而且表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機(jī)制并改變其與政府和社會(huì)的關(guān)系。NPM作為政府管理公共部門方式迅速變革的最顯著的標(biāo)志，緣于新公共管理對(duì)于公共行政實(shí)踐領(lǐng)域和研究途徑不斷變遷的回應(yīng)。從某種意義說(shuō)來(lái)，它體現(xiàn)了在政府理論發(fā)展中和實(shí)踐中尋求一種學(xué)科的整合。

二、特征與趨勢(shì)

NPM也許是20世紀(jì)最后20年中公共行政領(lǐng)域談?wù)撟疃嗟脑掝}。從發(fā)生學(xué)上看來(lái)，NPM本來(lái)只是一場(chǎng)公共行政改革的實(shí)踐運(yùn)動(dòng)。然而隨著其在一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革中深入開(kāi)展和影響的擴(kuò)大，眾多學(xué)者開(kāi)始從哲學(xué)基礎(chǔ)、價(jià)值目標(biāo)、方法論及具體實(shí)踐等各個(gè)層面進(jìn)行探討和總結(jié)，使其甚至逐漸成為一種具有新穎范式的規(guī)范理論。從國(guó)外理論家經(jīng)典論述和國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)NPM的闡釋中，可以總結(jié)出NPM的基本特征與發(fā)展趨勢(shì)。

(一)國(guó)外學(xué)者關(guān)于NPM的經(jīng)典闡釋

1.“新泰勒主義”。波利特(Pollitt)發(fā)現(xiàn)了新公共管理模式中的管理哲學(xué)，并將其稱為“新泰勒主義”(1990)。他在《管理主義與公共服務(wù)：盎格魯與美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》一書(shū)中認(rèn)為，新公共管理主義主要由本世紀(jì)初發(fā)展起來(lái)的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論方法技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。波利特論述道，官方文件反復(fù)重申，核心問(wèn)題在于制定明確的目標(biāo)，發(fā)展出用以測(cè)量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的績(jī)效指標(biāo)，以及通過(guò)功績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)、職位升遷等獎(jiǎng)勵(lì)方式來(lái)突出那些取得“成效”的人。如何加強(qiáng)生產(chǎn)線管理并為其提供適當(dāng)?shù)募?lì)是一個(gè)永恒的主題。對(duì)于工作中的規(guī)范、信念及渴望的復(fù)雜性，……或者對(duì)于決策方面存在的認(rèn)知偏見(jiàn)等復(fù)雜的問(wèn)題，政府官員似乎并沒(méi)有多少認(rèn)知(如果他們真的還有點(diǎn)認(rèn)識(shí)的話)。

2.西方行政學(xué)者帕得里夏·格利爾(Patricia·Greer)概括了新公共管理的內(nèi)涵：公共服務(wù)組織的分散化；對(duì)公共管理人員實(shí)行任期與激勵(lì)；公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)相分離；強(qiáng)調(diào)降低成本；從重政策轉(zhuǎn)向重管理，注重績(jī)效評(píng)估；從程序轉(zhuǎn)向產(chǎn)出的控制與責(zé)任機(jī)制。

3.聯(lián)合國(guó)教科文組織(OECD)將新公共管理主義界定為：轉(zhuǎn)移權(quán)威，提供靈活性；保證績(jī)效，控制和責(zé)任制；發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)和選擇；改善人力資源管理；優(yōu)化信息技術(shù)；改善管制質(zhì)量；加強(qiáng)中央指導(dǎo)職能。

4.“再造政府”。奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》作為新公共管理的代表性著作，認(rèn)為必須“重塑政府”。他們?yōu)榇蛟炱髽I(yè)型政府提出了十大原則和五大戰(zhàn)略：大多數(shù)企業(yè)型政府鼓勵(lì)提供服務(wù)者之間的競(jìng)爭(zhēng)；它們授權(quán)給公民，將控制權(quán)從官僚制組織轉(zhuǎn)移到社區(qū)中；它們?cè)谠u(píng)價(jià)各種結(jié)構(gòu)的績(jī)效時(shí)，關(guān)注的是結(jié)果而不是投入；重新把服務(wù)對(duì)象界定為顧客并賦予其選擇權(quán)；以目標(biāo)而非以規(guī)則和規(guī)定為導(dǎo)向；防止問(wèn)題的發(fā)生而不僅僅是事后的的補(bǔ)救；致力于賺錢而不是花錢；實(shí)行分析，引入?yún)⑴c管理；它們寧可采用市場(chǎng)機(jī)制而不是官僚機(jī)制；不僅重視提供服務(wù)，而且激勵(lì)所有的部門(公共的、私人的、志愿的)為解決其社區(qū)問(wèn)題付諸行動(dòng)。

五大戰(zhàn)略是：核心戰(zhàn)略—明確組織目標(biāo)；后果戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)設(shè)績(jī)效后果；顧客戰(zhàn)略—將顧客置于駕駛員的位置上；控制戰(zhàn)略—將控制從中央和高層移走；文化戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)造企業(yè)家文化。

5.NPM。作為NPM這一名稱的首創(chuàng)者英國(guó)學(xué)者胡德(Hood)則觀察到公共行政更多的內(nèi)部變化。他認(rèn)為NPM包括了七個(gè)要點(diǎn)(1991)：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理；績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量；格外重視產(chǎn)出的控制；公共部門內(nèi)由聚合趨向分化；公共部門向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展；對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視；強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。

(二)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于NPM的闡釋

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)NPM的理論及其研究范式作出概括。陳振明教授認(rèn)為NPM的理念主要包括八個(gè)方面：強(qiáng)調(diào)職業(yè)化的管理；明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估；戰(zhàn)略管理和項(xiàng)目預(yù)算；提供回應(yīng)；公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化；競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入；采用私人部門管理方式；管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。

(三)NPM理論范式與實(shí)踐特征的基本共識(shí)

綜上所述，NPM主要是試圖在公共部門引入市場(chǎng)機(jī)制，采用私人企業(yè)管理的方法，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)導(dǎo)向來(lái)改善行政績(jī)效，倡導(dǎo)管理者的管理。關(guān)于它的研究范式和在實(shí)踐運(yùn)動(dòng)中達(dá)到的基本共識(shí)，一般認(rèn)為有以下幾個(gè)方面。

1.借鑒私人企業(yè)的管理方法。NPM認(rèn)為，公共部門和私人部門并不存在不可逾越的鴻溝，他們之間有好多共性，可以互相學(xué)習(xí)。私人部門在創(chuàng)新能力、經(jīng)濟(jì)、效率、效能等方面都優(yōu)越于公共部門的管理。因此公共部門要運(yùn)用私人部門的管理模式和方法如績(jī)效評(píng)估、戰(zhàn)略管理、顧客至上和結(jié)果控制等。

2.公共部門的產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化。NPM主張用市場(chǎng)的力量來(lái)改革政府，在公共部門引入商場(chǎng)機(jī)制，在公共部門和私人部門之間、公共部門之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，以縮小政府規(guī)模，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率。公共部門的市場(chǎng)機(jī)制主要包括民營(yíng)化。通過(guò)業(yè)務(wù)合同出租，建立政府與私人部門的伙伴關(guān)系。通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)緩解政府巨大的財(cái)政壓力，彌補(bǔ)政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)唯一供給者的不足，以此來(lái)改善政府運(yùn)行機(jī)制，提高政府運(yùn)行效率。

3.公共服務(wù)的顧客取向。NPM認(rèn)為政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求來(lái)向其提供服務(wù)，政府應(yīng)該以顧客為取向，只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府才能滿足多元化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提高。政府不再是凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)，而是富有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)家，公民則是其消費(fèi)者和顧客。由于政府與公民關(guān)系的重新界定，政府要滿足顧客多樣化的需求，征求他們的意見(jiàn)，提供回應(yīng)性的公共服務(wù)。

4.實(shí)行績(jī)效評(píng)估。NPM所倡導(dǎo)的績(jī)效評(píng)估就是通過(guò)科學(xué)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共部門的成就、業(yè)績(jī)做出客觀公正的評(píng)價(jià)。其內(nèi)容主要包括成本效益、顧客滿意度、投入產(chǎn)出比率、服務(wù)質(zhì)量等。在實(shí)踐中采取3E(經(jīng)濟(jì)、效率、效能)標(biāo)準(zhǔn)。更加關(guān)注公共部門直接提供的公共服務(wù)的效率，在公共部門之間營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

5.政府的政策職能與管理職能的分離即劃槳與掌舵的分離?！俺晒Φ慕M織是把高層管理與具體操作分開(kāi)來(lái)……這使得政府以一個(gè)精明的買家來(lái)工作，以能夠完成自己政策目標(biāo)的方式利用各種生產(chǎn)廠商?！眲潣娜藢Ｗ⒂谝豁?xiàng)使命并且把這項(xiàng)事情做好，而掌舵的組織則需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。通過(guò)這樣來(lái)重塑、精簡(jiǎn)和提高效率。

三、轉(zhuǎn)型與影響

NPM理念主張政府作用的退縮與市場(chǎng)價(jià)值的回歸?；诖吮尘跋?，西方政府公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估與監(jiān)控發(fā)生了重要轉(zhuǎn)型。

(一)NPM理念下的公共政策制定

1.更加突出政府公共政策職能。政策執(zhí)行主體由一元化的政府壟斷到多元化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變，使得政府不再是無(wú)所不包、無(wú)所不做的公共服務(wù)提供者。政府通過(guò)將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)讓給企業(yè)和社會(huì)，可以部分地甚至完全地從日常例行的公共事務(wù)中解脫出來(lái)，集中精力進(jìn)行公共政策的制定、監(jiān)督與評(píng)估，運(yùn)用公共政策引導(dǎo)政府內(nèi)外的執(zhí)行機(jī)構(gòu)有效地承擔(dān)公共服務(wù)職能。政府由微觀管理領(lǐng)域退回到宏觀調(diào)控領(lǐng)域，政府規(guī)?？s小，職能減少，但職責(zé)更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，從而更好地為公眾服務(wù)。

2.公共政策類型將發(fā)生改變。(1)宏觀調(diào)控型政策取代微觀操作型政策。在傳統(tǒng)體制下，政府為“全能型”政府，政府職能的擴(kuò)張使得政府政策必須涉及每個(gè)微觀領(lǐng)域，觸及社會(huì)生活的各個(gè)角落。而NPM主張分權(quán)和權(quán)力下放，要求給予執(zhí)行者自和靈活性，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)原則。因此，政府政策必然多為宏觀性指導(dǎo)型政策，主要起引導(dǎo)與調(diào)控作用，注重的是戰(zhàn)略制定與整體規(guī)劃。(2)指令性政策向契約型政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下，政府部門以上下級(jí)隸屬關(guān)系為特征，政策也相應(yīng)地多表現(xiàn)為強(qiáng)制性的命令式或指令式政策，依靠行政權(quán)力為后盾。而NPM運(yùn)動(dòng)下由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及私營(yíng)部門、社區(qū)組織的介入，使得這種隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。制定者對(duì)執(zhí)行者的管理是建立在共識(shí)基礎(chǔ)上的契約管理。兩者不以權(quán)力為中介，而是以由合同或契約確立的權(quán)利為中介，政策多為協(xié)商合作式的契約政策。(3)事后救濟(jì)性政策向事前預(yù)警性政策轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)體制下往往是等到問(wèn)題出現(xiàn)甚至已經(jīng)很嚴(yán)重了，才制定出相關(guān)政策進(jìn)行補(bǔ)救，雖有“亡羊補(bǔ)牢”之功，但損失已經(jīng)造成。而NPM倡導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，要求對(duì)市場(chǎng)和顧客的需求變化作出迅速的反應(yīng)。這就決定了政策的出臺(tái)不應(yīng)再是“事后諸葛”，而應(yīng)該具有前瞻性，某種程度上應(yīng)該是一種前瞻性公共行政。只有具備超前意識(shí)，具備較強(qiáng)的預(yù)見(jiàn)性，才能更好地發(fā)揮政策的作用。有效的政策應(yīng)該預(yù)防問(wèn)題的發(fā)生，而不僅僅是治療問(wèn)題遺留下來(lái)的創(chuàng)傷。

(二)NPM理念下的公共政策執(zhí)行

NPM理念下的公共政策改革主要針對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域，而公共服務(wù)的提供過(guò)程很大程度上就是公共政策的執(zhí)行過(guò)程。因此，NPM取向的公共政策執(zhí)行必然不同于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行。NPM理念下公共政策執(zhí)行將表現(xiàn)出以下幾種趨向。

1.新型的行政權(quán)力關(guān)系下政策制定與政策執(zhí)行相分離。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政截然分開(kāi)，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不得以黨派偏見(jiàn)影響決策，從而強(qiáng)調(diào)政策制定與執(zhí)行相分離。這保證了政策的穩(wěn)定和持續(xù)，但也造成了官僚制組織的種種弊病。NPM理念對(duì)此則持不同意見(jiàn)，認(rèn)為行政本身具有濃厚的政治色彩，兩者截然分開(kāi)在現(xiàn)實(shí)中是不可能的，當(dāng)代文官的政治化趨勢(shì)以及高層文官的政治任命就打破了文官政治中立的信條。NPM理念既主張文官參與政治決策，增加對(duì)政治家的響應(yīng)，同時(shí)又主張下放權(quán)力，給予執(zhí)行者較大的權(quán)威以及靈活性與自由裁量權(quán)。顯然，打破政治與行政的分離和堅(jiān)持政策制定與執(zhí)行的分離，兩種主張?jiān)诒砻嫔鲜窍嗷_突的。這兩者的沖突恰恰意味著NPM運(yùn)動(dòng)下政策制定與執(zhí)行將在一種新的調(diào)控關(guān)系下實(shí)現(xiàn)分離。這種新的關(guān)系主要體現(xiàn)為：第一，傳統(tǒng)體制下兩者的分離是在“政治中立”的原則下政治家與公務(wù)員兩大系統(tǒng)的分離，政策執(zhí)行者不得參與政策制定。而NPM理念下政策制定與政策執(zhí)行的分離則是在強(qiáng)調(diào)文官增強(qiáng)對(duì)政治家的響應(yīng)的前提下公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的分離。并不排斥一部分高級(jí)文官參與政策制定，并強(qiáng)調(diào)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任，在兩大系統(tǒng)之間起橋梁和紐帶的作用。第二，傳統(tǒng)體制下政策制定者對(duì)政策執(zhí)行者的調(diào)控主要依靠層級(jí)制和嚴(yán)格的規(guī)章制度，事無(wú)巨細(xì)，均有專門化、標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定加以約束，執(zhí)行者缺乏靈活性、主動(dòng)性。在新公共管理理念下，政策制定者則是依靠宏觀性的政策調(diào)控二者關(guān)系，給予執(zhí)行者以較大的靈活性和自，而不是簡(jiǎn)單地要求他們照章辦事。政策制定與政策執(zhí)行不再是完全截然分開(kāi)的兩部分，而是以靈活的方式實(shí)現(xiàn)分離。

2.政策執(zhí)行主體走向多元化，政治權(quán)威體系由層級(jí)式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為扁平式網(wǎng)絡(luò)。(1)政策執(zhí)行主體形式由政府壟斷的一元化趨于呈多元化。傳統(tǒng)行政體制下政府壟斷政策執(zhí)行，政策執(zhí)行主體呈一元化。NPM運(yùn)動(dòng)則打破了政府壟斷執(zhí)行的一元化局面而主張多元化，認(rèn)為政府在公共管理中最主要的職能是制定政策。政府雖然仍是政策執(zhí)行的主要主體，但不是唯一主體。政府一方面應(yīng)通過(guò)內(nèi)部組織體制改革，進(jìn)行分權(quán)和權(quán)力下放，成立具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性機(jī)構(gòu)，專門從事政策執(zhí)行。另一方面，應(yīng)通過(guò)外部私有化，將原本由政府控制或擁有的職能承包或出售給私營(yíng)企業(yè)，準(zhǔn)許私營(yíng)部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，提供公共物品。此外，政府還應(yīng)通過(guò)公共服務(wù)社區(qū)化，充分利用社會(huì)的社區(qū)、家庭、志愿者組織等基本單位，承擔(dān)部分政策的執(zhí)行任務(wù)?？傊?，多元化的主體表現(xiàn)為政府、自治或半自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)、私營(yíng)部門以及以社區(qū)為主的公眾參與組織等多方力量。(2)政策執(zhí)行主體間的權(quán)力關(guān)系呈扁平式。傳統(tǒng)體制下，執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)是與一元化壟斷相適應(yīng)的“官僚制”的金字塔式等級(jí)結(jié)構(gòu)，主體與主體之間主要體現(xiàn)為自上而下的統(tǒng)屬與規(guī)制的不平等關(guān)系，聯(lián)系的紐帶多為命令或指令，強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從。而NPM運(yùn)動(dòng)在打破政府壟斷的基礎(chǔ)上也改變了主體間的關(guān)系。它將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，倡導(dǎo)公共部門與私營(yíng)部門進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行平等的競(jìng)爭(zhēng)，主體間呈現(xiàn)扁平式的組織結(jié)構(gòu)。在這樣的結(jié)構(gòu)中，主體間不存在強(qiáng)制式的命令，不再是以權(quán)力為紐帶，而是形成了以契約與合同為基礎(chǔ)的政策網(wǎng)絡(luò)。調(diào)控主體關(guān)系的手段也由以行政權(quán)力為主轉(zhuǎn)為以法律權(quán)利為主，通過(guò)主體之間的互動(dòng)合作推進(jìn)政策執(zhí)行。也就是說(shuō)，NPM下的政策執(zhí)行不再僅僅體現(xiàn)政府的統(tǒng)治，而是體現(xiàn)治理理念的一種形式，它“主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的?！?/p>

3.政策執(zhí)行的邏輯基點(diǎn)由“官僚政治”轉(zhuǎn)向“顧客”，由過(guò)程轉(zhuǎn)向業(yè)績(jī)。傳統(tǒng)體制下許多政府部門并不知道自己真正的服務(wù)對(duì)象是誰(shuí)，往往是為了政策執(zhí)行而執(zhí)行政策，為了體制的需要而執(zhí)行政策，甚至為了迎合上級(jí)的好惡而執(zhí)行政策。由于傳統(tǒng)的政策執(zhí)行只注重投入，不注重產(chǎn)出，片面追求效率而不計(jì)成本，不衡量效果，因此也就很難取得效果，甚至投入越多效果越差。公眾無(wú)法從政策中獲得應(yīng)有的好處，傳統(tǒng)體制還對(duì)服務(wù)市場(chǎng)或服務(wù)對(duì)象需求變化缺乏敏感的反應(yīng)，追求整齊劃一而忽視公共服務(wù)的多樣性。NPM則不同，它主張以市場(chǎng)和顧客為導(dǎo)向，認(rèn)為政策執(zhí)行是為了滿足公眾的需要，必須將顧客放在中心的位置。政府是受顧客驅(qū)使而不是受機(jī)構(gòu)驅(qū)使，公共服務(wù)滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。為此，它強(qiáng)調(diào)主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的回應(yīng)，改變單一的服務(wù)，根據(jù)不同的需求提供不同的服務(wù)。與傳統(tǒng)體制不同，NPM還重視執(zhí)行的產(chǎn)出和質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)成本與效益的分析，主張發(fā)揮業(yè)績(jī)測(cè)定的作用，按業(yè)績(jī)付酬，按業(yè)績(jī)管理，按效果作預(yù)算?！靶鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)下公共服務(wù)主體處于相互競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，只有能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，令顧客滿意的主體才能在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中立足，這將迫使各執(zhí)行主體不斷完善，不斷創(chuàng)新，有利于公眾利益的實(shí)現(xiàn)。”

(三)機(jī)遇和挑戰(zhàn)：NPM理念下的公共政策評(píng)估與政策監(jiān)控

NPM理念既有利于政策評(píng)估與監(jiān)控的發(fā)展，又給二者提出更高的要求。傳統(tǒng)管理體制由于不重視服務(wù)的效果與質(zhì)量，相應(yīng)的也不大重視政策的評(píng)估與監(jiān)控。并且由于一元化體制的局限，對(duì)政策的評(píng)估與監(jiān)控多屬于政府內(nèi)部行為，常常會(huì)因?yàn)閮?nèi)部關(guān)系復(fù)雜而流于形式或發(fā)生偏差，缺乏客觀性，無(wú)法準(zhǔn)確反映公共服務(wù)的真實(shí)情況。NPM理念則不同。一方面，政策評(píng)估與監(jiān)控受到應(yīng)有的重視。將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，由公眾自主地選擇公共服務(wù)主體，就必須要向公眾提供各個(gè)主體的業(yè)績(jī)作為取舍的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于給予執(zhí)行者較大的自由裁量權(quán)，如何保證政策朝著既定的目標(biāo)前進(jìn)，而不因主體的自身利益發(fā)生偏差要求政府充分發(fā)揮評(píng)估與監(jiān)控的作用。因此，政策評(píng)估與監(jiān)控被置于相當(dāng)重要的地位；另一方面，由于政府不再包攬政策執(zhí)行，而是站在公眾的立場(chǎng)評(píng)估與監(jiān)控其他執(zhí)行者的活動(dòng)，這樣內(nèi)部行為變?yōu)橥獠啃袨?。政府與公眾站在局外人的角度可以進(jìn)行更為客觀、更為真實(shí)的評(píng)估，更有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，更好地進(jìn)行監(jiān)控。

然而，政策評(píng)估與政策監(jiān)控也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。對(duì)評(píng)估而言，針對(duì)不同的執(zhí)行主體采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估以確保評(píng)估的公正公平，如何在評(píng)估中將經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)與社會(huì)效益指標(biāo)結(jié)合起來(lái)等問(wèn)題都對(duì)其提出了更新更高的要求。對(duì)于監(jiān)控而言，在主體形式多元化及傳統(tǒng)行政權(quán)力的強(qiáng)制性弱化的前提下，如何保證利用合同契約監(jiān)督執(zhí)行的有效性，如何追究違約行為的責(zé)任，如何克服私營(yíng)部門的短期行為對(duì)公眾利益造成的損害等也是必須予以重視的新問(wèn)題。

四、詰難與批判

很多學(xué)者認(rèn)為從NPM產(chǎn)生之日起就存在著諸多問(wèn)題：效率優(yōu)于公平嗎？個(gè)體效益的聚合必然導(dǎo)致集體利益的實(shí)現(xiàn)嗎？私營(yíng)化就能提高效率嗎？產(chǎn)品提供者和顧客的關(guān)系能替代政府與公民之間的關(guān)系嗎？隨著這些問(wèn)題的提出，NPM的實(shí)踐將面臨一系列的價(jià)值追問(wèn)和倫理反思。

(一)公共性的缺失

公共部門與私人部門是不同的。如果僅由企業(yè)的管理來(lái)取代公共部門的管理，勢(shì)必造成公共性的缺失。而離開(kāi)了公共性的訴求，公共管理就失去了自身的方向與宗旨，就會(huì)失去其制定政策進(jìn)行統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。

(二)虛化了民主與倫理價(jià)值

弗雷德里克森認(rèn)為，廣義的公共行政除了管理的價(jià)值外，還強(qiáng)調(diào)公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應(yīng)性和愛(ài)國(guó)主義等價(jià)值。但是NPM強(qiáng)調(diào)的3E卻造成了公共管理核心價(jià)值的弱化。正如弗雷德里克森所說(shuō)，政府企業(yè)化的運(yùn)作改革讓我們付出了相當(dāng)大的道德代價(jià)。為此他在3E標(biāo)準(zhǔn)上增加了公正(Equity)而形成了4E準(zhǔn)則。

(三)政府可能規(guī)避其他公共責(zé)任

一旦以提高效益作為公共管理者行動(dòng)的指南，那么由于公共部門效益概念的模糊性及凸顯效益所需較長(zhǎng)時(shí)間的特點(diǎn)，就很容易成為公共管理者尋找逃脫公共責(zé)任的借口，從而助長(zhǎng)了官僚機(jī)構(gòu)的官僚習(xí)氣。政府責(zé)任不僅限于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還應(yīng)該承擔(dān)引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)文明發(fā)展進(jìn)步的公共責(zé)任。

(四)非適當(dāng)性顧客隱喻

NPM倡導(dǎo)構(gòu)建顧客導(dǎo)向型政府，固然可以提高公共服務(wù)的滿意度。然而從學(xué)理而言，公民作為一個(gè)政治概念與作為經(jīng)濟(jì)概念的顧客存在著質(zhì)的差異。公共服務(wù)的消費(fèi)者不僅僅是顧客而更重要的是公民。公民是社會(huì)的主人，應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者參與者和決策者，不僅用腳投票還用手投票。顧客的不當(dāng)隱喻把政府與公民的關(guān)系理解為單向度生產(chǎn)者與消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)關(guān)系是很不當(dāng)?shù)摹?/p>

(五)腐敗也會(huì)在民營(yíng)化中滋生

基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托理論的考察，當(dāng)組織從政府模式轉(zhuǎn)向企業(yè)模式時(shí)，腐敗和不道德行為有增加的傾向。美國(guó)公共管理學(xué)家弗雷德里克森認(rèn)為，最為重要的是政府公民精神的培養(yǎng)和樹(shù)立。如果政府組織中公民精神傾向強(qiáng)，政府組織將努力集中于公共服務(wù)、公共利益及有效政府的構(gòu)建上；而如果政府組織中持私人利益的觀念傾向強(qiáng)，將會(huì)增加腐敗和不道德行為。

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