導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地拆遷條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

現(xiàn)將北京市人民政府關(guān)于修改《北京市實(shí)施〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉細(xì)則的補(bǔ)充規(guī)定》的批復(fù)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行?，F(xiàn)對執(zhí)行中有關(guān)問題通知如下：

一、各拆遷單位拆遷許可證的發(fā)放，仍按照《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)城市房屋拆遷管理的通知》（京政發(fā)〔1995〕13號）的規(guī)定執(zhí)行，即：城近郊8個(gè)區(qū)房屋土地管理局向拆遷單位發(fā)放房屋拆遷許可證，必須報(bào)經(jīng)市房屋土地管理局批準(zhǔn)。

二、各區(qū)、縣政府制定的本行政區(qū)域范圍內(nèi)危舊房改造工程的拆遷政策，必須按照京政發(fā)〔1995〕13號的文件的規(guī)定，報(bào)經(jīng)市計(jì)委、市建委和市房屋土地管理局審核批準(zhǔn)后方可實(shí)施。

以上各點(diǎn)，請遵照執(zhí)行。

北京市人民政府關(guān)于修改《北京市實(shí)施〈城市房屋拆遷管理條例〉細(xì)則的補(bǔ)充規(guī)定》的批復(fù)

（京政函〔1995〕89號  一九九五年十二月二十四日）

市房屋土地管理局：

市人民政府批準(zhǔn)對《北京市實(shí)施〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉細(xì)則的補(bǔ)充規(guī)定》作如下修改：

一、第六條修改為：

拆遷農(nóng)轉(zhuǎn)居戶，根據(jù)被拆遷人原使用面積安置。被拆遷人原人均使用面積超過20平方米的，按人均使用面積20平方米的標(biāo)準(zhǔn)安置；被拆遷人原人均使用面積不足20平方米的，按被拆遷人原使用面積安置，但被拆遷人原住房嚴(yán)重?fù)頂D不便，按原使用面積安置確有困難的，可以根據(jù)被拆遷人家庭人口構(gòu)成狀況，按照《北京市實(shí)施〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉細(xì)則》第二十八條第二款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)增加安置面積。對被拆除房屋按有關(guān)規(guī)定作價(jià)補(bǔ)償。

被拆遷人要求房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，償還的房屋其使用面積按前款規(guī)定的安置面積標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。償還房屋與被拆除房屋的差價(jià)結(jié)算和價(jià)格結(jié)算以建筑面積為準(zhǔn)，具體計(jì)算辦法按照《北京市實(shí)施〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉細(xì)則》及其他有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

二、《北京市實(shí)施〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉細(xì)則的補(bǔ)充規(guī)定》中的“房地產(chǎn)管理局”改為“房屋土地管理部門”，其中第二、七、九、十條中的“市房地產(chǎn)管理局”均改為“市房屋土地管理局”。

《北京市實(shí)施〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉細(xì)則的補(bǔ)充規(guī)定》由你局根據(jù)本批復(fù)作相應(yīng)的修正，重新施行。重新施行前已由市或區(qū)、縣房屋土地管理部門公告或者動(dòng)員的房屋拆遷，適用原規(guī)定；重新實(shí)施后由市或者區(qū)、縣房屋土地管理部門公告或者動(dòng)員的房屋拆遷，適用修改后的規(guī)定。

北京市實(shí)施《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》細(xì)則的補(bǔ)充規(guī)定（1994年4月20日北京市人民政府京政發(fā)第26號，根據(jù)1995年12月24日北京市人民政府京政函〔1995〕89號修改）

第一條  為進(jìn)一步做好城市房屋拆遷工作，保障城市建設(shè)順利進(jìn)行，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和本市的實(shí)施細(xì)則，制定本規(guī)定。

第二條  建設(shè)工程用地跨區(qū)、縣的，由市房屋土地管理局核發(fā)房屋拆遷許可證（以下簡稱許可證），市房屋土地管理局也可指定有關(guān)區(qū)、縣房屋土地管理部門核發(fā)許可證。

重點(diǎn)建設(shè)工程、危舊房改建工程以及總拆遷量在200戶（含200戶）以上的建設(shè)工程，其拆遷計(jì)劃和拆遷方案，經(jīng)區(qū)、縣房屋土地管理部門核報(bào)市房屋土地管理局批準(zhǔn)后，由區(qū)、縣房屋土地管理部門核發(fā)許可證。

市和區(qū)、縣房屋土地管理部門應(yīng)依照規(guī)定對拆遷方案嚴(yán)格審查，并監(jiān)督檢查拆遷方案的實(shí)施。對拆遷協(xié)議不完善的，應(yīng)責(zé)令期限改正。

第三條  拆除住宅房屋，被拆遷人從二環(huán)路以內(nèi)地區(qū)遷往遠(yuǎn)郊區(qū)、縣安置的，每戶可增加一個(gè)自然間或補(bǔ)助2萬元至2.5萬元；從二環(huán)路以外三環(huán)路以內(nèi)地區(qū)遷往遠(yuǎn)郊區(qū)、縣安置的，每戶可增加一個(gè)自然間或補(bǔ)助1.5萬元至2萬元。

第四條  除第三條規(guī)定的外，凡異地安置被拆遷人，安置地點(diǎn)距遷出地點(diǎn)超過4公里（含4公里），給其生活帶來一定不便的，按安置人口數(shù)每人給予一次性異地安置補(bǔ)助費(fèi)500元。不足4公里或雖超過4公里但安置地點(diǎn)在東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)、宣武區(qū)范圍內(nèi)的不予補(bǔ)助。

第五條  拆遷個(gè)體工商戶的安置和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助：

一、對利用自有房屋從事經(jīng)營并無其他生活來源的個(gè)體工商戶，拆遷人應(yīng)以營業(yè)用房安置（包括提供相應(yīng)的經(jīng)營場地）；確無營業(yè)房屋的，以住宅用房安置。不得既用營業(yè)用房又用住宅用房重復(fù)安置。

對利用自有房屋從事經(jīng)營但還有其他生活來源的個(gè)體工商戶，可以住宅用房安置。

對利用承租的房屋從事經(jīng)營的個(gè)體工商戶，不予安置，給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

二、對因拆遷引起停產(chǎn)、停業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的個(gè)體工商戶，可根據(jù)其上一年度上報(bào)稅務(wù)部門的月平均納稅收入額，按下列情況給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助：

以營業(yè)用房安置的，根據(jù)其停產(chǎn)停業(yè)的時(shí)間給予補(bǔ)助。

以非營業(yè)用房安置或按規(guī)定不予安置的，給予6至12個(gè)月的補(bǔ)助。

第六條  拆遷農(nóng)轉(zhuǎn)居戶，根據(jù)被拆遷人原使用面積安置。被拆遷人原人均使用面積超過20平方米的，按人均使用面積20平方米的標(biāo)準(zhǔn)安置；被拆遷人原人均使用面積不足20平方米的，按被拆遷人原使用面積安置，但被拆遷人原住房嚴(yán)重?fù)頂D不便，按原使用面積安置確有困難的，可以根據(jù)被拆遷人家庭人口構(gòu)成狀況，按照《北京市實(shí)施〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉細(xì)則》第二十八條第二款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)增加安置面積。對被拆除房屋按有關(guān)規(guī)定作價(jià)補(bǔ)償。

被拆遷人要求房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，償還的房屋其使用面積按前款規(guī)定的安置面積標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。償還房屋與被拆除房屋的差價(jià)結(jié)算和價(jià)格結(jié)算以建筑面積為準(zhǔn)，具體計(jì)算辦法按照《北京市實(shí)施〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉細(xì)則》及其他有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第七條  危舊房改建工程的房屋拆遷，實(shí)行鼓勵(lì)外遷、回遷與住房制度改革相結(jié)合的政策。具體辦法由區(qū)、縣人民政府結(jié)合本區(qū)、縣的實(shí)際情況制定，并報(bào)市房屋土地管理局備案。

開發(fā)建設(shè)企業(yè)對危舊房改建工程的被拆遷居民、單位，應(yīng)按拆遷協(xié)議妥善安置，對自行周轉(zhuǎn)的居民應(yīng)保證按期回遷。

第八條  原居住在城區(qū)、近郊區(qū)的被拆遷人自行周轉(zhuǎn)的，在規(guī)定的過渡期限內(nèi)，每人每月發(fā)給臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)50元。由于拆遷人的責(zé)任，使被拆遷人到期不能回遷的，自逾期之月起，每人每月增發(fā)30元；逾期時(shí)間6個(gè)月以上的，自第7個(gè)月起，每人每月增發(fā)60元。

遠(yuǎn)郊區(qū)、縣被拆遷人自行周轉(zhuǎn)的臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，仍按1991年市政府的規(guī)定執(zhí)行。

第九條  本規(guī)定由市房屋土地管理局負(fù)責(zé)解釋。

篇2

關(guān)鍵詞：房屋征收；拆遷；補(bǔ)償；國有土地

中圖分類號：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0174-02

近年來，在社會(huì)民生領(lǐng)域很少有一個(gè)話題像拆遷這樣面臨如此持續(xù)密集的關(guān)注和爭論。拆遷不僅僅是拆遷方和被拆遷方的事，它還直接關(guān)系到房價(jià)、交通、城市環(huán)境、治安等民生問題。然而，無論是拆遷補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容和程序，還是公共利益的界定，各方的意見都存在很大的分歧，并由此引發(fā)了大量暴力沖突事件。從2003年的湖南嘉禾血腥拆遷事件到重慶“最牛釘子戶”手持《物權(quán)法》拒絕拆遷事件；從深圳“最貴釘子戶”到成都唐福珍以自焚對抗強(qiáng)拆事件，都凸顯出2001年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》已經(jīng)無法適應(yīng)于當(dāng)前的形勢，與時(shí)俱進(jìn)修改制定相關(guān)法規(guī)，規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋的所有權(quán)人的合法權(quán)益，非常必要。通過對40多個(gè)典型城市的房屋拆遷、土地征收等情況的專項(xiàng)調(diào)查，東、中、西部的大、中、小城市政府和被拆遷人的多次座談，經(jīng)濟(jì)、法律、規(guī)劃、土地、評估等方面的專家論證，2011年1月21日國務(wù)院正式實(shí)施《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》，引起社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注和熱議。與此前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比，《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》具有以下幾大特點(diǎn)：

第一，由房屋拆遷到房屋征收的轉(zhuǎn)變。為了準(zhǔn)確把握城市房屋從“拆遷”到“征收”的歷史性轉(zhuǎn)變，必須明確拆遷和征收的含義。從本質(zhì)上說，拆遷不是一個(gè)法律概念，而是一個(gè)事實(shí)行為。就拆遷的含義而言，包括“拆”和“遷”兩個(gè)方面，“拆”是指拆除地上的建筑物和其他設(shè)施，“遷”是指遷移他處（或者重新安置）。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，拆遷人經(jīng)申請并取得拆遷許可證后，可以與被拆遷人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，由被拆遷人將私有房屋及土地轉(zhuǎn)移給拆遷人，由拆遷人對被拆遷人的損失進(jìn)行補(bǔ)償。在這種意義上，城市房屋拆遷應(yīng)該是一種平等主體之間的民事法律關(guān)系，雙方權(quán)利義務(wù)受民事法律調(diào)整。政府在其中只負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督以及服務(wù)職能 [1]。

征收是國家基于公共權(quán)利的行使而取得單位、集體或者個(gè)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行為。由此可以看出，征收是一種國家行為，即國家因?yàn)楣怖娴男枰?，通過公正補(bǔ)償，依法強(qiáng)制性地改變土地、房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)歸屬，單位、集體或者個(gè)人必須服從 [2]。在很多情況下，征收都會(huì)導(dǎo)致房屋的拆遷，但并不是所有的房屋拆遷都是由征收引起的。如果將拆遷與征收混同，或以拆遷的名義實(shí)施征收，公共權(quán)力勢必強(qiáng)行干預(yù)拆遷人與被拆遷人之間平等的民事法律關(guān)系。因此，從拆遷到征收的轉(zhuǎn)變，既可以體現(xiàn)城市房屋征收的本質(zhì)，又可以規(guī)范公共權(quán)利在財(cái)產(chǎn)征收領(lǐng)域的運(yùn)用，切實(shí)保障被征收人的合法權(quán)益。

第二，公共利益的界定。房屋征收的核心問題是公共利益的界定問題，中國《憲法》明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益”。因此，無論是房屋的征收還是土地使用權(quán)的征收，都不可避免地需要界定“公共利益”。

然而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并沒有對“公共利益”的內(nèi)涵及外延做出具體規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中極大的隨意性，“公共利益”的范圍被無限放大。為公共利益與為商業(yè)開發(fā)而實(shí)施的拆遷混淆不清，很多商業(yè)項(xiàng)目打著公共利益的旗號申請拆遷許可。據(jù)16個(gè)?。▍^(qū)、市）國土部門對各類建設(shè)項(xiàng)目用地的調(diào)查，在東部省會(huì)城市的項(xiàng)目用地中，真正用到公共利益的不到10%，大量的是商業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營性用地 [3]。為公共利益的拆遷主體應(yīng)為政府部門主導(dǎo)，側(cè)重于改善民生；為商業(yè)利益的拆遷則由雙方當(dāng)事人自己協(xié)商解決，政府不應(yīng)該介入。要想把這兩種性質(zhì)不同的利益區(qū)分開來，必須準(zhǔn)確地界定公共利益。

“公共利益”是一個(gè)不確定的法律概念，在不同時(shí)期，不同環(huán)境下對公共利益的理解不完全一樣 [4]。公共利益的界定，必須考慮中國的國情。在中國現(xiàn)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家現(xiàn)代化的必然趨勢，符合廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價(jià)過快上漲，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面?！秶型恋厣戏课菡魇蘸脱a(bǔ)償條例》以列舉加概括的模式對公共利益進(jìn)行明確界定：因國防、外交需要和由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)需要、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建需要以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要可以實(shí)行房屋征收。這種以分類的形式對公共利益的外延進(jìn)行列舉十分必要，既明確了公共利益的范圍，又明確了公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，使公共利益的征收和商業(yè)開發(fā)徹底分開，控制了國家征收權(quán)的濫用。

第三，公平、合理的補(bǔ)償?？v觀近幾年因房屋征收引發(fā)的矛盾，大多集中在對征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償公平性的爭議上。雖然《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對房屋拆遷補(bǔ)償做出一些規(guī)定，但是在實(shí)踐中存在很多問題。該條例明確規(guī)定要給予補(bǔ)償，但卻沒有規(guī)定具體的補(bǔ)償原則和標(biāo)準(zhǔn)，政府和拆遷人可以隨意制定。另外，該條例只針對房屋進(jìn)行安置補(bǔ)償，對土地使用權(quán)損失卻沒有考慮，補(bǔ)償范圍不夠完整。此外，該條例規(guī)定了兩種補(bǔ)償方式，但在實(shí)踐中，基本上以貨幣補(bǔ)償為主 [5]。房屋的價(jià)格評估根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以市場評估價(jià)確定。拆遷補(bǔ)償款由政府支出，補(bǔ)償價(jià)格評估具體辦法由政府制定，這樣產(chǎn)生的補(bǔ)償價(jià)格難以保證公平、合理，現(xiàn)實(shí)中很多被拆遷者拿到了補(bǔ)償款，卻買不到類似地段類似的房屋。

為了保護(hù)被征收人的利益，使其居住條件有所改善、原有生活水平不降低，必須保證公平、合理的補(bǔ)償。針對房屋征收實(shí)踐中存在的主要矛盾，《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》就補(bǔ)償制度做出了重大完善，主要包括以下幾個(gè)方面：首先，明確征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，包括被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、搬遷和臨時(shí)安置費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失費(fèi)以及政府的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。老《條例》對于經(jīng)營性用房的補(bǔ)償沒有詳細(xì)規(guī)定，而新《條例》的補(bǔ)償內(nèi)容列舉了停產(chǎn)停業(yè)的損失，全面考慮了被征收人的利益損失。其次，被征收人具有選擇權(quán)，可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。對于選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供調(diào)換的房屋，并與被征收人計(jì)算、結(jié)清被征收房屋與調(diào)換房屋的價(jià)值差價(jià)；對于因舊城區(qū)改建征收個(gè)人住宅的，被征收人選擇在改建地段進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。最后，確定征收補(bǔ)償原則，即對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。由于被征收人對土地并不擁有所有權(quán)，所以在過去的貨幣補(bǔ)償中往往“只補(bǔ)房不補(bǔ)地”，不能完全體現(xiàn)房屋價(jià)值。而現(xiàn)在以市場價(jià)格作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，意味著補(bǔ)償當(dāng)中包括對房屋價(jià)值和土地使用權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償，保障了被征收人的利益。

第四，由行政強(qiáng)拆到司法強(qiáng)拆的轉(zhuǎn)變。房屋征收過程中的強(qiáng)制搬遷是社會(huì)各界普遍關(guān)注的另一熱點(diǎn)問題，對此問題目前有兩個(gè)方面的觀點(diǎn)：一是認(rèn)為政府作為房屋征收主體，不應(yīng)有行政強(qiáng)拆權(quán)，只能依法申請法院強(qiáng)制拆遷，建議取消行政強(qiáng)拆制度。二是認(rèn)為為了提高征收工作效率，有必要保留行政強(qiáng)拆權(quán)，但應(yīng)當(dāng)對行政強(qiáng)拆的條件和程序作出嚴(yán)格規(guī)定。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。該條例并沒有對“相關(guān)部門”做出詳細(xì)規(guī)定，在實(shí)踐中，大多數(shù)是由公安、城管、國土、房管等政府相關(guān)部門聯(lián)合拆遷，有些甚至是委托拆遷公司代為拆遷。為了達(dá)到拆遷目的，暴力非法的拆遷手段經(jīng)常被使用，例如停水停電停氣停熱等，甚至對被拆遷人進(jìn)行恐嚇、人身傷害等。這樣的拆遷行為容易侵犯公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致一些惡性事件的發(fā)生。

《國有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》將房屋的強(qiáng)制拆遷權(quán)賦予了法院，由法院依照人民政府的申請實(shí)行強(qiáng)制搬遷，實(shí)現(xiàn)了由行政強(qiáng)拆到司法強(qiáng)拆的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了一種法治理念的回歸，是法治的進(jìn)步 [6]。同時(shí)還規(guī)定采取暴力、威脅等非法手段迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。這樣規(guī)定，有利于規(guī)范拆遷主體的行為，有利于加強(qiáng)對基層政府征收補(bǔ)償活動(dòng)的制約，有利于減少在房屋征收與補(bǔ)償中的矛盾。

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃東斌.中國城市房屋征收拆遷中公共權(quán)力的異化與矯正[J].中國房地產(chǎn)，2010，（12）.

[2] 許明月，黃東斌.城市房屋從“拆遷”到“征收”的跨越與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度的完善[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社科版，2010，（12）.

[3] 王才亮.房屋拆遷典型案例與點(diǎn)評[M].北京：法律出版社，2007：66-67.

[4] 趙瑞，李紅.房屋拆遷不能將任何一方的利益絕對化[J].中國黨政干部論壇，2011，（1）.

篇3

《新財(cái)經(jīng)》:北京市50個(gè)掛賬村的方案基本上都用的是“騰退”,這與“拆遷”有什么區(qū)別?

趙云濤:拆遷是指取得拆遷許可的單位,根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準(zhǔn)的用地文件,依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物,將該范圍內(nèi)的單位和居民重新安置,并對其所受損失予以補(bǔ)償?shù)姆尚袨椤?/p>

騰退方式,即以村委會(huì)為主體,依據(jù)村民自治章程,在村民代表民主決策、監(jiān)督等基礎(chǔ)上制訂騰退方案。這是一種“少數(shù)服從多數(shù)”的村民自治。

《新財(cái)經(jīng)》:石榴莊的很多村民都以出租房屋為主要經(jīng)濟(jì)來源,拆遷之后將失去這部分收入,國家政策對此是否有相關(guān)規(guī)定?

趙云濤:沒有。但一般國家在征地時(shí)會(huì)給予考慮。

征用農(nóng)民集體所有土地的,相應(yīng)的,農(nóng)村村民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力在征地時(shí)被單位招用的,征地單位應(yīng)當(dāng)從征地補(bǔ)償款中支付招用單位一次性就業(yè)補(bǔ)助費(fèi);轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力自謀職業(yè)的,一次性就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)支付給本人。

《新財(cái)經(jīng)》:如果村委會(huì)不支持,村民是否可以自發(fā)選舉村民代表?需要哪些程序?

趙云濤:可以?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十一條規(guī)定,人數(shù)較多或者居住分散的村,可以推選產(chǎn)生村民代表,由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì),討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人,或者由各村民小組推選若干人。

法律及相關(guān)法規(guī)沒有對程序進(jìn)行約束。只要選舉真實(shí)就可以。

《新財(cái)經(jīng)》:村民是否有權(quán)拒絕騰退?

趙云濤:按照北京相關(guān)法院的說法,村委會(huì)可以。

《新財(cái)經(jīng)》:不光是這50個(gè)掛賬村,只要有拆遷的地方就會(huì)有糾紛,中國的拆遷之戰(zhàn)正在多處爆發(fā)。您認(rèn)為處理這些問題較好的辦法是什么?

趙云濤:合理控制拆遷規(guī)模,加大中低價(jià)位商品房、經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè),實(shí)行最低單價(jià)保障和最低總額保障,切實(shí)解決弱勢群體的拆遷安置問題。加大對違法違規(guī)行為的查處。加強(qiáng)拆遷單位和拆遷人員管理。

《新財(cái)經(jīng)》:如何從根本上解決房屋拆遷及其引發(fā)的各種問題?《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中有哪些條款亟待完善?

趙云濤:在法律和制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不完全性,從根本上講是國家意志在立法上的表現(xiàn)。它體現(xiàn)了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此,在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下,應(yīng)在法律上重新確立集體土地在各項(xiàng)權(quán)利上的內(nèi)容,并賦予更完善的權(quán)利行使能力,在倡導(dǎo)國家在土地市場占主導(dǎo)地位的同時(shí),將集體土地使用權(quán)納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規(guī)范、政策制度方面創(chuàng)新和完善。完善拆遷補(bǔ)償政策,慎用或不用行政強(qiáng)拆。

征收公民的房產(chǎn),必須具備三個(gè)法定條件:首先,征收必須是出于“為了公共利益”的需要,主體必須是國家,必須依照法定的權(quán)限和程序(其中包括必須依法給予補(bǔ)償和居住條件保障)。三個(gè)條件缺一不可,而《條例》的相關(guān)規(guī)定,無一例外都違反了上述要求。

其次,從征收主體來看,《條例》規(guī)定的拆遷補(bǔ)償主體不符合上位法的規(guī)定。

我國《憲法》第十三條、《城市房地產(chǎn)管理法》第六條均明確規(guī)定,征收、補(bǔ)償?shù)闹黧w都是國家(具體由代表國家的政府機(jī)關(guān)來實(shí)施)。但是,《條例》第四條規(guī)定:“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定,對被拆遷人給予補(bǔ)償、安置”。

篇4

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，居民對城市基礎(chǔ)設(shè)施的配套需求日益增強(qiáng)，對解決交通擁擠、美化城市環(huán)境的愿望也日益強(qiáng)烈，這必然要求政府合理配置日益稀缺的城市土地資源，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃目標(biāo)，實(shí)施城市房屋拆遷。

但是多年來，房屋拆遷，這部城市建設(shè)進(jìn)程中的“都市劇”，因?yàn)槠浞蓪傩缘膿渌访噪x、補(bǔ)償安置的紛紛擾擾，不僅在理論界引起無休止的爭論，而且在實(shí)踐中也讓利益各方都備感“受傷”。

拆遷，一直被譽(yù)為“天下第一難”的工作。重慶市，一個(gè)已經(jīng)被挖成大坑的工地中間，孤零零地佇立著一幢小樓，四周被挖成了“懸崖”，猶如一個(gè)大海中的孤島…….近期，號稱“史上最牛釘子戶”成為了全國各大媒體追逐的焦點(diǎn)。

秉持“規(guī)范拆遷，立法為民促和諧”的宗旨，省人大常委會(huì)總結(jié)城市房屋拆遷領(lǐng)域存在的問題和經(jīng)驗(yàn)，對2001年11月2日公布施行的《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行了部分條款修改。

拆遷人主體：“叫?！遍_發(fā)商

在各國憲法中，絕對的財(cái)產(chǎn)自由理念早已被摒棄，人們普遍認(rèn)為財(cái)產(chǎn)負(fù)有社會(huì)義務(wù)，特別是因公共利益需要為國家征收、征用的義務(wù)。美國憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！北M管修正案是從保護(hù)公民權(quán)利角度規(guī)定的，但透過條文規(guī)定，還是可以解讀出國家對公民財(cái)產(chǎn)征收征用的保留。美國上世紀(jì)六十年代的世貿(mào)中心征地拆遷案和最近在美國國內(nèi)引起巨大反響的凱洛訴新倫敦市案，都屬于國家對公民所擁有的土地實(shí)行征收的典型。

我國憲法規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”新頒布的物權(quán)法也規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！?/p>

國家征收與商業(yè)收購是兩種不同法律性質(zhì)的行為。國家征收盡管也要補(bǔ)償，雙方對于補(bǔ)償金額也可以協(xié)商，但征收屬于行政命令，征收方和被征收方法律地位并不平等，只要主體適格、程序正當(dāng)，征收決定一旦生效，即具有法律效力。物權(quán)法第32條對此也作了相關(guān)規(guī)定。而商業(yè)收購?fù)耆敲袷轮黧w之間根據(jù)平等、自愿、等價(jià)有償?shù)脑瓌t達(dá)成協(xié)議，只要一方不同意，收購就無法進(jìn)行。由于國務(wù)院條例和我省原條例都對城市房屋拆遷規(guī)定了行政強(qiáng)制拆遷和司法強(qiáng)制拆遷，以國家公權(quán)力作為后盾，因此，條例所規(guī)定的城市房屋拆遷顯然屬于國家征收性質(zhì)，只能由國家動(dòng)用征收權(quán)，在依法補(bǔ)償后才能行使。

在拆遷主體認(rèn)定問題上，早在2004年年底，省人大常委會(huì)盧文舸副主任在寧波、慈溪調(diào)研省條例貫徹實(shí)施情況時(shí)就強(qiáng)調(diào)指出，按照省條例規(guī)定，開發(fā)商可以作為拆遷人，在住房產(chǎn)權(quán)制度改革后，這不符合憲法保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)的精神。拆遷的實(shí)質(zhì)是政府代表國家行使征收權(quán)，對被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償、安置理應(yīng)是政府的責(zé)任，讓開發(fā)商成為拆遷人并由其直接對被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償、安置實(shí)際上是政府在回避這個(gè)責(zé)任。

上世紀(jì)八十年代中期開始，舊城改造在各大城市逐步開始，到八十年代末和九十年代初已在比較大范圍內(nèi)展開。由于當(dāng)時(shí)尚未實(shí)行住房制度和土地使用制度改革，城市住房基本上屬于房管部門直管公房和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及國有、集體企業(yè)自管公房，土地使用實(shí)行行政劃撥，在“吃飯財(cái)政”窘境之下，政府追求“無錢也要辦事”的理念，推行“借雞生蛋”，“土地批租、毛地出讓”做法應(yīng)運(yùn)而生。開發(fā)商既要拆除批租地塊上房屋，又要遷居安置房屋使用人，開發(fā)商自然成了拆遷人。由于此時(shí)房屋的所有權(quán)屬于公家單位，該房屋所占用土地的使用權(quán)從法律上說也是國家的，政府直接將該地塊土地使用權(quán)出讓給開發(fā)商，在法律上尚無障礙。但是住房制度改革后，原使用人已成為產(chǎn)權(quán)人，成為該房屋所占用地塊的土地使用權(quán)人，如果要收回其土地使用權(quán)，必須適用國家征收程序，應(yīng)當(dāng)由政府對被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償安置，由開發(fā)商作為拆遷人并由其進(jìn)行補(bǔ)償安置的規(guī)定不僅不利于明確政府責(zé)任，保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益，并且也不符合國家征收的法律關(guān)系。為了更好地厘清國家征收和商業(yè)收購的區(qū)別，理順拆遷法律關(guān)系。

新條例規(guī)定：“本條例所稱房屋拆遷，是指因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃或者因其他公共利益需要，依法收回國有土地使用權(quán)而拆遷該地塊上房屋的行為。”“本條例所稱拆遷人，是指政府設(shè)立的具體實(shí)施收回國有土地使用權(quán)并依法取得拆遷許可證的單位?！?/p>

為了更好地保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，立法工作者認(rèn)為，實(shí)踐中還應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)問題：一是城市規(guī)劃的制定和調(diào)整必須遵守嚴(yán)格的程序規(guī)范，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，避免隨意性；二是對政府的征收行為，應(yīng)當(dāng)保證被征收人有權(quán)尋求司法救濟(jì)。

尋求市場價(jià)補(bǔ)償

原條例規(guī)定，房地產(chǎn)市場評估價(jià)格由房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)以房屋拆遷許可證核發(fā)時(shí)政府公布的貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)為基本依據(jù)，結(jié)合該房屋具體區(qū)位、成新等因素評估確定，基準(zhǔn)價(jià)由市、縣房屋拆遷管理部門會(huì)同價(jià)格、國土資源、規(guī)劃等行政管理部門按照當(dāng)?shù)厣弦荒甓韧惖囟?、同類用途新建房屋的市場平均價(jià)格分別確定，報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)后每年3月底前公布。

省人大常委會(huì)法工委的同志表示，當(dāng)初之所以規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)制度，主要是考慮到當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)評估市場尚不健全，評估行為也不夠規(guī)范，尚未形成開發(fā)、競爭、有序的市場機(jī)制，因而設(shè)立評估基準(zhǔn)價(jià)制度，以此規(guī)范和約束評估機(jī)構(gòu)的評估行為，切實(shí)保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。

在這幾年的實(shí)踐執(zhí)行中，由于房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展，城市房價(jià)節(jié)節(jié)攀升等各種原因，一年公布一次的基準(zhǔn)價(jià)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢，全省各市、縣公布的基準(zhǔn)價(jià)已經(jīng)不能真實(shí)反映房地產(chǎn)的市場價(jià)格。如杭州市自2002年上半年杭州市區(qū)國有土地城市房屋拆遷住宅房屋貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)后，一直到2005年才進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

調(diào)查顯示，2005年年初，杭州市區(qū)一級土地及西湖風(fēng)景名勝區(qū)住宅貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)為5900元/平方米，而該地段二手房均價(jià)已達(dá)到每平方米8000至9000元/平方米。2005年下半年，杭州市雖然將該標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為7200元/平方米，但此時(shí)，該地段二手房均價(jià)已經(jīng)過萬。顯然，再沿用基準(zhǔn)價(jià)制度已經(jīng)不合適。

為此，新條例參考國家房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范，作出規(guī)定：“評估被拆遷房屋的市場價(jià)格評估確定，應(yīng)當(dāng)采用市場比較法，不具備市場比較法評估條件評估非住宅房屋的，可以采用其他評估方法，并在評估報(bào)告中說明原因?！?/p>

“采用市場比較法評估被拆遷房屋價(jià)格的，由房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)根據(jù)評估比準(zhǔn)價(jià)格，結(jié)合該房屋具體區(qū)位、建筑結(jié)構(gòu)、建筑面積、成新、層次、裝修等因素評估確定?！薄霸u估比準(zhǔn)價(jià)格由房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)根據(jù)交易價(jià)從高原則從類似房地產(chǎn)中選取三個(gè)以上可比實(shí)例，進(jìn)行交易情況、交易日期、區(qū)域因素和個(gè)別因素修正后確定。”

評估“基準(zhǔn)價(jià)格”和“比準(zhǔn)價(jià)格”雖一字之差，但其意義完全不同。確定基準(zhǔn)價(jià)是政府主導(dǎo)行為，而比準(zhǔn)價(jià)格完全由房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)選取房地產(chǎn)市場交易價(jià)格修正確定，其科學(xué)性和合理性可見一斑。

先安置再拆遷

安置用房建設(shè)是拆遷工作的重要組成部分，但是，目前浙江一些地方還存在著“重拆遷進(jìn)度，輕安置落實(shí)”的做法。老百姓房子被拆，幾年見不到安置房的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年底前，杭州市無法安置的拆遷戶5961戶，大量的安置遺留問題毫無疑問地成為拆遷糾紛矛盾的焦點(diǎn)。

為保證被拆遷人及時(shí)妥善得到安置，條例規(guī)定：縣級以上人民政府在組織制定拆遷計(jì)劃的同時(shí)應(yīng)當(dāng)制定安置用房建設(shè)計(jì)劃，并應(yīng)當(dāng)監(jiān)督安置用房建設(shè)；需要新建安置用房的，拆遷人在申領(lǐng)拆遷許可證時(shí)還應(yīng)當(dāng)提供安置用地批準(zhǔn)文件。

在舊城改造拆遷項(xiàng)目中，特別是在老城區(qū)，居民住房普遍較小，居住擁擠，是弱勢群體相對集中的地區(qū)，“下崗職工多、低保對象多、生活困難多、違章搭建多”，這部分被拆遷戶普遍無經(jīng)濟(jì)能力重新購置新房。

為此，新條例擴(kuò)大了拆遷安置最低保障政策的適用范圍。條例規(guī)定，被拆遷人屬于低收入家庭，其被拆遷住宅用房每戶建筑面積小于三十六平方米（在同一城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)有其他住宅用房的，合并計(jì)算），并實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，拆遷人應(yīng)當(dāng)提供建筑面積不小于三十六平方米的成套住宅作為安置用房。被拆遷房屋和安置用房互不結(jié)算產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價(jià)。市、縣人民政府可以規(guī)定高于三十六平方米的按戶最低安置面積。低收入家庭的具體標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際確定。

篇5

第一條為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理,維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例。

第二條在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例。

第三條城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡。

第四條拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補(bǔ)償、安置；被拆遷人應(yīng)當(dāng)在搬遷期限內(nèi)完成搬遷。

本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位。

本條例所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人。

第五條國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理。

縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門（以下簡稱房屋拆遷管理部門）對本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，互相配合，保證房屋拆遷管理工作的順利進(jìn)行。

縣級以上人民政府土地行政主管部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)與城市房屋拆遷有關(guān)的土地管理工作。

第二章拆遷管理

第六條拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實(shí)施拆遷。

第七條申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：

（一）建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件；

（二）建設(shè)用地規(guī)劃許可證；

（三）國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；

（四）拆遷計(jì)劃和拆遷方案；

（五）辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。

市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)，對申請事項(xiàng)進(jìn)行審查；經(jīng)審查，對符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。

第八條房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布。

房屋拆遷管理部門和拆遷人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被拆遷人做好宣傳、解釋工作。

第九條拆遷人應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍和拆遷期限內(nèi)，實(shí)施房屋拆遷。

需要延長拆遷期限的，拆遷人應(yīng)當(dāng)在拆遷期限屆滿15日前，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請；房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到延期拆遷申請之日起10日內(nèi)給予答復(fù)。

第十條拆遷人可以自行拆遷，也可以委托具有拆遷資格的單位實(shí)施拆遷。

房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人，不得接受拆遷委托。

第十一條拆遷人委托拆遷的，應(yīng)當(dāng)向被委托的拆遷單位出具委托書，并訂立拆遷委托合同。拆遷人應(yīng)當(dāng)自拆遷委托合同訂立之日起15日內(nèi)，將拆遷委托合同報(bào)房屋拆遷管理部門備案。

被委托的拆遷單位不得轉(zhuǎn)讓拆遷業(yè)務(wù)。

第十二條拆遷范圍確定后，拆遷范圍內(nèi)的單位和個(gè)人，不得進(jìn)行下列活動(dòng)：

（一）新建、擴(kuò)建、改建房屋；

（二）改變房屋和土地用途；

（三）租賃房屋。

房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)就前款所列事項(xiàng)，書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年；拆遷人需要延長暫停期限的，必須經(jīng)房屋拆遷管理部門批準(zhǔn)，延長暫停期限不得超過1年。

第十三條拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)，訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。

拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。

第十四條房屋拆遷管理部門代管的房屋需要拆遷的，拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議必須經(jīng)公證機(jī)關(guān)公證，并辦理證據(jù)保全。

第十五條拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請仲裁，也可以依法向人民法院。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行。

第十六條拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)作出。

當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院。拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。

第十七條被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。

實(shí)施強(qiáng)制拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆除房屋的有關(guān)事項(xiàng)，向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全。

第十八條拆遷中涉及軍事設(shè)施、教堂、寺廟、文物古跡以及外國駐華使（領(lǐng)）館房屋的，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理。

第十九條尚未完成拆遷補(bǔ)償安置的建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)房屋拆遷管理部門同意，原拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議中有關(guān)權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移給受讓人。項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓人和受讓人應(yīng)當(dāng)書面通知被拆遷人，并自轉(zhuǎn)讓合同簽訂之日起30日內(nèi)予以公告。

第二十條拆遷人實(shí)施房屋拆遷的補(bǔ)償安置資金應(yīng)當(dāng)全部用于房屋拆遷的補(bǔ)償安置，不得挪作他用。

縣級以上地方人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對拆遷補(bǔ)償安置資金使用的監(jiān)督。

第二十一條房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)建立、健全拆遷檔案管理制度，加強(qiáng)對拆遷檔案資料的管理。

第三章拆遷補(bǔ)償與安置

第二十二條拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定，對被拆遷人給予補(bǔ)償。

拆除違章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償；拆除未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

第二十三條拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

除本條例第二十五條第二款、第二十七條第二款規(guī)定外，被拆遷人可以選擇拆遷補(bǔ)償方式。

第二十四條貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。

第二十五條實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例第二十四條的規(guī)定，計(jì)算被拆遷房屋的補(bǔ)償金額和所調(diào)換房屋的價(jià)格，結(jié)清產(chǎn)權(quán)調(diào)換的差價(jià)。

拆遷非公益事業(yè)房屋的附屬物，不作產(chǎn)權(quán)調(diào)換，由拆遷人給予貨幣補(bǔ)償。

第二十六條拆遷公益事業(yè)用房的，拆遷人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求予以重建，或者給予貨幣補(bǔ)償。

第二十七條拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補(bǔ)償。

被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。

第二十八條拆遷人應(yīng)當(dāng)提供符合國家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的房屋，用于拆遷安置。

第二十九條拆遷產(chǎn)權(quán)不明確的房屋，拆遷人應(yīng)當(dāng)提出補(bǔ)償安置方案，報(bào)房屋拆遷管理部門審核同意后實(shí)施拆遷。拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆遷房屋的有關(guān)事項(xiàng)向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全。

第三十條拆遷設(shè)有抵押權(quán)的房屋，依照國家有關(guān)擔(dān)保的法律執(zhí)行。

第三十一條拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人或者房屋承租人支付搬遷補(bǔ)助費(fèi)。

在過渡期限內(nèi)，被拆遷人或者房屋承租人自行安排住處的，拆遷人應(yīng)當(dāng)支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)；被拆遷人或者房屋承租人使用拆遷人提供的周轉(zhuǎn)房的，拆遷人不支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。

搬遷補(bǔ)助費(fèi)和臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

第三十二條拆遷人不得擅自延長過渡期限，周轉(zhuǎn)房的使用人應(yīng)當(dāng)按時(shí)騰退周轉(zhuǎn)房。

因拆遷人的責(zé)任延長過渡期限的，對自行安排住處的被拆遷人或者房屋承租人，應(yīng)當(dāng)自逾期之月起增加臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)；對周轉(zhuǎn)房的使用人，應(yīng)當(dāng)自逾期之月起付給臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。

第三十三條因拆遷非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，拆遷人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

第四章罰則

第三十四條違反本條例規(guī)定，未取得房屋拆遷許可證，擅自實(shí)施拆遷的，由房屋拆遷管理部門責(zé)令停止拆遷，給予警告，并處已經(jīng)拆遷房屋建筑面積每平方米20元以上50元以下的罰款。

第三十五條拆遷人違反本條例的規(guī)定，以欺騙手段取得房屋拆遷許可證的，由房屋拆遷管理部門吊銷房屋拆遷許可證，并處拆遷補(bǔ)償安置資金1%以上3%以下的罰款。

第三十六條拆遷人違反本條例的規(guī)定，有下列行為之一的，由房屋拆遷管理部門責(zé)令停止拆遷，給予警告，可以并處拆遷補(bǔ)償安置資金3%以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷房屋拆遷許可證：

（一）未按房屋拆遷許可證確定的拆遷范圍實(shí)施房屋拆遷的；

（二）委托不具有拆遷資格的單位實(shí)施拆遷的；

（三）擅自延長拆遷期限的。

第三十七條接受委托的拆遷單位違反本條例的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓拆遷業(yè)務(wù)的，由房屋拆遷管理部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處合同約定的拆遷服務(wù)費(fèi)25%以上50%以下的罰款。

第三十八條縣級以上地方人民政府房屋拆遷管理部門違反本條例規(guī)定核發(fā)房屋拆遷許可證以及其他批準(zhǔn)文件的，核發(fā)房屋拆遷許可證以及其他批準(zhǔn)文件后不履行監(jiān)督管理職責(zé)的，或者對違法行為不予查處的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第五章附則

篇6

【關(guān)鍵詞】房屋拆遷；行政強(qiáng)拆；公共利益

一、拆遷問題的現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的深入，城市房屋拆遷活動(dòng)日益頻繁，但與此同時(shí)，因拆遷產(chǎn)生的大量矛盾問題也對正常的社會(huì)秩序產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊。城市拆遷牽涉眾多行政行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照相關(guān)行政法律法規(guī)執(zhí)行以充分保障行政相對人的合法權(quán)益，但與房屋拆遷相關(guān)的法律法規(guī)過于陳舊，已經(jīng)無法適應(yīng)社會(huì)高速發(fā)展的需要，客觀上阻礙了房屋拆遷的依法進(jìn)行和行政相對人合法利益的保護(hù)。

二、拆遷矛盾原因分析

從法律思想傳統(tǒng)來看，在我國法律傳統(tǒng)文化中，公權(quán)力擁有至高無上的地位，私權(quán)利在公權(quán)力面前無法得到有效的重視與保護(hù)；從法律制度來看，2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定比較混亂，在實(shí)際操作中出現(xiàn)了許多問題；從行政執(zhí)法水平來看，在房屋拆遷過程中出現(xiàn)了違反法律程序，執(zhí)法手段粗暴等情況。這些情況都損害了被拆遷人合法權(quán)益，激化了社會(huì)矛盾。

三、拆遷過程中的若干行政法問題

（一）拆遷規(guī)則可訴性。這一問題主要反映在拆遷規(guī)則的可訴性上，一些地方政府在實(shí)踐中以行政立法的方式侵害被拆遷人的合法權(quán)益，但我國行政訴訟法的受案范圍只是具體行政行為，不包括行政立法等抽象行政行為，被拆遷人在被行政立法侵害了合法權(quán)益后難以得到行政法律救濟(jì)。

（二）舊條例中對拆遷問題的行政法原則規(guī)定。

一是行政法定原則的缺失。行政法定是指一切行政權(quán)力都必須由法律作出明確規(guī)定，法無規(guī)定即禁止。行政法規(guī)在與比其位階較高的憲法法律相比時(shí)其效力不及于憲法和法律。但是，舊條例中的許多規(guī)定存在于上位法沖突的情況，甚至在實(shí)際執(zhí)法活動(dòng)中用行政命令代替法律規(guī)定，行政權(quán)被濫用，行政法定原則被踐踏。例如：舊條例的第17條規(guī)定：被拆遷人或房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)沒有搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這一規(guī)定明顯與憲法規(guī)定的公民住宅不受侵犯的法律規(guī)定相違背。

二是比例原則的缺失。在房屋拆遷過程中比例原則體現(xiàn)為行政主體在房屋拆遷過程中應(yīng)當(dāng)對所保護(hù)的公共利益和損害的被拆遷人的個(gè)人利益進(jìn)行衡量，尋求對被拆遷人利益損害最小的方法。但在司法實(shí)踐中比例原則卻沒有得到很好地執(zhí)行，野蠻拆遷，暴力執(zhí)法嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的合法權(quán)益。

三是行政正當(dāng)性的缺失。行政正當(dāng)性可以最大限度的保證行政程序公平正義基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。但是，我國在這一制度的立法和司法實(shí)踐中卻沒有很好地體現(xiàn)出行政正當(dāng)性。例如，舊條例的第16條規(guī)定：　拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償協(xié)議的，　經(jīng)當(dāng)事人申請，　由房屋拆遷管理部門裁決。當(dāng)事人對裁決不服的，　可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院。訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。由于房屋拆遷管理部門等相關(guān)行政機(jī)關(guān)本身是房屋拆遷這一行政行為的當(dāng)事方，由其做出裁決難免有自己作自己法官的嫌疑，很難保證其裁決的公正性。

四、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》法律規(guī)定的特點(diǎn)

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對房屋拆遷問題做出了許多有建設(shè)性的新規(guī)定。

（一）行政機(jī)關(guān)將不能強(qiáng)制拆遷。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，強(qiáng)制搬遷將由政府申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，取消了行政強(qiáng)制拆遷。這一規(guī)定取消了行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，改由行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制拆遷，是否強(qiáng)制拆遷由人民法院作出裁定。人民法院在作出裁定之前，需要對行政機(jī)關(guān)的拆遷決定以及征收補(bǔ)償決定進(jìn)行合法性審查。引入司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，有利于對行政法律法規(guī)的嚴(yán)格遵守，限制行政權(quán)的恣意妄為，有利于保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益。

（二）對“公共利益”界定更清晰。“公共利益”這一概念的界定無論是在行政法理論上還是在司法實(shí)踐中都是一個(gè)困難的問題，正因?yàn)榉蓪怖娼缍ǖ哪：?，加之我國傳統(tǒng)文化中公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益的的思想根深蒂固，在現(xiàn)實(shí)生活中，行政主體時(shí)常會(huì)打著公共利益的“旗號”作出一系列行政行為，目的可能為贏得地方政府利益、部門利益、小團(tuán)體利益甚至個(gè)人私益，這種行為極大地侵害了行政相對人的合法權(quán)益，還不利于行政相對人獲取行政法律救濟(jì)，不利于行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》對“公共利益”的范圍作出了界定。這一規(guī)定對公共利益的清晰界定有利于防止行政機(jī)關(guān)打著維護(hù)公共利益的“旗號”侵害被拆遷人合法權(quán)益，更好的保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益。

（三）明確取消建設(shè)單位拆遷資格?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》規(guī)定，政府是房屋征收和補(bǔ)償?shù)闹黧w，禁止建設(shè)單位參與搬遷活動(dòng)。政府房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在委托范圍內(nèi)承擔(dān)具體工作，不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。任何單位和個(gè)人都不得采取暴力、脅迫以及中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。

（四）補(bǔ)償切實(shí)維持被征收人生活水平?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》規(guī)定，補(bǔ)償金額不應(yīng)低于征收當(dāng)時(shí)市場價(jià)格，符合住房保障條件的被征收人除給予補(bǔ)償外，還可優(yōu)先安排享受住房保障。這些規(guī)定的目的都是為了維持被征收人的生活水平，在維護(hù)公共利益的同時(shí)充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，保證其不因被征收而生活水平下降，體現(xiàn)出立法以人為本的觀念和法律的人文關(guān)懷。

總之，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的出臺及其對于城市房屋拆遷的新規(guī)定，是對于城市房屋拆遷行為在立法上的一大進(jìn)步。有助于進(jìn)一步規(guī)范城市房屋拆遷行為，保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，化解由房屋拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾，對社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)具有重大意義。

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「關(guān)鍵詞房屋拆遷，行政強(qiáng)制拆遷

強(qiáng)制拆遷是指被拆遷人或者房屋承租人不履行生效搬遷安置協(xié)議中規(guī)定的搬遷義務(wù)時(shí)，由拆遷人通過仲裁、訴訟或向行政機(jī)關(guān)申請裁決的方式，使拆遷行為獲得法律上的強(qiáng)制效力，迫使被拆遷人履行搬遷義務(wù)的活動(dòng)。我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定，“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立以后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行?！钡?7條規(guī)定，“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷”。由此可見，我國目前立法中關(guān)于強(qiáng)制拆遷可以有以下三種情形：第一，拆遷人與被拆遷人或者承租人達(dá)成仲裁協(xié)議，仲裁委員會(huì)裁決被拆遷人應(yīng)當(dāng)搬遷的，拆遷人可以申請人民法院執(zhí)行仲裁委員會(huì)做出的拆遷裁決。第二，拆遷人向人民法院起訴，由人民法院做出相應(yīng)的判決并通過司法程序強(qiáng)制執(zhí)行之。第三，拆遷人向行政機(jī)關(guān)申請裁決，被拆遷人或者房屋出租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，拆遷人可以申請行政機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。前兩種情形中的強(qiáng)制拆遷屬于司法強(qiáng)制程序，第三種屬于本文擬進(jìn)行探討的行政強(qiáng)制拆遷程序?，F(xiàn)實(shí)生活中，行政強(qiáng)制拆遷使用過多過濫，在適用范圍和程序方面很不規(guī)范，極易引起爭議和糾紛。筆者認(rèn)為，行政強(qiáng)制拆遷適用過多是不正常的現(xiàn)象：一方面大量本該通過司法程序解決的問題都以行政方式解決，弱化了司法功能，增加了行政機(jī)關(guān)的壓力。另一方面，行政強(qiáng)制的不合理適用增加了腐敗和投機(jī)，容易損害被拆遷人的利益。因此，有必要加強(qiáng)對行政強(qiáng)制拆遷行為的研究，廓清其適用條件和范圍，以便在立法和執(zhí)法方面進(jìn)行精微的制度設(shè)計(jì)，杜絕現(xiàn)實(shí)生活中假借行政權(quán)力侵害私人利益的情形。

一　行政強(qiáng)制拆遷的法律特征

筆者認(rèn)為，行政強(qiáng)制拆遷應(yīng)該是國家為實(shí)現(xiàn)公益目的，在被拆遷人不履行生效行政裁決中確定的搬遷義務(wù)時(shí)，由行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序，迫使被拆遷人履行裁決規(guī)定義務(wù)的行為。行政強(qiáng)制拆遷具有一定的特殊性，不能隨意擴(kuò)大其適用范圍：

第一，行政強(qiáng)制拆遷的目的只能是出于公共利益的考慮，這是行政強(qiáng)制拆遷取得合法性的實(shí)體要件。適用行政強(qiáng)制拆遷的公益項(xiàng)目，主要是指國防、公共交通、公共教育、公共博物館、醫(yī)院、環(huán)境保護(hù)等以公共利益為目的的公共建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、舊城改造等帶有公益性質(zhì)項(xiàng)目。由政府補(bǔ)助或者規(guī)劃實(shí)施的以改善居民居住條件的福利房或經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，必要時(shí)也可以適用行政強(qiáng)制手段。但無論何種情況下，拆遷建設(shè)項(xiàng)目必須具有公益性才可以通過行政機(jī)關(guān)以國家的身份強(qiáng)制被拆遷人拆遷房屋，否則只能按民法上的合同行為來處理。區(qū)分公益性建設(shè)項(xiàng)目和商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)可以通過考查該項(xiàng)目是否為政府的特別規(guī)劃，項(xiàng)目為何人使用受益以及是否具有社會(huì)福利的性質(zhì)來確定。純商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)的拆遷方式和條件，應(yīng)當(dāng)由市場機(jī)制來決定，不宜采用行政強(qiáng)制的方式來解決。此種情形下，拆遷人和動(dòng)遷戶完全是自愿平等的民事法律關(guān)系，雙方從自身利益出發(fā)，在相互磋商博弈中達(dá)到利益的自然平衡，無需政府的干預(yù)。拆遷人應(yīng)該嚴(yán)格按照《合同法》的規(guī)定，公平合理地取得和補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)人的土地房屋財(cái)產(chǎn)。被拆遷人有完全的意志決定是否動(dòng)遷以及以何種條件動(dòng)遷，拆遷人和政府都無權(quán)進(jìn)行強(qiáng)迫性搬遷。政府只需對土地的利用是否合乎規(guī)劃，開發(fā)商是否具備相應(yīng)的資格等進(jìn)行審批和服務(wù)性的管理就可以了，不能充當(dāng)拆遷人的支持者和利益代言人。純商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷過程中，如果開發(fā)商和動(dòng)遷戶達(dá)不成協(xié)議，則項(xiàng)目不能開工，如果達(dá)成協(xié)議后，動(dòng)遷戶不履行協(xié)議，影響到開發(fā)商的開發(fā)計(jì)劃，開發(fā)商可以以違反協(xié)議為由申請仲裁或者向人民法院起訴。這種通過仲裁或司法強(qiáng)制的手段達(dá)到拆遷目的的方式與普通合同的強(qiáng)制執(zhí)行并無差別，不能和公益性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目混為一談。當(dāng)然，即便是最純粹的商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)，也必須要符合城市建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，在一定程度上也會(huì)帶來優(yōu)化環(huán)境、提高居住條件等某些符合公共利益的因素，但這并不能否定其商業(yè)性開發(fā)的本質(zhì)。

第二，行政機(jī)關(guān)作出行政強(qiáng)制拆遷的裁決本質(zhì)是具體行政行為。行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，在當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行政行為。這表明，第一，在行政強(qiáng)制法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力的代表者和行使者，以管理者的身份對違反生效行政裁決的被管理人進(jìn)行強(qiáng)制約束，使其履行法定的義務(wù)，被拆遷人是因?yàn)槲醋袷匦姓疃蔀樾姓?qiáng)制的對象。在這種法律關(guān)系中，雙方是命令與服從，管理與被管理的關(guān)系。這與司法強(qiáng)制中，人民法院以裁判身份居中處斷，維護(hù)公平正義是不同的。行政強(qiáng)制拆遷的正當(dāng)性在于它是以私益服從公益，少數(shù)人的利益服從多數(shù)人的利益為基礎(chǔ)的。而司法強(qiáng)制的正當(dāng)性在于它代表利益的相互平衡。從這種意義上說，司法強(qiáng)制是要實(shí)現(xiàn)民事權(quán)利之間的公平，而行政強(qiáng)制是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正義。第二，行政強(qiáng)制拆遷的對象不能是普通的民事合同當(dāng)事人，而只能是與行政管理密切相關(guān)的其他民事糾紛當(dāng)事人。所以，商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷人與被拆遷人關(guān)于補(bǔ)償安置問題達(dá)不成協(xié)議的，或者達(dá)成協(xié)議一方不履行的，都只能按合同糾紛而不宜采用行政強(qiáng)制的方法。行政強(qiáng)制只能用于被拆遷人需要服從公共利益的場合。第三，關(guān)于強(qiáng)制拆遷的行政裁決是否恰當(dāng)，應(yīng)當(dāng)是可訴的，法律應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人留有通過司法程序獲得最終救濟(jì)的途徑。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條第2款規(guī)定“當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。”第四，具體行政行為反映的是國家與管理相對人的法律關(guān)系，是國家與公民的利益沖突，因此，以行政強(qiáng)制拆遷方式征用土地的，被拆遷人獲得的補(bǔ)償只能是來自國家，行政裁決不當(dāng)，造成被拆遷人利益受到損害的，應(yīng)當(dāng)適用國家賠償程序。而出于商業(yè)目的而征用土地并由開發(fā)商補(bǔ)償安置被拆遷人的項(xiàng)目，其補(bǔ)償往往來自占用土地的開發(fā)商，反映的是平等民事主體之間的關(guān)系，被拆遷人遭受侵害的，其賠償或補(bǔ)償來自開發(fā)商或者拆遷人。

第三，行政強(qiáng)制拆遷行為的依據(jù)是生效的行政裁決，這是行政強(qiáng)制拆遷取得合法性的形式要件。拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議本身并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，只有在行政機(jī)關(guān)做出強(qiáng)制拆遷的行政裁決以后，強(qiáng)制拆遷的目的才由拆遷人的私人意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵?，從而獲得形式上的正當(dāng)性。在商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中，其土地使用權(quán)是通過開發(fā)商和被拆遷人達(dá)成的協(xié)議而獲得的。如果被拆遷人違反拆遷補(bǔ)償協(xié)議，應(yīng)當(dāng)拆遷而不予拆遷的，開發(fā)商通過訴訟，取得法院的執(zhí)行令以后，可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，這種司法程序下的強(qiáng)制執(zhí)行，其依據(jù)是生效判決或裁定。行政強(qiáng)制拆遷以行政裁決為必要條件意味著在任何條件下，行政強(qiáng)制拆遷都不能在未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決之前進(jìn)行，即便拆遷人和被拆遷人已經(jīng)達(dá)成有關(guān)房屋拆遷補(bǔ)償安置的協(xié)議，且被拆遷人的確有拒絕履行協(xié)議的違約行為，拆遷人也不能以自力救濟(jì)的方式自行拆遷，而必須借助行政公權(quán)力才能獲得形式上的強(qiáng)制效力。

第四，行政強(qiáng)制拆遷的命令是由房屋所在地的市、縣人民政府做出的。政府是國家利益或者說是人民利益的代言人，由政府做出強(qiáng)制拆遷的命令具有特殊的代表意義和內(nèi)涵，它表明，此項(xiàng)拆遷不是私益與私益的平衡，而是私益對公益的讓步，其中包含有可能的犧牲部分私益而保全公益的成份。而一般商業(yè)性開發(fā)建設(shè)用地的強(qiáng)制拆遷本質(zhì)上是合同的的執(zhí)行，是私益之間的沖突。所以只能由人民法院的生效判決來確認(rèn)，并由法院來執(zhí)行。在這里，法院的判決代表公平和正義，是國家居中裁斷拆遷人和被拆遷人之間的糾紛，沒有代表公共利益的特殊含義?，F(xiàn)實(shí)生活中有些地方政府為了追求政績，加快建設(shè)進(jìn)度，往往越俎代庖，以行政命令方式代替司法強(qiáng)制，肆意擴(kuò)大行政強(qiáng)制的范圍，這樣極易造成被拆遷人無法按市場公平的原則與開發(fā)商討價(jià)還價(jià)，實(shí)現(xiàn)自己應(yīng)得的利益。而開發(fā)商則狐假虎威，以政府的名義大發(fā)不義之財(cái)。行政強(qiáng)制是行政機(jī)關(guān)所獨(dú)有的功能，如果拆遷行為是由行政機(jī)關(guān)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，其行為就成為行政機(jī)關(guān)權(quán)力的延伸。行政機(jī)關(guān)申請人民法院實(shí)施強(qiáng)制拆遷的，其實(shí)質(zhì)是行政權(quán)中執(zhí)行權(quán)的體現(xiàn)，也屬于行政強(qiáng)制拆遷的范圍。二、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定的不足。

1.關(guān)于何時(shí)適用司法強(qiáng)制何時(shí)適用行政強(qiáng)制的規(guī)定模糊不清，導(dǎo)致濫用行政強(qiáng)制權(quán)力進(jìn)行拆遷的現(xiàn)象十分普遍。《條例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。”第17條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷。”從本條與第15條的延續(xù)關(guān)系來看，《條例》將是否訂立和達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議作為能否適用行政強(qiáng)制拆遷的標(biāo)準(zhǔn)，這種劃分很不科學(xué)?！稐l例》第15條將拆遷人和被拆遷人通過仲裁和司法解決糾紛的途徑限定為“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后”，那么，在拆遷人和被拆遷人不能就安置補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議時(shí)能否通過司法途徑來解決呢？這樣規(guī)定事實(shí)上形成了法律空白，在客觀上造成大量拆遷糾紛都只能以行政裁決的方式來解決，最終通過行政強(qiáng)制來執(zhí)行。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)拆遷建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)來決定能否適用行政強(qiáng)制的方法實(shí)施拆遷。只有區(qū)分商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目和公益性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，并對兩類建設(shè)項(xiàng)目分別采用司法強(qiáng)制和行政強(qiáng)制的手段才能充分保護(hù)被拆遷人的利益。在商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中，要充分實(shí)行意思自治，按照市場規(guī)律來操作，拆遷人與被拆遷人之間完全按普通的民事關(guān)系來對待，雙方地位平等，不能厚此薄彼。商業(yè)性拆遷中，政府不應(yīng)對拆遷人和被拆遷人之間如何進(jìn)行補(bǔ)償安置有過多干預(yù)，更不能適用行政強(qiáng)制的手段來實(shí)施拆遷。將行政強(qiáng)制拆遷的范圍局限在公益性建設(shè)項(xiàng)目之內(nèi)，可以有效地保障被拆遷人的利益，也有利于扼制實(shí)踐中拆遷人肆意損害被拆遷人利益的勢頭，而在法理上，強(qiáng)制拆遷行為的法律關(guān)系也會(huì)變得十分清晰。

2.行政強(qiáng)制權(quán)力運(yùn)用過多而司法強(qiáng)制權(quán)力運(yùn)用不足，政府在房屋拆遷管理中的定位有失偏頗?！稐l例》是一部以“加強(qiáng)城市房屋拆遷管理” 為立法目的的行政法規(guī)，其中對政府部門的職權(quán)規(guī)定較多無可厚非。但是《條例》并沒有對以行政強(qiáng)制手段進(jìn)行拆遷的范圍作任何限制，這樣，等于是在條例適用的一切范圍內(nèi)，包括在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施的純商業(yè)性房屋拆遷行為，都可以適用行政強(qiáng)制手段。從《條例》第15條和第16條規(guī)定來看，只要拆遷人和被拆遷人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的就可以，事實(shí)上是只能通過行政機(jī)關(guān)裁決的方式來解決爭議。這樣，即便是純粹商業(yè)性的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，政府有形之手也毫不例外地伸了進(jìn)來。這與市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府側(cè)重服務(wù)與協(xié)調(diào)的角色甚不相容。從功能上來看，行政權(quán)力的運(yùn)用有利于調(diào)控規(guī)劃和提高運(yùn)作效率，的確有其優(yōu)越的一面，行政權(quán)的擴(kuò)大適用甚至還是現(xiàn)代社會(huì)的一種趨勢。但是擴(kuò)張的行政權(quán)力隨時(shí)都有可能造成對相對人利益的損害并滋生腐敗，必須通過立法將其局限在有限的范圍內(nèi)。正是由于行政機(jī)關(guān)裁決的范圍太過寬泛，所以才導(dǎo)致在房屋拆遷領(lǐng)域內(nèi)，只能聽到政府的聲音而看不到法院的影子。而商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷人也正好利用地方政府追求政績，急于求成的心理，“拉大旗作虎皮”甚至勾結(jié)買通行政官員，使行政權(quán)力成為為私人利益服務(wù)的工具。就一般的拆遷行為而言，其實(shí)質(zhì)是一種私法意義上的履約行為，而非行政法上的行為；其本質(zhì)是賣方處分自己的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，因此行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該過多地介入。

3.對政府和拆遷人的利益保護(hù)較多，而對被拆遷人的利益嚴(yán)重漠視?！稐l例》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例?！痹摋l將“保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”列為立法目的，這在客觀上是在保障拆遷人的利益，事實(shí)上也是要求被拆遷人當(dāng)然地為項(xiàng)目順利進(jìn)行作出犧牲，這在民法原理上是講不通的。被拆遷人的利益只有在為了公益目的的時(shí)候，其讓步才是合理的，而這里顯然并沒有做出這種區(qū)分。對拆遷人而言，項(xiàng)目完成的越快，其市場風(fēng)險(xiǎn)就可能越小，其收回投資的時(shí)間越早，或者其利用建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)間就越早，其利益顯而易見的。而對于被拆遷人特別是那些放棄回遷的被拆遷人而言，則未必有益?！稐l例》第15條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行。”該條的規(guī)定也是為了維護(hù)拆遷人的利益而規(guī)定的。本條僅把“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后”作為強(qiáng)制拆遷的前提條件，是不能保證作為弱者一方的被拆遷人的。因?yàn)橛喠⒘嗽搮f(xié)議并不意味著當(dāng)事人事實(shí)上履行了該協(xié)議。如果拆遷人只承諾給予被拆遷人以補(bǔ)償安置，而未有履約行為，則被拆遷人可能既失去了現(xiàn)有的房屋，又未得到應(yīng)當(dāng)?shù)玫降姆课荩谶@種情況下，進(jìn)行先予執(zhí)行，會(huì)使被拆遷人完全處于被動(dòng)受控制的地位，無法與拆遷人討價(jià)還價(jià)以實(shí)現(xiàn)自身的利益。這也是目前拆遷糾紛中普遍存在的一個(gè)問題。從理論上來講，拆遷人未實(shí)施補(bǔ)償安置而對被拆遷人先予執(zhí)行，就等于是剝奪了被拆遷人同時(shí)履行抗辯的權(quán)利，與民事合同的規(guī)則是相違背的。這在商業(yè)性建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目的拆遷中更加顯出其不合理性?！稐l例》第16條第2款規(guī)定“拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行?！痹摽罡求w現(xiàn)了條例以保障拆遷人利益為中心的思想，為拆遷人肆意損害被拆遷人的利益埋下了禍根。由于沒有對適用范圍做嚴(yán)格界定，事實(shí)上開發(fā)商在所有建設(shè)項(xiàng)目遇到阻礙時(shí)都可以通過此條款來先予執(zhí)行，處于弱勢地位的被拆遷人根本沒有討價(jià)還價(jià)的余地。筆者認(rèn)為，在商業(yè)性開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中，拆遷人和被拆遷人沒有就補(bǔ)償安置達(dá)成一致，項(xiàng)目就不能開工，不能使用先予執(zhí)行的手段。條例應(yīng)當(dāng)將此項(xiàng)規(guī)定局限在公益性建設(shè)項(xiàng)目的范圍內(nèi)才具有正當(dāng)性。

4. 《條例》中關(guān)于強(qiáng)制拆遷的規(guī)定與上位法和其它法律法規(guī)的沖突和越位規(guī)定。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”?！锻恋毓芾矸ā返?8條第1款第（1）項(xiàng)規(guī)定，國家因?yàn)楣怖嫘枰褂猛恋氐模梢砸婪ㄊ栈貒型恋厥褂脵?quán)。《城市房地產(chǎn)管理法》第19條更規(guī)定，在特殊情況下，國家可以根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權(quán)?！冻擎?zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條規(guī)定，在特殊情況下，國家根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依法收回土地使用權(quán)。顯然，從憲法、法律到行政法規(guī)，“社會(huì)公共利益”都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆遷立法上這一立法宗旨卻悄然發(fā)生著變化。（侯漢杰：《城市房屋拆遷法律制度的理論分析》，載《暨南學(xué)報(bào)》（第25卷）第5期）拆遷管理?xiàng)l例第2條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例”。事實(shí)上，該條例就未對強(qiáng)制拆遷行為本身的合法性作出任何限制性規(guī)定。這與憲法和城市房地產(chǎn)管理法等上位法的內(nèi)涵是相沖突的。《條例》中“訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行”的規(guī)定也超出了行政立法者可以享有的權(quán)力范圍。因?yàn)樵诤畏N情況之下可以申請先予執(zhí)行，這是《民事訴訟法》所規(guī)范的內(nèi)容之一，這些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法解決，不能由“條例”來進(jìn)行規(guī)定。

三　行政強(qiáng)制拆遷應(yīng)當(dāng)具備的條件

關(guān)于行政強(qiáng)制拆遷的條件和程序，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定并不明確，在實(shí)踐中適用比較混亂。2003年12月30日，建設(shè)部頒布《城市房屋拆遷行政裁決規(guī)程》，對行政強(qiáng)制方式拆遷城市房屋的規(guī)定才逐步完善起來。綜合相關(guān)的法律法規(guī)，筆者認(rèn)為，適用行政強(qiáng)制程序進(jìn)行城市房屋拆遷之前應(yīng)具備以下程序要件：

1.拆遷當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請行政裁決。行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)是生效的行政裁決，所以適用行政強(qiáng)制手段拆遷的前提條件是拆遷當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)提出了行政裁決的申請。只有在當(dāng)事人將糾紛提請行政機(jī)關(guān)來解決，行政機(jī)關(guān)依法做出強(qiáng)制拆遷的決定之后，行政強(qiáng)制拆遷才可能發(fā)生。按照上述條例和規(guī)程的規(guī)定，拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及搬遷過渡方式、過渡期限等原因達(dá)不成協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，可以請求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政裁決。盡管立法沒有明確是否允許當(dāng)事人通過申請行政裁決以外的途徑來尋求解決，但按照當(dāng)事人意思自治的原則，如果當(dāng)事人未申請行政裁決而選擇仲裁或者訴訟的，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的選擇。

2.行政機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人的申請并依法進(jìn)行了調(diào)解。當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請裁決的，應(yīng)當(dāng)遞交《城市房屋拆遷行政裁決規(guī)程》第5條和第6條規(guī)定的相關(guān)資料，并經(jīng)行政機(jī)關(guān)審查決定受理以后，進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解是行政機(jī)關(guān)作出行政裁決的必要程序，這表明房屋拆遷糾紛從本質(zhì)上來說還是屬于民事糾紛，只是由于此糾紛與房屋管理部門的管理行為密切相關(guān)才為行政權(quán)力所介入。行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中要充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核；對當(dāng)事人提出的合理要求應(yīng)當(dāng)采納。房屋拆遷管理部門不得因當(dāng)事人申辯而做出損害申辯人合法權(quán)益的裁決。 拆遷當(dāng)事人拒絕調(diào)解的，房屋拆遷管理部門應(yīng)依法作出裁決。行政調(diào)解的作用是進(jìn)一步化解拆遷當(dāng)事人之間的矛盾，縮小行政強(qiáng)制的適用范圍。

3.已經(jīng)落實(shí)了補(bǔ)償安置?！冻鞘蟹课莶疬w行政裁決規(guī)程》第19條規(guī)定，“拆遷人未按裁決意見向被拆遷人提供拆遷補(bǔ)償資金或者符合國家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，不得實(shí)施強(qiáng)制拆遷?！?相對《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第15條“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立以后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行”來說，這一規(guī)定對保護(hù)被拆遷人的利益無疑具有十分重要的意義。

4.已經(jīng)依法組織了聽證。房屋拆遷管理部門申請行政強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請有關(guān)管理部門、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會(huì)公信力的代表等，對行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的測算依據(jù)等內(nèi)容，進(jìn)行聽證。房屋拆遷管理部門申請行政強(qiáng)制拆遷，必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定后，方可向政府提出行政強(qiáng)制拆遷申請。由此可見，只要是行政機(jī)關(guān)擬進(jìn)行行政強(qiáng)制拆遷的，都要經(jīng)過聽證程序，目的是要聽取拆遷當(dāng)事人的最后意見，保證強(qiáng)制執(zhí)行的公正性。未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。

篇8

一、征收對象范圍的界定

觀點(diǎn)一：征收范圍局限于城市規(guī)劃范圍內(nèi)的集體土地，主要為城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地。觀點(diǎn)二：除上述范圍外，包括城市規(guī)劃范圍外，為軍事設(shè)施、公路、鐵路、水利設(shè)施等公益性質(zhì)的建設(shè)需要將集體土地收歸變?yōu)閲型恋氐姆秶?。觀點(diǎn)三：拆遷行為完全消失，所有集體土地變?yōu)閲型恋氐男袨榫缍檎魇铡?/p>

筆者傾向于觀點(diǎn)三，現(xiàn)行的《土地管理法》和《物權(quán)法》中均未出現(xiàn)拆遷，僅出現(xiàn)征用及征收。為了和上位法一致，更為了符合群眾抵制拆遷的呼聲，拆遷將會(huì)退出歷史舞臺，相關(guān)行為將全部界定為征收。

二、征收行為依據(jù)是否僅為公益性建設(shè)需要

觀點(diǎn)一：《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中明確“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定?！逼渲辛信e了征收的六種行為，集體土地可參照國有土地征收條例劃定僅公益性建設(shè)可征收。這也符合《物權(quán)法》第42條的規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。觀點(diǎn)二：集體土地征收的依據(jù)不僅僅是公共利益的需要，還包括城市規(guī)劃范圍內(nèi)的城市建設(shè)和城市開發(fā)。

筆者傾向于觀點(diǎn)二，工業(yè)化及城市化發(fā)展需要擴(kuò)大城區(qū)范圍，需提供土地供其發(fā)展。工業(yè)產(chǎn)業(yè)將會(huì)逐漸搬離城市中心區(qū)，逐步向城市擴(kuò)散，最終會(huì)擴(kuò)散到城市周邊的集體土地，國家一定要為工業(yè)發(fā)展提供最基本的生產(chǎn)條件——場地。城市化發(fā)展可以集約利用現(xiàn)有城區(qū)土地，但國有土地征收條例相關(guān)法文致使非公益性質(zhì)的城建開發(fā)很難開展，因此集體土地征收條例勢必要為城市化擴(kuò)張?zhí)峁┛尚兄贰?/p>

雖然集體土地征收條例一旦將城市規(guī)劃納入征收前提之一，將與《物權(quán)法》抵觸。但《物權(quán)法》范圍涵蓋過大，實(shí)際操作中主要依據(jù)相關(guān)下位法條文；而且集體土地征收條例的出臺本身就會(huì)引發(fā)原有法律條文的修訂工作和具體實(shí)施規(guī)范的制定，征收條例推遲出臺的原因之一也是相關(guān)法規(guī)的修訂、重新制定及撤銷工作。因此，盡管將城建開發(fā)納入集體土地征收條例會(huì)與《物權(quán)法》沖突，但筆者依然傾向于將此條例納入城市建設(shè)的需要。

三、補(bǔ)償組成范圍構(gòu)成

1.現(xiàn)行補(bǔ)償組成范圍

《中華人民共和國土地管理法》和《物權(quán)法》均明確規(guī)定征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。

集體土地所有權(quán)歸村鎮(zhèn)集體，因此土地補(bǔ)償費(fèi)歸村鎮(zhèn)集體，安置補(bǔ)助費(fèi)一般也歸村鎮(zhèn)集體，?？顚Ｓ糜谑У剞r(nóng)民的安置。征收農(nóng)用地的情況下農(nóng)戶直接得到附著物和青苗補(bǔ)償，征收宅基地的情況下農(nóng)戶直接得到附著物即房屋補(bǔ)償，占用的宅基地補(bǔ)償方式和價(jià)格一般由各省市制定相關(guān)規(guī)定。北京市依據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》和《北京市宅基地房屋拆遷補(bǔ)償規(guī)則》使用宅基地區(qū)位價(jià)補(bǔ)償農(nóng)戶被占用的宅基地。

2.爭議的焦點(diǎn)問題及觀點(diǎn)

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》確定的補(bǔ)償范圍包括：被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償、因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。而且，該條例明確規(guī)定被征收人可以選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換也可以選擇貨幣補(bǔ)償。

現(xiàn)行的集體土地拆遷補(bǔ)償組成的范圍與現(xiàn)行的國有土地征收補(bǔ)償組成范圍大相徑庭，集體土地上征收補(bǔ)償?shù)慕M成是借鑒國有土地上征收補(bǔ)償構(gòu)成，還是沿用《中華人民共和國土地管理法》和《物權(quán)法》中的補(bǔ)償構(gòu)成思路？針對國有土地上征收不涉及的安置問題、被征收的宅基地補(bǔ)償問題和補(bǔ)償款中歸屬于村鎮(zhèn)集體部分的管理和使用問題如何解決？

筆者認(rèn)為：補(bǔ)償?shù)慕M成會(huì)借鑒國有土地征收條例補(bǔ)償范圍構(gòu)成，并且涵蓋國有土地征收條例中沒有的安置費(fèi)和青苗補(bǔ)償，但可能會(huì)以新的名稱出現(xiàn)；條例可能會(huì)參照城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老金方式將安置補(bǔ)助費(fèi)對接為社會(huì)保障費(fèi)用或者安置保障費(fèi)用，讓失地農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金；歸屬于村鎮(zhèn)集體的補(bǔ)償款的管理和使用問題，此次征收條例不一定能做出具體規(guī)定，主要原因是各地地方性差異較難統(tǒng)一，可能會(huì)明確原則性指導(dǎo)方向；條例會(huì)明確被征收農(nóng)戶可以選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換也可以選擇貨幣補(bǔ)償。

四、被征收人除被征收宅基地之外另有宅基地如何補(bǔ)償

由于我國法律規(guī)定宅基地只能每戶一處，但是歷史原因造成部分農(nóng)戶可能有一處以上宅基地。農(nóng)戶宅基地被征收后，會(huì)出現(xiàn)以下幾種情況：1.被征收人宅基地被征收后，他處有宅基地；2.被征收人宅基地被征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地；3.被征收人宅基地被征收后，他處沒有宅基地且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能為被征收人重新調(diào)整宅基地。針對上述三種可能情況，集體土地征收條例如何處理？

觀點(diǎn)一：借鑒《江蘇省集體土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》，被征收人住宅被征收后，他處有宅基地或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地的，對集體土地上被征收房屋的補(bǔ)償按房屋重置價(jià)格結(jié)合成新給予補(bǔ)償。觀點(diǎn)二：不考慮被征收人他處是否有宅基地，被征收人住宅被征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地，對集體土地上被征收房屋的補(bǔ)償按房屋重置價(jià)格結(jié)合成新給予補(bǔ)償；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地的，征收人需提權(quán)調(diào)換房屋，放棄產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被征收人，除去房屋重置成新價(jià)格補(bǔ)償之外另獲得宅基地補(bǔ)償價(jià)格。

筆者認(rèn)為：部分被征收人擁有一處以上宅基地，是歷史原因造成的歷史問題，只要是合法取得的就不能追溯。另外，筆者傾向性認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地的，按房屋重置價(jià)格結(jié)合成新給予補(bǔ)償；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能為被征收人重新調(diào)整安排宅基地的，征收人需提權(quán)調(diào)換房屋，放棄產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被征收人，另獲得宅基地補(bǔ)償價(jià)格，宅基地補(bǔ)償價(jià)格以區(qū)位價(jià)或者估價(jià)規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者其他計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及名目發(fā)放。

五、評估規(guī)范依據(jù)及價(jià)格

1.評估規(guī)范依據(jù)

已有的評估規(guī)范包括：《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》、《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》、《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》、《農(nóng)用地分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》。目前，國有土地上的評估適用《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》、《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》、《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》；集體土地上的評估適用《農(nóng)用地分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》。

選擇什么評估規(guī)范的核心問題是依據(jù)被征土地原用途、原質(zhì)量進(jìn)行估價(jià)還是按照規(guī)劃所確定的征收后用途進(jìn)行估價(jià)，是按照征收前的集體土地估價(jià)，還是按照征收后的國有土地估價(jià)。對此，江蘇省進(jìn)行了試點(diǎn)研究，出臺了《江蘇省集體建設(shè)用地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》，規(guī)定針對城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地征收，根據(jù)《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》對被收購房屋的價(jià)值進(jìn)行評估，按照征收后的用途進(jìn)行估價(jià)。目前，其他地區(qū)均未明確依據(jù)《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》評估集體土地，通常制定一套新的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠補(bǔ)，例如北京市、杭州市。

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的配套條文《國有土地上房屋征收評估辦法》，雖未明確估價(jià)規(guī)范為《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》，但其第13條“注冊房地產(chǎn)估價(jià)師應(yīng)當(dāng)根據(jù)評估對象和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場狀況，對市場法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等評估方法進(jìn)行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價(jià)值進(jìn)行評估”；其實(shí)，這已經(jīng)明確了估價(jià)技術(shù)的參照體系為《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》。

那么集體土地的估價(jià)規(guī)范體系會(huì)參照已有六個(gè)規(guī)程規(guī)范的哪一個(gè)？

筆者認(rèn)為處理的方法有兩種：或參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》利用市場法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等評估方法進(jìn)行適用性分析后，選用其中一種或者多種方法對被征收房屋價(jià)值進(jìn)行評估，但不會(huì)明確按照國有土地還是按照集體土地評估這類敏感問題；抑或提出新的名稱，出臺相應(yīng)的集體土地上房屋征收評估辦法，提出新的評估技術(shù)方法。

2.與國有土地是否同地同價(jià)

集體土地征收最大的爭議是：是否做到農(nóng)村集體土地和城市國有建設(shè)用地同地同價(jià)或者換句話說同房同價(jià)，按國有土地上被征收類似房地產(chǎn)進(jìn)行評估？

對此，現(xiàn)有的各地政策千差萬別。江蘇省進(jìn)行了試點(diǎn)研究，出臺了《江蘇省集體建設(shè)用地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》，其中規(guī)定針對城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地征收，被征收人選擇貨幣補(bǔ)償或者原址產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，根據(jù)同房同價(jià)原則，按國有土地上被征收類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格進(jìn)行評估。但江蘇省同房同價(jià)的規(guī)定中與宅基地?fù)碛刑帞?shù)掛鉤。

集體土地征收條例是否會(huì)明確提出集體土地與國有土地同地同價(jià)？

筆者認(rèn)為：我國現(xiàn)行土地制度確定土地制度分全民所有制和集體所有制，城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。集體土地征收條例可能不會(huì)明確同地同價(jià)，避免與土地制度和現(xiàn)行法律相抵觸，但集體土地征收條例的出臺必將引起集體土地上被征收人獲得更多的補(bǔ)償價(jià)款。

篇9

摘要：房屋拆遷權(quán)的行使是否合法，是一個(gè)被立法和理論研究遺忘的問題，其合法性應(yīng)從實(shí)體要件和程序要件兩個(gè)方面評定。拆遷行為是否符合社會(huì)公共利益，是判定拆遷是否符合實(shí)體要件，以及是否被濫用的唯一標(biāo)準(zhǔn)。公共利益的層次性，是解決房屋拆遷權(quán)沖突的法理依據(jù)。行政救濟(jì)是房屋拆遷權(quán)合法的程序要件，應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷前實(shí)施行政聽政制度，并允許拆遷當(dāng)事人提出行政復(fù)議和行政訴訟。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷；濫用；預(yù)防；公共利益；行政救濟(jì)

1998年6月，河南省鄭州市發(fā)生的一起住戶狀告市政府拆遷糾紛案，就是針對拆遷行為的合法性引發(fā)的。為了闡述對房屋拆遷權(quán)濫用與預(yù)防研究的現(xiàn)實(shí)意義，我們簡略介紹一下此案案情。

1998年3月，《河南商報(bào)》登載了鄭州市將興建裕達(dá)文化廣場，并將拆除鄭州市裕達(dá)國貿(mào)大廈旁邊的五幢樓房的消息。水利部水工金屬材料結(jié)構(gòu)質(zhì)量檢測中心（以下稱水工檢測中心）所購買的裕達(dá)花園17號、18號商品樓名列其中。裕達(dá)文化廣場采取政府和港資合作的方式興建，政府出資1000萬元，港資河南裕達(dá)置業(yè)有限公司出資5000萬元。此兩幢樓的住戶（水工檢測中心職工）向拆遷人"鄭州市裕達(dá)廣場工程建設(shè)指揮部"（以下稱指揮部）提出了數(shù)個(gè)問題，均未獲答復(fù)。隨后，指揮部張貼了《城市房屋拆遷公告》，正式開始拆遷。住戶認(rèn)為，裕達(dá)廣場雖名為公益事業(yè)，實(shí)質(zhì)上更多是裕達(dá)公司借用政府行政手段，為改善其所有的裕達(dá)國貿(mào)大廈周邊環(huán)境從而促使其銷售和升值而進(jìn)行的商業(yè)運(yùn)作。住戶進(jìn)而認(rèn)為，政府規(guī)劃、拆遷房屋的行政行為的合法性存在問題，遂向河南省高級人民法院提起行政訴訟，狀告鄭州市人民政府、鄭州市城市規(guī)劃管理局、鄭州市拆遷辦等單位，要求撤銷其對17號、18號商品樓的拆遷決定。而市政府方面認(rèn)為，裕達(dá)廣場的建設(shè)是為了改善城市投資環(huán)境、創(chuàng)建衛(wèi)生城市和園林城市而實(shí)施的城市建設(shè)的一部分，城市規(guī)劃法賦予了市政府權(quán)力，任何單位和個(gè)人必須服從人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地的決定〔1〕。

顯然，房屋拆遷權(quán)是否被濫用是本案爭執(zhí)的焦點(diǎn)。其中，政府的拆遷行為程序是否合法以及是否為了公共利益的需要，是兩個(gè)關(guān)鍵問題。

上述案例，突出表現(xiàn)在如何評定拆遷行為在實(shí)體上和程序上都具有合法性上，即拆遷行為實(shí)體上應(yīng)符合什么標(biāo)準(zhǔn)才是合法（而不是看是否有合法的審批機(jī)關(guān)的正式批文），并應(yīng)同時(shí)履行什么樣的法律程序（不應(yīng)拘泥于現(xiàn)有規(guī)定程序）才能有效。這是一個(gè)重大理論問題，是解決拆遷權(quán)本身合法性的切入點(diǎn)。

一、拆遷權(quán)實(shí)體合法的唯一標(biāo)準(zhǔn)——社會(huì)公共利益

房屋拆遷權(quán)的核心在于它的強(qiáng)制力，它不需被拆遷人同意就能夠產(chǎn)生法律效力。由于這項(xiàng)權(quán)力的行使以國家權(quán)力作為后盾并涉及私人房屋所有權(quán)的保護(hù)，因此，防止該項(xiàng)權(quán)力的濫用，便成為判定拆遷權(quán)行使合法性的關(guān)鍵。而為了判定拆遷權(quán)是否被濫用，應(yīng)當(dāng)首先在法律上設(shè)置一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，用以評判一項(xiàng)具體的拆遷行為是否合法。這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就是"社會(huì)公共利益".因此，"社會(huì)公共利益"又成了評判房屋拆遷權(quán)是否合憲以及是否被濫用的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而且在房屋強(qiáng)制拆遷與保護(hù)房屋所有權(quán)和土地權(quán)利的利益沖突中，也成為了十分有效的"平衡劑".

1.關(guān)于"公共利益"的涵義

盡管"社會(huì)公共利益"對房屋拆遷法律制度的設(shè)立至關(guān)重要，但我國目前迄今尚無一個(gè)統(tǒng)一的界說。不管在立法上，還是在學(xué)理解釋上，"社會(huì)公共利益"的概念都是不確定的，造成了人們認(rèn)識上的偏差。這是導(dǎo)致房屋拆遷權(quán)被濫用的客觀因素。與"社會(huì)公共利益"相似的一個(gè)概念是"公共性目的".關(guān)于"公共性目的"涵義之解釋，曾經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過程。為了限制土地征用權(quán)的濫用，外國的一些法院將"公共性目的"解釋為"公共的使用"，即代表公共利益的主體的使用。然而，這一解釋卻在實(shí)踐中產(chǎn)生了許多問題。如果只有代表公共利益的主體的使用才能具有"公共性目的"，那些不代表公共利益的主體就會(huì)被排除在外。而且，事實(shí)上，代表公共利益的主體的范圍在實(shí)踐中也不易明確界定。有些主體所代表的利益既有"公共利益"的成分，又有"非公共利益"的成分，這類主體是否可以進(jìn)行土地征用呢？因此，各國立法和判例便開始使用"公共利益"的提法，以進(jìn)一步確定土地征用權(quán)合法的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在，大多數(shù)國家和地區(qū)的立法都認(rèn)為，"公共利益"應(yīng)包括兩層涵義：一是須有公共使用的性質(zhì)，二是須有公共利益的用途。

在立法上，一些國家和地區(qū)以列舉的方式規(guī)定"公共利益"的范圍。如香港，其《收回官地條例》和《土地征用條例》同時(shí)規(guī)定，官地收回和征用土地須以"公共用途"為目的，并規(guī)定以下幾種情況的"收回"和"征用"屬于"公共用途"：（1）為使物業(yè)欠佳的衛(wèi)生情況得以改善，或重新修建經(jīng)改善了衛(wèi)生情況的居所或建筑物；（2）由于建筑物接近或連接其他建筑物，嚴(yán)重干擾空氣流通或建筑物的狀況不適合人居住；（3）與軍隊(duì)有關(guān)部門的任何用途；（4）總督會(huì)同行政局決定為公共用途的任何類別用途而作的收回或征用〔3〕。前面已經(jīng)論述過，房屋拆遷產(chǎn)生的法律后果之一是導(dǎo)致土地權(quán)利流轉(zhuǎn)給拆遷人，這也是房屋拆遷的唯一目的。因此，房屋拆遷權(quán)的合法性應(yīng)適用土地征用的合法性理論。在我國，"公共利益"的法律地位在立法中得到了確立。首先是《憲法》。該法第十條第三款規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用".其次是《土地管理法》。該法第二條第二款規(guī)定，"國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用"，并同時(shí)在第58條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，國家因?yàn)楣怖嫘枰褂猛恋氐?，可以依法收回國有土地使用?quán)。第三是《城市房地產(chǎn)管理法》。該法第19條規(guī)定，在特殊情況下，國家可以根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權(quán)。第四是《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。該條例第42條規(guī)定，在特殊情況下，國家根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依法收回土地使用權(quán)。顯然，從憲法、法律到行政法規(guī)，"社會(huì)公共利益"都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的。然而，在房屋拆遷立法上，這一立法宗旨卻悄然發(fā)生著變化。新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（已于2001年11月1日生效實(shí)施）第二條規(guī)定："在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例".事實(shí)上，該條例就未對拆遷行為本身的合法性作出任何規(guī)定。相比而言，1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條"凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上，因城市建設(shè)的需要拆遷房屋及其附屬物的，使用本條例"的規(guī)定，將房屋拆遷的合法性界定為"城市建設(shè)需要"，卻更為明確。《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定："城市私有房屋因國家建設(shè)需要征用拆遷時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)給予房屋所有人合理的補(bǔ)償……".這里的"國家建設(shè)"與前述"城市建設(shè)"不是同一個(gè)概念。何謂"國家建設(shè)"，我們力圖從現(xiàn)有立法中去尋找一個(gè)詮釋它的依據(jù)。1999年1月1日前施行的《土地管理法》列專章規(guī)定"國家建設(shè)用地"，在第21條中對"國家建設(shè)"作了這樣的限定，"國家為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)"，并在第22條中進(jìn)一步詮釋：國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目，只能是列入固定資產(chǎn)投資計(jì)劃或者按照規(guī)定準(zhǔn)許建設(shè)的國家建設(shè)項(xiàng)目。因此，我們可以得出"并不是所有城市建設(shè)都是國家建設(shè)"的結(jié)論。對此，國家計(jì)委、原國家國土局《關(guān)于建設(shè)用地計(jì)劃管理暫行辦法》第16條規(guī)定："本辦法所稱建設(shè)用地，包括國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體建設(shè)和農(nóng)村個(gè)人建房的新建、擴(kuò)建、技改項(xiàng)目用地以及采掘、建材等行業(yè)的生產(chǎn)用地".該條進(jìn)一步解釋"國家建設(shè)用地"，"是指全民所有制和城鎮(zhèn)集體所有制單位以及上述單位同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資興辦的聯(lián)合企業(yè)，需要的各項(xiàng)建設(shè)用地".根據(jù)"公共利益"的含義進(jìn)行理解，國家建設(shè)行為總是以社會(huì)整體利益作為出發(fā)點(diǎn)的，社會(huì)整體利益本身就是"社會(huì)公共利益"，故國家建設(shè)本身就具有"公共利益"的性質(zhì)。因此，現(xiàn)行拆遷立法本身就存在不統(tǒng)一的問題，在拆遷合法性規(guī)定上，宜采用"社會(huì)公共利益需要"或者"國家建設(shè)需要"的提法，而不宜不作任何規(guī)定。這樣既可以與土地征用、土地收回實(shí)體合法性要件一致，又可避免行政法規(guī)的立法與憲法、法律不一致。無論如何，拆遷立法的違憲都是不允許或應(yīng)予糾正的。

前述案例中的建設(shè)項(xiàng)目，顯然屬于"城市建設(shè)需要"，應(yīng)為"國家建設(shè)用地"范疇，具有"公共利益"性質(zhì)。

2.公共利益的層次性

不同性質(zhì)國家建設(shè)拆遷，其所代表的社會(huì)公共利益的層次性是不同的，這產(chǎn)生了公共利益的層次性問題。按建設(shè)項(xiàng)目本身計(jì)劃審批的效力分類，可將拆遷的公共利益分為三個(gè)層次：

其一，最高層次的公共利益。它是用國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)撥款進(jìn)行固定資產(chǎn)投資的項(xiàng)目用地拆遷具有的利益層次。通常表現(xiàn)為國家重點(diǎn)建設(shè)工程用地，如大型機(jī)場、鐵路等工程用地。

其二，中間層次的公共利益。它是地方用國家預(yù)算內(nèi)各項(xiàng)機(jī)動(dòng)財(cái)力安排的基本建設(shè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目用地拆遷具有的利益層次。通常表現(xiàn)為地方各級安排的地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，這類用地為數(shù)不少。

其三，最低層次的公共利益。它是各地企事業(yè)單位用預(yù)算外資金、自籌資金和銀行貸款安排的基本建設(shè)項(xiàng)目拆遷用地具有的利益層次。通常表現(xiàn)為企事業(yè)單位利用自有資金安排生產(chǎn)和非生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目用地，以及人民政府批準(zhǔn)或城市規(guī)劃統(tǒng)一安排的城市居民住宅建設(shè)用地。

上述最高層次和中間層次的公共利益建設(shè)用地拆遷，屬前述"國家建設(shè)用地"拆遷范疇，具有一般意義上的公共利益性，不會(huì)引起歧義，且得到了社會(huì)的普遍認(rèn)同。而在最低層次的公共利益的建設(shè)用地拆遷中，顯然建設(shè)單位已經(jīng)多元化，已從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下純國有企業(yè)的單一主體，演變成了有集體企業(yè)、私營企業(yè)甚至外資企業(yè)參與的多個(gè)主體。國家通過這為數(shù)眾多的不同經(jīng)濟(jì)形式主體實(shí)現(xiàn)著國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)目的。換言之，不管是國有企業(yè)，還是集體企業(yè)、私營企業(yè)和外資企業(yè)，只要其拆遷用地一旦被納入了國家用地計(jì)劃，便成為了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的組成部分。并且，商品經(jīng)濟(jì)體制本身也將各類所有制的企業(yè)置于了獨(dú)立核算、自主經(jīng)營和自負(fù)盈虧的生產(chǎn)者和經(jīng)營者的法人地位。因此，不管是國有企業(yè)參與的建設(shè)項(xiàng)目，還是其他私營、外資企業(yè)等參與的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，都是以自身利益為其出發(fā)點(diǎn)的（在本質(zhì)上已沒有區(qū)別），并反過來以提高人民物質(zhì)文化生活水平、服務(wù)于整個(gè)社會(huì)為最終歸宿。即使是城市居民住宅建設(shè)，也以此為己任。因此，最低層次的公共利益是間接的，在以生產(chǎn)資料公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)成分并存的社會(huì)主義初級階段是存在的。

3.公共利益的層次對房屋拆遷權(quán)的影響

我國房屋拆遷的公共利益的層次性，最終影響著房屋拆遷權(quán)行使的基本規(guī)則，概括起來有以下三項(xiàng)：

其一，低層次的"公共利益"的房屋拆遷，應(yīng)當(dāng)滿足并服務(wù)于高層次的公共利益的拆遷。國家計(jì)委、原國家國土局《關(guān)于建設(shè)用地計(jì)劃管理暫行辦法》第三條在編制用地計(jì)劃應(yīng)遵循的原則的第三項(xiàng)規(guī)定，"對各項(xiàng)建設(shè)用地實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合平衡、保證重點(diǎn)、兼顧一般".原國家國土局《關(guān)于國家建設(shè)用地審批工作的暫行規(guī)定》第四條規(guī)定："建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)控制，首先保證國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目……".此兩規(guī)定揭示了一個(gè)共同原則，即高層次公共利益的建設(shè)項(xiàng)目拆遷優(yōu)先于低層次的公共利益的建設(shè)用地拆遷高層次的公共利益建設(shè)項(xiàng)目拆遷用地計(jì)劃制約低層次的公共利益建設(shè)項(xiàng)目拆遷用地計(jì)劃。

其二，相同層次的"公共利益"的房屋拆遷計(jì)劃，無抵銷對方的效力。即同一層次的公共利益的建設(shè)需要拆遷同一處房屋時(shí)，應(yīng)以向房屋拆遷主管部門提出拆遷申請的時(shí)間先后順序?yàn)闇?zhǔn)。為什么要確立這樣一項(xiàng)規(guī)則呢？首先，是反不正當(dāng)競爭所需。如果不以這條規(guī)則作為處理應(yīng)將拆遷許可證核發(fā)給哪一個(gè)申請人的依據(jù)，將會(huì)導(dǎo)致拆遷行為本身的不公平，也易滋生腐敗。其次，房屋拆遷主管部門是拆遷審批機(jī)關(guān)，計(jì)劃、規(guī)劃以及國土部門是從其他方面對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行管理的，其對建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、規(guī)劃許可以及用地批文并不能代替拆遷決定。以提交拆遷申請的先后順序作為核發(fā)拆遷許可證的事實(shí)依據(jù)，是符合房屋拆遷權(quán)的分配原則的。當(dāng)然，所謂拆遷申請，還應(yīng)當(dāng)包括國家規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件。最后，土地使用制度本身要求土地使用權(quán)相對穩(wěn)定，否則，就會(huì)造成同一目的層次的用地單位申請對對方進(jìn)行拆遷，這對保護(hù)土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是非常不利的。

其三，公共利益的層次越低，房屋拆遷權(quán)的強(qiáng)制力就越弱。據(jù)此，第一類和第二類拆遷具有最完整、最強(qiáng)大的強(qiáng)制力，第三類拆遷的強(qiáng)制力則較弱。實(shí)踐中，第三類拆遷比第一類拆遷權(quán)更易濫用，在拆遷立法時(shí)應(yīng)制定更為嚴(yán)密的方法予以預(yù)防，包括制訂對被拆遷人更為有利的補(bǔ)償辦法和公平、透明的拆遷決定程序，以防止拆遷人借政府之力、打公益之名、行私利之實(shí)，并監(jiān)督拆遷主管部門公平依法行政。

二、房屋拆遷權(quán)合法的程序要件——行政救濟(jì)

程序法與實(shí)體法一樣具有"獨(dú)立的價(jià)值".因而，在確立拆遷權(quán)本身應(yīng)當(dāng)具有的實(shí)體要件后，還有必要對拆遷權(quán)行使的方式、手續(xù)等程序進(jìn)行探究。

作為拆遷立法的法治化要求，法治原則理論和人權(quán)原則理論成為拆遷行政救濟(jì)的理論基礎(chǔ)。作為依法拆遷的方略，行政救濟(jì)的核心是依法辦事，并且，作為保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法，必須以人權(quán)作為理論基礎(chǔ)。同時(shí)，我國《憲法》第五條規(guī)定："一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究"，"任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)".第三十三條規(guī)定："中華人民共和國公民在法律上一律平等".上述規(guī)定為我國拆遷行政救濟(jì)的設(shè)立奠定了憲法基礎(chǔ)。學(xué)者認(rèn)為，房屋拆遷行政救濟(jì)的途徑，是指行政相對人的合法權(quán)益受到違法或不正當(dāng)具體行政行為侵犯時(shí)，法律所提供的補(bǔ)救渠道和途徑。

1.房屋拆遷行政救濟(jì)的具體措施

行政復(fù)議和行政訴訟的對象是具體行政行為，對拆遷主管部門在房屋拆遷過程中拆遷權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定，直接關(guān)系著行政復(fù)議和行政訴訟范圍的確定。將拆遷行為列為行政救濟(jì)的范圍，首先是基于房屋拆遷權(quán)的行使是具體行政行為的認(rèn)識。理由主要有：其一，從職權(quán)上看，房屋拆遷權(quán)是一種由政府房屋拆遷主管部門依法行使的行政權(quán)力，具有不平等性和強(qiáng)制性，與拆遷主管部門依照法律法規(guī)的授權(quán)制訂規(guī)范性文件的抽象行政行為相區(qū)分。其二，房屋拆遷權(quán)是單方意思行為，不需管理相對人的合意，從而也將其與房屋拆遷立法這一抽象行政行為中的立法合意區(qū)分。第三，從結(jié)果來看，拆遷決定在外部表現(xiàn)形式上以決定、許可證等非規(guī)范性法律文件為存在方式，與抽象行政行為中的規(guī)范性文件相區(qū)分；從調(diào)整的對象來看，拆遷決定針對被拆遷人和拆遷人，可以反復(fù)適用，以區(qū)別于抽象行政行為中針對不特定人和事；從效力上看，拆遷決定針對現(xiàn)實(shí)存在的對象，以區(qū)別于抽象行政行為針對未來可能發(fā)生的不特定對象而生效。因此，按照《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》對"具體行政行為"的解釋，房屋拆遷決定顯然應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為的范疇。

其次是基于房屋拆遷權(quán)的行使行為是外部行政行為的認(rèn)識。所謂外部行政行為，是指拆遷主管部門對拆遷行政事務(wù)進(jìn)行管理，與拆遷人和被拆遷人之間產(chǎn)生的一種行政管理行為。與外部行政行為對應(yīng)的一個(gè)概念是內(nèi)部行政行為，它是拆遷主管部門隊(duì)對內(nèi)部行政事務(wù)進(jìn)行管理，與內(nèi)部管理相對人產(chǎn)生的行政隸屬關(guān)系行為，如拆遷主管部門對內(nèi)部違法違紀(jì)行為的政紀(jì)處分。

《行政復(fù)議條例》第二條規(guī)定："公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益可以依照本條例向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議".而該條例第九條規(guī)定的行政復(fù)議案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證而行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)，以及"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件".《行政訴訟法》第二條規(guī)定："公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟".該法第11條規(guī)定的行政案件的范圍，包括公民、法人和其他組織認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證而行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)，以及"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件".因此，我們有理由認(rèn)為，如果拆遷申請人依法向拆遷主管部門申請頒發(fā)拆遷許可證而拆遷主管部門拒絕頒發(fā)，或者被拆遷人認(rèn)為拆遷許可證的頒布不合法從而侵犯其合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的，都可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

2.聽證程序

"聽證"一般是指在國家機(jī)關(guān)作出決定之前，給有利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，對特定事項(xiàng)進(jìn)行置證和辯駁的程序。"聽證"是行政機(jī)關(guān)行政決定的一個(gè)階段，屬于行政程序的組成部分，不是行政程序的全過程。

我國在頒布的《行政處罰法》中引進(jìn)了聽證程序，確立了聽證在行政程序中的法律地位。盡管聽證程序只局限于行政處罰決定中，但它所確立的原則無疑為我們提供了一個(gè)保護(hù)拆遷行政相對人合法權(quán)益，監(jiān)督拆遷主管部門在"社會(huì)公共利益"的實(shí)體前提下作出拆遷決定，以及規(guī)范拆遷當(dāng)事人及其他人有關(guān)行為的有效方法。

按照《行政處罰法》的規(guī)定，聽證程序在下列情況下進(jìn)行："行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證".顯然，聽證程序有三個(gè)特征：一是階段性，即聽證只是行政處罰的一個(gè)階段，而不是處罰的全過程。二是局部性，即并不是所有行政處罰都要舉行聽證，只有對當(dāng)事人的權(quán)益有較大影響的行政處罰才進(jìn)行聽證。三是選擇性，即聽證不是必經(jīng)程序，主動(dòng)權(quán)在于當(dāng)事人。

篇10

Abstract: In the past, the content of compensation for the housing which is compulsory purchased is not clear and integrated. It is confused not only between the compensation and the allowance for low-income families, and between the compensation and the assessed value also. After the compulsory purchase of housing and compensation on the sate-owned land ordinance published, the status will be improved. But there are still many problems are not clear, the local government should publish more complementary measures to guarantee the fairness of the compulsory purchase of housing.

關(guān)鍵詞： 房屋征收；評估；補(bǔ)償；公平

Key words: compulsory purchase of housing；appraisal；compensation；fairness

中圖分類號：D913 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2011）23-0252-02

0引言

房屋征收是公權(quán)力強(qiáng)制取得私權(quán)利，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公權(quán)力的行使，一般遵循三個(gè)要點(diǎn)：一是前提正當(dāng)，即必須是公共利益的需要；二是程序合法，即必須依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限；三是補(bǔ)償合理，即不讓被征收人的利益受到損失[1]。因此，合理補(bǔ)償是房屋征收程序正常啟動(dòng)后最為關(guān)鍵的問題。過去20多年間，城市房屋拆遷作為取得國有土地的重要途徑，為我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了充足的城市建設(shè)發(fā)展用地。但由于拆遷補(bǔ)償中存在的公平性問題，也積累了大量的社會(huì)矛盾。以評估值為依據(jù)確定房屋征收補(bǔ)償費(fèi)是國際慣例，但過去我國的拆遷評估與補(bǔ)償實(shí)踐中，存在著一些未明確或者被公眾誤解的問題，影響了拆遷補(bǔ)償?shù)墓健⒐?/p>

1過去房屋拆遷補(bǔ)償中存在的影響公平性的問題

1.1 補(bǔ)償內(nèi)容不完整目前發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的房屋征收補(bǔ)償一般采用公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，即確保征收造成的各相關(guān)人的各項(xiàng)損害都得到相應(yīng)的補(bǔ)償，同時(shí)也防止被征收人因征收補(bǔ)償而有不當(dāng)?shù)美鸞2]。國外征收補(bǔ)償與征收損失往往形成“一一對應(yīng)”的關(guān)系，征收補(bǔ)償具有“有損失，就有補(bǔ)償，誰損失，就補(bǔ)償誰”的特點(diǎn)。因各國國情不同，房屋征收需要補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容各個(gè)國家并不完全相同，但綜合美國、英國、日本不動(dòng)產(chǎn)征收的規(guī)定來看，補(bǔ)償?shù)姆秶话惆ㄎ鍌€(gè)部分：一是對土地及建筑物、附著物的補(bǔ)償，二是對殘留土地及鄰接地?fù)p失的補(bǔ)償，三是對干擾及搬遷的補(bǔ)償，四是對失業(yè)者的補(bǔ)償，五是對間接利益損失的補(bǔ)償[3]。過去我國與拆遷相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)中沒有對補(bǔ)償內(nèi)容做出清晰規(guī)定，實(shí)踐中主要依靠拆遷當(dāng)事人談判確定補(bǔ)償費(fèi)用，補(bǔ)償內(nèi)容主要體現(xiàn)的是第一及第三部分，其他部分的損失未直接體現(xiàn)。造成一些被拆遷人估量或者真實(shí)發(fā)生的損失在法律法規(guī)規(guī)定的補(bǔ)償中得不到合理體現(xiàn)，被拆遷人的心理預(yù)期得不到滿足，或者拆掉舊房后無法在原地購買類似住房的情形大量存在，從而引發(fā)了很多社會(huì)矛盾。

1.2 混淆了補(bǔ)償與社會(huì)保障被拆遷房屋往往位于一個(gè)城市的中心地段，特別是舊城改造項(xiàng)目中的房屋，大部分面積很小、較為破舊、基礎(chǔ)設(shè)施不齊備，被拆遷人多為低收入人群。如果按照房屋價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，由于相同地段已經(jīng)沒有類似房屋，被拆遷人很難用補(bǔ)償款購買到相同位置的新房，只能搬離市區(qū)。由于過去幾年我國大部分城市房價(jià)上漲較快，有的被拆遷人甚至無法在郊區(qū)購買到新房。拆遷部門為了解決這個(gè)問題，往往通過與這部分人談判，多給與一些補(bǔ)償來解決，但補(bǔ)償金額多由談判的結(jié)果決定，補(bǔ)償款不公開透明，各個(gè)被拆遷人之間不能橫向可比，造成較多的糾紛。實(shí)際上，對于低收入人群的住房問題應(yīng)當(dāng)通過給予社會(huì)保障，公開、透明的進(jìn)行解決，而不是采取談判，增加補(bǔ)償費(fèi)的辦法。否則不利于拆遷補(bǔ)償?shù)墓?、公正，不利于社?huì)保障的公開透明，為建設(shè)和諧社會(huì)留下隱患。

1.3 混淆了評估值與補(bǔ)償費(fèi)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~以房地產(chǎn)市場價(jià)格評估確定，但沒有明確補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容及與評估值之間的關(guān)系。導(dǎo)致在實(shí)踐中，混淆評估值與補(bǔ)償費(fèi)的情況普遍存在。拆遷部門為了減少責(zé)任，要求評估機(jī)構(gòu)將全部費(fèi)用包括各類補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)都體現(xiàn)在評估值中，按照評估值給被征收人貨幣補(bǔ)償；一些地方為了順利搬遷，規(guī)定按照新建商品房價(jià)格評估被征收房屋價(jià)格。這些做法使評估本身失去規(guī)則，導(dǎo)致評估價(jià)扭曲，而且造成許多錯(cuò)誤認(rèn)識，擾亂了房地產(chǎn)市場價(jià)格體系（如破舊房的征收補(bǔ)償評估價(jià)，大大高于同類房的二手房市場價(jià)），以及一些不應(yīng)得到這種補(bǔ)償?shù)谋徽魇杖艘搏@得了這種補(bǔ)償，引起新的不公平。

1.4 評估機(jī)構(gòu)中立性差評估機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果是確定被征收房屋價(jià)值補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，特別是過去的房屋拆遷中，補(bǔ)償內(nèi)容的絕大部分都是依據(jù)評估機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果。因此，評估機(jī)構(gòu)的中立性是保障房屋征收補(bǔ)償公平公正的首要條件。《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》規(guī)定“拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)的確定應(yīng)當(dāng)公開、透明，采取被拆遷人投票或拆遷當(dāng)事人抽簽等方式?！睂?shí)踐中由于被拆遷人難以組織，還有很多地方采取由拆遷部門組織招投標(biāo)的方式選定評估機(jī)構(gòu)。這些選定方式，被拆遷人參與程度低，有的方式甚至無法參與，拆遷部門掌握決定權(quán)。再加上征收評估費(fèi)用也由房屋征收部門支付，實(shí)際操作中很容易造成房屋征收部門干預(yù)評估的情況發(fā)生，損害被征收人的利益。

2《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施后的評估與補(bǔ)償