導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇新的土地管理法條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

在我國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民的土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，耕地征收的主要方式是農(nóng)村集體土地征收。農(nóng)村集體土地征收是指國(guó)家出于公共利益的需要而將農(nóng)村集體土地強(qiáng)制性收歸國(guó)有的行為，具有國(guó)家主導(dǎo)性、國(guó)家強(qiáng)制性、有償性和程序正當(dāng)性四個(gè)特征。然而，違法征收農(nóng)村集體土地的行為在我國(guó)時(shí)有發(fā)生，使農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。

一、對(duì)農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)有規(guī)定

（一）對(duì)農(nóng)村集體土地征收權(quán)的設(shè)定

《土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)都必須依法使用國(guó)有土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)后，才可以使用農(nóng)村集體土地。第四十五條規(guī)定，征收集體土地及其附屬物應(yīng)當(dāng)由省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。第四十四條和第四十六條規(guī)定政府占用或使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行城市廣場(chǎng)和城市道路建設(shè)，必須首先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是指將農(nóng)業(yè)用途的土地改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地，必須依法由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。征地審批，是指將農(nóng)民集體土地征收為國(guó)有土地，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

由此得知，縣級(jí)以及縣級(jí)以下政府部門(mén)都沒(méi)有權(quán)力直接進(jìn)行農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的征收。現(xiàn)在有些政府部門(mén)從農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織手中直接取得農(nóng)村集體耕地進(jìn)行城市廣場(chǎng)和城市道路建設(shè)，是濫用行政權(quán)力的行為。

（二） 對(duì)農(nóng)村集體土地征收程序的設(shè)定

現(xiàn)有的法律對(duì)農(nóng)村集體土地的征收沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的規(guī)定和控制，也沒(méi)有原則性的法條。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)非建設(shè)用地，普遍適用的征收程序是：告知征地情況-確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果-組織征地聽(tīng)證-報(bào)批-征收土地公告-征地補(bǔ)償安置方案制定及公告-報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案-批準(zhǔn)征地補(bǔ)償方案-批準(zhǔn)征地補(bǔ)償方案-實(shí)施補(bǔ)償-交付土地。

（三）對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定

《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，每公頃不得超十五，安置補(bǔ)助費(fèi)，為每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

2012年11月28日通過(guò)的《中國(guó)土地管理法修正案（草案）》（下文中稱為“草案”）對(duì)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償提出以下四點(diǎn)新措施：刪除按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限規(guī)定；草案在土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、青苗和地上附著物三項(xiàng)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，把住宅從地上附著物中單獨(dú)列出，并增加了社會(huì)保障補(bǔ)償；補(bǔ)償資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地；授權(quán)國(guó)務(wù)院制定征地補(bǔ)償安置具體辦法。

然而，截至目前，我國(guó)尚未出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)法律。

二、地方政府違法征收土地的幾種典型問(wèn)題

我國(guó)已經(jīng)在農(nóng)村集體土地征收的規(guī)范方面做出了非常多的努力。然而，隨著城市經(jīng)營(yíng)管理越來(lái)越市場(chǎng)化，土地使用權(quán)的掛牌拍賣(mài)成為城市經(jīng)營(yíng)的重要方式之一。

地方政府想要拍賣(mài)土地有兩個(gè)重要的前提：第一，必須是國(guó)有土地；第二，必須有地可“賣(mài)”。由于城市市區(qū)剩余的、可供拍賣(mài)的國(guó)有土地資源不多，“開(kāi)發(fā)”農(nóng)村土地就成了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的唯一方式，再加上《土地管理法》對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)征為建設(shè)用地程序的嚴(yán)格規(guī)定，使得依法征收農(nóng)村集體土地的手續(xù)復(fù)雜、周期長(zhǎng)，為了在任期內(nèi)能有所建樹(shù)，地方政府選擇了“突破”中央規(guī)定（或者說(shuō)是法律規(guī)定）的征地方式。以下為兩種典型的地方政府違法征地的形式：

（一）“先征后批”或者“征而不批”

根據(jù)農(nóng)村集體土地征收程序，在報(bào)批前，地方政府需要對(duì)擬征地的相關(guān)事宜與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行告知并組織征地聽(tīng)證會(huì)，在報(bào)批后還應(yīng)公告補(bǔ)償安置方案及土地補(bǔ)償?shù)怯浀?。然而，這樣的程序不但需要的時(shí)間很長(zhǎng)，能夠獲得省政府或中央政府批準(zhǔn)的也很少。為了能夠獲得足夠的國(guó)有土地來(lái)支撐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府開(kāi)始尋求“變通”的途徑。

先“征地”再按照法定的程序向上級(jí)政府報(bào)批，這是地方政府向“法權(quán)威”挑釁的第一步。類(lèi)似的“變通”多了，地方政府對(duì)“法權(quán)威”的畏懼感減弱，利益使得地方政府的行為更加大膽，直至把依法向上級(jí)政府報(bào)批扔一邊直接進(jìn)行征地。另一方面，因?yàn)樾姓?quán)的強(qiáng)制性和權(quán)威性，很多縣級(jí)的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。據(jù)調(diào)查，在我國(guó)部分城市，地方政府未辦理手續(xù)就擅自征收集體土地（“征而不批”）的情況已經(jīng)非常嚴(yán)重，土地管理方面的法律已經(jīng)被“架空”。

（二）少批多征，層層加碼

地方政府征收集體土地時(shí)的另一種違法征地的行為是“少批多征，層層加碼”。舉例來(lái)說(shuō)，四川省某鎮(zhèn)政府手執(zhí)縣政府征收10畝建設(shè)用地的批文，對(duì)某生產(chǎn)小隊(duì)進(jìn)行了為數(shù)40畝的違法集體土地征收，該生產(chǎn)小隊(duì)擁有村民102人，每人最后分得土地補(bǔ)償金5000元，而這5000元僅是原有土地一年的產(chǎn)值。這只是眾多違法征收農(nóng)民集體土地的案例之一，在全國(guó)有相同情況的案例數(shù)量數(shù)不勝數(shù)。有時(shí)甚至連村委都會(huì)扛著政府征地的“大旗”渾水摸魚(yú)，割上一塊地自己建房“搞三產(chǎn)”，直接侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益。

三、規(guī)范農(nóng)村集體土地征收的思考

（一） 建立“公共利益”評(píng)估體系

在我國(guó)的行政法律體系中，維護(hù)公共利益是至高的原則，但是我們憲法和法律始終對(duì)公共利益的概念沒(méi)有明確的設(shè)定。在農(nóng)村集體土地征收的違法案例中，地方政府皆打著“公共利益”的旗號(hào)，這些行為所代表的公共利益是否大于農(nóng)民集體所犧牲的私人利益，我們沒(méi)有衡量過(guò)。也沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能對(duì)具體項(xiàng)目的公共利益進(jìn)行衡量和評(píng)估。另外，司法部門(mén)對(duì)是否符合公共利益的審查，并沒(méi)有一個(gè)成熟的審查系統(tǒng)和科學(xué)的計(jì)算程序，太多的裁量無(wú)法反映征收項(xiàng)目的真實(shí)價(jià)值。

因此，應(yīng)在法律系統(tǒng)中加入公共利益衡量的相關(guān)法條，在公共部門(mén)中建立一個(gè)獨(dú)立的部門(mén)對(duì)各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的公共利益含量與即將強(qiáng)制收繳的私人利益含量進(jìn)行評(píng)估和比較，來(lái)確定對(duì)農(nóng)村集體用地征收的項(xiàng)目確實(shí)是基于公共利益的需求。

（二）改革地方政府以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)

地方政府之所以敢于冒險(xiǎn)，其根本原因在于地方政府績(jī)效考核以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)作為衡量政績(jī)的主要指標(biāo)，地方政府為了出經(jīng)濟(jì)成績(jī)，往往會(huì)不顧法律的規(guī)定。

改革地方政府內(nèi)部以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，通過(guò)考核指標(biāo)的轉(zhuǎn)變引導(dǎo)政府從單一的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向?yàn)橹鬓D(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、文明、居民幸福指數(shù)等共同主導(dǎo)的方向發(fā)展。

（三）完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)與救濟(jì)

根據(jù)依法行政原則，對(duì)公民自由和合法財(cái)產(chǎn)的侵害必須得到法律授權(quán)（法律保留），行政機(jī)關(guān)不得變更廢除或者廢止法律（法律優(yōu)先），國(guó)家及行政行為受自己制定的法令的約束，并受到司法、行政和大眾監(jiān)督。

在違法征收中，農(nóng)民對(duì)“政府”的信任往往大于對(duì)“法律”的信任，行政復(fù)議和行政訴訟的成本又太高，而政府內(nèi)部行政監(jiān)督乏力，司法機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)，再加上各地方監(jiān)督部門(mén)的執(zhí)法情況不同，致使地方政府看到其它地方政府由于違法征地而被查處，仍然能泰然自處。

因此，應(yīng)完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)和救濟(jì)途徑，成立或者授權(quán)某個(gè)政府部門(mén)專門(mén)實(shí)施土地管理監(jiān)督事宜，并簡(jiǎn)化土地管理類(lèi)行政復(fù)議的程序，使農(nóng)民一個(gè)電話、一封信便能完成行政復(fù)議的申請(qǐng)；加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，為農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織提供司法援助；公益組織也應(yīng)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)提供援助，尤其是法律知識(shí)的普及。

另外，在土地征收立法中加入索回程序，財(cái)產(chǎn)征收中的索還程序，既作為不動(dòng)產(chǎn)征收目的的計(jì)劃沒(méi)有落實(shí)或者不再需要不動(dòng)產(chǎn)，或者征收目的不能實(shí)現(xiàn)，被征收人可以要求征收回轉(zhuǎn)，被征收人應(yīng)當(dāng)享有索還的權(quán)利。

（四）完善征地補(bǔ)償制度

上文中提到四川省某鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民集體土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用為一戶5000 元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《土地管理法》關(guān)于安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍的標(biāo)準(zhǔn)，并且該鎮(zhèn)的補(bǔ)償方案并沒(méi)有與集體經(jīng)濟(jì)小組的農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，完善征地補(bǔ)償制度在這種情況下就顯得十分必要。

首先，改變補(bǔ)償方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式進(jìn)行補(bǔ)償，無(wú)法使農(nóng)民得到等價(jià)的補(bǔ)償，應(yīng)該將征收土地后土地的開(kāi)發(fā)收益算入征地的補(bǔ)償費(fèi)用中。

其次，建立完善的土地價(jià)值評(píng)估體系。公益征收的關(guān)鍵是補(bǔ)償，而補(bǔ)償?shù)暮诵氖潜徽魇肇?cái)產(chǎn)的估價(jià)。在實(shí)踐中，評(píng)估機(jī)構(gòu)與征收人互相串通，故意壓低評(píng)估價(jià)格。因此，應(yīng)完善系統(tǒng)的土地價(jià)值評(píng)估制度，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇、評(píng)估操作規(guī)范、估價(jià)程序、評(píng)估異議處理等方面制定明確可行的規(guī)定，確保評(píng)估價(jià)格公正真實(shí)。

再次，在集體土地征收的補(bǔ)償中應(yīng)明確補(bǔ)償聽(tīng)證的程序，注重農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償方案的參與權(quán)，保證補(bǔ)償方案的滿意程度，通過(guò)協(xié)商方式達(dá)成共識(shí)，順利完成征地，也能減少行政違法的發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

篇2

引言

我國(guó)現(xiàn)階段非常重視土地儲(chǔ)備和融資管理的問(wèn)題，相繼出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列相關(guān)的法律法規(guī)和方針政策用于約束和管理土地征收以及融資問(wèn)題，在此背景之下，烏魯木齊市也緊隨其后，相繼推行出了《烏魯木齊市土地儲(chǔ)備管理辦法》、《關(guān)于印發(fā)國(guó)家自治區(qū)及市重點(diǎn)項(xiàng)目涉及集體土地征收補(bǔ)償辦法的通知》等用于加強(qiáng)烏魯木齊市土地儲(chǔ)備的法例條令，并且取得了初步的成效，但仍舊存在一些問(wèn)題需要繼續(xù)調(diào)整和改進(jìn)。

一、烏魯木齊市土地征收和融資方面取得的成效

回首剛剛過(guò)去的2015年，烏魯木齊市圓滿完成了“十二五”的目標(biāo)任務(wù)，在僅僅跟隨黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下，烏魯木齊市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)取得了巨大的成就，在去年全市的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值與2010年相比翻了一番，地方財(cái)政收入與同期相比增長(zhǎng)了1.36倍，在土地征收和融資問(wèn)題上同樣取得了顯著成效，根據(jù)2015年度烏魯木齊市土地儲(chǔ)備計(jì)劃得知，2015年度計(jì)劃收儲(chǔ)21宗地，計(jì)劃收儲(chǔ)面積31798.81畝，實(shí)際完成19宗地，收儲(chǔ)面積21978.81畝，已經(jīng)批準(zhǔn)到位的資金額達(dá)15多億人民幣。2016年計(jì)劃收儲(chǔ)13宗地，面積12321畝，目前已完成7宗，面積約77880.81畝[1]。

二、烏魯木齊市土地征收和融資問(wèn)題的存在問(wèn)題

（一）補(bǔ)償期望過(guò)高

在征收補(bǔ)償工作中，征收人依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)定按照標(biāo)準(zhǔn)或評(píng)估值對(duì)被征收人進(jìn)行貨幣、實(shí)物補(bǔ)償，受到政策、資金等問(wèn)題因素，能支付的補(bǔ)償資金有限，而被征收人存在“靠征地發(fā)家”的思想，往往期望值遠(yuǎn)大于補(bǔ)償價(jià)格，拒不配合談判，從而使征收工作影響征收。

（二）群眾法律意識(shí)較弱

雖然烏魯木齊市在去年和今年上半年已經(jīng)在土地征收和融資方面取得了一定的成效，但是具體來(lái)看在實(shí)際過(guò)程當(dāng)中仍舊存在些許細(xì)小問(wèn)題，首先部分市民存在法律意識(shí)單薄，對(duì)土地征收工作并不十分了解，尤其是一些年齡稍長(zhǎng)老人，基本不了解與土地相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)土地征收人員存在偏見(jiàn)和誤解，因此沒(méi)有最大程度的支持與配合烏魯木齊市土地征收工作。

（三）宣傳工作深入不到位

目前烏魯木齊市對(duì)于土地法律法規(guī)的宣傳教育活動(dòng)比較少，特別是明確土地征收工作內(nèi)容和意義的宣講活動(dòng)更是少之又少，大部分的宣傳工作還都停留在城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒(méi)有深入到村莊當(dāng)中，這也在一定程度上影響了本市土地征收工作。

（四）征地補(bǔ)償速度較慢

在土地征收工作中，需要對(duì)被征收者按照被征收土地的原用途給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，《征地補(bǔ)償辦法條令》中規(guī)定，因補(bǔ)償款或安置方案上存在爭(zhēng)議時(shí)，需要通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或是法律調(diào)停等方式進(jìn)行磋商解決，而這樣的方式往往需要消耗被征土地者大量的實(shí)踐和精力，降低了土地征收補(bǔ)償?shù)墓ぷ餍?，群眾的滿意程度也大受影響[2]。

（五）增信措施增加風(fēng)險(xiǎn)

烏魯木齊市現(xiàn)在擁有幾大政府融資平臺(tái)用于解決土地征收的融資問(wèn)題，但是這些平臺(tái)通常需要承擔(dān)收益率極低的公益性建設(shè)項(xiàng)目，因此政府融資平臺(tái)想要通過(guò)運(yùn)營(yíng)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流來(lái)償還債務(wù)和貸款利息變得十分困難。

三、加強(qiáng)烏魯木齊市土地征收與融資管理的辦法

（一）全面落實(shí)土地征收制度

烏魯木齊市根據(jù)國(guó)家推行的《土地管理法》和實(shí)施條例，對(duì)土地征收前需要發(fā)出的公告及其內(nèi)容進(jìn)行了明確細(xì)致的規(guī)定，尤其是要求在公告中需要明確標(biāo)明被征土地的面積、使用權(quán)類(lèi)型、用途等，以及辦理補(bǔ)償款登記的時(shí)間地點(diǎn)等，與此同時(shí)，烏魯木齊市對(duì)土地征收和土地儲(chǔ)備范圍進(jìn)行了具體規(guī)劃，因此本市需要嚴(yán)格遵守制定和推行的各項(xiàng)方針政策并將其落實(shí)到位。

（二）加大征地宣傳工作

土地征收工作不是政府單方面就能夠完成的，需要得到群眾的支持與配合，因此烏魯木齊市還應(yīng)該在在有基礎(chǔ)上繼續(xù)加大宣傳教育力度，將土地征收工作的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和與土地有關(guān)的法律知識(shí)深入宣傳至各個(gè)村落，考慮到本市的地域特殊性，在宣傳隊(duì)伍中應(yīng)積極加入熟練掌握“雙語(yǔ)”的宣傳人員，并且在派發(fā)的宣傳教育手冊(cè)上同時(shí)印上漢語(yǔ)和維吾爾語(yǔ)，方便一些不懂漢語(yǔ)的老者能夠了解土地征收工作。

（三）做好征地補(bǔ)償，保障群眾權(quán)益

所有土地被征者最為關(guān)心的就是補(bǔ)償款和安置方案，因此烏魯木齊市首先需要嚴(yán)格按照既定的《征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》對(duì)被征者給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在該規(guī)定中明確提出補(bǔ)償費(fèi)用主要是土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，在土地補(bǔ)償費(fèi)中要求給予被征者土地前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍予以補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)則需要根據(jù)具體的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行計(jì)算，在明確具體補(bǔ)償金額之后應(yīng)盡快督促被征者前來(lái)領(lǐng)取[3]。

（四）拓寬融資渠道并加強(qiáng)管理

烏魯木齊市是新疆省的省會(huì)城市，城市中有近一半以上的人都是少數(shù)民族，因此我國(guó)給予烏魯木齊市一系列的政治經(jīng)濟(jì)扶持措施，特別是在“一帶一路”和復(fù)興“絲綢之路”的政策領(lǐng)導(dǎo)下，本市需要充分利用自身的地域性優(yōu)勢(shì)，除了在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加強(qiáng)和商業(yè)銀行的合作交流之外，本市還應(yīng)該繼續(xù)擴(kuò)大融資規(guī)模，積極探索新的資金籌措渠道，同時(shí)輔以政府的宏觀調(diào)控，利用市場(chǎng)的自身調(diào)節(jié)性將投資渠道徹底打開(kāi)，不斷吸納各種民間資本，為建設(shè)本市提供充足必要的資金支持。

篇3

在黨的以來(lái)的農(nóng)村改革實(shí)踐中，人們對(duì)農(nóng)民使用土地的權(quán)利形成了一個(gè)通行且己被法律認(rèn)可了的叫法-土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而，在法律、法規(guī)、政策及學(xué)術(shù)者述中，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念。內(nèi)涵與外延的表述有諸多不同，歸納起來(lái)主要有以下幾種：

（一）稱之為土地承爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，定義為：公民集體對(duì)集體所有或國(guó)家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國(guó)有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。該項(xiàng)權(quán)利的權(quán)利主體為公民或集體；權(quán)利客體為集體所有土地或國(guó)家所有由全民所有制單位或集體所有制單位使用的國(guó)有土地；權(quán)利內(nèi)容由合同約定。主要依據(jù)是該定義是根據(jù)憲法所規(guī)定的，由我國(guó)民法通則和土地管理法明確規(guī)定的，并綜合《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)規(guī)定而得出的。憲法修正案第6條肯定了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”《民法通則》第80第2款規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定”集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)林牧副漁生產(chǎn)，承包經(jīng)營(yíng)土地的集體或者個(gè)人，有保護(hù)和按照合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律的保護(hù)“。其它法律如《農(nóng)業(yè)法》《擔(dān)保法》中的相關(guān)規(guī)及其它一些行政法規(guī)、規(guī)章司法解釋和政策中也多使用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，并作了類(lèi)似于上述含義的規(guī)定。在諸多學(xué)者的學(xué)術(shù)著作中使用的也是”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“仍不失為一個(gè)最恰當(dāng)?shù)母爬ǎ驗(yàn)榫唧w的農(nóng)用土地使用權(quán)利大多仍是根據(jù)承包經(jīng)營(yíng)合同而設(shè)立的。而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是已被廣大農(nóng)民認(rèn)可了的稱謂。

（二）稱之為農(nóng)地使用權(quán)。一些學(xué)者主張用“農(nóng)地使用權(quán)”一語(yǔ)取代現(xiàn)今使用的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念，并以物權(quán)關(guān)系固定農(nóng)地使用關(guān)系。農(nóng)地使用權(quán)是指農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者在集體經(jīng)濟(jì)組織所有的或國(guó)家所有由集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期使用的土地上進(jìn)行耕作，養(yǎng)殖或畜牧等農(nóng)業(yè)活動(dòng)的權(quán)利。它是一種真正的用益物權(quán)，具有用益物權(quán)的全部性質(zhì)。他們認(rèn)為聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)，屬于債權(quán)性質(zhì)。債權(quán)效力比物權(quán)弱，債權(quán)原則上不能對(duì)抗物權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，各地經(jīng)常發(fā)生發(fā)包方任意撕毀承包合同，嚴(yán)重侵害承包方合法權(quán)益的事件，主要是因?yàn)檗r(nóng)戶所取得的使用權(quán)屬于債權(quán)。此外，債權(quán)屬于有期限的權(quán)利，致使臨近合同到期農(nóng)戶對(duì)土地不愿投入，甚至進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)以及重新簽訂合同時(shí)引起農(nóng)村秩序動(dòng)蕩等現(xiàn)象。如果采用物權(quán)關(guān)系和物權(quán)制度，基于物權(quán)的效力，可以對(duì)抗所有權(quán)人，據(jù)此可以避免任意侵害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象。還有的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)債權(quán)物權(quán)化的過(guò)程。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的一個(gè)形式上的結(jié)果，就是在農(nóng)村土地用益物權(quán)體系中，不再使用“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一帶有債權(quán)特點(diǎn)的概念，“為了避免與債法上的‘承包經(jīng)營(yíng)’相混淆，在物權(quán)法上還是不用這一概念為好”。還有的學(xué)者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)法制的現(xiàn)代化，在法律術(shù)語(yǔ)上應(yīng)與各國(guó)通行做法一致，故應(yīng)用農(nóng)地使用權(quán)代替土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）稱之為永佃權(quán)。有的學(xué)者提出我國(guó)的農(nóng)用土地使用制度應(yīng)實(shí)行永佃權(quán)制度。有的則認(rèn)為，目前我國(guó)的農(nóng)村土地承包權(quán)就是一種新的永佃權(quán)。在社會(huì)主義制度下仍是一種用益物權(quán)，它是指土地經(jīng)營(yíng)者（永佃權(quán)人）以支付佃租，長(zhǎng)期在集體所有或國(guó)家所有但由集體使用的土地上耕種的權(quán)利。他們認(rèn)為永佃權(quán)從權(quán)利性質(zhì)內(nèi)容到權(quán)利期限（30年甚至更長(zhǎng)）都是與現(xiàn)行關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范接軌的必要實(shí)行永佃權(quán)制度。實(shí)行永佃權(quán)，不僅可以使土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，而且可以使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)得以流動(dòng)，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并為土地投資提供內(nèi)在動(dòng)力，可以有效地克服家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的土地均包而引起的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，承包地流轉(zhuǎn)困難，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受阻等問(wèn)題。且永佃權(quán)的長(zhǎng)期性可以避免農(nóng)戶對(duì)土地的掠奪式經(jīng)營(yíng)。他們有的還認(rèn)為可以而且應(yīng)該用“永佃權(quán)”代替“農(nóng)地使用權(quán)”“永”表明該權(quán)利為一種長(zhǎng)期的權(quán)利，“佃”字表明永佃權(quán)反映租佃關(guān)系，簡(jiǎn)潔明了，內(nèi)涵確定。而“農(nóng)地使用權(quán)”系生造的概念，以“使用權(quán)”概括，易生歧義，因?yàn)閷?duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利不僅限于使用權(quán)，因而，如果我國(guó)將來(lái)物權(quán)立法采取一種與永佃權(quán)制度基本一致的制度，在名稱上應(yīng)采取永佃權(quán)，總之，目前，在美土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的名稱、內(nèi)涵及外延上尚有不同的認(rèn)識(shí)。我們認(rèn)為各種主張均有一定的合理和可取之處。但我們還認(rèn)為

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，理論界的代表性觀點(diǎn)主要有物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)：

（一）物權(quán)說(shuō)

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利。但理由不盡相同。1：承包經(jīng)營(yíng)權(quán)表現(xiàn)為對(duì)土地等物的直接支配的權(quán)利。承包人基于承包合同而實(shí)際占有、控制、使用土地，對(duì)土地行使直接支配的權(quán)利。2、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有排他性。集體組織在與農(nóng)民簽訂承包合時(shí)，不能就同一標(biāo)的設(shè)定兩個(gè)承包權(quán)，承包人對(duì)于其承包標(biāo)的可以按照合同的約定，自主地行使使用和收益的權(quán)利，排除任何人的非法干涉。任何人都負(fù)有不得侵犯承包人的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的義務(wù)，3、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有優(yōu)先性、追及性。承包合同都是有期限的，期滿后，再次簽訂承包合同時(shí)原承包人在相同條件下享有優(yōu)先權(quán)。承包人根據(jù)合同占有承包標(biāo)的后，任何人都不得妨礙其權(quán)利的行使，不管承包的土地被誰(shuí)占有，承包人都有追索權(quán)。4、《民法通則》將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為“與所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，而不是規(guī)定在債權(quán)部分，至少說(shuō)明立法原意也是把它排除在債權(quán)之外的。5、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是根據(jù)承包合同設(shè)定的，但并不能據(jù)此認(rèn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)。物權(quán)和合同并非互相排斥，相反合同往往是物權(quán)產(chǎn)生的主要原因。在承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中，承包人根據(jù)合同請(qǐng)求集體將土地交由自己承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利是一種債權(quán)，而承包人依據(jù)合同直接對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利則是物權(quán)，是對(duì)物的直接支配權(quán)，可以對(duì)抗任何人。

學(xué)者們還從革除實(shí)踐中的弊病出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特性決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性需要經(jīng)營(yíng)者作長(zhǎng)期投入，而長(zhǎng)期投入的決定性因素是土地使用關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定及土地使用權(quán)利的自主流轉(zhuǎn)，而這只能在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的基礎(chǔ)上才能統(tǒng)一起來(lái)，我國(guó)的第二輪土地承包與第一輪相比有一個(gè)明顯的不同，就是非常強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地使用關(guān)系的穩(wěn)定突出“30年不變，及對(duì)土地的頻繁調(diào)”透過(guò)30年不變的制度安排；賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，以促使農(nóng)民增加對(duì)土地的長(zhǎng)期投入，避免掠奪式經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用、“增人不增地，減人不減地”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，一方面可以控制農(nóng)村人口的出生率，另一方面可以實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)的自主流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)化配置，提高土地資源的利用效率，以克服土地均包模式所導(dǎo)致的土地資源利用效率不高和土地規(guī)模狹小的弊端，同時(shí)也杜絕鄉(xiāng)村級(jí)干部在土地調(diào)整中的侵權(quán)行為。只有確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性才有利于維護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，才有利于農(nóng)用土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，才有利于農(nóng)用土地的合理利用。

（二）債權(quán)說(shuō)

近年來(lái)，有觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)，其主要理由如下：1、從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的連帶性上看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包，不是一個(gè)獨(dú)立的物權(quán)?！奥?lián)產(chǎn)”意味著承包人必須達(dá)到“承包指標(biāo)”，發(fā)包人對(duì)作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)標(biāo)的物的土地，仍有相當(dāng)大的支配力，2、從承包人與土地所有者的關(guān)系上看，聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系是發(fā)包人與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系，因此而取得的承包權(quán)實(shí)際上只有對(duì)人而無(wú)對(duì)也的效力。3、從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件來(lái)看，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而須經(jīng)發(fā)包人同意，這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。4、依《民法通則》第80條第2款；就會(huì)出現(xiàn)土地所有權(quán)上設(shè)定土地使用權(quán)，又在土地使用權(quán)上設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的梯次結(jié)構(gòu)，這時(shí)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否物權(quán)，不無(wú)疑問(wèn)。5、在土地轉(zhuǎn)包關(guān)系中，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，若該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)，這顯然違背一般物權(quán)法原理，若為債權(quán)，則立法上和實(shí)踐上不得不區(qū)別物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)分析。

1、物權(quán)說(shuō)失依體系解釋方法；將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為物權(quán)，并又從實(shí)踐的需要方面論述了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)的必要性。債權(quán)說(shuō)則是從現(xiàn)行規(guī)范經(jīng)過(guò)實(shí)證分析得出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)的結(jié)論。而在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)推行的十多年中，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具備了由債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化的物質(zhì)條件，而在生活實(shí)踐中更多地具有債權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)土地承包人極為不利，因此多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)。

2、物權(quán)和債權(quán)說(shuō)兩種不同的見(jiàn)解，表明了我國(guó)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)行規(guī)范的沖突，依體系解釋方法，民法通則將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定膦“與所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，則土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)為他物權(quán)自屬無(wú)疑。從《民法通則》第80條第2款，《農(nóng)業(yè)法》第12條，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)系基于合同約定而產(chǎn)生的權(quán)利，當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)由合同約定，顯然與物權(quán)法定原則相違背。此外，非經(jīng)發(fā)包人同意，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不能轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不能轉(zhuǎn)包承包土地，這表明土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只有對(duì)人效力而不具有對(duì)物效力，因而性質(zhì)當(dāng)為債權(quán)而非物權(quán)。正是因?yàn)榇嬖谶@些規(guī)范的不一致才使得立法者旨在規(guī)為物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在低價(jià)位的具體規(guī)范中，表現(xiàn)出許多債權(quán)特征，從而就有了物權(quán)說(shuō)與債權(quán)說(shuō)的不同見(jiàn)解。

三：關(guān)于土地承經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題

現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度。流轉(zhuǎn)達(dá)是市場(chǎng)的基本特征之一，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就是土地使用權(quán)權(quán)利主體的轉(zhuǎn)換或變更。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，學(xué)者們主要對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)行了探討。

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性問(wèn)題

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性學(xué)者們的觀點(diǎn)比較一致，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確有必要進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的原因?qū)W者們有不同的看法，可歸納為以下幾種。1、我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要特征就是市場(chǎng)化、社會(huì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素是土地。如果不能實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)化配置，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的建立將是一句家話?，F(xiàn)有的是將集體所有土地按人口平均分包到一家一戶，如果不允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，土地將被凝固在分散的一家一戶上，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置?？陀^上阻礙了我國(guó)的土地資源向種田能手集中不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)及土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地的市場(chǎng)化配置，那只有仍繼續(xù)原來(lái)的準(zhǔn)行政性分配土地的制度。這種準(zhǔn)行政性分配導(dǎo)致的缺點(diǎn)很多，否定了土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)因素和效益原則，事實(shí)上阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)上步發(fā)展。農(nóng)地的市場(chǎng)化配置將是進(jìn)一步深化農(nóng)村改革所必需的。2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點(diǎn)要求對(duì)土地的長(zhǎng)期投入。為了確保農(nóng)戶對(duì)工地長(zhǎng)期投入的利僧必須要穩(wěn)定的土地使用制度并允許土地使用權(quán)自主流轉(zhuǎn)，為此必須建立和健全我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。3、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立是解決農(nóng)村勞動(dòng)力的市場(chǎng)化、社會(huì)化的需要。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度很大程度上禁固了農(nóng)村勞動(dòng)力。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本是該集體的成員才能使用，這樣使農(nóng)村的勞動(dòng)力只能禁固在特定的集體所有的土地上。并且承包垢收入多寡直接關(guān)系到農(nóng)戶收入的多寡，家庭的主要任務(wù)就是必須種好承包地，因此，家庭主要成員在農(nóng)忙時(shí)必須回到土地上，仍擺脫不了土地的禁固。再者因?yàn)橐曅型恋毓芾碇贫群推渌詫俚卦瓌t相關(guān)的制度，如戶口等，使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力即使轉(zhuǎn)化到其他方面，戶口仍在農(nóng)村“農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民”這種禁固與土地有密切關(guān)系要解除土地對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的禁固，第一步必須從改革現(xiàn)行土地使用制度入手，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可流轉(zhuǎn)制度。使農(nóng)村勞動(dòng)既能通過(guò)這種制度取得土地承包權(quán)，又能通過(guò)這種制度將其轉(zhuǎn)讓出去同時(shí)搞好綜合改革，如戶籍制度改革等，4、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)上步發(fā)展，規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的需要，現(xiàn)行的按人口平均分包土地的模式。使我國(guó)一家一戶的承包地不但面積小而且過(guò)于分散不僅制約了大型、先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械的有效使用，而且耗費(fèi)人力多、物力多，又使統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一施工的水利建設(shè)難以進(jìn)行，從而影響了農(nóng)業(yè)機(jī)械化、水利化工作的全面推進(jìn)。一方面會(huì)種田的種能能手得不到大規(guī)模土地供其耕種，另一方既使不會(huì)耕種者，無(wú)法耕種者也擁有一份土地使土地資源得不到有效利用，從而造成土地資源的極大浪費(fèi)。為了改善這種狀況，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，必須確立農(nóng)地可流轉(zhuǎn)制度，使會(huì)經(jīng)營(yíng)土地者得到較大規(guī)模的土地，而不善經(jīng)營(yíng)者將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓出去搞其他經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。5、是完善的土地法律制度的需要?！锻恋毓芾怼返?條第3款規(guī)定，土使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓。然而除城市國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓已形成系統(tǒng)的法律規(guī)則和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制外，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的漢轉(zhuǎn)尚無(wú)成形的法律法規(guī)。而早在建立之初，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就不同程度地自發(fā)進(jìn)入了市場(chǎng)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這種自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)所帶來(lái)的糾紛和混亂表明，完善土地法律制度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，它是當(dāng)務(wù)爭(zhēng)。

（二）上地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制芳設(shè)計(jì)

雖然學(xué)者們論述了應(yīng)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依法右流轉(zhuǎn)的制度，但現(xiàn)有的法律規(guī)定卻不是很充分《土地管理法》第12條規(guī)定了土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植林、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。第15條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之三以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”?？梢?jiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)原則須受讓人具有社區(qū)成員的身份，非社區(qū)成員的個(gè)人或組織受讓集體土地使用權(quán)作為例外受到嚴(yán)格限制。農(nóng)業(yè)部1994年12月《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知中指出：“在堅(jiān)持上地集體所有和不設(shè)土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)收包方同意，允許承包方面承包期間。對(duì)承包標(biāo)的物依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、其合法權(quán)益受法律保護(hù)”。《農(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定：“在承包期內(nèi)經(jīng)收包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)來(lái)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者?！?986年最高法院在《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中規(guī)定，承包人未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)達(dá)、轉(zhuǎn)達(dá)包承包合同的。承包合同無(wú)效?！稉?dān)保法》第37條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”以上這些規(guī)定構(gòu)成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要的法律淵源，此外還有一些根據(jù)這些規(guī)定而制定的行政法規(guī)，地方性法規(guī)規(guī)章。從以上這些規(guī)定可以看出：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在集體組織成員內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股的方式流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則很來(lái)格。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不可以抵押。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為如此規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，流轉(zhuǎn)范圍封閉，社區(qū)成員的身份因素對(duì)漢轉(zhuǎn)有很大影響，采取債權(quán)的漢轉(zhuǎn)方式，使得我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并不順暢。另有學(xué)者認(rèn)為之所以要限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的漢轉(zhuǎn)范圍，是因?yàn)檗r(nóng)村生產(chǎn)水平不高，而且為了維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定有必要這樣限制。

此外學(xué)者們還認(rèn)為我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，操作無(wú)章可循，自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象多，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的程序，有很多“口頭協(xié)調(diào)”，糾紛隱患多，影響農(nóng)村正常的經(jīng)濟(jì)秩序。而且漢轉(zhuǎn)管理是落后，（1）缺乏一部規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本法，（2）沒(méi)有專門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)地管理的職能機(jī)構(gòu)，（3）農(nóng)村土地地籍制制芳尚未全面建立，有的學(xué)者認(rèn)為我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)采取登記原則。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)必須依法登記。這樣做：（1）可以強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)效力。（2）可以維護(hù)交易安全。但具體深入的登記機(jī)關(guān)的設(shè)置、登記的程序和方法等并救濟(jì)化述。此外還應(yīng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作一不定期的限制1：不得改變土地用途。2：禁止炒賣(mài)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。3：規(guī)定最低流轉(zhuǎn)面積，避免農(nóng)地過(guò)于分散化?？傊瑢W(xué)者們對(duì)這一部研究無(wú)論的深度，還是從廣泛上講，都需做進(jìn)上步的努力。

四：土地承包經(jīng)營(yíng)的行政管理

（一）農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)公司的管理

農(nóng)村改革之初，土地所實(shí)行的家庭承包責(zé)任制是一種粗放型的改革方案，未能建立規(guī)范化農(nóng)村土地管理制度。目前，農(nóng)村承包合同從簽訂、履行到解除常處在無(wú)人管理的狀態(tài)。依法簽訂，履行到解除常處在無(wú)人管理的狀態(tài)。依法簽訂，履行這類(lèi)關(guān)系著集體利益與承包者合法權(quán)益的大量合同，對(duì)于當(dāng)前穩(wěn)定社會(huì)大局，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著舉足輕重的作用。如何加強(qiáng)對(duì)這類(lèi)合同的管理，已成為當(dāng)前及今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中亟待解決的頭號(hào)題。

一、農(nóng)村承包合同形成與發(fā)展過(guò)程中（即發(fā)包、簽訂、履行三個(gè)階段）存在著諸多方面的問(wèn)題1：發(fā)包階段（1）“標(biāo)的”違法（2）“拉黑?！爆F(xiàn)象嚴(yán)重。（3）重疊發(fā)包等，2：簽訂階段（1）自己。（2）權(quán)利義務(wù)關(guān)系失衡。（3）違法條款明顯。3：履行中存在的問(wèn)題。（1）對(duì)承包合同缺乏簽訂后的管理。（2）用行政命令與行政手段的方法隨意解除合同。（3）發(fā)包方主要領(lǐng)導(dǎo)的更換造成合同中止或無(wú)法履行，（4）短期行為嚴(yán)重。（5）“轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象嚴(yán)重而大都違法。為解決現(xiàn)行土地承爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)合同中存在的問(wèn)題，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)合同的管理及其機(jī)構(gòu)設(shè)置，學(xué)者們有以下設(shè)想：1、利用現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)在不增加編制的條件下，調(diào)整業(yè)務(wù)部門(mén)，專設(shè)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)。2、公證機(jī)關(guān)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)合進(jìn)行管理提出該觀點(diǎn)的學(xué)者對(duì)公證機(jī)關(guān)提前介入的可能性與必然性作了論述。為保證公證機(jī)關(guān)正確發(fā)揮職能作用。嚴(yán)肅執(zhí)法應(yīng)賦予公證機(jī)關(guān)以下權(quán)力（1）對(duì)合同進(jìn)行公證的必須權(quán)。（2）公證機(jī)關(guān)經(jīng)審查以后不合法，不真實(shí)，不可行的合同有決定中止履行的權(quán)利以及其他有關(guān)的權(quán)利。

（二）農(nóng)用土地的用途管理制度。

如前述。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，這意味農(nóng)民將獲得更大程度的自，在此情況下如何保護(hù)土地資源將是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，對(duì)此，學(xué)者提出了一些方法。土地用途管理，是拗國(guó)家采取必要的法定形式，使農(nóng)村土地各種現(xiàn)有性質(zhì)固定化，土地用途變更程序化。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)一個(gè)重要的制芳條件是建立健全土地產(chǎn)權(quán)登記制度。土地產(chǎn)權(quán)登記制度，一方面以法定形式明確土地產(chǎn)權(quán)的歸屬；另一方面以法定形式固定土地登記之用途。國(guó)家土地用途管理主要是對(duì)土地登記之用途。國(guó)家土地用途管理主要是對(duì)土地登記之用途的管理。在設(shè)立、轉(zhuǎn)移或行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，如果擅自變更土地用途，政府土地主管機(jī)關(guān)可對(duì)此行使強(qiáng)恢復(fù)原狀或行政處罰的權(quán)力。

五：關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的問(wèn)題

篇4

關(guān)鍵字： 物權(quán)性質(zhì) 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 新型用益物權(quán) 內(nèi)容法定 應(yīng)自由轉(zhuǎn)讓 可依

《農(nóng)村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）第3條第2款規(guī)定：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包”。按該條款規(guī)定分析可知，農(nóng)村土地承包方式主要有兩類(lèi)：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)范之性質(zhì)和內(nèi)容分析，該法“對(duì)家庭承包的土地實(shí)行物權(quán)保護(hù)”，[1] (P.19)即通過(guò)家庭承包方式使農(nóng)戶取得的是物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；對(duì)其他方式承包的土地主要實(shí)行債權(quán)保護(hù)（除該法第49條“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)”，確認(rèn)承包方取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外）?！掇r(nóng)村土地承包法》重點(diǎn)和核心是調(diào)整和規(guī)范物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，達(dá)到真正賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)村土地利用權(quán)。筆者認(rèn)為，建立和完善物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，事關(guān)確保農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，事關(guān)承包方的切身利益，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的大局。本文對(duì)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特征和《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律規(guī)范之存在不足作一法律思考，以便制定《民法典》和《物權(quán)法》時(shí)更好地規(guī)范物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，達(dá)到真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)承包方的合法權(quán)益。

一、物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念和特征

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，并結(jié)合民法中物權(quán)法理論分析，農(nóng)村土地承包中的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[2] (p.31)，是指承包方依照承包合同生效或者依法登記取得的，對(duì)農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地、園地、養(yǎng)殖水面、“四荒”等農(nóng)村土地進(jìn)行占有和以耕作、養(yǎng)殖、竹木或者畜牧為生產(chǎn)方式從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)目的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而使用并獲得收益的權(quán)利以及該依法承包農(nóng)村土地所形成權(quán)利的處分權(quán)。該“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其性質(zhì)屬于物權(quán)，屬于物權(quán)中的他物權(quán)，屬于他物權(quán)中的用益物權(quán)，且是一種新型用益物權(quán)”[3] (p.26)。

該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特征主要體現(xiàn)在[4] (pp.152~154)：

（1）它是在他人所有之農(nóng)村土地上設(shè)定的物權(quán)。這里“他人所有之農(nóng)村土地”，是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地。

（2）它是以農(nóng)村土地為標(biāo)的物的他物權(quán)。這里“農(nóng)村土地”依《農(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定，是指耕地、林地、草地、園地、養(yǎng)殖水面、“四荒”（一般指荒山、荒溝、荒丘、荒灘，但也包括荒地、荒沙、荒草和荒水）等依法用于農(nóng)業(yè)的土地。

（3）它是享有和行使以對(duì)農(nóng)村土地之占有為前提并以使用收益為目的的用益物權(quán)。即物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其內(nèi)容主要包括從農(nóng)村土地所有權(quán)中分離出來(lái)的占有、使用、收益三大權(quán)能以及“依法承包該農(nóng)村土地所形成權(quán)利”的處分權(quán)。

（4）它是依承包合同生效或依法登記而發(fā)生的權(quán)利?！掇r(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第22條規(guī)定：“承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。該法第三章“其他方式的承包”第49條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)的”，承包方取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（5）它是一種有期限的權(quán)利。承包期限包括法定期限和約定期限兩種。法定期限，如《農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)”。約定期限，如該法第45條規(guī)定：“以其他方式承包農(nóng)村土地的，……承包期限等，由雙方協(xié)商確定”。

（6）它是以耕作、養(yǎng)殖、竹木、畜牧為具體內(nèi)容而使用他人農(nóng)村土地的權(quán)利。

（7）它是以農(nóng)村土地的使用目的為農(nóng)業(yè)目的而使用他人農(nóng)村土地的權(quán)利。

（8）物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律關(guān)系的特定義務(wù)主體（即發(fā)包方）的相同性。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定分析，兩類(lèi)農(nóng)村土地發(fā)包的承包方都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（包括村集體經(jīng)濟(jì)組織和組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）、村民委員會(huì)或者村民小組，其中發(fā)包方主要主體應(yīng)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在沒(méi)有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方，村民委員會(huì)或者村民小組才是發(fā)包方。

（9）物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人其權(quán)利和義務(wù)的主要法定性?！掇r(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了承包方的法定權(quán)利三方面和第17條規(guī)定了承包方的法定義務(wù)三方面。

（10）物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其權(quán)利的可流轉(zhuǎn)性?！掇r(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。該法第49條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”。

（11）物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受承包地被依法征用、占用的限制性。承包地被依法征用、占用的，則物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅。

（12）物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其法定權(quán)利的物權(quán)保護(hù)性。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第54條規(guī)定，任何組織和個(gè)人侵害承包方的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，包括承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等民事責(zé)任。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律規(guī)范之存在不足和完善建議

物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，《農(nóng)村土地承包法》對(duì)該類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取物權(quán)保護(hù)，真正達(dá)到“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益”。但筆者認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律規(guī)范之存在不足表現(xiàn)在：

（1）家庭承包的當(dāng)事人可以在承包合同中約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，使物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容中含有法定內(nèi)容和約定內(nèi)容兩方面，這與物權(quán)內(nèi)容法定相悖。物權(quán)內(nèi)容法定，是指當(dāng)事人不得創(chuàng)設(shè)與物權(quán)法定內(nèi)容相異的內(nèi)容，否則無(wú)效；同時(shí)，“也不得基于其合意自由決定物權(quán)的內(nèi)容”。[5] (p.74)“作為用益物權(quán)，其共性在于，雖經(jīng)由債權(quán)合同而創(chuàng)設(shè)，但隨即與之絕緣，具有強(qiáng)烈的物權(quán)長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的色彩，因此須于法律中明確其具體的權(quán)利義務(wù)，以在不動(dòng)產(chǎn)的所有人與用益物權(quán)人之間維持利益的均衡，避免物權(quán)法律關(guān)系過(guò)于復(fù)雜，避免不必要的紛爭(zhēng)迭起。對(duì)這些規(guī)定，當(dāng)事人不得以合同的約定加以變更”。[6] (p.4)按《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定分析，“侵害家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不僅要承擔(dān)違約責(zé)任，而且要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”，[7] (p.10)這種物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中包含約定內(nèi)容，顯然是違背物權(quán)法中物權(quán)內(nèi)容法定原則的。

（2）其他方式承包取得的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其物權(quán)內(nèi)容法定無(wú)法律可依。通過(guò)其他方式承包，并經(jīng)依法登記取得的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該類(lèi)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容法定在《農(nóng)村土地承包法》中幾乎沒(méi)有任何條文體現(xiàn)，該物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定在該法第三章“其他承包的方式”中，從法律結(jié)構(gòu)上分析，它與第二章“家庭承包”是相獨(dú)立的，無(wú)法律依據(jù)按家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容法定遵照。

（3）通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，須經(jīng)發(fā)包方同意，同時(shí)對(duì)受讓方作了一定的限制，且受讓方必須是“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”，與物權(quán)本質(zhì)上是一種支配權(quán)不相吻合?！八^物權(quán)之直接支配性，指物權(quán)人得依自己的意思，無(wú)須他人意思或行為之介入，對(duì)標(biāo)的物即得為管領(lǐng)處分，實(shí)現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容之特性”。 [8](p.22)有的人認(rèn)為：“如果不對(duì)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押進(jìn)行一定的限制，遇經(jīng)濟(jì)困難或天災(zāi)人禍之年，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或抵押自己的土地，將使這些農(nóng)民失去土地，也就意味著失去了生活的保障。因此有必要對(duì)從家庭方式承包的土地的流轉(zhuǎn)加以一定限制”。[9] (p.154)筆者認(rèn)為，上述理由不可能成立或沒(méi)有說(shuō)服力，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓屬于物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡的流轉(zhuǎn)形式，其結(jié)果：轉(zhuǎn)讓方（原承包方）喪失物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受讓方取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，按上述觀點(diǎn)，法律要禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，否則，轉(zhuǎn)讓必然導(dǎo)致原承包方失去農(nóng)村承包地，失去長(zhǎng)期依賴農(nóng)村土地提供的生活保障。實(shí)際上，在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市近郊區(qū)，一部分農(nóng)民已離開(kāi)農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)，已不再依賴承包地作為最后的生存保障，這些農(nóng)戶自愿將承包地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他人，可以全身心投入二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?？梢?jiàn)，法律禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，顯然是不科學(xué)，把農(nóng)民捆綁在土地上，達(dá)到“農(nóng)民永遠(yuǎn)是農(nóng)民”，顯然違背常理。目前，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，勢(shì)必引起部分農(nóng)戶失去部分或甚至全部農(nóng)村承包地，這是客觀事實(shí)。同時(shí)，該法規(guī)定轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意，難道發(fā)包方能夠?qū)彶榛蝾A(yù)見(jiàn)轉(zhuǎn)讓方有30年左右的穩(wěn)定收入來(lái)源嗎？這肯定是不現(xiàn)實(shí)。轉(zhuǎn)讓方既然自愿將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓方，對(duì)自己家庭成員的今后生存能力肯定作出比較合理的預(yù)測(cè)，否則該承包方可以采取其他流轉(zhuǎn)形式，關(guān)于這一點(diǎn)我們沒(méi)有必要懷疑和不相信該承包方。同時(shí)，把受讓方限制在“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”也不合理和科學(xué)，一方面給轉(zhuǎn)讓方限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)象的范圍，甚至有的人認(rèn)為，“轉(zhuǎn)讓的受讓方只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員，不能是其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”。[10] (p.90)按此運(yùn)行其結(jié)果，會(huì)出現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓落實(shí)，甚至造成農(nóng)村承包地拋荒棄耕之結(jié)果；另一方面，造成流轉(zhuǎn)封閉，不利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置；再一方面，無(wú)法真正按照市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓，不利于轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓收益的真正實(shí)現(xiàn)；最后一方面，如受讓方限于農(nóng)戶，其實(shí)受讓方也已經(jīng)取得了家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，享受到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障和福利性，沒(méi)有必要一定把受讓方限于農(nóng)戶。因此，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)多限制，必然會(huì)侵害轉(zhuǎn)讓方的合法權(quán)益，不利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。

（4）《農(nóng)村土地承包法》已規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，為什么不能允許家庭承包中耕地和草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承呢？如承包方家庭成員最后剩下的成員將耕地或草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法轉(zhuǎn)讓給特定受讓方（即承包方家庭成員最后一個(gè)成員的繼承人的農(nóng)戶），其實(shí)際結(jié)果與允許耕地和草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承有何區(qū)別。同時(shí)，表面上該繼承人的農(nóng)戶雖然向轉(zhuǎn)讓方支付了轉(zhuǎn)讓費(fèi)，但按《農(nóng)村土地承包法》第31條“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”之規(guī)定，繼承人在被繼承人（即承包人）死亡時(shí)，照樣取得承包收益（包括上述轉(zhuǎn)讓費(fèi)）。又如，承包方家庭成員最后剩下的成員臨死前將耕地或草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給非繼承人(從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶)，會(huì)使該法第31條條文的立法目標(biāo)其發(fā)包方依法收回承包地落空。同樣，也會(huì)給已經(jīng)完成轉(zhuǎn)包、出租、入股等流轉(zhuǎn)形式，帶來(lái)法律問(wèn)題，上述流轉(zhuǎn)形式也會(huì)使發(fā)包方收回承包地暫時(shí)落實(shí)。

（5）《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了承包地可以依法收回和可以依法調(diào)整的特殊情形，與物權(quán)法中物權(quán)屬絕對(duì)權(quán)和物權(quán)保護(hù)之絕對(duì)性相沖突。物權(quán)的絕對(duì)性，是指物權(quán)的權(quán)利主體是特定的，其他任何人都負(fù)有不得非法干涉和侵害權(quán)利人所享有的物權(quán)的義務(wù)。物權(quán)人于其標(biāo)的物之支配領(lǐng)域內(nèi)，非經(jīng)其同意，任何人均不得侵入或干涉，否則即構(gòu)成違法。法律賦予物權(quán)人絕對(duì)保護(hù)之特性。此即所謂保護(hù)之絕對(duì)性。[5] (p.9)1993年中央提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法，這一政策是成功的，充分體現(xiàn)了物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)之絕對(duì)性。因此，《農(nóng)村土地承包法》第27條第1款規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。但該法第27條第2款規(guī)定：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的”，可依該條款依法進(jìn)行調(diào)整（除該款規(guī)定“承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定”外）。按法理分析，承包地依法調(diào)整其結(jié)果，使部分承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅，，一方面不符合國(guó)外用益權(quán)消滅其理由（如德國(guó)民法中規(guī)定用益權(quán)消滅情形是：①用益權(quán)人死亡，包括自然人的死亡和法人消滅；②用益權(quán)設(shè)定期限屆滿；③用益權(quán)和所有權(quán)競(jìng)合；④用益權(quán)人對(duì)物不當(dāng)使用、無(wú)權(quán)使用，并且不顧所有權(quán)的告誡而繼續(xù)使用時(shí)，所有權(quán)人通過(guò)訴訟停止其使用，并消滅其用益權(quán)），也不符合國(guó)外永佃權(quán)消滅其理由（如日本民法典規(guī)定永佃權(quán)消滅情形是：①永佃權(quán)存續(xù)期限屆滿；②永佃權(quán)的拋棄，即永佃權(quán)人，因不可抗力連續(xù)三年以上全無(wú)收益，或于五年以上期間內(nèi)，只獲少于佃租的收益，可以拋棄其權(quán)利；③佃租的滯納、破產(chǎn)宣告，即永細(xì)權(quán)人，連續(xù)二年以上怠付佃租或受破產(chǎn)宣告時(shí)，土地所有人可以請(qǐng)求消滅永佃權(quán)；④永佃權(quán)人對(duì)土地施加永久的損害，并違反土地的利用方法時(shí)，土地所有人可依法請(qǐng)求消滅永佃權(quán)），也不符合我國(guó)理論上物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅理由（主要理由：①承包期限屆滿；②承包地被依法征用；③承包地被依法占用；④承包方依法退包；⑤承包地滅失；⑥物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)撤銷(xiāo)；⑦承包人死亡無(wú)繼承人或繼承人放棄繼承物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的）；另一方面“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保證的土地使用權(quán)”的法律保證難以真正落實(shí)，影響農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的信心，造成農(nóng)民不敢或者不愿對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資，甚至進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，破壞地力；再一方面被調(diào)整而調(diào)出承包地的農(nóng)戶其合法權(quán)益如何得到法律保障，往往會(huì)受到不同程度的侵害；最后一方面如果調(diào)整承包地之前，超過(guò)農(nóng)戶人均承包地?cái)?shù)量的部分或全部承包戶都已依法進(jìn)行了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，而受讓方都是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)戶，在這種情況下進(jìn)行承包地調(diào)整是否公平、合理、科學(xué)。可見(jiàn)，該法第27條第2款立法設(shè)計(jì)存在許多問(wèn)題，其結(jié)果在實(shí)踐中不具有普遍可操作性。同時(shí)，該條款規(guī)定：“承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定”，雖然屬授權(quán)性或任意性法律規(guī)范，但如果承包方提出“約定不得調(diào)整”，發(fā)包方有何理由拒絕或者能拒絕，如果同一個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，一些“承包合同中約定不得調(diào)整”，而另一些承包合同中沒(méi)有約定不得調(diào)整內(nèi)容或者約定可以調(diào)整，其結(jié)果承包地如按該法第27條第2款進(jìn)行調(diào)整，村內(nèi)承包方的地位是否平等，被調(diào)整承包地的部分農(nóng)戶其合法權(quán)益是否被侵害。因此，筆者建議，承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地、承包地被依法征用或者占用，新增人口（人口出生或轉(zhuǎn)入）等，應(yīng)適用該法第28條未承包土地、交回和收回承包地的土地作為調(diào)整客體的規(guī)定或者引導(dǎo)通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式取得承包地，其結(jié)果會(huì)更合情、合理、合法，農(nóng)民更能接受，便于物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)真正屬于絕對(duì)權(quán)和受到物權(quán)保護(hù)之絕對(duì)性充分體現(xiàn)。另外，該法第26條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。按該條款規(guī)定，發(fā)包方可依法收回承包地。但如遇承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口前依法實(shí)施了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)作為“合理經(jīng)濟(jì)人”（承包方）的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交換價(jià)值，從而會(huì)使該法第26條第3款規(guī)定無(wú)法實(shí)施而使發(fā)包方依法收回落空。同時(shí)，如已依法出租或者轉(zhuǎn)包（無(wú)須發(fā)包方同意，操作無(wú)任何難度），在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)能否收回，顯然，法律無(wú)理由支持收回，照樣使收回落空。

（6）宜采取家庭承包方式的“其他農(nóng)村土地” 上 取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏法律規(guī)范。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款規(guī)定，家庭承包方式的農(nóng)村土地，除耕地、林地、草地外，還包括宜采取家庭承包方式的“其他農(nóng)村土地”，如漁區(qū)的養(yǎng)殖水面、某些地方的園地等。這些農(nóng)村土地采取家庭承包取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)存在以下幾方面問(wèn)題：一方面養(yǎng)殖水面的承包期較短，一般只有3~5年，最長(zhǎng)也不會(huì)超過(guò)10年，該類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律如賦予物權(quán)性質(zhì)，顯然與民法理論上物權(quán)存續(xù)期較長(zhǎng)，一般需超過(guò)20年相矛盾；另一方面該法第二章“家庭承包”只針對(duì)耕地、林地、草地三類(lèi)農(nóng)村土地進(jìn)行立法設(shè)計(jì)和形成法律規(guī)范的，“其他農(nóng)村土地”上采取家庭承包產(chǎn)生的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何依照該章內(nèi)容執(zhí)行，其結(jié)果實(shí)際運(yùn)作中難以操作，會(huì)造成該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受不到一體法律規(guī)范調(diào)整和保護(hù)。

（7）《農(nóng)村土地承包法》沒(méi)有規(guī)定物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)撤銷(xiāo)。物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)撤銷(xiāo)，是指在發(fā)生法定事由時(shí)，發(fā)包方可依法撤銷(xiāo)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。如上述《土地管理法》第37條第3款規(guī)定就屬于撤銷(xiāo)情形，根據(jù)國(guó)外永佃權(quán)撤銷(xiāo)制度，在法律上可規(guī)定：“有下列情形之一的，發(fā)包方有權(quán)撤銷(xiāo)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)：（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人擅自變更農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途，并致使不能恢復(fù)原狀的；（二）閑置耕地達(dá)二年以上或者其他農(nóng)村土地達(dá)四年以上的”?！俺蜂N(xiāo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)符合上述事由，當(dāng)事人在承包合同中約定撤銷(xiāo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)事由的，不生撤銷(xiāo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之效力”。

（8）《農(nóng)村土地承包法》沒(méi)有規(guī)定物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拋棄。物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拋棄，是指在發(fā)生法定原因時(shí)，依土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的意思表示，使物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸于消滅的單方行為。《日本民法典》第275條（永佃權(quán)的放棄）規(guī)定：“永佃權(quán)人，因不可抗力連續(xù)三年以上全無(wú)收益，或于五年以上期間內(nèi)，只獲少于佃租的收益時(shí)，可以拋棄其權(quán)利”。我國(guó)法律既然已賦予物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)規(guī)定物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拋棄制度。該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拋棄，畢竟是一項(xiàng)民事權(quán)利，如果因某些特殊原因，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人繼續(xù)使用收益農(nóng)村土地與己不利，而又在不損害發(fā)包方和社會(huì)利益的情況下，應(yīng)允許其拋棄該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但法律應(yīng)對(duì)此規(guī)定嚴(yán)格的限制條件。在法律上可規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，因不可抗力連續(xù)二年以上全無(wú)收益，或于四年以上期間內(nèi)，只獲少于承包費(fèi)的收益時(shí)，可以拋棄物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但林地上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)方式取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)除外”。

（9）《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許抵押。筆者認(rèn)為限制家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的理由不成立。首先，設(shè)立抵押權(quán)時(shí)并不發(fā)生家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，抵押權(quán)因?yàn)閭鶆?wù)得不到償還而實(shí)現(xiàn)有或然性。其次，物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前農(nóng)民可以作為抵押的其他財(cái)產(chǎn)有限，因此農(nóng)民貸款、融資很困難，不利于加大農(nóng)村承包地上的投資，限制農(nóng)業(yè)發(fā)展。第三，農(nóng)民在緊急時(shí)需要資金，如果不允許家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押進(jìn)行貸款，會(huì)造成只能將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，這個(gè)時(shí)候的農(nóng)戶才會(huì)真正失去家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[11]。因此，應(yīng)允許家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。

(10)家庭承包“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”規(guī)定在《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)中造成法律結(jié)構(gòu)不科學(xué)。家庭承包是指農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式時(shí)，以該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭為經(jīng)營(yíng)單位的，人人有份的土地承包。家庭承包的主要特征：一是發(fā)包方只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組；二是承包方只限于本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶；三是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民享有平等承包權(quán)；四是以農(nóng)戶家庭為單位、不是以農(nóng)民個(gè)人為單位進(jìn)行家庭承包。根據(jù)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)定分析，只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換流轉(zhuǎn)形式符合“家庭承包”之特征，而其他形式之家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)其結(jié)果都可能產(chǎn)生與“家庭承包”之特征部分不符或者不相符（除本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶成為流進(jìn)方，即新承包方包括轉(zhuǎn)讓中的受讓方、轉(zhuǎn)包中的受轉(zhuǎn)包方、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的繼承人屬部分符合外，但上述流轉(zhuǎn)形式實(shí)質(zhì)上已不符合家庭承包之主體特征，同時(shí)更不符合家庭承包體現(xiàn)人人有份、公平優(yōu)先的原則）。顯然，家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)其性質(zhì)明顯區(qū)別于“家庭承包”其本身性質(zhì)。家庭承包“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”規(guī)定在《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)中顯然不科學(xué)，同時(shí)從深層次研究，雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以農(nóng)村土地承包為前提，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中許多流轉(zhuǎn)形式其流轉(zhuǎn)結(jié)果產(chǎn)生與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)性質(zhì)完全不同的農(nóng)村土地其他經(jīng)營(yíng)形式，如租賃經(jīng)營(yíng)、股份合作經(jīng)營(yíng)等，現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)無(wú)法全部涵蓋農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度。但按現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)范內(nèi)容來(lái)看，其法律名稱最好改稱《農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)法》。筆者認(rèn)為，《農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)法》其結(jié)構(gòu)最好調(diào)整為：第一章“總則”，第二章“農(nóng)村土地承包”，第三章“家庭承包”，第四章“其他方式的承包”，第五章“物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，第六章“爭(zhēng)議的解決和法律責(zé)任”，第七章“附則”。待時(shí)機(jī)成熟，今后應(yīng)制定統(tǒng)一的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)法》。其內(nèi)容除農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)外，還應(yīng)包括農(nóng)村土地租賃經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村土地股份制經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)（目前，全國(guó)還存在沒(méi)有采取農(nóng)村土地承包的村，這些村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，仍采取集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，其效果也較理想）、農(nóng)村土地其他形式經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等內(nèi)容。

(11)通過(guò)其他方式承包，并經(jīng)依法登記取得的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其流轉(zhuǎn)缺乏全面法律規(guī)范?！掇r(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49條只規(guī)定了該類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式和第50條也只對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承作了原則規(guī)定，從法律結(jié)構(gòu)看，它與該法第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”是相獨(dú)立的，無(wú)法律依據(jù)按該法第二章第五節(jié)法律規(guī)范適用。其他方式承包物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有自身運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)有適合自身運(yùn)行機(jī)制的法律規(guī)范。筆者認(rèn)為，今后修改《農(nóng)村土地承包法》時(shí)，最理想應(yīng)單設(shè)“物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”一章，包括三節(jié)，即第一節(jié)“物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一般規(guī)則”，第二節(jié)“家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，第三節(jié)“其他方式承包的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”，特別應(yīng)對(duì)“其他方式承包的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”作出具體的法律規(guī)定，真正做到有法可依。

(12)家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承應(yīng)屬家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之形式之一。一方面《農(nóng)村土地承包法》第31條第2款規(guī)定：“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包”，這實(shí)際上，屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承應(yīng)屬土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)范疇，從科學(xué)、合理角度講，應(yīng)規(guī)定在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范范圍內(nèi)，但如該繼承人放棄繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或無(wú)繼承人的，則屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅，這種情形可規(guī)定在該法第二章“家庭承包”中。另一方面，該法第31條第1款規(guī)定：耕地或草地承包的承包人死亡，“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”。按此規(guī)定，承包期內(nèi)家庭的某個(gè)或部分成員死亡的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不發(fā)生繼承問(wèn)題，因家庭承包是以戶為單位，上述情況戶仍然客觀存在，其立法規(guī)定是成功和科學(xué)的；家庭成員全部死亡的，最后一個(gè)死亡的成員應(yīng)當(dāng)獲得的承包收益，按照繼承法的規(guī)定繼承，但繼承人不能繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包地由發(fā)包方收回，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅。實(shí)踐中仍存在問(wèn)題，因家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，按前面內(nèi)容分析會(huì)使該條文操作落實(shí)，無(wú)法體現(xiàn)法律的權(quán)威性；另外，如承包戶的最后一個(gè)死亡的成員在臨時(shí)前，依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或出租以及入股，該成員死亡時(shí)，發(fā)包方能否立即收回承包地值得懷疑，能否以消滅其他法律關(guān)系或犧牲其他合法當(dāng)事人利益，顯然，法律沒(méi)有理由也不應(yīng)該支持?？梢?jiàn)，法律上限制或禁止耕地或草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承是不合理或不科學(xué)。筆者認(rèn)為，家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都可以依法繼承，避免法律條文之間的沖突或矛盾，更有利于提高承包方在農(nóng)村承包地上投入的積極性和信心。

(13)法律上規(guī)定“將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三人”條文設(shè)計(jì)不科學(xué)?！掇r(nóng)村土地承包法》第39條規(guī)定：“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”。按法理分析，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包是指轉(zhuǎn)包方（即原承包方）在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)前提下，從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中依法分離出來(lái)的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給受轉(zhuǎn)包方的行為。受轉(zhuǎn)包方（即新承包方）只能取得債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租也是指出租方（即原承包方）在保留物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)前提下，從物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中依法分離出來(lái)的部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給承租方的行為。承租方只能取得債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村承包地租賃權(quán)。但這兩類(lèi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以是部分農(nóng)村承包地發(fā)生占有改定，也可以是全部農(nóng)村承包地發(fā)生占有改定，無(wú)法“將部分或者全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租給第三人”。因此，該法第39條條文正確的表述應(yīng)改為：“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部承包地通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者出租移轉(zhuǎn)給第三人，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”。

(14)法律上規(guī)定承包方“可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”條文設(shè)計(jì)同樣不科學(xué)?！掇r(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方該土地上的承包關(guān)系即行終止”。按法理分析，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是整個(gè)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生徹底讓渡，不存在部分物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡，但可以是部分承包地上的整個(gè)物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡，其轉(zhuǎn)讓方仍存在部分承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；也可以是全部承包地上的物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡，則轉(zhuǎn)讓方喪失物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，該法第41條條文正確的表述應(yīng)改為：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分承包地通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓移轉(zhuǎn)給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方該土地上的承包關(guān)系即行終止”。

筆者建議國(guó)務(wù)院應(yīng)制定與《農(nóng)村土地承包法》相配套的一系列行政法規(guī)，，主要包括《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記條例》、《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放條例》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)條例》和《農(nóng)村土地承包合同管理?xiàng)l例》等。

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