導語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地征收規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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自改革開放以來，伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，各級政府對農(nóng)村土地的大量征收，產(chǎn)生了一系列的社會問題。本文對我國現(xiàn)行的土地征收法律進行了分析，歸納出我國法律對農(nóng)村土地征收的強制性、目的性、合法性和補償性，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地征收現(xiàn)存的弊端，并提出一定的完善建議。

關鍵詞:

土地征收;法律特征;補償方式;合法程序;監(jiān)督體制

改革開放以來，我國社會主義城鎮(zhèn)化建設的步伐逐步加快，各級政府在城市化的發(fā)展進程中，為建設城鎮(zhèn)、工廠以及工業(yè)園區(qū)等建筑，需要征收大量土地，而土地是農(nóng)民最基本的、賴以生存的生活來源，在市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，農(nóng)村土地征收所產(chǎn)生的一系列社會問題，都可能引發(fā)大量的糾紛。

一、我國土地征收的法律特征

我國農(nóng)村土地征收法律制度是推進社會主義城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，在《憲法》中規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”;在《土地管理法》中明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”;在《物權法》中規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”從以上法律法規(guī)中，可以看出我國對土地征收，是以補償為前提，以實現(xiàn)公共利益為基礎，將農(nóng)村集體土地強制征收成為國家所有，具有強制性、目的性、合法性和補償性四點法律特征。

(一)土地征收的強制性

從上文提到的法律規(guī)定中可以看出，對農(nóng)村土地征收的實施方是國家，國家是有權并依照法律法規(guī)，可以對農(nóng)村土地實施強行征收，被征地的一方必須完全服從。因此，國家對農(nóng)村土地的征收是帶有強制性特征的，但強制征收土地必須在法律規(guī)定的“為了公共利益的需要”基礎之上，這就是土地征收的第二個特征———目的性。

(二)土地征收的目的性

判斷國家及各級政府在征收農(nóng)村土地時是否符合法律法規(guī)的要求，其標準和依據(jù)就是判斷所謂“公共利益的需求”，這是對土地進行征收的前提和基礎。由于城市化的不斷擴張，以及市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設、工業(yè)區(qū)建設等用地的不足，都導致了對農(nóng)村土地的征收逐漸擴張。因此，只有明確是為公共謀求利益的目的，對農(nóng)村土地實行征收，才能具有正當性和合理性。

(三)土地征收的合法性

在各國立法中，對土地的征收都必須嚴格依照法律程序進行。我國踐行的是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，按照正規(guī)的法律程序對農(nóng)村土地進行征收，才能防止濫用權力的現(xiàn)象發(fā)生，才能保障土地征收的過程能夠順利進行，同時也能保證被征地農(nóng)民的合法權益，維護社會穩(wěn)定和公正性。

(四)土地征收的補償性

上文所列出的如《憲法》等法律法規(guī)，都明確規(guī)定了，如果對土地實行了征收，那么就必須對被征收者給予一定的補償。即使征地行為是為了集體的公共利益，但少數(shù)人勢必會因此而受到利益損害。所以必須對被征地者進行補償，踐行民法公平、正義的原則。農(nóng)村土地征收制度是我國對公共事業(yè)發(fā)展的重要保證，其意義之重大，在對土地征收進行中，保證對權力的合法行使、對土地和資源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主體之間的關系，都起到了關鍵的、不容忽視的作用。

二、我國農(nóng)村土地征收中的弊端及完善建議

(一)關于農(nóng)村土地征收的程序方面

在對農(nóng)村土地征收中，涉及到國家、集體和農(nóng)民三方，由于目的、利益等諸多原因，三方之間不可避免的會產(chǎn)生各方面矛盾和糾紛，最為凸顯的矛盾就是關于征收補償費的問題。目前，我國在對農(nóng)村土地征收中，還有很多程序缺失的現(xiàn)象存在，農(nóng)民的權益受到侵害，無法得到保障。首先，被征地的農(nóng)民個人，對土地征收的決策并沒有參與權。國家和各級政府對農(nóng)村土地的征用是在“公共利益”發(fā)展的前提下進行的，那么公眾對其“公共利益”的合理性就應有權參與。在國外，在征地前政府公告，派專職專員進行一系列審查，召開聽證，被征地者可以參加其中的所有過程并表達自己的要求。所以，筆者認為應該本著“協(xié)商優(yōu)先”的原則，讓被征地者真正參與到意見征求和土地征收的過程中。其次在發(fā)生土地糾紛和矛盾時，要保證被征地者有可以申訴和尋求司法救濟的部門。如果被征地者對整個過程的合法性和補償?shù)葐栴}有異議，應有專門的機構來受理此類申訴，這樣才可以化解農(nóng)民的矛盾，保護農(nóng)民的權益。處理好各方面的矛盾，是土地征收順利進行的保障。

(二)關于農(nóng)村土地征地的補償方面

我國的《土地管理法》中規(guī)定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地附著物和青苗補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，以及“支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。不難看出，這種補償標準較為落后，已經(jīng)無法滿足和適應現(xiàn)今市場經(jīng)濟大環(huán)境下的發(fā)展和需要。改革開發(fā)以來，整個中國的經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的改變，農(nóng)村社會的經(jīng)濟形勢也發(fā)生了劇烈的變化，依據(jù)上文中的補償標準，農(nóng)民所能獲得到的征地補償范圍極為狹窄，得到的經(jīng)濟補償和土地征用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟效應相差極其懸殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并沒有為農(nóng)民身份的人民群眾進行可持續(xù)發(fā)展的考慮。在中國農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民從業(yè)能力非常有限，在失地的情況下，近乎等同于失業(yè)，無法從事其他行業(yè)來維持生計。隨著時間的推移和市場經(jīng)濟的日益繁榮，農(nóng)民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，應提高對被征地者的補償，才能真正對農(nóng)民的利益提供有效的保障。具體來看，除去法律已經(jīng)規(guī)定的補償外，增加社會保障費用、再教育和培訓費用以及土地增值費用，才能讓農(nóng)民切實的享受到土地增值后的價值。

(三)關于農(nóng)村土地征收的監(jiān)督體制

目前我國還缺乏對土地征收的進行系統(tǒng)監(jiān)督、管理的政府執(zhí)法部門，對權力依法進行監(jiān)督是限制權力濫用的重要保證。在對農(nóng)村土地征收前，要嚴格控制對土地的審批權，實行責任制，并切實落實到個人;為征地補償費專門設置專用賬戶，并納入到銀行體系，使農(nóng)民集體可以發(fā)揮監(jiān)督作用;政府應設置土地執(zhí)法監(jiān)督和咨詢的機構，讓農(nóng)民可以充分咨詢和表達訴求，同時也可以加強對土地征收的執(zhí)法和監(jiān)察力度。

三、結論

綜上所述，在城市化進程加快的現(xiàn)代社會，針對我國現(xiàn)行的關于農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)特征，其實際存在的弊端，從法治建設角度和社會實踐角度，都應該盡快建構和完善相關的法律程序、補償標準和監(jiān)督體制，保障農(nóng)民群體的合法權益。

［參考文獻］

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一、我國農(nóng)村土地征收的相關規(guī)定及其現(xiàn)狀

在我國，土地征收是集體土地的征收，是指國家為了滿足社會公共目的的需要，以補償為條件，把農(nóng)村集體所有的土地強制變更為國家所有的土地的行為?；谖覈F(xiàn)行土地政策和保護農(nóng)業(yè)經(jīng)營者尤其是農(nóng)民利益的考慮，《物權法》對征收土地承包經(jīng)營權作了嚴格限制，并規(guī)定“：征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益。”然而，我國農(nóng)村土地征收還存在著不少問題，使農(nóng)民利益并沒有得到應有的保護。比如河北省香河“圈地門”事件，香河大規(guī)模違規(guī)“圈地”行為，據(jù)了解河北廊坊香河縣從2008年以來，就開始打著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設新農(nóng)村”的旗號，大規(guī)模地“圈占”耕地。當?shù)卣加棉r(nóng)民1畝地租金每年一千多，而轉手賣給房地產(chǎn)開發(fā)商達每畝60多萬。從初步調(diào)查情況看，香河縣個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在違規(guī)改變土地利用目的、違規(guī)占地等問題，嚴重違反了農(nóng)村土地流轉和利用相關政策法規(guī)，擾亂了土地管理秩序，侵害了農(nóng)民群眾利益。

二、我國目前農(nóng)村集體承包土地征收中存在的問題

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，以“征占農(nóng)地，搞開發(fā)”為標志的城鎮(zhèn)化擴張漸入，大量農(nóng)民失去了賴以生存的土地，農(nóng)民基本權益無法得到保障。而河北省香河“圈地門”事件恰恰反映了我國目前在征用農(nóng)村土地方面主要存在的問題包括：

（一）相關立法中對公共利益界定的缺失河北香河縣個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)流轉、占用土地，并將這些土地用于搞“規(guī)模形象”建設、房地產(chǎn)開發(fā)等違規(guī)改變耕地利用目的而進行所謂的城鎮(zhèn)建設。我國《物權法》第132條規(guī)定：國家為了社會公共利益的需要，可以征收承包土地，但應當給予土地承包經(jīng)營權人充分的、合理的補償。[2]可見，我國立法中對什么是公共利益并沒有明確的界定，從而導致現(xiàn)實生活中存在對公共利益擴大解釋的傾向，這也成為造成大規(guī)模征地失控和耕地流失的重要原因之一。

（二）補償范圍小，補償標準低《土地管理法》及《物權法》第42條第二款確定的農(nóng)用土地征用補償范圍主要包括：土地補償費、勞動力安置補助費和青苗補償費等。補償?shù)姆秶鷮εc土地有間接關聯(lián)的附帶損失并沒有予以補償。此外，立法中對于保證和提高農(nóng)民以后生活水平也沒有做出明確規(guī)定。（三）土地征收程序缺乏規(guī)范性?以河北香河縣為例，從2008年以來，就開始打著“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設新農(nóng)村”的旗號，大規(guī)模地“圈占”耕地。顯然，一些政府在征用農(nóng)村集體承包土地過程中并沒有按照嚴格的法定程序，同時也表明了我國農(nóng)村集體承包土地征收程序缺乏規(guī)范性。

三、征用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的保護

（一）界定“社會公共利益”，切實保護耕地在進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設規(guī)劃中，要嚴格控制建設用地總量，盡可能保證農(nóng)村建設、社會事業(yè)發(fā)展等規(guī)劃符合土地利用總體規(guī)劃。如果確因新農(nóng)村建設試點需要局部調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的，須在不占用基本農(nóng)田的前提下，經(jīng)依法核準后再進行調(diào)整。

（二）完善農(nóng)用土地征用審批程序，保護農(nóng)民的切身利益在農(nóng)村規(guī)劃建設中，一定要嚴禁像香河縣一樣的違法征用土地行為。為保護農(nóng)民的切身利益，還應該依法做好土地征用工作，切實維護被征地農(nóng)民的知情權、監(jiān)督權和申訴權，并做好征地補償安置爭議協(xié)調(diào)工作。

（三）完善農(nóng)村土地征收補償救濟制度首先，應該完善包括制度和行政復議等行政救濟制度。其次，還應當賦予農(nóng)民征地補償糾紛的訴權，通過公益訴訟等司法救濟制度來保障對農(nóng)民的補償?shù)?。此外，凡是征地未?jīng)批準以及征地補償款沒有兌現(xiàn)到農(nóng)民手中、安置不落實的項目均不得占地開工。

四、關于農(nóng)村土地征收問題的探究思考

（一）在當前農(nóng)村土地被大量征用而未能得到真正保護的背景下，不禁會想起一句話“《物權法》是把富人的別墅和窮人的茅屋平等保護的法律?！爆F(xiàn)實生活中最受傷害的是得不到平等保護的社會弱勢群體。希望我國保護社會弱勢群體的法律能夠進一步完善，增進社會的民主性。

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一、農(nóng)村土地管理中存在的不足

農(nóng)村土地管理中所存在的不足有以下幾個方面：

1.集體經(jīng)濟較為薄弱，入不敷出。農(nóng)村稅費改革實施后，使得村集體經(jīng)濟收入大幅度減少，某些村出去為數(shù)不多的機動地承包費以外，幾乎無其他收入，更有甚者欠有債務。因此，某些地方將機動地對外發(fā)包，強制性的流轉農(nóng)戶的承包地，出賣集體地或者高價對外出租而獲取高額回報，挪用土地補償費以及土地流轉費的現(xiàn)象較為突出。

2.土地流轉過程不夠規(guī)范，農(nóng)戶權益得不到保障。我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權是國家相關政策指導，以集體經(jīng)濟組織以及土地承包合同共同束縛、約定的?？墒?，合同存在的不規(guī)范性使其執(zhí)行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調(diào)整農(nóng)民土地，更有甚者未經(jīng)承包戶許可，就迫使其簽訂土地流轉合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權受到了較大程度的侵害。

3.征地補償款難以落到實處，財務制度如同虛設。部分村級干部并不按照規(guī)則辦事，甚至嚴重違反財政紀律，將那些本應發(fā)給農(nóng)戶的補償款私吞，據(jù)為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設賬外資產(chǎn)，賬務不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業(yè)拖欠征地補償費，引起群眾不滿情緒。

農(nóng)村土地管理制度立法、執(zhí)法存在的不足： 1.在立法中關于集體土地所有權的四項權能規(guī)定均存在不同程度的缺失。《民法通則》第71 條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用一收益和處分的權利?！钡珡奈覈壳扒闆r看，集體土地所有權上述的四項權利都受到不同程度的限制。首先，關于集體土地使用權權利受限制問題。我國集體土地的占有權及收益權源于土地使用權，集體土地所有權人僅能在農(nóng)業(yè)用地和本集體內(nèi)部的建設用地范圍內(nèi)行使有限的占有和收益權能，而對非農(nóng)用地沒有占有和收益的權利。其次，集體土地的所有權人對其集體所有土地的處置權幾乎被剝奪。集體土地的最終處置權實際上屬于國家。這不僅剝奪了集體土地的出讓權，也使本應由農(nóng)民集體享有的收益流入國庫，導致集體土地所有權缺失處分權。

2.在土地管理法律法規(guī)中關于集體土地征收規(guī)定存在問題根據(jù)《土地管理法》第2 條第4 款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，但問題是相關法律至今沒有對所謂的“公共利益”進行明確界定，導致凡是只要取得土地征收的批文，無論其用來干什么，似乎均符合“公共利益”；盡管《土地管理法》及《物權法》對征收土地均規(guī)定應依法予以補償，但問題是相關法律法規(guī)的補償標準太低，根本無法保障土地被征收農(nóng)民的生活；市、縣人民政府既是土地征收者，又是補償標準的批準者，更是爭議的協(xié)調(diào)者，集運動員、裁判員于一身，法律賦予如此權力，本身就無法保障土地被征收者的利益。而對土地征收行為不服，相關法律法規(guī)至今也沒有賦予被征收者相應的救濟權利。

3.法律賦予集體土地被征收者的相關救濟權利形同虛設盡管國務院頒布的《土地管理法實施條例》第25 條第2 款規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決”，但在現(xiàn)實中，縣級人民政府至今不依法設立土地征收補償標準爭議的協(xié)調(diào)機構，擁有批準征收土地權力的國務院、省級人民政府至今也未依法設立相關的裁決機構。

二、改變農(nóng)村土地管理中不足的對策

1.依法行政，提升落實政策的自覺性。土地管理政策有沒有落實到位在很大程度上決定了干群關系是否緊密。目前，應當認真學習土地管理相關的規(guī)章制度，提升農(nóng)村干部的法律以及政治覺悟，努力做到不折不扣，言出必行，依法行政，合理運用人民富裕的權力。認真貫徹落實“一戶一宅”以及“五個不準”等政策，確保相關政策、路線以及方針的落實到位，維護廣大農(nóng)民的權益，保障農(nóng)村在穩(wěn)定中某發(fā)展的局面。

2.將農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度落到實處利用多種渠道，多種形式，在農(nóng)村掀起農(nóng)村土地承包法的熱潮，讓農(nóng)民對國家的土地政策以及法規(guī)有所了解與熟悉，明確自身的義務，懂得維護自身的合法權益。對農(nóng)村干部，應當加強法律法規(guī)方面的培養(yǎng)與教育，提升其法律意識，轉變思想，端正作風，提高依法辦事、依法行政的水平。此外，應當積極引導、努力規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉。以穩(wěn)定以及健全土地承包關系為前提，以有償、自愿、依法為原則，努力尋找、探索有利于土地流轉的新機制。對有條件的地方，引導農(nóng)民有序、合理流轉承包地，提升土地利用率，擴大經(jīng)營規(guī)模。

3.轉變思想，做到保護耕地和經(jīng)濟發(fā)展兩手抓。目前，國家加大了土地管理的力度，實施了較為嚴格的耕地保護政策。在這樣的環(huán)境下，應當轉變觀念，與時俱進，在保證耕地不受損壞的基礎之上促進經(jīng)濟發(fā)展，努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益與社會效益雙豐收。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節(jié)流，積極開發(fā)新耕地，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，對農(nóng)村集體建設用地相應的使用權流轉進行試行，努力提高土地利用率。

4.要提高土地補償標準。土地補償費低，土地增值分配嚴格不合理，是農(nóng)民反應比較強烈的問題，也是造成大量耕地被征用占用的重要因素。必須盡快提高土地的補償標準，給老百姓一個合理的補償。要改革土地補償標準的計算辦法，不能只單純考慮征地前幾年種植糧食作物的收入，要充分考慮土地的市場價值，考慮當?shù)剞r(nóng)民的最低生活標準，讓土地回歸其應有的市場價值。要改革補償?shù)姆峙錂C制，合理確定集體和農(nóng)民個人各自所享有的比例，農(nóng)民所有的補償費要直接分配到農(nóng)民手中。必須樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，不要僅僅盯住招商引資上項目的成果，同時，還要看到對大量失地、失業(yè)、失保農(nóng)民產(chǎn)生的隱患。

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論文關鍵詞：土地征收　失地農(nóng)民權益　法律保護　和諧社會

論文摘要：和諧社會建設的成功與否、依法治國方略的能否實現(xiàn)，這要求國家關注農(nóng)村、關注農(nóng)民，尤其是重視失地農(nóng)民權益的法律保護問題。目前農(nóng)村土地在征地過程中，失地農(nóng)民的許多合法權益受到侵犯，從而導致社會矛盾日漸突出。為了繼續(xù)順利推進城鎮(zhèn)化，同時又維護被征地農(nóng)民的合法權益，必須完善土地征收的法律規(guī)范，以實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農(nóng)民的許多合法權益沒有得到很好的保護，一些失地農(nóng)民已成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”，從而導致社會矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權益，是一個值得思考的理論問題和現(xiàn)實問題；也關系到我國和諧社會建設的成功與否和依法治國方略的能否實現(xiàn)。

一、失地農(nóng)民法律權益保護的理論思考——基于和諧社會和法治的視角

如何保護失地農(nóng)民的合法權益并解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，這是全社會都非常關注的熱點問題。筆者認為，應該貫徹和諧社會和依法治國的原則，以維護法的實質(zhì)正義為目的，以保護弱者的利益為根本，在公平、公正的立場上，切實解決好農(nóng)村土地征收中所涉及的農(nóng)民權益的法律保護問題，這樣才能維護好農(nóng)民的合法權益，維護社會的穩(wěn)定。

（一）和諧社會與失地農(nóng)民權益法律保護

和諧社會是社會關系得到全面有效調(diào)整，人與人之間和諧相處的社會。要把我國建設成和諧的社會主義社會，就必須認識到：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占全國人口的絕大多數(shù)。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是我國社會主義和諧社會建設中的一個重要而又突出的問題。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有全國的現(xiàn)代化；沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村的和諧、穩(wěn)定就沒有全社會的和諧、穩(wěn)定。必須高度重視“三農(nóng)”問題，解決好農(nóng)民的生存與發(fā)展過程中的種種難題。然而，目前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民合法權益的現(xiàn)象與我國和諧社會的建設格格不入，必須對失地農(nóng)民的合法權益給予切實關注，充分維護好作為弱者的農(nóng)民的合法權益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發(fā)展。只有這樣，我國和諧社會建設才能得到更好的發(fā)展，人們才能過上幸福安定的生活。也就是說，失地農(nóng)民合法權益得到法律保護是和諧社會的內(nèi)在要求。

（二）依法治國與失地農(nóng)民權益法律保護

民主法治是和諧社會的基本特征之一，法治建設與和諧社會構建具有內(nèi)在的高度統(tǒng)一性。現(xiàn)代社會中，法律及其調(diào)整機制已經(jīng)成為社會調(diào)整的主要手段，依法治國，建設社會主義法制國家，已成為人們的共識。法對社會的調(diào)整，主要是調(diào)和社會各種沖突的利益，對社會機體的疾病進行治療，進而保證社會秩序得以確立和維護。我國已經(jīng)把依法治國寫入憲法，建設社會主義法制國家已成為我國人民的追求。然而，在我國農(nóng)村土地征收中卻大量出現(xiàn)違反法律，損害農(nóng)民合法權益的現(xiàn)象。如以低價征用農(nóng)民的土地，安置失地農(nóng)民不到位，補償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費。農(nóng)民作為弱者的利益得不到法律的保護，這違背了法的宗旨在于保護弱者這一精髓，也違背了法的實質(zhì)正義。這與我國依法治國方略的實施很不相稱。只有依靠理性法律制度對社會關系的調(diào)整，確立實質(zhì)法治，才能構建和諧社會。只有依法處理各種農(nóng)村土地征收中涉及農(nóng)民權益的問題，才能充分而又平等地保障和實現(xiàn)農(nóng)民的生存權、發(fā)展權。也就是說，失地農(nóng)民合法權益得到法律保護是依法治國的必然要求。

二、我國失地農(nóng)民法律權益保護的不足

（一）農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大

我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償?！?004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，在實際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定?，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導致在實際操作中，國家機關以“公共利益需要”作為不當征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經(jīng)濟建設，把所有市場主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實上，土地被征收后，由哪些具體的建設項目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應該失去土地卻失去土地的情形；也導致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進而損害了農(nóng)民的合法權益。

（二）農(nóng)村土地征收的法律規(guī)范滯后，農(nóng)民的合法權益得不到有效法律保護

第一，土地產(chǎn)權法律制度的不足。首先，土地所有權行使主體法律界定不明。我國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權益的主體，但是對于誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權，誰來行使、如何行使這些土地所有權，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權權能的不完全性?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“財產(chǎn)所有權是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權利。”對照所有權的四大權能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權的權能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權在土地流轉時受到嚴格約束和限制，其財產(chǎn)權益得不到保障。

第二，土地補償標準極不合理，補償費過低且理論依據(jù)不足?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍?，F(xiàn)行土地征收的補償原則只是按照原用途原產(chǎn)值進行適當補償，目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”。這種規(guī)定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟學原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產(chǎn)率等幾個因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產(chǎn)率都不能明確反映。

（三）土地征收法律程序不完善

土地征收法律程序不完善主要包括兩個方面：一是缺少對行政機關的監(jiān)督機制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位。在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權、抗辯權、拒絕權。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權利被公權力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。二是土地征收程序中對被征收者的司法保護不足，缺乏救濟程序。從我國情況來看，對于征收批準決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認為，由于法律規(guī)定國家征收土地時承擔的是補償責任，不是賠償責任，不具有可訴性。司法部門對理論界的這種認識表示認同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準的決定的起訴拒之門外。

三、完善失地農(nóng)民法律權益保護的建議

（一）嚴格政府責任并促進土地進入土地使用權市場進行交易

近現(xiàn)代法治的實質(zhì)和精義在于控權，即強調(diào)權力在形式和實質(zhì)上的合法性。應具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設項目；國防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護等社會福利事業(yè)；各級國家機關建筑用地。國家進行土地征收應僅限于公共利益需要這一理由。但也要認識到，屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完畢的，這就導致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應有相應的行政監(jiān)督機制來配套。

（二）改革土地產(chǎn)權制度，明確農(nóng)民集體土地所有權的主體地位

土地產(chǎn)權主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權制度的基礎和核心。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權實際上是個籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民成為法律意義上的市場主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時多元利益主體為爭奪所有權而發(fā)生沖突，并可能損害農(nóng)民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負擔、侵犯農(nóng)民權益的依據(jù)。

權利界定是土地產(chǎn)權交易的基本前提，也是權利人獲得利益的基本前提。通過修改相關法律，給農(nóng)民和國有土地擁有者以及城市其它土地擁有者同等的權利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財產(chǎn)，強化農(nóng)民對土地的所有權和處置權，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權益從根本上得到保障。

（三）明確土地征收的法律補償標準

關于補償標準的計算，這是爭論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點，第一種是主張區(qū)分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對非公益性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對公益性用途的征地仍采用現(xiàn)有補償標準（可有所提高）；第二種是采用市場價格來進行補償，不區(qū)分是否是公益性用地。第一種觀點仍有犧牲農(nóng)民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實的不公。筆者贊同第二種觀點。我國應確立以市場定價為主的補償標準，避免土地征收補償與開發(fā)土地增值出現(xiàn)巨大利潤“剪刀差”，以及由此引發(fā)的征收中濫用職權現(xiàn)象。由于我國目前依然實行的是國家壟斷土地一級市場和嚴格控制土地二級市場，無法實現(xiàn)土地的自由流轉。因此，首先應對土地實行定級估價，通過土地評估事務所等市場中介機構的綜合評估，根據(jù)地塊所處位置、供求情況、基礎設施條件及相同水平地塊的使用權出讓價格等因素，得出土地的參考價格。只有按市場價格對農(nóng)民土地進行補償，才能合理公正地保障失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民失地不失利。

（四）嚴格土地行政征收的法律程序

首先，應建立和完善行政征收合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對行政征收土地方案的合法性進行調(diào)查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場化運作等獲得土地的其它途徑，嚴格在審批的范圍內(nèi)進行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發(fā)生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認真聽取相對人的意見和建議，對行政相對人提出的針對土地征用有關的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權否決土地征收主體的征用方案。

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篇5

內(nèi)容摘要：本文認為，土地征收制度的改革要以民生改善為基礎，以土地產(chǎn)權制度為法律依據(jù)，以工業(yè)化和城市化為現(xiàn)實背景。我國目前農(nóng)村征地制度對失地農(nóng)民未起到應有的保護作用，需要以實現(xiàn)“謀民生”作為基本目標，對現(xiàn)行征地補償安置制度進行改革與完善，進一步達到尊重和保護失地農(nóng)民合理利益的目標。

關鍵詞：失地農(nóng)民 征地制度 土地產(chǎn)權 政策轉型

當前我國農(nóng)地征收制度存在的主要問題

（一）土地征收法律關系的主體不明晰，關系內(nèi)容模糊

根據(jù)我國土地管理法等有關法律法規(guī)的規(guī)定，建設用地的申請者是建設單位，土地征收方案的擬訂者是市、縣人民政府國土資源行政主管部門，審核者是市、縣人民政府，批準者是有批準權的人民政府。在這些行政主體中，究竟誰為被征收土地的農(nóng)民集體組織、農(nóng)民和其他土地權利人建立土地征收法律關系的主體，發(fā)生征地糾紛時，相對人向何者主張權利，法律制度安排中缺乏明確的界定。同時，在我國現(xiàn)行的征地制度安排中，土地征收法律關系主要體現(xiàn)為上下級行政機關之間的審批關系，但土地征收導致土地所有權的變動，這必然涉及到相對人的權利和利益。為了保證土地征收的合理性，必須使征地法律關系中的相對人享有對土地征收事項的知情權等合法權利，而在我國現(xiàn)行征地制度中，缺乏對上述具體法律關系內(nèi)容的明確規(guī)定。

（二）征地補償和安置法律關系主體不明確，內(nèi)容不健全

土地征收權屬于國家，征收權在實踐中由政府及有關行政機構在服務于公共利益和重點項目的前提下依法行使，被征收人不能拒絕征收行為，只有履行征收的義務。征地制度不完善、公私利益界定模糊不清的情況下，土地征收過程中農(nóng)民群眾參加程度不高，決策過程缺乏民主公正，農(nóng)民沒有任何獨立談判權和監(jiān)督權，實踐中全部由村干部以“集體”名義強制代表。在征地補償、安置發(fā)生爭議和糾紛時，爭議和糾紛的處理者是縣級以上人民政府和批準土地征收的人民政府。在這些因征地所涉及的行政主體中，相對人可以向何者主張權利，法律中缺乏明確的規(guī)定。在相對人對征地補償、安置方案有異議又不服相應機關裁決的，或者相對人沒有得到合理補償時，相對人有什么權利等缺乏明確的規(guī)定（衷向東等，2005）。

（三）集體土地所有權主體虛置，農(nóng)民土地所有權缺失

由于在實踐中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”不具有法律上的人格，于是這樣的制度為政府和有關行政機構侵害農(nóng)民土地權益提供了條件。在土地流轉過程中，各級政府可以自主決定如何開發(fā)、何時開發(fā)、開發(fā)后轉讓給誰經(jīng)營使用，而每個農(nóng)民不能直接參與和決策，無權抵制政府和有關行政機構的開發(fā)權和轉讓權，農(nóng)民的自由意志和參與權利被剝奪（何虹，2009）。從縣（市）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村行政機構都可以隨意低價征收農(nóng)村土地，共同分享土地權利，在農(nóng)村土地市場發(fā)育的過程中，土地的真正所有者農(nóng)民卻不具備市場主體地位和自主決策權利。這種農(nóng)村土地所有權主體的多元性和模糊性的不正常制度構架，必然導致責、權、利不清，最終使得農(nóng)民的土地所有權缺失，作為“農(nóng)民集體”組成要素的農(nóng)民個體事實上不能履行土地所有權。

（四）征地補償費的制定過程，未能體現(xiàn)農(nóng)民意愿

政府向企業(yè)征收的征地補償費往往是低估了土地的實際價值的，并未與集體和農(nóng)民商量。只有補償?shù)怯浿螅鞯匮a償安置方案經(jīng)政府批準后再次公告時才規(guī)定要聽取群眾意見，若對補償方案有意見則協(xié)商，協(xié)商不成則裁決。而實際情況往往是后一次公告所謂聽取群眾意見不能落實，因為補償安置方案已經(jīng)批準，不可能更改，群眾又不愿由法院裁決，自然只能接受方案。或者由于公告時間與截止辦理時間間隔太短，無法完成群眾評議工作。另一種情況值得重視，即有些地區(qū)有抵制公告的現(xiàn)象。這其中的原因只可能是地方政府工作人員在與土地需求方商談補償費時有通過壓低標準而進行的尋租行為，又不愿被農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，但這樣的做法就使得農(nóng)戶成了利益受損者。

（五）征地補償費的分配不合理，管理部門與民爭利

目前有些地方土地管理部門開始了將征地行政與征地事務相分離的探索，在土地管理部門收取3%的征地管理費的基礎上，再允許征地事務單位收取3%的征地業(yè)務費。在補償費當中農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，而鄉(xiāng)村兩級卻能取得補償費中的大部分。鄉(xiāng)村截留補償費有兩個主要理由：一是對征地過程中所做工作提取的報酬；二是村本身是土地所有者代表，補償費中的相當比例自應歸村委會。本文在調(diào)查中了解到，地方政府和村集體截留補償費的去向和用途也是多方面的：一是用于被征地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會保障；二是辦企業(yè)；三是代繳農(nóng)村各項雜費；四是搞基礎建設；五是將一部分錢存入銀行，利息年底分配；六是用于其他投資，如進入股市；七是鄉(xiāng)村干部挪用揮霍，中飽私囊（陳晨，2004）。

以上這些征地補償問題，不僅給農(nóng)民的生存和發(fā)展帶來了很大困惑，也給政府造成了很大壓力，無論是政府財政支出的經(jīng)濟壓力還是農(nóng)民安定的社會壓力，都要求在農(nóng)民征地補償上進行創(chuàng)新性的探索，探索新的征地補償方式要求有效地解決農(nóng)民的失地和生活保障問題，要對社會穩(wěn)定起到積極有效的作用。

“謀民生”與我國農(nóng)村征地制度改革的重點

（一）理性化征地政策目標，促進“促發(fā)展”與“謀民生”的轉變

地方政府為了城市建設的GDP政績考核指標，而依靠行政權力大量對城郊地區(qū)進行“低價”圈地、擴張城市規(guī)模，這是一種非理性的土地征收行為。城市化中理性的土地征收，應該確立“謀發(fā)展”與“保民生”的雙重政策目標，盡量選用“經(jīng)濟手段”的政策工具，珍惜農(nóng)民的資源權、重視農(nóng)民的生存權、尊重農(nóng)民的發(fā)展權，同時選用“勸導教育”政策工具做好宣傳工作，極為必要時在合法程序下慎用“行政強制”政策手段，并實施土地征收政策績考的兩個重要標準——“經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)”和“社會風險可化解”，以推動城市建設中土地征收理性化、科學化、和諧化。

（二）改革二元土地制度，取消土地市場“雙軌制”

我國對城市土地實行國有制，對農(nóng)村土地實行集體所有制，在法律上，農(nóng)村土地集體所有權與城市土地國家所有權處于完全不平等的地位，這是導致農(nóng)地產(chǎn)權殘缺的重要因素。城鄉(xiāng)土地市場被人為地隔離，形成城市土地市場與農(nóng)村土地市場界線分明的兩個不同的市場體系，而農(nóng)村土地市場則被國家嚴格控制，農(nóng)用地要轉變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地，必須經(jīng)過政府審批。政府在城鄉(xiāng)土地市場交易中成為唯一合法的中間人，我國城鄉(xiāng)土地制度設計上的這種缺陷，為制度性尋租提供了巨大的空間，農(nóng)民則在這種土地制度安排中成為受害者（張英洪，2006）。因此，必須取消土地市場“雙軌制”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場。

（三）實行公平合理的征地補償分配和安置，保障農(nóng)民利益

模糊的土地產(chǎn)權制度也留下許多公共領域，而在這些公共領域，往往是地方政府作為強者攫取了農(nóng)村土地開發(fā)的絕大部分收益。也正是在這種制度安排下，地方政府為了獲得更多的土地開發(fā)利益，不斷超越城市規(guī)劃對城市空間擴展的限制，大量設置開發(fā)區(qū)，不斷吞噬周邊的農(nóng)地，形成以城市蔓延為特征的城市空間擴展模式（成德寧，2012）。應廢除按照土地用途制定征地補償標準的辦法，進行農(nóng)戶土地產(chǎn)權登記，建立土地一級市場和土地交易所，除公益項目征地可動用土地征收權外，商業(yè)開發(fā)項目供地應通過土地市場交易獲得。同時在法律上明確土地開發(fā)收益在農(nóng)戶與政府之間的分配比例，使國家與農(nóng)戶能夠合理而明確地分享農(nóng)村土地的開發(fā)收益。

（四）規(guī)范和約束國家征地權，培育土地交易市場

在土地征收中采取剛性強的“行政強制”政策工具，往往會使被征地群眾產(chǎn)生“逆反”心理，容易引發(fā)涉征地群體和周邊群眾的不滿，有些甚至引發(fā)了?，F(xiàn)階段政府對土地資源配置的干預嚴重過度，致使這種干預更多地服務于特殊利益而不是公共利益，并且這種干預往往基于錯誤的信息、錯誤的預期或者錯誤的政策，導致凈經(jīng)濟收益的下降。因而，在加速城市化的過程中，必需充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，以抵制來自信息不對稱情況下的政府決策失誤、來自“時滯”和“理性預期”情況下的政府政策失效和政府的“尋租”等不正當行為，既使城市發(fā)展及時獲得充足的土地供應，又使土地資源的利用達到盡可能高的效率。

（五）明確“公共利益”內(nèi)容，完善征地補償機制

土地征收應以“公共利益”的需要為目的是世界各國通行的做法，同其他國家相比，我國的法律對于“公共利益”的解釋模糊不清，對征地目的和范圍也沒有作出明確的界定。一些地方在具體執(zhí)行時，將“公共利益”從公共設施、公益事業(yè)等狹小范圍擴大到所有的經(jīng)濟建設和商業(yè)開發(fā)，使征地范圍既包括了國家公益性的建設項目，也包括了經(jīng)營性建設項目。同時提高征地補償標準，征用農(nóng)村土地的土地補償費用不僅要考慮土地的自然屬性，還要考慮土地的社會屬性，即土地在城市中的區(qū)位、交通等因素，大力推行被征地農(nóng)民社會保障制度，應積極拓寬被征地農(nóng)民的就業(yè)面，引進勞動密集型產(chǎn)業(yè)，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)安置問題（譚崢嶸，2010）。

（六）完善農(nóng)村征地程序，配套相關制度建設

完善農(nóng)村征地程序，審批機關應該根據(jù)公眾的意見對征地目的合法性進行認定，對征地范圍、期限、面積等可以進行直接變更。對征地方案有異議，特別是對有批準權的政府認定征地行為合法性、必要性的結論有異議的，集體和農(nóng)民以及用地方都可以依法提起行政復議或行政訴訟。同時加強司法權，該權對征地目的合法性的審查是非常必要的，將有助于保障征地權的正確行使和公民利益的保障（梁亞榮等，2006）。為使征地制度的功能得以充分發(fā)揮，還要完善相關制度，諸如農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，戶籍制度，規(guī)范土地市場，土地權屬爭議調(diào)處機制，干部考核體系，對征地所得資金的監(jiān)管和審計等。

結論

根據(jù)以上分析，得出如下幾點結論：一是在農(nóng)村土地征收中，執(zhí)行以“促經(jīng)濟”為基點的土地征收補償政策，容易導致被征地群體的正當利益受損，而地方政府獲得高額的土地財政收入、開發(fā)商獲取大部分土地增值收入，這種不符合社會公正的利益分配，進而引發(fā)城市化中土地征收的危機與責難，不利于城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化建設的順利進行。二是從社會公正的視閾來研究我國土地征收的社會公正問題，提出土地征收的社會公正原則，因而我國農(nóng)村土地征收過程中，需要在土地增值分配和占有上實現(xiàn)分配的公平與持有的正義，以促使被征地農(nóng)民能夠順利實現(xiàn)市民身份轉型，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設和諧發(fā)展。三是必須考慮土地增值分配讓被征收人可以享有權益的問題，必須是站在征收主體和征收客體之間平等的立場上，進行的符合社會公正原則的談判，土地征收社會賠償以保證失地后農(nóng)民生活水平不至降低，并且細化土地征收社會賠償，這一系列活動必須得到有效的監(jiān)督，必須建立土地征收后農(nóng)民的生活保障機制，建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓機制等。四是規(guī)范地方政府作用。城市化進程中，地方政府的征地行為有強烈的尋租動機，既定的發(fā)展戰(zhàn)略及由此內(nèi)生的政績考評體系，使得地方政府在征地中有強烈的過分掠奪動機。要解決此問題，關鍵是改變我國趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，穩(wěn)健推進市場化改革，完善合理的政績考評體系。

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關鍵詞：就業(yè) 失地農(nóng)民 制度研究 社會權益保障

西寧市作為西部重要的城市之一，其城鎮(zhèn)化水平進入了快速發(fā)展階段。從2000年到2007年，西寧無地的農(nóng)民達到6.65萬人次。城鎮(zhèn)化的發(fā)展應該與農(nóng)村社會的穩(wěn)定是同步的。因此，如何維護失地農(nóng)民的權益是各地方政府做好城鎮(zhèn)化工作所面臨的巨大挑戰(zhàn)。本文從制度層面對失地農(nóng)民的權益保障進行研究，探討建立完善的制度體系維護失地農(nóng)民的權益。

一、西寧市城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民權益保障的現(xiàn)狀

1.西寧市失地農(nóng)民權益保障的基本情況

通過對西寧市四區(qū)選取的6個村的150戶失地農(nóng)民進行的非隨機性抽樣調(diào)查和訪談，以了解西寧市的土地征收政策、安置方式以及失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和社會保障等情況。

據(jù)調(diào)查結果，被征土地大部分用于城市公益用地和工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營性建設；土地征用價格補償標準不一，基本都是采用貨幣直接支付的安置方式，多數(shù)失地農(nóng)民對補償標準不太滿意；由于農(nóng)民的文化程度偏低，大部分都是中小學及以下的文化水平，失地后大部分農(nóng)戶由于沒有就業(yè)崗位而閑置在家，部分失地農(nóng)民的經(jīng)濟收入減少，生活的支付成本增加，家庭生活受到影響；失地農(nóng)民權益保障的認知度和參與度都還很低，有些農(nóng)民意識不到社會保障的重要性，不愿意參加醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，有些社會保障權利由于受到條件的約束而享受不到，所以失地農(nóng)民享有的社會保障是有限的。

2.引起失地農(nóng)民權益保障問題的制度性原因

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權管理制度的缺陷。隨著農(nóng)村制度的深化，土地管理工作得到進一步改善，但農(nóng)村土地產(chǎn)權的定位上依然缺乏明確的規(guī)定。農(nóng)村土地產(chǎn)權制度存在缺陷，從法律、制度層面來看，主要是農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的缺失，所有權主體錯位、客體模糊、產(chǎn)權內(nèi)容虛化；地權關系和土地產(chǎn)權缺少規(guī)范化；產(chǎn)權制度制約了農(nóng)村土地使用權的流轉。土地家庭承包經(jīng)營權不完善、土地的流轉制度不完善、土地管理權不到位等都導致農(nóng)村土地管理的混亂，土地所有權制度存在著弊端。在這樣一個農(nóng)村土地產(chǎn)權制度缺陷的情形下，農(nóng)民只享有土地使用權、收益權，在土地征用過程中權益受到侵害是不可避免的。

（2）農(nóng)地征用制度的不健全。土地征收過程中征地主體缺乏監(jiān)管，土地征用程序不規(guī)范。政府作為管理者在征地過程中扮演著重要的角色，而被征收土地者又是權力的主體成為被管理者，農(nóng)民對征地補償沒有商量的余地，只有接受政府安排的安置方式。政府行為無法得到有效的監(jiān)管，對農(nóng)民的權益造成嚴重的損失。完善的土地征收制度不僅要有嚴格的征收程序，更要有一個強有力的監(jiān)管機制，對政府的執(zhí)行力進行監(jiān)督，保障失地農(nóng)民的權益不受侵害。雖然強調(diào)了征用土地以及征地補償方案實施前必須公告，但是缺乏連貫性和針對性，執(zhí)行不到位，導致土地征用程序的不透明，被征地農(nóng)民的知情權、異議權得不到體現(xiàn)，無法行使群眾監(jiān)督機制。

（3）社會保障制度的不完善。農(nóng)民失去土地也就意味著失業(yè)，經(jīng)濟補償不合理、就業(yè)困難導致生活水平下降，社會保障對失地農(nóng)民顯得格外重要?，F(xiàn)行的征地安置方式都是以支付貨幣為主，只考慮當前短期的需求而沒有考慮長久的困難，缺乏完善的社會保障措施。農(nóng)民文化水平低，就業(yè)率低，缺乏自主創(chuàng)業(yè)的能力，這不利于化解失地農(nóng)民未來發(fā)展的遠慮，不能滿足長遠的生活需要。安置方式單一，安置標準不一，農(nóng)民得到的補償差距較大，導致失地農(nóng)民對安置政策的強烈不滿。

二、西寧市失地農(nóng)民權益保障的制度性對策與建議

1.制定科學的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度

農(nóng)村土地產(chǎn)權制度一直是農(nóng)村集體土地制度的核心，變革制度與社會發(fā)展的不平衡性才是推動制度創(chuàng)新的基礎。建立公平的規(guī)則，通過制度創(chuàng)新明確土地產(chǎn)權。從目前農(nóng)村土地產(chǎn)權制度上看，農(nóng)民享有土地的經(jīng)營權、繼承權、轉讓權、收益權等多項權利，但是在實際征地行為中并未得到尊重。所以要在現(xiàn)有土地管理法律法規(guī)的基礎上進一步嚴格確定農(nóng)民的土地所有權及其要素，做到農(nóng)村土地產(chǎn)權的明晰化，能夠成為土地真正的主人，而不是空置虛化的所有權。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的同時，加強農(nóng)民土地權利的保護，要在實際征地操作過程中體現(xiàn)出農(nóng)民應該享有的權益，使農(nóng)民的土地使用權、占有權、處分權和收益權都能得到法律的保護，確保農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的完整性。

2.健全嚴格的土地征用制度

土地征用過程中，農(nóng)民處于較為弱勢的地位，要提高農(nóng)民參與程度，促進農(nóng)民權利公平化。解決土地征用中的問題就要完善土地征用制度，尊重農(nóng)民的合法權利和合法請求。確保征地過程的民主參與，建立公示制度，真正讓被征地農(nóng)民行使民主參與，改變傳統(tǒng)不平等的土地征收制度，讓農(nóng)民對自己土地的處置有更多知情權和發(fā)言權，提高農(nóng)民在土地征用和土地交易中的參與權地位。嚴格征地的法律規(guī)定與程序，要建立程序公開、平等參與的征地制度，強化民眾監(jiān)督機制。監(jiān)督機制是征地活動公平、公開進行的重要保障，要對制度運行的始終實施監(jiān)控。加強對征地實施過程監(jiān)管，制定土地補償費分配辦法，保證失地農(nóng)民土地補償安置費和社會保障金的合理分配，行使失地農(nóng)民民主決策和民主監(jiān)督的權力，切實保障被征地農(nóng)民的合法利益。

3.完善可行的社會保障制度

由于失地農(nóng)民群體的特殊性，其社會保障權益是應該不斷發(fā)展和完善的。他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展提供了自己賴以生存的土地資源，政府有責任和義務為失地農(nóng)民建立完善的社會保障體系。改變長期以來農(nóng)村社會保障的起點很低、投入少、覆蓋面小的局面，增加失地農(nóng)民社會保障體系的參保項目，讓他們盡可能地享受到多方面的保障。政府要采用多種安置方式相結合的方法為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會，增加農(nóng)民經(jīng)濟收入，提高農(nóng)民生活水平和幸福指數(shù)。

建立和完善失地農(nóng)民的社會保障體系，以“范圍廣、內(nèi)容豐富、高水平”為原則，將更多的失地農(nóng)民納入社保的對象中，給他們的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等多方面的發(fā)展需求提供幫助，并且提供農(nóng)村農(nóng)民的保障水平，逐漸形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會保障體系，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，保障失地農(nóng)民的生活。

總之，城鎮(zhèn)化不僅是城市的發(fā)展也是農(nóng)村的發(fā)展，現(xiàn)在的農(nóng)村將是以后的城市。失地農(nóng)民作為游離于城市與農(nóng)村之間的一個新的社會群體是備受政府和社會關注的。政府不但要保障失地農(nóng)民的合法權益不受侵害，還要給他們現(xiàn)在的生活提供補償，更要為他們以后的發(fā)展提供保證。

參考文獻

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論文導讀:：如何構建農(nóng)村土地所有權也就成為學界爭論的問題。而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設用地使用權。

論文關鍵詞：農(nóng)村土地所有權，建設用地使用權，土地承包經(jīng)營權，宅基地使用權流通性

農(nóng)村土地權利是農(nóng)民對農(nóng)村土地享有的權利。正確認識和界定農(nóng)村土地權利的性質(zhì)，是保護農(nóng)民土地權益的前提和基礎。 一、關于農(nóng)村土地所有權的性質(zhì)和權利行使 (一)關于農(nóng)村土地所有權的性質(zhì) 農(nóng)村土地所有權為何種性質(zhì)？在《物權法》通過前，對此曾有不同的觀點。如何構建農(nóng)村土地所有權也就成為學界爭論的問題。有的認為，我國農(nóng)村土地所有權存在主體虛位，有的甚至認為應將土地所有權確認為農(nóng)民個人所有，以解決農(nóng)村土地“無主”現(xiàn)象。筆者不贊同這種觀點。這不僅是因為我國《憲法》中規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因為我國農(nóng)村土地權屬變動的歷史原因，使我們無法或者說不能確認現(xiàn)有土地應歸哪一具體的個人所有，否則，不僅會造成今后的土地利用問題，而且會造成極大的社會動蕩。筆者認為，非屬國家所有的土地應當歸村落居民集體所有?！段餀喾ā返?9條第1款規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”這一規(guī)定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對此仍有不同的理解和主張。有的認為，成員集體所有應為集體成員共有；有的認為應為總有。筆者不同意成員共有的觀點。這種集體成員集體共有宅基地使用權流通性，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時可以要求分出自己的應得份額，因此，這種所有的性質(zhì)應為“總有”或者稱為“合有”。有學者認為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權利，對共有物之處分以全體共有人的同意決定。”“總有，是指多數(shù)人所結合之一種共同體，亦即所謂實在的綜合人之有。”[1]盡管境外也多有學者將共同共有定義為合有，但我國法上是將共有區(qū)分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因為如此，農(nóng)民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區(qū)別在于合有人構成一個團體，每個成員不能要求對合有的財產(chǎn)分割，只是在享有所有權人的權益上應與共同共有相同，即每個人都可享有所有的財產(chǎn)的收益。“共有人不僅可以直接占有共有財產(chǎn)，而且有權請求分割共有財產(chǎn)。集體財產(chǎn)盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財產(chǎn)與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無權請求分割集體財產(chǎn)。”[2] 農(nóng)村土地由農(nóng)村集體成員集體所有，明確了農(nóng)村土地所有權主體為成員集體，即由集體的全體成員共同享有所有權，這并不會導致所有權主體的虛位。如果說現(xiàn)實中存在農(nóng)村集體成員得不到土地所有權權益的現(xiàn)象，不是由于集體的土地歸成員集體所有造成的，而是因其他制度或者說是因為對農(nóng)村集體所有權保護不力和經(jīng)濟民主制度不健全造成的。正因為集體成員集體所有是不同于“共有”的由成員集體共同享有所有權，因此，《物權法》第59條第2款規(guī)定了應當依法定程序經(jīng)本集體成員決定的事項，第60條規(guī)定了集體所有的土地所有權的行使主體。既然農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體成員集體所有，成員集體享有集體土地的所有權，所有權人的權益就應由所有權人享有宅基地使用權流通性，而不應由其他人享有。這是由所有權人性質(zhì)所決定的。如果所有權人不能享有所有權權益，那么這種“所有權”也就不是真正的所有權?！段餀喾ā反_認了農(nóng)民成員集體對其土地的所有權，也就明示農(nóng)民集體土地所有權的權益歸該集體成員集體享有。因此，我們在任何制度的設計上，都應保障農(nóng)民集體土地所有權的權益真正歸集體的成員享有，應將農(nóng)民土地所有權的各項權能還給農(nóng)民，而不是限制其取得所有權利益。這應當是保障農(nóng)民土地權益的根本出發(fā)點，也是真正解決“三農(nóng)”問題的重要出路。當然，現(xiàn)代社會，隨著所有權的社會化，任何所有權也都會受到一定限制，農(nóng)民集體土地所有權也不例外。但是這種限制是以維護社會公共利益和他人的合法權益為前提的，而不能以剝奪所有權人應享有的權益為代價。我國《物權法》第42、43、44條等是對農(nóng)民集體土地所有權限制的規(guī)定，這些限制也足以實現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有權的社會性。 (二)關于農(nóng)村土地所有權的行使 農(nóng)民集體土地所有權是由集體成員集體享有的，但在所有權行使中也須維護集體成員的利益，對于一些重大事項應由集體成員集體決定。《物權法》第59條第2款規(guī)定在權利行使上應當經(jīng)本集體成員依照法定程序決定。這體現(xiàn)了農(nóng)民集體土地所有權行使上的特點。在農(nóng)村土地所有權行使上，有以下三個問題需要解決。 第一，農(nóng)村土地如何經(jīng)營？《物權法》第124條第2款規(guī)定:“農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。”這一規(guī)定是強制性的還是任意性的規(guī)定？有的認為，是強制性的，按照這一規(guī)定，凡農(nóng)業(yè)用地，都須實行承包經(jīng)營。有的認為，不是強制性的，而僅是強調(diào)依法實行承包經(jīng)營，不是私有化。筆者贊同后一種觀點?！段餀喾ā返?24條更重要的是強調(diào)實行承包經(jīng)營不會改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，而不是強調(diào)農(nóng)村土地都要實行承包經(jīng)營。農(nóng)村土地實行承包責任制，是國家在農(nóng)村的重要政策。但只是一項指導性的政策，不能也不應是強制性的。法律規(guī)定實行承包經(jīng)營時承包人的權利是為了保護承包人的利益，維護土地承包經(jīng)營制度，但不是要求農(nóng)村土地的所有權人對土地都必須實行土地承包經(jīng)營制度。因為對于農(nóng)業(yè)用地實行承包經(jīng)營是在集體所有的土地上設立土地承包經(jīng)營權這種用益物權，屬于所有權行使的一種方式。如何經(jīng)營土地，這是土地所有權人的權利，應由所有權人根據(jù)自己的利益和需要自行決定。在其所有的土地上是否設立土地承包經(jīng)營權還是以其他方式行使所有權，都應由所有權人即成員集體決定，而不應由法律強制規(guī)定。 第二宅基地使用權流通性，農(nóng)村土地所有權可否轉讓？通說認為，農(nóng)村土地所有權不能流通，不可轉讓。但這并無法律上的合理根據(jù)。農(nóng)民集體土地所有權的性質(zhì)為集體所有，而集體所有權的主體又不具有唯一性，因此，農(nóng)村土地所有權應當具有可讓與性。從法理上說，凡是禁止流通的財產(chǎn)，須由法律明確規(guī)定，凡法律未明確禁止流通的財產(chǎn)就具有流通性。從現(xiàn)行法的規(guī)定看，法律并沒有明文規(guī)定農(nóng)民集體土地所有權不可轉讓。現(xiàn)行《土地管理法》第12條規(guī)定:“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續(xù)。”這里的“依法改變土地權屬”并沒有僅限定為集體所有改變?yōu)閲?，應包括某一集體所有的土地改變?yōu)闅w另一集體所有。如果不承認農(nóng)村土地的流通性，農(nóng)村土地資源的財產(chǎn)性就得不到體現(xiàn)，無法通過市場機制得到優(yōu)化配置，而現(xiàn)實中也存在農(nóng)村土地流通現(xiàn)象。因此，應當承認農(nóng)村土地所有權的可讓與性。當然，為維護土地集體所有制，對于農(nóng)民集體土地所有權轉讓，應限定為受讓人只能是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，其他人不能取得農(nóng)民集體土地所有權。 第三，在農(nóng)村土地上可否設立建設用地使用權？這里所說的主要是指用于住宅等建設的建設用地使用權，而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設用地使用權，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地使用權，法律已有規(guī)定。對此，通行的觀點是持否定說，認為建設用地使用權只能在國家土地上設立，而不能在集體土地上設立。但這種觀點在《物權法》施行后，需要重新審視?！段餀喾ā返?2條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序，可以征收農(nóng)村集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”。這一規(guī)定既是對所有權的限制，也意味著今后非“為了公共利益的需要”，國家不能再將農(nóng)村集體所有的土地征收，而后將土地使用權出讓給需要土地的使用人。然而，非為公共利益的需要用地(例如，住宅建設和其他商業(yè)性用地)宅基地使用權流通性，不會因《物權法》的實施而終止。隨著城市化的發(fā)展，建設用地的需求在不斷增加，而不是減少。那么，今后是否會發(fā)生非因公共利益的需要而使用集體所有的土地呢？ 這里首先有一個界定城市范圍問題。有種觀點認為，我國法律規(guī)定，城市的土地歸國家所有，只要成為城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地就當然歸國家所有，因此，在城市建設中無論是商業(yè)性用地還是其他用地，都只能在國有土地上設立而不能在集體土地上設立建設用地使用權。這種觀點值得商榷?！段餀喾ā返?7條規(guī)定，“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。”《土地管理法實施條例》第2條規(guī)定，“下列土地屬于全民所有即國家所有: (1)城市市區(qū)的土地； (2)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法被沒收、征收、征購為國有的土地；(3)國家依法征用的土地； (4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地； (5)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地； (6)因國家組織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。”依照上述規(guī)定，只要劃為城市市區(qū)，土地就歸國家所有，在城市建設中不會發(fā)生需要利用集體土地的情形。但該條例的規(guī)定未必妥當，特別是第(5)項顯然仍是建立在維持城鄉(xiāng)二元結構的基礎上的。隨著戶籍制度的改革，不再區(qū)分農(nóng)村戶口與城鎮(zhèn)戶口，而僅僅因為城市的擴張，就將原屬于集體所有的土地當然地轉為國有土地，這種對集體所有權的剝奪并沒有充分必要的理由。因此，某一土地是否歸農(nóng)民集體所有至少應依《物權法》實施之日的確權為準。如果說在《物權法》生效前形成的“城中村”的集體土地已經(jīng)為國家所有；在此以后形成的“城中村”集體所有的土地不能當然地就轉為國有，否則農(nóng)民成員集體所有權人的權益保護也就成為空話。 農(nóng)民集體所有的土地不因城市規(guī)模的擴張而成為國有土地，在城市建設中如非因公共利益而需用農(nóng)村集體所有的土地進行建設時，用地人如何取得土地使用權呢？《物權法》第151條規(guī)定，“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。”現(xiàn)行《土地管理法》第20條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占有土地的，要按照規(guī)定辦理土地征收。這顯然與《物權法》規(guī)定的征收條件不一致。因此，在?段鍶ǚā肥凳┖螅戀毓芾矸ǖ確捎τ枰孕薷?。金q齔鞘薪ㄉ櫨玫氐某雎肪褪竊市砼逋戀廝腥ㄈ嗽諂渫戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌ǎ皇墻ㄉ櫨玫厥褂萌ń黿魷抻凇骯宜械耐戀亍鄙仙瓚ǖ撓靡鍶āT諗┟竇宓耐戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌ㄕ厥褂萌魍ㄐ?，可覉@湊展型戀亟ㄉ枋褂萌ǖ納枇⒎絞劍ㄉ櫨玫厥褂萌ǔ鋈酶玫厝耍膳┟癯稍奔寮賜戀廝腥ㄈ巳〉貿(mào)鋈檬褂萌ㄋ玫氖找?。例燃偓有的地分v扇〗婊ㄉ櫨玫氐耐戀匾慘浴罷?、拍、箵u鋇姆絞匠鋈媒ㄉ櫨玫厥褂萌?，但出让费是由农民成员集体取得，而不是訒聱家取抵橳諗┟竇逅械耐戀匭枰糜誑⒔ㄉ枋保部梢雜膳┟癯稍奔寮此腥ㄈ俗約航鋅⒔ㄉ琛S紗碩耐戀乩嬗τ膳┟癯稍奔迦〉?，_秸嬲谷ǜ┟?、还利给农民? 有人擔心，許可在農(nóng)民集體所有的土地上設立建設用地使用權，會使農(nóng)業(yè)用地改為建設用地，會導致突破國家規(guī)定的18億畝耕地的紅線，會影響我國糧食生產(chǎn)的安全。這種擔心是沒有必要的。承認農(nóng)村土地所有權人可以在自己的土地上設立建設用地使用權，或者自己開發(fā)經(jīng)營其土地，在其土地上建造建筑物、構筑物及其他設施，并不等于說土地所有權人可以任意將農(nóng)業(yè)用地轉變?yōu)榻ㄔO用地?！段餀喾ā返?3條規(guī)定，“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規(guī)定的權限和程序征收集體所有的土地。”嚴格限制農(nóng)用地轉為建設用地，這一任務主要是由規(guī)劃部門和土地管理部門承擔的，而不是通過不許在農(nóng)村集體所有土地上設立建設用地使用權完成的。只要根據(jù)規(guī)劃，農(nóng)村集體所有的土地需要轉為建設用地并經(jīng)批準轉為建設用地，又不屬于公共利益的范疇，就應當也只能由土地所有權人在該土地上設立建設用地使用權來經(jīng)營該土地。 這里涉及一個熱門話題，即“小產(chǎn)權”房問題。何為小產(chǎn)權房？對此有不同的理解，也有不同的情形。之所以稱為“小產(chǎn)權”房，根本原因在于其用地屬于農(nóng)民集體所有的土地而不是設立建設用地使用權的國有土地，是農(nóng)民集體自己或委托他人開發(fā)的，而不是由房地產(chǎn)商從國家取得建設用地使用權后開發(fā)的。對于小產(chǎn)權房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至規(guī)定買賣小產(chǎn)權房的所得屬于違法所得，要予以沒收。然而，小產(chǎn)權房的建設和交易禁而不止。筆者認為，解決這一問題的關健應是區(qū)分小產(chǎn)權房的建設是否經(jīng)過有關部門許可，是否辦理了農(nóng)業(yè)用地轉為建設用地的手續(xù)，依不同情形作不同的處理。“小產(chǎn)權”房大體有兩種情形:一種情形是沒有經(jīng)過有關部門許可，未辦理農(nóng)業(yè)用地轉為建設用地的手續(xù)宅基地使用權流通性，擅自在以出租或者承包經(jīng)營等形式取得使用權的農(nóng)業(yè)用地上建設的房屋。這種房屋屬于違法、違章建筑，根本就不能有產(chǎn)權，應不屬于小產(chǎn)權房。對于這類房屋如果不符合規(guī)劃和土地用途，應當堅決予以查處，責令其拆除，恢復土地原狀。另一種情形是經(jīng)過有關部門的許可，辦理了農(nóng)業(yè)用地轉為建設用地手續(xù)，其建設符合規(guī)劃要求，但其建設用地屬于農(nóng)民集體所有的土地，而不是國有土地。這種小產(chǎn)權房是有產(chǎn)權的，之所以稱為小產(chǎn)權是因為該房屋的建設沒有取得國有土地的建設用地使用權。對于這種小產(chǎn)權房，不應當限制其交易。如果認為只有在取得國有土地的建設用地使用權的土地上建造的房屋才有“大產(chǎn)權”，才可以交易，這顯然是沿續(xù)了國家壟斷全部土地的一級市場的以往做法和思維方式。因此，解決小產(chǎn)權房問題應當，賦予農(nóng)村集體土地所有權人可以依法定程序將其土地自行進入一級市場，在其土地上設立建設用地使用權的權利。當然，農(nóng)村土地所有權人行使這一權利應當遵行土地利用總體規(guī)劃，應當辦理農(nóng)業(yè)用地轉為建設用地的手續(xù)。如果一概不承認小產(chǎn)權房，一定要將其占用的土地征收后設立建設用地使用權，則違反物權法關于征收的規(guī)定，因為這種用地很難說是“為了公共利益的需要”。

篇8

立法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的滯后性規(guī)定造成了農(nóng)村土地的權屬糾紛難以調(diào)處。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的期限為30年，且遵循“增人不增地、減人不減地”的基本規(guī)則。這種制度設計在城鎮(zhèn)化推進以前確實具有其進步意義，至少能夠調(diào)動務農(nóng)者的生產(chǎn)積極性。但是伴隨著城鎮(zhèn)化建設進程的加快，農(nóng)村人口流動加劇，國家惠農(nóng)政策在二輪承包期內(nèi)又經(jīng)歷了巨大的調(diào)整，土地流轉糾紛常態(tài)化趨勢愈加明顯，農(nóng)村土地確權的難度加大，流轉的權屬基礎不穩(wěn)定。農(nóng)村土地權屬糾紛形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是農(nóng)村土地承包權與經(jīng)營權未實現(xiàn)分離導致農(nóng)村土地經(jīng)營背離了城鎮(zhèn)化推進的現(xiàn)實需要；二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權制度設計的彈性不足導致農(nóng)民產(chǎn)生農(nóng)村承包地私有化的錯誤認識；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的確權實際滯后于法律制度的初始設計導致土地流轉中糾紛重重。擔保物權視角下，集體土地財產(chǎn)權面臨的立法限制也阻塞了農(nóng)村土地流轉的融資渠道。根據(jù)《物權法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地除了“四荒地”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房用地可以用于抵押擔保以外，其他均不能進行抵押擔保，這使得城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉巨大的融資需求滿足渠道受到阻塞。盡管十八屆三中全會對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押擔保的限制進行了松綁，但現(xiàn)實中，由于農(nóng)村土地市場的未同步發(fā)育，金融機構出于經(jīng)營風險的考慮，基本上不愿意將資金投入到農(nóng)村土地流轉項目上來?？梢灶A見的是，即使在農(nóng)村土地流轉市場發(fā)育充分情況下，農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的渠道被打通，但由于嚴格的用途管制制度存在，農(nóng)村耕地經(jīng)營權擔保融資的額度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦農(nóng)村經(jīng)營性建設用地與國有土地實現(xiàn)同等入市、同權同價，勢必又造成農(nóng)村兩種不同用途的土地價值之間的嚴重失衡，可能會進一步加劇建設用地對農(nóng)用地的擠占。因此，在城鎮(zhèn)化背景下，要解決農(nóng)村不同用途的土地之間的價值失衡問題，依賴的不僅僅是農(nóng)村土地市場的培育和完善，更要依賴于完善的農(nóng)產(chǎn)品流通體系的構建，由此破除在農(nóng)村所有用途的土地之中農(nóng)用地的價值劣勢。

二、集體土地財產(chǎn)權債權屬性的立法偏差

集體土地財產(chǎn)權債權屬性主要是從土地使用權流通環(huán)節(jié)考量土地的財產(chǎn)價值。由于在農(nóng)村土地與國有土地之間的流通價值的法律定位懸殊，造成現(xiàn)實中地方政府土地財政的依賴性不斷加大，同時也加大了地方政府債務的風險系數(shù)。

1．立法中農(nóng)村集體土地的定價機制背離了土

地發(fā)展的規(guī)律，直接產(chǎn)生了地方政府對土地財政的依賴性?！锻恋毓芾矸ā穼r(nóng)村土地的價值衡量標準，至少存在三個方面的問題：一是立法確定的征收集體土地的行政化定價機制與國有土地市場化定價機制的截然分離，從根本上就拋棄了農(nóng)村土地外向型流轉的市場化運作的可能，為政府權力凌駕于農(nóng)村土地權利之上制造了合法依據(jù)，由此便使得在國家征地和城鎮(zhèn)化過程中，可能的侵權方恰恰是國家或者地方政府，決定補償標準的也是國家或者當?shù)卣?，這樣合作剩余的分配就會發(fā)生嚴重偏離，②也勢必會造成農(nóng)村土地上的權利配置不均衡，一定程度上剝奪了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的自；二是按照征收農(nóng)村土地按照原用途即農(nóng)業(yè)用途加以補償，為城鎮(zhèn)化建設中政府低價取得農(nóng)村土地制造了合法的依據(jù)，這也是造成舊型城鎮(zhèn)化會選擇土地城鎮(zhèn)化道路的根本原因，低成本的土地運作可以造就高附加值的政府績效調(diào)動了地方政府的征地熱忱，一定程度上剝奪了農(nóng)戶和集體組織的土地發(fā)展權；三是土地征收補償費用計價依據(jù)的滯后性沒有考慮到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率提高的因素，使得農(nóng)民和集體組織在土地征收中無法分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展成果，這在一定程度上也間接造成了農(nóng)民對政府征地行為的抵觸情緒。

2．立法中的土地用途管制不均衡產(chǎn)生了土地

利用事實上的不公，約束了農(nóng)村土地交易價值的有效實現(xiàn)。按照《土地管理法》對土地用途的分類，土地主要分建設用地、農(nóng)用地和未利用地。在這種分類指導下，城市的土地幾乎都是建設用地，而農(nóng)村的土地則主要是農(nóng)用地和少量的用做宅基和公共設施建設的建設用地以及“四荒地”。而所謂的土地用途管制主要管制在兩個方面：一是控制耕地向建設用地的轉化規(guī)模和速度，二是控制未按規(guī)劃用途利用土地的行為。由于國有建設用地和農(nóng)用地之間天然懸殊的市場價值差事實存在，這就造成了這種用途管制體現(xiàn)在農(nóng)用地上的約束有兩個方面，一方面是土地用途變更的限制，另一方面則是土地利用總體規(guī)劃的約束。而對國有土地而言，土地用途管制的限制卻只有土地利用總體規(guī)劃。但毋庸置疑的是，當下土地交易價值的最大擴容空間最關鍵的還是體現(xiàn)在土地用途變更上。從這個意義上，立法事實上為國有土地和農(nóng)村集體土地增值設置了兩種完全不同的空間?？梢哉f，土地用途管制在一定程度上約束了農(nóng)村土地交易價值的實現(xiàn)，造成國有土地與農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的巨大不公。當然，這并非說明當前法律規(guī)定的土地用途管制制度設計本身具有不合理性，而恰恰是為了說明土地用途管制制度需要進一步完善，最終是要實現(xiàn)用途管制在兩種不同性質(zhì)土地之間的約束均衡，尤其是要在消除農(nóng)村土地價值實現(xiàn)的渠道壁壘上作出進一步的細化規(guī)定。

3．立法對農(nóng)村土地流轉行為的規(guī)制不足為農(nóng)

村經(jīng)濟健康發(fā)展留下隱患，損傷了土地流轉主體進行土地流轉的積極性。當前的土地立法對土地流轉行為的調(diào)整至少存在兩個方面的缺陷：一是缺少一部完整的調(diào)整土地流轉行為的法律導致土地流轉秩序混亂。我國至今尚未出臺一部系統(tǒng)調(diào)整土地流轉行為的法律，而調(diào)整土地管理行為的基本法律《土地管理法》中更是對土地流轉問題只字未提，只在《農(nóng)村土地承包法》中用12個條款作出了規(guī)定。但2002年頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》盡管規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉必須簽訂書面合同，但同時又規(guī)定對交由他人代耕時間不超過一年的可以不簽訂書面合同。由此造成的最大問題是沒有考慮到城鎮(zhèn)化推進過程中農(nóng)村社會和農(nóng)業(yè)人口轉移的實際。相當一部分農(nóng)民以嘗試心態(tài)外出務工而將承包地私下交由他人代耕，因此形成的口頭協(xié)議并不在法律強制要求采用書面形式之列，正因為立法的明示許可，給農(nóng)村土地流轉尤其是農(nóng)戶之間的私下流轉糾紛發(fā)生埋下了隱患。二是農(nóng)村宅基地使用權的流轉的法律限制事實上降低了農(nóng)村土地的利用效率。按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村宅基地按照“一戶一宅”的原則進行無償分配，同時農(nóng)戶出租、出賣宅基地后不得在申請宅基地。而且各地出臺的宅基地使用管理辦法基本上也都規(guī)定不允許本集體組織以外的成員在本集體取得宅基地的權利。就是說，立法對宅基地使用權取得采用是權利一次用盡、限制流轉的原則。城鎮(zhèn)化加速發(fā)展帶來農(nóng)村人口流動性加大的條件下，農(nóng)村住房的空置率提高，但按照法律的規(guī)定，農(nóng)村空宅即使閑置，任何單位和個人也無權對該房屋進行物權變動，這在農(nóng)村就形成一種耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。十八屆三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，盡管只是在試點地區(qū)審慎推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權的抵押、擔保、轉讓，但是這或許是為將來農(nóng)村宅基地流轉開了一個政策的口子，這一政策的具體實行或許仍需要法律制度的同步改革，否則農(nóng)村宅基地買賣的亂象會進一步加劇，甚至在某種程度上會加劇“小產(chǎn)權房”買房的現(xiàn)象。

三、因集體土地財產(chǎn)權立法偏差導致權利保護失衡

（一）集體土地的物權屬性弱化導致物權人權利救濟手段缺失

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權物權屬性的弱化主要反映在兩個方面：一是獨立性不夠；二是支配性不強。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的獨立性不足集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第27條的規(guī)定上———“承包期內(nèi)，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定?！庇纱丝梢?，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的獨立性不足的根本還在于立法為之設置了行政依附性的門檻。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權支配性不強則集中反映在《農(nóng)村土地承包法》第31條的規(guī)定上，依此規(guī)定，除林地承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包外，其他土地的承包人則只有應得收益的繼承權，而并無土地承包繼承權。法律對尚在承包期內(nèi)的繼承人農(nóng)村土地承包經(jīng)營繼承權的剝奪，說明被繼承人生前無法支配剩余承包期的土地承包經(jīng)營權，也凸顯農(nóng)村土地承包經(jīng)營權支配性不強的問題。宅基地使用權物權屬性的弱化則集中表現(xiàn)為私權性特征不明顯和財產(chǎn)權屬性被淡化兩個方面?！段餀喾ā穼φ厥褂脵嘁詼视眯缘牧⒎ㄒ?guī)則將宅基地使用權的調(diào)整轉歸由《土地管理法》和各地的宅基地使用管理辦法規(guī)定。《物權法》是私法，而《土地管理法》和宅基地管理的地方性法規(guī)、規(guī)章屬于公法范疇，作為私法領域的宅基地使用權問題卻需要遵從公法的安排，顯然是立法上公權對私權的又一次資源侵占，本質(zhì)上說，宅基地使用權的物權屬性從立法的根子上就被淡化處理了。各地方立法中對宅基地使用權流轉都采用了統(tǒng)一的不允許宅基地使用權流轉的態(tài)度。當流通性缺失時，宅基地使用權自然不能算是一種完全意義上的財產(chǎn)權了。當宅基地使用權作為財產(chǎn)權的屬性被淡化后，其基本的物權屬性也就被弱化處理了。農(nóng)村土地弱化的物權屬性導致了土地權利人尋求物權保護的手段缺失。從物權保護的角度，物權的保護方法主要有物權請求權和債權請求權兩種形式。就物權請求權而言，由于農(nóng)村土地確權工作并未普遍推開，請求確認土地權利無物權登記的基礎，所以農(nóng)民對自己的土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權的物權保護請求往往受到諸多的現(xiàn)實制約。而集體組織在面對政府征地發(fā)生的所有權糾紛處理過程中更是處于無話語權、無決定權甚至無知情權的尷尬處境。不僅如此，無論是農(nóng)戶還是集體組織行使物權保護權利時，都沒有一個代表性的有力維權組織主體。在無組織化維權的法律掣肘下，集體土地權利物權保護的基礎注定是薄弱的。在確權不到位的情況下，農(nóng)村土地權利人的權利受到侵害時，多數(shù)時候只能通過行使債權請求權來實現(xiàn)。

（二）集體土地權屬的模糊化導致土地流轉糾紛的處理失范

按照《物權法》的基本精神，不動產(chǎn)物權的取得采用登記的方式。但農(nóng)村土地物權的取得都是依靠合同、直接行政劃分甚至是自然形成的方式，這帶來的直接問題就是土地權屬的模糊。立法上對農(nóng)村土地權利的規(guī)定也是邊界模糊的，最突出的問題當然還是集體土地所有者主體虛化、集體土地權利內(nèi)容邊界模糊以及對公共利益界定不清等。當農(nóng)村土地物權的邊界處于模糊化的狀態(tài)時，土地流轉過程中的糾紛處理往往就缺失了統(tǒng)一準則，處理的結果也難以令人信服。土地確權工作之所以推進難度大，就在于過去的用地和農(nóng)戶間的土地流轉行為過于隨意，而由于歷史原因，農(nóng)村內(nèi)部進行的土地登記造冊行為又不規(guī)范，由此造成了土地確權時沒有可供查詢的依據(jù)，土地確權進程一延再延。在集體土地確權工作沒有完成之前，農(nóng)村集體土地的權屬狀態(tài)至少在法律上是模糊的。但是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村土地流轉的頻率加快，因為流轉而起的糾紛也逐漸增多，如果在無標準化準則可供遵循的情況下，單純依靠村干部個人權威或者人情倫理等手段來完成糾紛調(diào)處，其結果的權威性就會喪失，可能會為更深一層的農(nóng)民土地糾紛埋下隱患。事實上，在農(nóng)村土地流轉過程中，流轉雙方產(chǎn)生糾紛的原因主要在兩個方面：因土地流轉價格的剛性而起或是因土地整理中的地上物補償不公而起。其中后者就是因土地產(chǎn)權模糊而起的問題。在農(nóng)村土地連片流轉的情況下，往往由村集體組織代表農(nóng)戶整體與土地流入方商定土地流轉的具體問題，而連片流轉過程中涉及的部分地間的公共設施、墳頭等地上物如何計量計價，因為過去沒有翔實的登記憑證，最終由此在流轉雙方之間引發(fā)爭議的不在少數(shù)。

（三）集體土地流轉權利的局限性導致公權與私權配置失衡

集體土地流轉權利的局限性主要有三個方面：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的權利自由打折。這一方面是來自法律對農(nóng)村土地流轉的底限設置，另一方面來自于土地流轉市場平臺不健全的現(xiàn)實制約。二是宅基地使用權流轉的法律限制；三是因農(nóng)村土地流轉受限而派生的土地融資擔保功能不足。宅基地使用權的流轉從農(nóng)戶角度是受法律禁止性規(guī)定約束的，但是反過來在土地整理和爭取建設用地指標的過程中又被間接地國有化征收了。當然，無論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權還是宅基地使用權都未被允許設置為抵押物，即使在法律放開的條件下，由于真正意義上的農(nóng)村土地流轉市場并不成熟，農(nóng)村土地價值實現(xiàn)渠道不暢，現(xiàn)實操作中的農(nóng)村土地的融資擔保功能也不可能得到充分發(fā)揮。正因為在農(nóng)村內(nèi)部進行土地流轉存在著諸多的制約，在農(nóng)村內(nèi)部的土地流轉行為無從體現(xiàn)土地的交易價值，而這部分土地一旦轉化為國有用地，僅僅因為一個國有化確權行為的完成就能使土地價值瞬間增值百倍，所以，農(nóng)村土地上的私權才會屢屢受到政府公權的侵犯，當公權凌駕于私權之上時，公權和私權之間的平衡狀態(tài)也隨之被打破。只有將公共利益和私人權益平等對待，找到合理的平衡點，才是化解土地矛盾的根本途徑。

四、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)村集體土地立法改革的建議

（一）農(nóng)村土地立法中站位糾偏

解決好當前立法中對農(nóng)村集體土地立法的站位偏差問題，要從根本上去除公權至上的錯誤思想，關鍵還是要消除土地權利的城鄉(xiāng)二元化差異，實現(xiàn)國有土地權利與集體土地權利的對等，最終是要將集體土地與國有土地一樣作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的要素，糾正當前將國有土地作為要素而將集體土地作為要件來對待的法律態(tài)度。從土地權利取得上，堅持土地所有權取得方式同一化，嚴格限定公共利益的范圍，利用列舉式或排他式的方法明確公共利益的法律邊界。從土地用途管制的角度，必須實現(xiàn)立法平等化，將規(guī)劃和土地用途轉用的雙重規(guī)則同等適用在國有土地和建設用地上，縮小征地的法律適用范圍。從土地價值實現(xiàn)的方式上看，要減少行政行為對集體土地價值實現(xiàn)過程的過度干預，引入市場機制，在集體土地定價過程中，主要依靠市場手段完成定價行為，而非通過剛性的法律價值準則來確定土地交易價值。從土地權利保護的角度，對不同性質(zhì)土地的權利人應給予同等的法律保護，而不應對國有土地權利人使用的是物權保護方法，對集體土地權利人則采用債權保護方法。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權制度立法改革

1．實化農(nóng)村土地產(chǎn)權的主體

從所有權層面來說，盡管集體組織作為農(nóng)村土地所有權主體，要厘清其邊界的難度較大，但是至少目前不同法律之間對集體組織邊界確定的表述不一的問題則是完全可以通過法律修訂加以完善的。在立法修訂過程中，應該結合農(nóng)村的實際，把村民小組這一已名存實亡的主體從立法中予以刪除，將農(nóng)村土地所有權主體劃分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級，對能夠代表每一級集體組織的機構作出法律的標準性界定，而并不是明確指向到某一個機構。從使用權層面，結合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際需要，應將土地承包經(jīng)營權一分為二，即承包權和經(jīng)營權，承包權和經(jīng)營權可以進行二次分離，對承包權和經(jīng)營權進行分別確權，以保護承包人和土地實際經(jīng)營人的各自利益，降低在土地流轉中糾紛發(fā)生的幾率。在承包權和經(jīng)營權分離的情況下，承包人原始取得土地承包權和經(jīng)營權，但若承包人將土地經(jīng)營權流轉出去以后，所流轉的也只是一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營權而非土地承包權，土地流入方在流轉所得的經(jīng)營權范圍內(nèi)取得可以對抗包括土地承包人和所有人在內(nèi)的一切人的抗辯權。

2．充實農(nóng)村集體土地權利的具體內(nèi)容

從立法上充實農(nóng)村集體土地權利的內(nèi)容最重要的還是解決好三個問題：一是如何解決好農(nóng)村土地權利的物權實現(xiàn)問題。首先應修改《物權法》對農(nóng)村土地采用準用性規(guī)范的立法方式，對農(nóng)村土地權利的內(nèi)容、行使和保護等相關問題的規(guī)定應在《物權法》中直接予以體現(xiàn)。其次要修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中部分對農(nóng)村土地私權設置公權制約的條款。對承包地調(diào)整、土地轉包等行為的審批權應下放給集體組織，政府只需備案即可。二是如何解決好農(nóng)村土地的流通性限制問題。農(nóng)村土地的流通限制問題源起于農(nóng)村土地的財產(chǎn)權確認不充分，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權價值無法得以完全實現(xiàn)，就更進一步為行政權干預土地私權提供了便利。法律為農(nóng)村土地流通限制松綁的措施應該包括：放松對宅基地使用權流轉的法律限制；在用途管制的前提下，土地市場化交易機制在農(nóng)村土地領域全面建立；構建集體土地與國有土地之間的雙向流通機制；完善政府行為干預農(nóng)村土地權利的權力監(jiān)督制約機制。三是如何解決好農(nóng)村土地權利的配置失衡問題。農(nóng)村土地權利的配置失衡主要表現(xiàn)在國家行政權過度滲透入農(nóng)村土地的私權領域。由于私權處分性不能得到保障，連帶引發(fā)的國土與農(nóng)地在產(chǎn)權確認、流轉自由、用途管制、價值評估等各個環(huán)節(jié)的權利分配不均。

3．完善農(nóng)村土地產(chǎn)權保護制度體系

我國當前關于農(nóng)村土地產(chǎn)權保護的法律制度是不成體系的，立法的思路是較為混亂的。在土地征收領域，因為涉及土地所有權的變更，在政府與集體組織之間進行的所有權讓渡談判中，由于集體組織的虛置，農(nóng)村村民委員會就在實質(zhì)上扮演了雙重角色，一方面是依附于基層政府半行政化組織，基于此，必須扮演好接受政府委托完成征地行為的受托人角色，另一方面還要扮演集體土地所有人的人角色，④這就產(chǎn)生了“制”模式下的雙方問題，極易發(fā)生權濫用的情形。同時，由于征地雙方的信息不對稱地位既成，乃至又造成了村干部與基層政府官員共同腐敗的案件屢屢曝光，權力尋租從一個行政領域的問題演繹為行政領域與村民自治領域共同存在的問題。在土地流轉領域，盡管法律作出了保護農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的規(guī)定，但是弱化了物權屬性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權導致承包人并不完全享有對這一財產(chǎn)權利的獨立支配權，一方面要受到來自村集體的民間約束，另一方面還要受到來自法律的制度限制。而一旦發(fā)生流轉糾紛，又會村集體和國家行政機關的調(diào)處機構和機制都不健全，導致農(nóng)民這種非市場主體與組織化的市場主體進行權利博弈時處于明顯失利的位置。同樣，由于宅基地流轉的法律管制，農(nóng)村宅基地在民事個體之間的流轉在法律上幾無可能，但不同的是，倘若出于政府征收的需要，則農(nóng)民的宅基地使用權就會被強制流轉。當法律對宅基地使用權的農(nóng)戶流轉行為采取禁止態(tài)度的同時，又允許了政府肆意地從農(nóng)民手中拿走這一權利，宅基地使用權的物權支配性就成為難以解釋清楚的悖論。綜述之，對農(nóng)村土地權利保護的現(xiàn)有立法基本呈現(xiàn)出一種矛盾的局面：農(nóng)村土地所有權轉移領域的制行為模式與農(nóng)村土地使用權流轉領域的自主行為模式共存，農(nóng)村土地財產(chǎn)權的確認與流通性限制并存。為此，構建農(nóng)民土地產(chǎn)權保護的法律制度體系，立法上還需要做幾個方面的改革：一是強化農(nóng)村土地財產(chǎn)權的物權保護；二是改變對農(nóng)村土地所有權與使用權流轉中政府、集體組織和農(nóng)戶采用差異性保護措施的立法態(tài)度；三是放松對農(nóng)村土地流轉的立法管控。

（三）農(nóng)村土地交易方式立法改革

1．設立統(tǒng)一的土地交易市場機制

農(nóng)村土地財產(chǎn)權難以實現(xiàn)的最直接原因在于農(nóng)村土地交易的渠道不暢，并由此引發(fā)了國有土地與集體土地之間的同地不同價的價值懸殊。立法改革的任務應該重點圍繞三個方面的問題進行：一是農(nóng)村土地交易平臺的搭建，改變對國有土地使用權流轉采用“招拍掛”方式而對農(nóng)村土地使用權流轉采用的是流轉雙方協(xié)商的交易方式，實現(xiàn)土地交易機制的城鄉(xiāng)一體化?；谵r(nóng)地用途管制的限制，同步還要完善農(nóng)產(chǎn)品流通平臺，通過農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的整體運作，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價值增值，為農(nóng)地價值增值提供配套基礎。二是逐步消除農(nóng)村土地入市交易的法律障礙，在充分確權的基礎上，允許農(nóng)村建設用地的自由流轉，破除只有國有建設用地方可入市流轉的陳舊規(guī)定，真正建立起按照土地用途和天然稟賦衡量土地價值的土地價格形成機制。三是各項法律的具體規(guī)定上要真正體現(xiàn)私權優(yōu)先的基本思想，切實保護集體組織和農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權，預防政府對農(nóng)村土地資源的過度擠占，對占補平衡的土地利用制度要作出細化規(guī)定，確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量都不下降。

2．建立一元化土地價值衡量機制

造成城鄉(xiāng)土地價值差異過大的原因是法律的衡量準則二元化，為體現(xiàn)土地財產(chǎn)權的公平性，必須盡快修改《土地管理法》第47條，在定價基準上，把土地價值衡量入向基準改為出向基準，征收農(nóng)村土地的補償價格主要應按征地用途計算。在定價方式上，必須破除政府為農(nóng)村土地定價的行為模式，因為政府既不是農(nóng)村土地的所有人，也不是農(nóng)村土地使用權人，更算不上是市場主體，由其為農(nóng)村土地定價的行為方式無論從邏輯上還是法理上都是異?；奶频?。如果立法上不能消除二元化的土地定價方式，農(nóng)村土地產(chǎn)權交易的公平性就不可能得到保證，將來為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展埋下的隱患也就越來越多。

3．建立健全行政權力對農(nóng)村土地私權干預的預警和監(jiān)督機制

農(nóng)村土地財產(chǎn)權利的立法不公本身就給政府行為侵犯集體和農(nóng)戶土地財產(chǎn)私權制造了條件，這絕不是單一的法律效果公正問題，更顯現(xiàn)出立法自身的品位不高。如果立法不能堵住行政權力對農(nóng)村土地私權滲透的缺口，最終的結果必然使公權失去制約，土地糾紛頻發(fā)，官員的職務風險也會加大。當前立法中的站位不準，造成土地行政管理權力的高度集中，進而使土地行政執(zhí)法權缺乏自律性，必須在立法上盡快解決限制國家公權對土地私權過度干預的預警機制和他律性監(jiān)管機制，方能避免土地行政執(zhí)法中的權力尋租和腐敗。為此，需要將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉、宅基地使用權流轉等可以通過村民自治解決的問題交由農(nóng)村集體組織自行管理，而政府權力應該僅僅局限在土地確權頒證和用地行為合法性監(jiān)管等需要公權介入的領域內(nèi)。為削減行政權力對農(nóng)村土地的過度影響，除了要完善目前征地管理中必須遵循的規(guī)模限縮、占補平衡、增減掛鉤等基本原則外，還應將協(xié)商民主的要求列入立法之中，這是實現(xiàn)兩類不同性質(zhì)土地權利在法律上平等對待的關鍵之舉。

五、結語

篇9

【關鍵詞】土地征收補償范圍間接損失土地承包權社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補償?shù)臋嗬麚p失僅限于土地所有權，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權等土地他項權利之損失給予補償。然而，土地承包權卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權，所以，農(nóng)民享有的土地所有權實際上一個虛有權，只有土地承包權對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權獲取的應是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權。但在目前的現(xiàn)實中，這種權利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質(zhì)性和決定性意義的權利給與補償，結果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權進行補償，似乎認為土地承包權是一個無關緊要的權利，然而這個土地承包權卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強調(diào)它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權利的實現(xiàn)。所以，當承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農(nóng)民充分合理的補償。如果農(nóng)民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償?shù)鹊?，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償?shù)男Ч２⑶?，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償?shù)姆秶?，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權利的土地之上?，F(xiàn)行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在?？梢?，在征收補償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經(jīng)不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟的要求進行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權納入征收補償范圍

土地承包經(jīng)營權的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權，因為農(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權。因此，從土地上財產(chǎn)權利體系角度而言，當國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時，實際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權兩個法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付對所有權的土地補償費的同時，亦應直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權的土地補償費。然而，很多地區(qū)的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經(jīng)營權給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行土地補償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進行土地補償?shù)挠媱澖?jīng)濟的征地補償制度。實際上，在實行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權的權利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個權利主體；土地承包經(jīng)營權的價值屬性，使得土地所有權的價值和土地經(jīng)營權的價值亦對應著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨家，而是同時包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補償費已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權的補償，還應包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權的補償。

我國關于征地補償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時其土地承包經(jīng)營權如何受到法律保護，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權直接進行補償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權補償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關于征地補償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護被征地農(nóng)民的合法權益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)民的財產(chǎn)權在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權同時進行補償?shù)牟⑿醒a償機制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補償?shù)怯洠瑢r(nóng)民直接支付土地補償費，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間分配。

2、應該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎，因為現(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費用及醫(yī)療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風險時有最基本的繼續(xù)生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應的是市場經(jīng)濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農(nóng)民在這個轉變過程中不能很好地適應社會體制的轉換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經(jīng)濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農(nóng)民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結構層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟結構當中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結構，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟金。實際上，失地農(nóng)民此時已經(jīng)被強制性的拋在了社會經(jīng)濟結構之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟結構中，也不能被新的市場經(jīng)濟結構所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保?！币虼?，對失地農(nóng)民實行身份轉換——“農(nóng)轉非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進行再結構化，使之融入新的社會經(jīng)濟結構的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經(jīng)濟結構的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗，取消勞動力安置補助費，而直接設立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數(shù)額直接轉為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉型時期不能被社會體制和經(jīng)濟結構所接納的弱勢群體。

3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標準有兩種學說，一種借助因果關系的觀念區(qū)分二者，認為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結果的時間性關聯(lián)為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權或使用權的喪失以及土地上的附著物損失補償?shù)?；而征收給被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?。我國目前的征收補償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。

關于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關規(guī)定。一般而言，以下幾項內(nèi)容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)龋瑖覒斂紤]給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產(chǎn)能夠恢復到基本適用的狀態(tài)。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費補償?shù)?。?）營業(yè)損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償?shù)鹊?。只有國家對被征收人的直接損失與間接損失都給與補償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補償制度，無論是從土地權利體系，還是從土地的相關損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補償?shù)牡胤?。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻

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李友梅．制度變遷的實踐邏輯——改革以來中國城市化進程研究［M］．桂林：廣西師范大學出版社，2004，108．

篇10

一、推進農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革

農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革是一項綜合性的制度變革，關系到農(nóng)民的經(jīng)濟利益、民益和鄉(xiāng)村治理結構等諸多方面。有序推動這項改革首要的是加快土地全面確權工作。我國《土地管理法》中規(guī)定“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有”，然而，現(xiàn)有法律卻沒有對“集體”作出清晰明確的界定，這就導致所有權缺乏明確的主體代表，所有權被虛置和土地產(chǎn)權關系不明晰在現(xiàn)實中出現(xiàn)權利和利益之爭，很多時候是村干部或是地方干部代表集體行使權利，造成農(nóng)民利益的流失和權利的剝奪。

確權一是要全面開展土地標準化登記，明確集體土地的界線、類別、面積和范圍等產(chǎn)權關系。對耕地、草地、林地等各類農(nóng)用土地、集體經(jīng)營性建設用地以及宅基地的所有權、使用權及他項權利進行摸底、登記、確權，力爭把每一塊土地的所有權、使用權等明確到具體的組織和個人，加快發(fā)證步伐，擴大發(fā)證范圍。

二要堅持農(nóng)地集體所有制長久不變?，F(xiàn)行土地制度的不足并不是土地集體所有制導致的，而是制度執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差。從目前農(nóng)民土地收益和收入結構狀況看，堅持農(nóng)地集體所有制能保證農(nóng)民的基本收入來源，更好地發(fā)揮土地對農(nóng)民的社會保障作用和失業(yè)保險功能。綜合各方面因素考慮，眾多土地制度改革方案中，完善現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是成本最小的改革，相比而言，它擁有其他方案不可比擬的先天制度優(yōu)勢，最容易被大眾接受，減弱了改革的阻力，能夠保證國家對農(nóng)村土地的可控和降低改革的風險。

三要定和充實農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度，尊重和保護農(nóng)民對土地的用益物權，賦予長久的土地產(chǎn)權。讓農(nóng)牧民共享土地制度改革釋放的紅利，有利于推動農(nóng)村牧區(qū)土地由資產(chǎn)向資本的轉換，有利于促進和推動土地的流轉，可以讓農(nóng)民帶著資本進城，有利于農(nóng)民城鎮(zhèn)化的順利推進。

四是明確集體所有權和農(nóng)民使用權的權能界限，明確集體和農(nóng)戶在土地產(chǎn)權上的關系及各自擁有的權益。將所有權和使用權嚴格分離，這樣既可以強化國家的宏觀調(diào)控，也能最大限度保護農(nóng)民的合法權益。目前，我區(qū)確權面臨的最大問題恐怕就是許多土地權屬不明，城鄉(xiāng)土地剝離困難，加大了確權的難度，這就需要加大權屬爭議和糾紛調(diào)處的力度，在現(xiàn)行法律框架下，積極探索土地權屬調(diào)處工作方式和機制，完善土地權屬爭議案件應急機制，并配套后續(xù)的跟蹤上報制度。

二、探索和規(guī)范農(nóng)村土地流轉制度

農(nóng)村土地流轉不暢，阻礙和束縛了農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動力的轉移，使人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，進而客觀上阻礙了城鎮(zhèn)化的進程。世界銀行的一份研究成果認為，當人均GDP大于1000美元時，農(nóng)村土地的市場價值相應會上升，土地所有者愿意有償轉讓的比例也會大幅度的增加，土地流轉的速度加快。按平均匯率計算，2015年，內(nèi)蒙古人均生產(chǎn)總值（GDP）達71993元，按年均匯率折算為10974美元，其實很多農(nóng)民有流轉的愿望。只是當農(nóng)牧民放棄土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權時，由于得不到預期的補償，而城市的門檻較高，致使土地權利的流轉缺少強大的內(nèi)生推動力。農(nóng)村土地流通有利于盤活這筆巨大的資產(chǎn)，目前國家層面的頂層設計已有，只是缺乏具體的機制建設。對于農(nóng)村承包土地經(jīng)營權，目前我區(qū)絕大多數(shù)地區(qū)流轉發(fā)生率仍然較低。在城鎮(zhèn)化過程中，由于農(nóng)業(yè)比較效益低，大量農(nóng)村人口尤其是青壯年已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)相關勞作，而是進入城市謀生，留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的以老人居多，土地撂荒情況普遍存在，土地利用率低。土地的耕種分散化使土地的集約、規(guī)模經(jīng)營難以實現(xiàn)，流轉有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，有利于現(xiàn)代化耕作機械和農(nóng)業(yè)技術的應用和推廣，有利于帶動農(nóng)民就業(yè)結構的變化，有利于開啟城鄉(xiāng)一體化的新路徑。

黨的十八屆三中全會提出，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與城市國有土地同等入市、同權同價。我區(qū)許多農(nóng)村在農(nóng)民進城居住后集體經(jīng)營性建設用地很多都閑置了，在這種情況下，探索開展農(nóng)村集體建設用地流轉試點，不妨嘗試通過其經(jīng)營收益權的一次性贖買，來盤活集體建設用地。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，入市范圍限定在存量土地，賦予其與城市國有土地使用權一樣的出讓、轉讓、出租、抵押和投資的權能，在和林格爾縣試點的基礎上逐步在全區(qū)推廣。通過土地市場的媒介，進行綜合整治后將閑置的部分置換成價格更高的城市建設用地指標，從而將農(nóng)村巨大的存量土地轉化為現(xiàn)實的發(fā)展優(yōu)勢，以滿足新型城鎮(zhèn)化建設的需要。

城鎮(zhèn)化將大量的農(nóng)村人口轉移到城市，農(nóng)村人口減少，很多農(nóng)村房屋空置荒廢，有的地方甚至出現(xiàn)“空心村”，這部分人口在城市和農(nóng)村雙重占地，而且村莊居住分散，每個村莊的人口很少，造成土地集約節(jié)約利用率下降。之所以出現(xiàn)這種“城進村難退”的現(xiàn)象，究其原因關鍵是缺乏合理的農(nóng)村宅基地退出形式和機制，如果這部分土地能進行復墾或者進入城鎮(zhèn)土地市場，將騰出來大量的土地，優(yōu)化土地資源配置，可以緩減城市建設用地不足的局面，也可以為農(nóng)村牧區(qū)增加土地。農(nóng)民賣出宅基地使用權后獲得的資金，也是農(nóng)村住宅社會保障形態(tài)的轉化，有利于保護已經(jīng)成為城市居民的那部分農(nóng)村人口的權益，有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，降低了農(nóng)民進城的門檻。政府可以用經(jīng)濟手段引導和激勵閑置宅基地退出，制定可行性強的、合理照顧農(nóng)牧民利益的宅基地自愿有償退出方案及轉讓規(guī)劃，明確農(nóng)村宅基地有償退出與使用的適用范圍和標準要求，當然轉讓應僅限在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，防止城里人到農(nóng)村買房，引發(fā)新的社會不平等問題。

三、改進和完善土地征收制度

只有政府才能提供建設用地供給，政府通過土地市場獲得的土地增值收益比例過大，這就產(chǎn)生了“土地財政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地，大辦開發(fā)區(qū)、大造新城。而產(chǎn)生的土地增值收益用于農(nóng)村土地綜合整治中的又不多，在土地征收過程中，農(nóng)民得到的補償不足以保障其以后的生活，農(nóng)民享受不到城市土地市場產(chǎn)生的增值收益，同時低價征地與高價出售建設用地的過程極易滋生腐敗。另外，政府主導土地征收導致征地范圍過寬過濫。各地一方面反映用地計劃指標不足，影響城鎮(zhèn)建設和發(fā)展，另一方面又存在大量“批而未供”土地，土地利用效率不高。在土地征收過程中，政府應該逐步放松管制，成為市場交易環(huán)境的維護者和監(jiān)督者，把土地經(jīng)營權和管理權二者進行分離。這樣能有效避免效率損失和大量尋租行為，抑制地方政府盲目進行城市平面擴張。堅持土地資源市場化配置是我國農(nóng)村土地制度改革的必然趨勢。放開一級土地市場，經(jīng)過綜合整治并符合國家法律法規(guī)的農(nóng)村建設用地，允許其直接進入土地一級市場，這樣才能真正實現(xiàn)同地同權同價，讓農(nóng)民合法享有農(nóng)村土地轉換用途后的增值收益，順利實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的轉變，推動人口的城鎮(zhèn)化。以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市作為起點，讓市場供需決定土地價格，使土地利用價格能夠充分反映土地價值。通過價格機制調(diào)整市場供應，才能實現(xiàn)土地資源配置的合理性。

四、建立保障農(nóng)民權益的土地收益分配制度

征收土地補償時按規(guī)定價格進行，而出讓時按市場供求決定價格，征用過程補償和土地出讓后的市場收益相差過于懸殊，農(nóng)民缺乏有效的話語權和定價啵農(nóng)民不能分享土地用于工業(yè)化、城市化產(chǎn)生的增值收益，易引發(fā)不滿，導致。我區(qū)由于土地收益分配制度不合理，一方面城市近郊區(qū)農(nóng)民拆遷所得補償多，被拆地區(qū)農(nóng)民有的甚至一夜暴富，產(chǎn)生許多“拆二代”，引發(fā)了新的社會不平等現(xiàn)象，另一方面離城市較遠地區(qū)農(nóng)民征地之后的補償水平低、安置渠道窄，使得很多農(nóng)牧民既無法真正融入城市生活，又回歸不到原來的農(nóng)牧區(qū)。不少農(nóng)牧民受教育程度低，平均年齡較大，缺少非農(nóng)就業(yè)技能，長遠生計令人堪憂，進而影響我區(qū)的城鎮(zhèn)化進程。我們要借鑒巴西的失敗教訓，不能重蹈覆轍，巴西在政府主導下，農(nóng)民進入城市，后形成貧民窟，帶來了很多嚴重的社會問題。我國的臺灣等地，讓農(nóng)民分享城市化進程中的土地增值收益，農(nóng)民有資本去創(chuàng)業(yè)去發(fā)展，不僅沒有貧民窟，而且?guī)砹宿r(nóng)村的繁榮穩(wěn)定發(fā)展。