導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：集體所有權(quán)；融資；政策；物權(quán)法；土地法

三農(nóng)問題的存在，并不是中國特有，農(nóng)業(yè)發(fā)展問題依然是國際性的難題。雖然目前有一種說法：“看三農(nóng)，到華西”，可是華西村并不具備中國農(nóng)村代表性，華西村也絕非是通過農(nóng)業(yè)脫貧致富的。再看另一個(gè)農(nóng)村改革代表小崗村，小崗村以大包干著名，30年來雖然變化很大，但從整個(gè)發(fā)展過程來看，單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身卻難以推動(dòng)小崗村走上小康之路?！盁o農(nóng)不穩(wěn)，無工不富，無商不活”。農(nóng)村想要走上致富路，單靠農(nóng)業(yè)是很難實(shí)現(xiàn)的。除了要建立一流的農(nóng)業(yè)，還要加大工業(yè)和工商業(yè)的比重，徹底的改變農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立農(nóng)工商一體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

一、農(nóng)村土地與融資

改變農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要辦好農(nóng)村集體企業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)村家庭從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。但是農(nóng)村集體企業(yè)要做大做強(qiáng)，農(nóng)民家庭生產(chǎn)經(jīng)營要形成規(guī)模并不斷發(fā)展，往往會(huì)遇到資金瓶頸。解決資金短缺問題，招商引資無一是一個(gè)很好的辦法。但是，招商引資不能從根本上解決現(xiàn)在中國農(nóng)村普遍存在的融資困難問題?，F(xiàn)階段中國農(nóng)村金融制度建設(shè)還不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村家庭和農(nóng)民個(gè)人的融資渠道非常有限。

土地是人類之母，他養(yǎng)育著全世界不同膚色的人類，在中國的廣大農(nóng)村，土地養(yǎng)育著8億勤勞勇敢的中國農(nóng)民。土地是農(nóng)村最重要的資源，是農(nóng)民集體擁有的巨大財(cái)富。如果允許集體土地進(jìn)入市場進(jìn)行交易。農(nóng)民就有了獲取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要資金的重要保障。然而現(xiàn)實(shí)情況卻是集體土地不能進(jìn)入市場進(jìn)行交易。如果農(nóng)民能用土地作抵押物進(jìn)行抵押貸款。也可以從銀行獲得一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金。然而現(xiàn)實(shí)情況卻是銀行不僅不允許農(nóng)業(yè)用地和宅基地使用權(quán)作抵押進(jìn)行貸款，也不愿意接受用集體建設(shè)用地使用權(quán)作抵押物進(jìn)行貸款。

二、農(nóng)村土地融資的政策障礙

農(nóng)村融資渠道不暢的因素很多，筆者認(rèn)為關(guān)鍵因素是存在著土地政策障礙。

1.集體所有權(quán)主體不明

現(xiàn)行法規(guī)沒有明確規(guī)定農(nóng)民集體所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，沒有賦予權(quán)利主體的法人地位?！锻恋胤ā芬?guī)定“農(nóng)民集體的土地，依法屬于村民集體所有的，有村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！睂r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織也只做了原則性的表述。由于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織多變，常常出現(xiàn)權(quán)利主體的缺失。

由于集體所有權(quán)主體不明，常常出現(xiàn)主體缺失，不僅影響了招商引資的效果，也打擊了銀行對農(nóng)民貸款的信心。

2.集體土地不能在市場上流動(dòng)

由于土地產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，集體土地不具備國有土地享有的商品權(quán)利，不允許在土地市場上合法流動(dòng)，這就從法律上剝奪了農(nóng)村通過集體土地流轉(zhuǎn)，從土地市場上獲取生產(chǎn)發(fā)展資金的權(quán)利。農(nóng)民為了融資，不惜違背國家政策規(guī)定，進(jìn)入土地隱形市場進(jìn)行土地交易。于是“畫家村”、“演員村”十分顯眼的出現(xiàn)在農(nóng)村的土地上。小產(chǎn)權(quán)法也屢禁不止。

三、解決法律障礙的構(gòu)想

要解決上面的二個(gè)問題，溫州模式和義烏模式雖然值得借鑒，但分析其實(shí)質(zhì)也就是將集體土地先征為國有土地，再按國有土地相關(guān)規(guī)定辦理土地流轉(zhuǎn)。但是上述模式基本上只解決了部分宅基地，也就是城郊結(jié)合部農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問題。其實(shí)質(zhì)也就是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的辦法，而且兼顧不了公平，沒有從根本解決農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題。為此可考慮從以下兩個(gè)方面考慮：

1.徹底實(shí)現(xiàn)土地國有化

土地的二元產(chǎn)權(quán)會(huì)產(chǎn)生了很多難以解決的問題，進(jìn)行集體土地國有化是符合中國國情的，也是將中國土地二元產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉a(chǎn)權(quán)制度的最佳途徑。集體土地國有化后，土地的所有權(quán)由政府行使，不僅從根本上解決了農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體虛空缺位的問題，也可使農(nóng)民的農(nóng)用土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)得到充分的保護(hù)，并且實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的利益最大化，為農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都能起到很大的推動(dòng)作用。

篇2

1.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

1.1所有權(quán)現(xiàn)狀 目前我國農(nóng)村土地制度的基本狀況是：土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶擁有一定期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)可以在承包期間依法、自愿和有償轉(zhuǎn)讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對傳統(tǒng)農(nóng)地制度的創(chuàng)新，但是在中國的一些地區(qū)，所有權(quán)的模糊性已經(jīng)產(chǎn)生，導(dǎo)致土地關(guān)系混亂，這不僅表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)主體的二重化上，還表現(xiàn)在“集體”作為土地產(chǎn)權(quán)主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現(xiàn)為“集體”究竟是指村民小組、村委會(huì)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒有明確的規(guī)定，從實(shí)踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權(quán)；后者表現(xiàn)在“集體”本身是一個(gè)抽象的概念，沒有行為能力，即沒有行使集體土地所有權(quán)的能力，這樣，由村民小組組長、村委會(huì)主任、書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、書記等代行集體土地所有權(quán)也就成為必然，但這同時(shí)會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的委托關(guān)系，最終導(dǎo)致土地利用的低效率。我國現(xiàn)行體制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可分為三部分：一是農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，集體依法組織土地發(fā)包或?qū)ν恋剡M(jìn)行再調(diào)整；二是農(nóng)民獲得農(nóng)地承包權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民可自由安排生產(chǎn)；三是國家對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農(nóng)民僅作為名義上的所有者，并沒有擁有對農(nóng)地的真正處置權(quán)，因此農(nóng)民對農(nóng)地的所有權(quán)并不是完整意義上的所有權(quán)，而是一種不完全或稱作“有限的農(nóng)地所有權(quán)”，還存在著外部力量對農(nóng)地所有權(quán)的種種侵蝕，容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)殘缺。由于所有權(quán)不明晰，形成了集體和農(nóng)民雙方對自身權(quán)利的虛幻和錯(cuò)位，正是由于這個(gè)原因，在許多農(nóng)村，農(nóng)地頻繁調(diào)整，農(nóng)民很難長期穩(wěn)定地使用土地。

1.2 收益權(quán)現(xiàn)狀 我國目前模糊的土地收益權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。所謂土地收益權(quán)指的是擁有土地帶來的損益的權(quán)利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租所獲得的益處等。收益權(quán)的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊導(dǎo)致了農(nóng)民所交費(fèi)用缺乏明晰的體制，村鎮(zhèn)干部的“尋租”行為嚴(yán)重，農(nóng)民應(yīng)得權(quán)益得不到合法保障，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)沉重。雖然規(guī)定：“交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實(shí)際執(zhí)行起來成了一種模糊的土地收益權(quán)分配方案，這是因?yàn)榫唧w的標(biāo)準(zhǔn)是由村鎮(zhèn)自行制定，他們往往除征收國家法定稅費(fèi)外，還要在一段時(shí)期內(nèi)向農(nóng)民征收各種費(fèi)用以彌補(bǔ)政府財(cái)政支出，而農(nóng)民對其缺乏有效監(jiān)督機(jī)制與能力，導(dǎo)致合法權(quán)益得不到應(yīng)有保障，更有不少地方的村鎮(zhèn)集體借助于這種不透明的收費(fèi)機(jī)制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當(dāng)前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊 根據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現(xiàn)象?！稇椃ā芬?guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。從兩法中可以明確看出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體有國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，沒有農(nóng)民。那么哪些土地歸哪些產(chǎn)權(quán)主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有，哪些土地屬于集體所有規(guī)定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規(guī)定集體土地的所有權(quán)代表為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會(huì)，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)誰為所有權(quán)代表規(guī)定不明確。另外，《土地管理法》規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。據(jù)此，土地可以屬于村民委員會(huì)所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規(guī)定不完全一致。上述法律規(guī)定在實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉所有的問題。

2.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： 所有權(quán)界定不明晰。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，但究竟屬于哪一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級(jí)所有”的歷史原因，也由于行政區(qū)域的變更，造成所有權(quán)的界定不清楚；土地使用權(quán)界定不明晰。在剛剛過去的15 年的承包期中，大部分地區(qū)的農(nóng)村土地進(jìn)行過多次小調(diào)整及不同程度的大調(diào)整，調(diào)整的實(shí)質(zhì)是調(diào)整土地使用權(quán)，這與農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定的期望是不相符的；處置權(quán)界定不明晰。由于所有權(quán)界定的不清楚，必然導(dǎo)致土地處置權(quán)的混亂。

2.3農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)混亂 我國現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度權(quán)項(xiàng)內(nèi)涵不清，權(quán)責(zé)混亂現(xiàn)象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對土地使用的管理和監(jiān)督?jīng)]有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權(quán)利和義務(wù)缺乏具體的規(guī)定。在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經(jīng)營者之間資產(chǎn)利益約束。農(nóng)民在耕地上的權(quán)利也很不明確，時(shí)常面臨被鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)組織征調(diào)他用的風(fēng)險(xiǎn)，或者被收回重新分配，各地近年來不斷發(fā)生的農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府因土地使用權(quán)造成的糾紛就充分證明了這一點(diǎn)。在這種排他性很低的權(quán)利制度下，難以形成土地投入積累機(jī)制，在土地經(jīng)營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經(jīng)營在所難免。

2.4基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的管理機(jī)制乏力 隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農(nóng)村土地權(quán)利已經(jīng)由原來籠統(tǒng)的土地所有權(quán)細(xì)化為土地占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。土地抵押等權(quán)利的使用現(xiàn)象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權(quán)性質(zhì)的前提下，進(jìn)行了有限期的土地使用權(quán)拍賣。根據(jù)物權(quán)公示原則，在設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅物權(quán)時(shí)，必須履行一個(gè)能讓外界承認(rèn)該權(quán)利變動(dòng)的程序。對于土地物權(quán)而言，該公示就是登記。但我國現(xiàn)行法律僅對集體土地所有權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確立法定的登記發(fā)證制度（實(shí)際上有些地方連集體土地所有權(quán)的登記工作也沒有很好地開展），對大量農(nóng)用地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）和未利用地卻沒有設(shè)立使用權(quán)。未依法進(jìn)行登記的各項(xiàng)土地權(quán)利，其主體權(quán)益難以保障，同時(shí)又給農(nóng)村集體土地的管理工作帶來很大的難度。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點(diǎn)建議

3.1要考慮路徑依賴 在設(shè)計(jì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革方案時(shí)，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開中國特定的歷史和現(xiàn)實(shí)國情去改革我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，必定會(huì)遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結(jié)果會(huì)事與愿違?？紤]到路徑依賴問題，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)該是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，強(qiáng)化農(nóng)民對現(xiàn)有土地的長期使用權(quán)，并通過法律手段保證土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵(lì)，以克服短期化行為和粗放經(jīng)營慣性，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。它必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機(jī)會(huì)引起，具有盈利性、自發(fā)性、漸進(jìn)性的特點(diǎn)。強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令和法律引入來實(shí)現(xiàn)，主體是國家。誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對制度不均衡的反應(yīng)。改變目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強(qiáng)制性制度變遷，進(jìn)一步延長土地承包期限以克服短期化行為；運(yùn)用法律等手段保護(hù)農(nóng)民的利益，嚴(yán)格控制占用農(nóng)業(yè)用地；對非農(nóng)用地的占用要依法、合理，并給予合理的補(bǔ)償。二是尊重農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造性，對目前農(nóng)民自發(fā)嘗試的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，如反租倒包、土地有償轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓、土地投資入股、土地信托服務(wù)、土地互換等，要允許試驗(yàn)并加以規(guī)范和引導(dǎo)。

3.3要注意制度變遷的兩個(gè)層面 制度變遷有兩個(gè)層面，一是形式或技術(shù)層面，這個(gè)層面的變遷完全可以大膽借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，如股份制、股份合作制的技術(shù)和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權(quán)制度、使用權(quán)制度，是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益博弈過程。各國的產(chǎn)權(quán)根基、法律制度和文化傳統(tǒng)不同，這一層面的制度變遷無法照搬外國經(jīng)驗(yàn)。

篇3

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地產(chǎn)權(quán)；；土地流轉(zhuǎn)

1.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

1.1規(guī)模效益差 按照平均主義原則分配，各承包戶土地零碎分散，土地經(jīng)營規(guī)模很小，嚴(yán)重地制約著土地的正常經(jīng)營。許多承包戶的經(jīng)營水平和經(jīng)營條件與其土地經(jīng)營規(guī)模不相適應(yīng)：1）許多經(jīng)營水平高、經(jīng)營條件好的農(nóng)戶，所承包土地的面積卻不能增加或很難增加；2）許多經(jīng)營水平低、條件差的農(nóng)戶，所承包土地的面積卻不比別人少。這樣，為數(shù)龐大的土地面積被束縛在低水平的經(jīng)營軌道上，數(shù)額眾多的種田能手卻不能在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上盡其所能。這是對極為珍貴的土地資源的極度浪費(fèi)，也是對潛力巨大的先進(jìn)生產(chǎn)力要素的禁錮與廢棄。

1.2消極經(jīng)營，經(jīng)營行為惡化 在現(xiàn)行承包土地分配機(jī)制下，承包戶即使有較高的經(jīng)營水平和較好的經(jīng)營條件，也不能擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，而規(guī)模狹小和零碎分散的土地經(jīng)營效益低下，必然影響他們的土地經(jīng)營熱情，制約和降低他們的經(jīng)營積極性，很多農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)為從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，造成大量的農(nóng)地撂荒、拋荒現(xiàn)象。

1.3土地流轉(zhuǎn)困難 由于承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，導(dǎo)致農(nóng)戶對土地使用權(quán)缺乏安全感，農(nóng)地耕種趨向于短期化行為，出現(xiàn)了掠奪式經(jīng)營、改變耕地利用方向等現(xiàn)象，這種情況自然會(huì)使承包地流轉(zhuǎn)困難，使承包農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模難以擴(kuò)大，不利于土地資源的合理配置。土地流轉(zhuǎn)中還存在許多不規(guī)范的地方，加上土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，更加阻礙了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

2.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的問題產(chǎn)生的原因分析

2.1所有權(quán)主體不明確 我國《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理?！倍w可以有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組3個(gè)層次，“集體”到底是指哪一層次，法律沒有明確的規(guī)定。

2.2各項(xiàng)權(quán)能殘缺 我國《物權(quán)法》明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)為“用益物權(quán)”，作為物權(quán)，就應(yīng)該尊重農(nóng)民擁有的權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)等處置權(quán)不受侵犯。但實(shí)際上，農(nóng)村集體成員承包的土地只能通過轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，國家禁止其對外入股和抵押。農(nóng)戶對承包的土地和使用的宅基地、自留地、自留山，不得買賣、出租和擅自轉(zhuǎn)讓。集體土地的終極支配權(quán)一直掌握在國家的手中。而且由于承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵的不充分、不明確，導(dǎo)致了集體在土地支配上的權(quán)利空間過大，土地調(diào)整具有很大的隨意性。

如果某開發(fā)商要開發(fā)某塊農(nóng)民集體所有的土地，這塊土地只有先被國家或地方政府征收，然后再由國家或地方政府出讓土地使用權(quán)。征收是集體土地對外流轉(zhuǎn)的唯一方式。這不僅使集體土地所有者完全喪失了土地的處分權(quán)能，同時(shí)由于國家征收集體土地所給予的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地市場價(jià)格，使農(nóng)民失去了本應(yīng)屬于集體的土地收益。農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)制度主體卻并不擁有充分的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)和處分權(quán)，只是名義產(chǎn)權(quán)制度主體，而不是真實(shí)產(chǎn)權(quán)制度主體。

2.3缺乏有效流轉(zhuǎn)機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)保障制度 土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)只能有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式，大多是以農(nóng)戶自發(fā)形式進(jìn)行，缺乏相對完備的法律規(guī)范和操作程序，以致存在盲目性和違規(guī)性，嚴(yán)重?fù)p害了相關(guān)農(nóng)民的權(quán)益。另一方面，我國的社保制度實(shí)際是將農(nóng)村和農(nóng)民排除在外的城市居民保障制度，對于農(nóng)村居民來說土地就起了養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障的功能，盡管一些農(nóng)村居民已經(jīng)脫離土地進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但出于對未來生活的保障，他們還是保留土地，造成了土地的拋荒、撂荒，這是土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

2.4缺乏法律法規(guī)有效保護(hù) 目前，土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)仍然存在許多不健全的地方，具體可歸結(jié)為以下3種情況：1）有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。中央和政府制定了諸多的法律法規(guī)，但破壞土地產(chǎn)權(quán)的事件卻屢屢發(fā)生，如私自撕毀合同、隨意調(diào)整土地承包期等已是司空見慣，這說明有法不依的情況在農(nóng)村已是相當(dāng)嚴(yán)重。違法情況的屢屢出現(xiàn)，同時(shí)也說明了執(zhí)法機(jī)關(guān)對《土地管理法》的執(zhí)行不得力。2）無法可依。例如有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的買賣以及地役權(quán)的界定和實(shí)施規(guī)則，就沒有相應(yīng)的法律法規(guī)。3）法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性。雖然《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了土地承包權(quán)可以在發(fā)包方同意的條件下，允許有償轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓過程中的一些具體規(guī)定卻沒有給出，在實(shí)際操作中具有很大的任意性。

3.完善現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的途徑

3.1明確所有權(quán)主體，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作 在現(xiàn)行體制下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門管理；農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)證則由縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門管理。農(nóng)村土地權(quán)利的登記被分割為2個(gè)部門，容易引起管理上的混亂，不利于土地權(quán)利的保護(hù)。農(nóng)村土地權(quán)利確定和流轉(zhuǎn)登記應(yīng)盡快實(shí)行統(tǒng)一管理。

3.2完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的權(quán)利 當(dāng)前農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏明確的抵押、入股、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，大大地限制了土地的流轉(zhuǎn)，使我國農(nóng)地難以形成集約經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模效益。

3.3建立完善的流轉(zhuǎn)制度，保障農(nóng)民權(quán)益 加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。

篇4

    我國土地產(chǎn)權(quán)制度與西方國家不同,西方國家多采用私有產(chǎn)權(quán)形式,而我國自建國以來,土地資源一直被歸入公有產(chǎn)權(quán)形式,雖然進(jìn)行了一定的改革,所有權(quán)始終是公有屬性。在這種公有制產(chǎn)權(quán)安排下出現(xiàn)了城鄉(xiāng)彼此隔絕的“二元”土地制度,形成了一套具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的中國式城市化土地利用模式,即政府高度依賴于“征地-賣地”模式獲取城市化的巨額資本[1]63-64。在市場配置資源為主導(dǎo)的今天,這種土地產(chǎn)權(quán)制度安排必然受到市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的強(qiáng)烈影響[2]。近年來,圍繞滿足城市化對土地的需要,我國各地尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市近郊在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中紛紛進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新,取得了一系列的實(shí)踐創(chuàng)新,對當(dāng)前土地制度實(shí)現(xiàn)了較大的突破,如重慶、廣東等的農(nóng)地入股制度改革,天津、浙江等地的“宅基地?fù)Q房”與“兩分兩換”制度改革,成都等地的“還權(quán)賦能”制度改革等。歸納起來,各地的實(shí)踐探索主要包括兩個(gè)方面:一是對農(nóng)戶承包地重新確權(quán)頒證,進(jìn)一步明晰承包地的用益物權(quán)權(quán)能,以此為基礎(chǔ)建立新型土地股份合作組織;二是建立農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,促進(jìn)農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)能夠以市場需求為導(dǎo)向在更大范圍流轉(zhuǎn),推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營[3]。

    在各地開展的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新中,成都市走在了全國的前列,探索了稱之為“成都經(jīng)驗(yàn)”的改革之路。成都市于2003年提出以“三個(gè)集中”①為核心的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)思路,2007年6月被批準(zhǔn)成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革配套試驗(yàn)區(qū),并于2008年1月啟動(dòng)了以確權(quán)頒證為起點(diǎn)、以“還權(quán)賦能”②為核心的新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革,2009年5月又在全國率先開展了農(nóng)地承包關(guān)系長久不變改革試點(diǎn),將農(nóng)村潛在土地權(quán)益變成現(xiàn)實(shí)的資產(chǎn)、資本及收入流,全面突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛,城鄉(xiāng)收入差距比全國平均水平低1/3③,是全國唯一在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí),城鄉(xiāng)收入差距得到遏制并呈縮小趨勢的特大中心城市[4]。為提煉成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的一般條件和要求,為更大范圍的土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供參考,筆者于2011年5月、11月,在成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)的指導(dǎo)和幫助下,組織了4人調(diào)研小組,2次對成都市各職能部門進(jìn)行了多次座談、訪談及所屬三圈層部分地區(qū)的農(nóng)戶、業(yè)主及鄉(xiāng)村干部進(jìn)行了實(shí)地問卷調(diào)查,重點(diǎn)研究農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的運(yùn)行機(jī)制及面臨問題,探索深化與推廣成都創(chuàng)新路徑需要解決的重大問題。具體調(diào)研對象為:成都市統(tǒng)籌委的政策法規(guī)處、經(jīng)濟(jì)處及市國土局、市農(nóng)委、市林業(yè)局等部門;一圈層的錦江區(qū)三圣花鄉(xiāng);二圈層的溫江區(qū)永寧鎮(zhèn)、雙流縣興隆鎮(zhèn);三圈層的都江堰市天馬鎮(zhèn)、蒲江縣壽安鎮(zhèn)、大興鎮(zhèn)等。

    二、產(chǎn)權(quán)理論與土地制度的產(chǎn)權(quán)屬性

    古典經(jīng)濟(jì)學(xué)較早地開展了產(chǎn)權(quán)理論的研究,但是研究比較分散,沒有形成系統(tǒng)的理論成果,直到新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)階段,才形成了以交易理論為基礎(chǔ)的完整產(chǎn)權(quán)理論[5],并迅速成為新制度經(jīng)濟(jì)理論的重要組成部分,稱為現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的代表人物有羅納德·科斯(Ronald Harry Coase)、威廉姆森(Oliver. Williamson)、斯蒂格勒(George Joseph Stigler)、德姆塞茨(Harold Demsetz)和張五常(Steven. N. Cheung)等人?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論以科斯定理為主要代表,構(gòu)成了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)?？扑苟ɡ黻U述了產(chǎn)權(quán)安排對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響,以及如何影響資源的配置效率[6]?？扑谷嫔钊氲匮芯苛水a(chǎn)權(quán)問題,認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利的統(tǒng)稱,是權(quán)利束,包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等具體內(nèi)容。在交易成本為零和產(chǎn)權(quán)初始界定清晰這兩個(gè)假設(shè)前提下,科斯認(rèn)為,不管產(chǎn)權(quán)初始如何安排,當(dāng)事人之間的談判都會(huì)導(dǎo)致財(cái)富最大化的安排,實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置,即市場機(jī)制會(huì)自動(dòng)達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。這就是科斯第一定理。但是,現(xiàn)實(shí)中往往存在交易成本,對此,科斯認(rèn)為,可交易權(quán)利的初始配置將影響交易效率,即交易成本會(huì)對產(chǎn)權(quán)配置下的經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生影響[7]。這被稱為科斯第二定理。可見,現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論從交易成本出發(fā),通過明確產(chǎn)權(quán),安排產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度,降低交易費(fèi)用,市場機(jī)制下經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人平等自愿的交易可實(shí)現(xiàn)資源的微觀層面優(yōu)化配置。

    產(chǎn)權(quán)制度作為一種基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)制度,不僅對經(jīng)濟(jì)效率有重要的影響,也構(gòu)成了市場制度以及其他制度安排的基礎(chǔ)。依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論,土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰與否與提高土地資源有效配置呈正相關(guān)關(guān)系。當(dāng)前國際上形成了以所有權(quán)為基礎(chǔ)和以使用權(quán)為基礎(chǔ)的世界兩大土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)。前者使用權(quán)權(quán)能相對較小,以土地私有制為基礎(chǔ)進(jìn)行土地資源的使用和運(yùn)作;而后者通過土地共有,所有權(quán)虛置,相應(yīng)的使用權(quán)權(quán)能擴(kuò)大,獲得土地使用權(quán)的團(tuán)體或個(gè)人可以進(jìn)行土地的繼承、買賣、處置。從實(shí)踐來看,兩種土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)并無優(yōu)劣之分,只是形成的基礎(chǔ)和路徑依賴不同而已,如美日等發(fā)達(dá)國家建國伊始即實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)的私人所有制,而如印度一些發(fā)展中國家則是通過獨(dú)立后的改革才逐步確立起來土地私有制。

    我國土地產(chǎn)權(quán)制度安排主要體現(xiàn)在《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》中。根據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》的解釋,我國土地產(chǎn)權(quán)制度是以國家和集體為所有權(quán)代表的公有權(quán)制度安排,即城市土地歸國家所有,農(nóng)村土地歸集體所有,團(tuán)體或個(gè)人只能獲取土地的使用權(quán);農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主要是指經(jīng)營主體(農(nóng)民)依據(jù)承包合同而依法享有的在指定土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營,并因此而獲利的權(quán)利。顯然,我國農(nóng)村土地制度最顯著的特征“公有私用”,即土地所有權(quán)歸為村民集體,使用權(quán)歸為村民個(gè)人。在這種產(chǎn)權(quán)制度安排下,各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中根據(jù)自身情況進(jìn)行了不同程度的制度創(chuàng)新,產(chǎn)生了各種具體的制度安排。但是,從物權(quán)法的角度來看,我國農(nóng)村土地制度有關(guān)產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定是不明確的,其“集體”的確切涵義并不確切[8]。我國各種土地法規(guī)都未對“集體”做出明確的說明,一般認(rèn)為有集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組、村民委員會(huì)等幾種?？梢?我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并不具備現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)意義上的完整權(quán)利。近年來不斷涌現(xiàn)的大量土地矛盾和沖突充分說明了這一點(diǎn)。

    三、我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排的路徑依賴及缺陷

    現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排具有強(qiáng)烈的路徑依賴性,帶有顯著的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特征。建國以來中國土地產(chǎn)權(quán)制度先后經(jīng)歷了三個(gè)不同的變遷歷程④,逐漸完成了所有權(quán)從私有到公有的轉(zhuǎn)變,并在法律上確定了城鄉(xiāng)二元土地制度,即城市土地國家所有,農(nóng)村土地集體所有。此后雖然進(jìn)行了一定的制度完善,但是所有權(quán)始終是公有屬性。自20世紀(jì)80年代初期以為核心的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革,亦是在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)公有制屬性基礎(chǔ)上,在集體組織內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離[9],即農(nóng)村土地所有權(quán)歸“集體”、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶的“兩權(quán)”分離制度。進(jìn)入新世紀(jì)以來,尤其是十七屆三中全會(huì)以后,圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn),各地在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中對農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)能進(jìn)一步劃分,經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來,初步形成了“三權(quán)”分離制度,即農(nóng)地所有權(quán)歸社區(qū)“集體”,社區(qū)居民按戶承包農(nóng)地,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)[10]?？梢?長期以來我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排是我國土地制度在公有制產(chǎn)權(quán)框架下的持續(xù)深化和不斷完善,土地產(chǎn)權(quán)二元屬性并沒有發(fā)生根本性的改變。

    然而,時(shí)至今日,我國已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的重要時(shí)期,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為時(shí)代主題。在這一背景下,要求消除阻礙要素在區(qū)域地理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間自由流動(dòng)的各種制度障礙,通過強(qiáng)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的市場力量使資源要素和商品服務(wù)在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)空間維度和可持續(xù)發(fā)展的時(shí)間維度上達(dá)到動(dòng)態(tài)均衡配置,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的合理配置。但是,作為關(guān)鍵性要素的土地資源,在現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排下不僅阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)較快發(fā)展,而且導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化發(fā)展推力的減弱,甚至在一定程度上羈絆了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展[11]。當(dāng)前我國既面臨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化擴(kuò)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地增長需求旺盛、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地紅線的“雙?！眽毫Τ掷m(xù)加大,也面臨著農(nóng)村空心化加劇發(fā)展、農(nóng)地大量被廢棄閑置和低效、無序利用等突出問題[3]。突出表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化過程中土地制度缺位和制度沖突,農(nóng)民土地權(quán)利難以有效保護(hù)。制度的缺失導(dǎo)致了土地尋租腐敗和亂占濫用農(nóng)地的現(xiàn)象屢見不鮮,鄉(xiāng)村干部往往充當(dāng)了土地權(quán)利主體的代表,征地補(bǔ)償過程中干群矛盾十分突出;而制度的沖突導(dǎo)致了各種假借統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之名行犧牲農(nóng)村發(fā)展空間、損害農(nóng)業(yè)發(fā)展和忽視農(nóng)民土地利益之實(shí)的行為屢禁不止。

    依據(jù)上述產(chǎn)權(quán)理論與土地制度產(chǎn)權(quán)屬性的論述,產(chǎn)生這些問題和矛盾的根本原因在于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。體現(xiàn)在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊、產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺、土地產(chǎn)權(quán)缺乏合理的流轉(zhuǎn)機(jī)制、農(nóng)民土地權(quán)利缺乏實(shí)現(xiàn)途徑和保護(hù)機(jī)制以及城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不對等等方面[12]。在農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)并不具備與國有土地同等的歧視性制度安排下,這些難題無法得到徹底解決。因此,依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論,考慮到我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度日益凸顯的嚴(yán)重矛盾,在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新階段后,為了進(jìn)一步增強(qiáng)城鎮(zhèn)化平穩(wěn)較快發(fā)展的農(nóng)村推力,加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的步伐,從產(chǎn)權(quán)角度創(chuàng)新農(nóng)村土地制度成為亟待解決的頭等問題。

    四、成都市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的路徑及創(chuàng)新實(shí)踐的效果

    依據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論,只有明晰并加以嚴(yán)格保護(hù)的產(chǎn)權(quán)才能實(shí)現(xiàn)自由平等交易,提高資源配置效率,實(shí)現(xiàn)權(quán)利人的權(quán)益。因而,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)是構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰的土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系,并施以制度的保護(hù)。成都市作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū),在“穩(wěn)定所有權(quán)、完善承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的前提下,創(chuàng)造性地探索到一條既滿足城市化用地需要又防止征地沖突的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場化創(chuàng)新之路,有效地突破了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊的瓶頸,為農(nóng)村土地依法、自愿、有償、有序地流動(dòng)提供了良好的制度保障。具體而言,就是在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上,創(chuàng)建財(cái)政耕地保護(hù)基金,搭建土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái),構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地指標(biāo)交易制度,實(shí)現(xiàn)土地資源配置由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo),并在政府、集體組織、農(nóng)民以及社會(huì)資本投資主體之間建立相應(yīng)的利益分享機(jī)制。為探尋成都土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度學(xué)邏輯,全面推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供鮮活經(jīng)驗(yàn),筆者經(jīng)過廣泛調(diào)查和多次深入分析,并在多次征詢成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)法規(guī)處、經(jīng)濟(jì)處以及成都市農(nóng)委等權(quán)能部門意見的基礎(chǔ)上,最終提出以下改革路徑圖。(見圖2)

篇5

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；農(nóng)地制度；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

近年來我國征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，失地農(nóng)民日益增加，人地矛盾及由征地所引發(fā)的社會(huì)矛盾也隨之不斷惡化。盡管政府不斷采取相關(guān)政策措施，強(qiáng)調(diào)保護(hù)土地資源，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，但由此引發(fā)的一系列問題并未被遏制，反而愈演愈烈。而小產(chǎn)權(quán)房問題正是這些問題的突出表現(xiàn)之一。小產(chǎn)權(quán)房的興起及蔓延現(xiàn)象的背后折射出我國土地制度的不完善，尤其是土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺性。而土地產(chǎn)權(quán)制度又是農(nóng)村土地制度的核心?，F(xiàn)存的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不清、產(chǎn)權(quán)界定不明晰、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和制度不合理性是我國土地資源開發(fā)利用失控、農(nóng)民基本權(quán)益得不到保護(hù)和農(nóng)村土地糾紛不斷增加的根源。因此，從構(gòu)建和諧社會(huì)和更好地解決三農(nóng)問題的高度出發(fā)，深入研究農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，積極探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，構(gòu)建一種合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，對充分合理利用與保護(hù)有限的土地資源，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要的意義。

一、小產(chǎn)權(quán)房對我國農(nóng)村土地制度的考驗(yàn)

小產(chǎn)權(quán)房指的是在未經(jīng)政府征用的集體土地上，由農(nóng)民集體繞過政府，直接和開發(fā)商達(dá)成協(xié)議，興建用于出售的房屋。目前，小產(chǎn)權(quán)房已成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)，其存在使得政府陷入兩難境地，也成為在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中亟待解決的問題。盡管建設(shè)部了小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)提示，但最新的調(diào)查顯示，小產(chǎn)權(quán)房風(fēng)險(xiǎn)提示未能抑制交易的火爆，從北京到地方，小產(chǎn)權(quán)房的交易依然供需兩旺。根據(jù)現(xiàn)行的土地制度規(guī)定，凡農(nóng)民耕種的農(nóng)田都屬于集體所有，不準(zhǔn)買賣，也不準(zhǔn)隨便改作他用。若要改作他用，必須首先由政府征用，改為國有之后，才能入市交易。由此引起的問題是，一方面政府不允許農(nóng)民將自己的集體所有制土地用于商品房開發(fā)；而另一方面卻通過征收補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑢⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，出讓給開發(fā)商用于商品房開發(fā)。這是一種典型的歧視性法律制度，是侵犯農(nóng)民憲法上基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度性安排。所謂的小產(chǎn)權(quán)房，凸現(xiàn)出我國土地所有制度的缺陷，反映了我國在土地利用方面存在著的城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象，這正是對我國現(xiàn)行土地制度不合理性的現(xiàn)實(shí)批判和否定。小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象充分說明，土地制度不但不利于三農(nóng)問題的解決，而且對城市化的順利進(jìn)行也產(chǎn)生了障礙和扭曲。為了更好地解決三農(nóng)問題和促進(jìn)城市化的良性發(fā)展，要使政府盡早走出困局，避免與廣大農(nóng)民和城市中低收入者的對立，應(yīng)接受市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律，改革與市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求嚴(yán)重沖突的土地制度，讓農(nóng)民充分實(shí)現(xiàn)對土地的權(quán)利。

二、我國農(nóng)村土地制度的反思

目前引起人們廣泛關(guān)注的小產(chǎn)權(quán)房問題深層次淵源于我國土地的“二元制”結(jié)構(gòu)已不適應(yīng)進(jìn)一步深化改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。

（一）土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的界定

對土地產(chǎn)權(quán)的涵義，人們有不同的理解。曲福田認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)就是指土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，它包括地所有權(quán)和由土地所有權(quán)派生的土地占有權(quán)、土使用權(quán)、土地收益權(quán)和土地處分權(quán)以及與土地所有權(quán)有關(guān)的其他權(quán)利。呂益民認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)等權(quán)能為基礎(chǔ)并反映這權(quán)能轉(zhuǎn)讓和交易過程中所體現(xiàn)的個(gè)人或社會(huì)受益受損的權(quán)益關(guān)系。戚名琛等認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)是以土地所有權(quán)為核心的多層次的一系列土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利組合。周誠認(rèn)為，土地產(chǎn)權(quán)就是有關(guān)土地的一切權(quán)利的總和，土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益等是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的組成部分。從以上觀點(diǎn)可以看出，大多數(shù)學(xué)者的意見是：土地產(chǎn)權(quán)以土地所有權(quán)和土地使用權(quán)為核心的一系列權(quán)利，包括占有、使用、收益、處分等權(quán)能。

（二）我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺性

我國的土地分為國有土地和集體土地，集體土地產(chǎn)權(quán)相對于國有土地產(chǎn)權(quán)一直是一種弱化的、不完整的產(chǎn)權(quán)，特別是集體建設(shè)用地變?yōu)閲型恋夭拍苁褂?。在某種程度上形成了“農(nóng)民有地?zé)o權(quán)，而集體有權(quán)無地”的狀況。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺性主要表現(xiàn)在以下方面：

1、土地所有權(quán)主體不明確，所有權(quán)虛置。我國集體土地實(shí)行的是“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的形式，《土地管理法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！钡稗r(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格的意義的集合群體，這樣一個(gè)無法律人格、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。

2、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整。農(nóng)民對土地的不具有自主處分權(quán)，而處分權(quán)又是產(chǎn)權(quán)的核心部分。事實(shí)上，農(nóng)民并不擁有真正意義上的農(nóng)地所有權(quán)，而具有的處分權(quán)也是非常有限的，現(xiàn)行法律對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)雖然明確了可以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但在程序上、許可上做了明確的限制。當(dāng)農(nóng)地非農(nóng)化時(shí)，唯一的合法途徑就是通過國家征收或征用。

3、土地產(chǎn)權(quán)制度缺乏法律法規(guī)的有效保護(hù)。目前，土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)仍然不盡如人意，存在許多不健全的地方，具體來說，可歸結(jié)為以下三種情況：（1）有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。有法不依：中央和政府制定了諸多的法律法規(guī)，但破壞土地產(chǎn)權(quán)的事件卻屢屢發(fā)生。執(zhí)法不嚴(yán)：違法情況的屢屢出現(xiàn)，同時(shí)也說明了執(zhí)法機(jī)關(guān)對《土地管理法》的執(zhí)行不得力。（2）無法可依。如有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的買賣以及地役權(quán)的界定和實(shí)施規(guī)則，就沒有相應(yīng)的法律法規(guī)。（3）法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性。雖然《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了土地承包權(quán)可以在發(fā)包方同意的條件下，允許有償轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓過程中的一些具體規(guī)定卻沒有給出，在實(shí)際的操作中具有很大的任意性。另外《土地管理法》中所規(guī)定的農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體不明確，這也對實(shí)際操作帶來了困難。

三、和諧語境下重構(gòu)農(nóng)地制度的設(shè)想

（一）在堅(jiān)持集體所有制的前提下，明確所有者主體，確保農(nóng)民擁有真正的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

鑒于目前集體土地所有者位置虛化，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致土地隨意調(diào)整、政府隨意征用、低價(jià)補(bǔ)償?shù)惹址皋r(nóng)民土地權(quán)利現(xiàn)象屢有發(fā)生，必須從法律上界定農(nóng)村土地所有者的主體地位，明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)擁有問題。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，把土地產(chǎn)權(quán)直接賦予農(nóng)民，使農(nóng)民享有明確、穩(wěn)定、完整而有效的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容之一就是要確立農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體對土地產(chǎn)權(quán)的排他性權(quán)威，從制度上保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

（二）實(shí)現(xiàn)國有土地與農(nóng)村集體土地同地同權(quán)

應(yīng)根據(jù)2004年國務(wù)院《深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中所提出的“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”以及2006年國土資源部《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)的通知》中所要求的“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)”，遵循市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，在符合城市規(guī)劃和區(qū)劃的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地入市與國有土地同地同權(quán)。土地既然屬農(nóng)民集體所有，就應(yīng)該與國有土地享有平等的權(quán)利。法治原則的要義在于法律必須平等的適用于政府與民眾。學(xué)者秋風(fēng)由此指出：目前禁止農(nóng)民充分行使對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法律法規(guī)不符合法治原則。

（三）從根本上改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)制度，這是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的前提

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革。目前，影響農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的根本性制約因素是城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)制度。因此，從根本上改革城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)制度是推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的前提。首先，應(yīng)建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險(xiǎn)。弱化土地的社會(huì)政治穩(wěn)定功能，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。其次，改革戶籍制度和就業(yè)制度，使農(nóng)村勞動(dòng)力能夠自由遷徙、就業(yè)，與城市居民享有平等的就業(yè)權(quán)利和機(jī)會(huì)，是經(jīng)濟(jì)體制改革的當(dāng)務(wù)之急，也是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（四）調(diào)整產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建合理、有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制

在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)，是建立現(xiàn)代商品化農(nóng)業(yè)以及進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的需要。為此，一方面應(yīng)通過政策、法規(guī)的調(diào)整，較少對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的種種限制；另外應(yīng)加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化進(jìn)程，根據(jù)各地區(qū)的不同情況采用租賃等不同的形式的流轉(zhuǎn)方式，建立合理的價(jià)格機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，減少目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中國家和地方政府的行政性色彩，培育從事農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門性中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，大力加強(qiáng)流轉(zhuǎn)所需的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境建設(shè)。

（五）完善土地征用法規(guī)，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

正當(dāng)、公平、公正、合理的行政征用補(bǔ)償原則是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家普遍遵循的原則。而現(xiàn)實(shí)中在一些地區(qū)一些部門以“公共利益需要”為旗號(hào)低價(jià)征用農(nóng)民土地后再轉(zhuǎn)讓獲取增值收益，實(shí)際上保護(hù)了一些企業(yè)、單位甚至個(gè)人的利益群體的小團(tuán)體利益。不是以工補(bǔ)農(nóng)、以城促鄉(xiāng)，而是以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)補(bǔ)城。因此，應(yīng)明確界定公共利益、完善征地程序，確保在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)，把征用農(nóng)民土地的過程變成一個(gè)平等財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體交易的過程。合理分配政府、開發(fā)商、農(nóng)民的利益，保障農(nóng)民在征地過程中應(yīng)獲得的增值收益。

（六）完善法律制度，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

依法治國是我們治理國家的基本方略。從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性需要法律的保障才能體現(xiàn)。在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程中，一方面，需要我們完善相關(guān)的法律法規(guī)；另一方面，要加大執(zhí)法的力度，這對維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行秩序具有重要的意義。

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篇6

[關(guān)鍵詞]土地產(chǎn)權(quán)制度 農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移 相互關(guān)系

[中圖分類號(hào)]F0-0[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-5349(2010)08-0071-02

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移之間既互為條件又相互制約。一方面,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的不斷變遷推動(dòng)和影響了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。另一方面,農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。它反過來對現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)提出了挑戰(zhàn)。因此,處理好兩者之間的關(guān)系,是一個(gè)亟待解決的理論問題和實(shí)踐問題。

一、發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的基本情況

(一)在地域上以就地就近為主

發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,總體上以本省的轉(zhuǎn)移為主。據(jù)浙江省第二次農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)2006以浙江省為例,浙江省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,總體上以本省轉(zhuǎn)移為主,占轉(zhuǎn)移人數(shù)的80.7%。在本省轉(zhuǎn)移的人數(shù)中,以鄉(xiāng)外縣內(nèi)轉(zhuǎn)移的比重最大,占43.3%。其余的縣外市內(nèi)轉(zhuǎn)移以及市外省內(nèi)轉(zhuǎn)移分別占轉(zhuǎn)移總?cè)藬?shù)的19.1%和18.2%。隨著區(qū)域發(fā)展不平衡的加速、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長帶的出現(xiàn)和工業(yè)園區(qū)的興起,農(nóng)村勞動(dòng)力向市(縣)、區(qū)及中心鎮(zhèn)集中轉(zhuǎn)移的趨勢日漸加速。

(二)在擇業(yè)上以二三產(chǎn)業(yè)為主

當(dāng)前,浙江省農(nóng)村勞動(dòng)力從事第一產(chǎn)業(yè)的人數(shù)從2003年872.96萬人下降到2008年的666.35萬人;第二產(chǎn)業(yè)的人數(shù)從2003年的778.26萬人上升到2008年的1011.7萬人;第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)從2003年的568.68萬人緩步上升到2008年的626.3萬人。在轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力中,主要分布在工業(yè)和建筑業(yè)。2008年工業(yè)從業(yè)人員的比重超出農(nóng)業(yè)比重51.82%。從事第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)緩步增長,2003年至2006年的增長速度比較明顯,到2007和2008的增長速度緩慢,2008年甚至出現(xiàn)下降。

(三)在操作上城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理服務(wù)

隨著市場基礎(chǔ)性作用的日益突出,浙江省已基本建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)管理服務(wù)制度,初步形成了勞動(dòng)者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的服務(wù)體系和覆蓋市、縣、街道、社區(qū)的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò),有效地改善了農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)政策和服務(wù)環(huán)境。如紹興市已實(shí)現(xiàn)城市政府促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任體系,積極政策、管理服務(wù)體系、職業(yè)介紹和就業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)保障制度向農(nóng)村勞動(dòng)力的覆蓋和延伸。

(四)在身份上以亦工亦農(nóng)為主

發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶的兼業(yè)化現(xiàn)象也比較嚴(yán)重。以浙江省為例,由于沒有對兼業(yè)農(nóng)戶進(jìn)行專門的統(tǒng)計(jì),所以我們不知道兼業(yè)農(nóng)戶的具體數(shù)量和比例,但根據(jù)浙江省農(nóng)村居民的收入構(gòu)成,我們也可以大致看出浙江農(nóng)戶的兼業(yè)情況。2008年,浙江省農(nóng)民人均基本收入為11748元,其中工資性收入為4713元,家庭經(jīng)營收入為5979元。在家庭經(jīng)營收入中,來自農(nóng)業(yè)部門的為3369元,來自非農(nóng)業(yè)部門的為2595元。由于工資性收入基本上來自本地企業(yè),所以實(shí)際來自非農(nóng)業(yè)部門的收入一共為8364元。換句話說,在人均基本收入中,來自家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)的收入只有28.68%,農(nóng)業(yè)不再是農(nóng)戶家庭收入的主要來源,農(nóng)民的兼業(yè)性也顯而易見。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的兩者關(guān)系

(一)現(xiàn)行的農(nóng)村制度限制了勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移

1.土地產(chǎn)權(quán)制度的本身對農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有制約

(1)土地所有權(quán)歸屬混亂,所有權(quán)主體的界定不清,內(nèi)容不夠完整。(2)土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不明確、不完整。農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)是一種耕種權(quán)。雖然有法規(guī)條文規(guī)定農(nóng)民的土地在發(fā)包方同意的情況下允許土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓,但這種權(quán)利在實(shí)踐中卻受到了限制。土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能殘缺,導(dǎo)致了土地使用上的隨意性以及土地流轉(zhuǎn)的困難。這使得農(nóng)村轉(zhuǎn)移農(nóng)村缺乏最初的原始資金積累。(3)土地產(chǎn)權(quán)期限不足。土地使用的期限盡管在不斷地延長期限,但是農(nóng)村土地仍然需要隨著人口的變動(dòng)而不斷地進(jìn)行調(diào)整,農(nóng)民使用土地存在著隨意性和不穩(wěn)定性,這在一定程度上會(huì)限制農(nóng)村勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)的靈活性。

2.土地薄弱的保障功能對農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的限制

土地對農(nóng)民有保障功能是顯而易見的。農(nóng)村中大量勞動(dòng)力的隱性失業(yè)之所以沒有造成社會(huì)的大動(dòng)蕩,土地對這些勞動(dòng)力的吸納能力起了非常重要的作用。但是,目前的土地保障能力是薄弱的,它有限的保障能力無法滿足勞動(dòng)力對土地保障的需求,因此勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來是存在著風(fēng)險(xiǎn)的。如在城市能否就業(yè)的問題以及再失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。除此之外,農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移需要大量的成本,比如:尋找工作的成本、交通成本以及接受一定培訓(xùn)或教育等成本,而這些教育成本也在不斷地提升。因此,風(fēng)險(xiǎn)和成本的存在使原本就無法享受社會(huì)保障制度的農(nóng)村勞動(dòng)力被動(dòng)地受限于土地,延緩了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。

(二)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移需要農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

在現(xiàn)階段,要加速農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移,甚至讓部分從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村人口脫離土地而沒有后顧之憂,這就要通過加速農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新,加速產(chǎn)權(quán)改革的步伐,來促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力漸進(jìn)有序地進(jìn)行。

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的完善有利于勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移

有效的產(chǎn)權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的,因此我們要在原有土地制度的基礎(chǔ)上堅(jiān)持創(chuàng)新,才能更有利于勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。(1)改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度以馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論為指導(dǎo),堅(jiān)持“弱化集體所有權(quán),強(qiáng)化土地使用權(quán)”,將“農(nóng)民集體”進(jìn)行法人化,對現(xiàn)有農(nóng)村土地按照現(xiàn)行行政管理基本單位村或組進(jìn)行全面登記,明確集體土地的所有權(quán)主體和所有權(quán)客體,發(fā)放農(nóng)戶個(gè)人擁有的集體所有權(quán)份額的土地所有權(quán)證書,農(nóng)戶的集體所有權(quán)份額,可以買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)予和繼承,以此強(qiáng)化農(nóng)村土地的使用權(quán),促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的形成。這樣才能更好地調(diào)節(jié)資源,更利于農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。(2)改革土地征用制度。以馬克思土地資本化理論為基礎(chǔ),改革土地征用制度。首先要嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍。其次要擴(kuò)大征地的補(bǔ)償范圍。第三,合理確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第四,健全和完善農(nóng)村土地征收程序。通過這些措施,讓農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害,提供農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移資本。

2.有效靈活的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制能更好地實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移

如果沒有生產(chǎn)要素流動(dòng),那么市場經(jīng)濟(jì)就不能完全稱之為市場經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的明確界定只是為農(nóng)村土地在市場作用下進(jìn)行流動(dòng)提供一個(gè)制度保障,而真正實(shí)行流轉(zhuǎn),需要解決培育土地市場體系、開展農(nóng)村土地價(jià)格評估、擴(kuò)大農(nóng)村土地流動(dòng)范圍、規(guī)范農(nóng)村土地市場行為等一系列問題。要通過市場的調(diào)節(jié),優(yōu)化配置土地,建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。除此之外,還要允許農(nóng)村進(jìn)行自由選擇,提倡農(nóng)村土地流動(dòng)形式多樣化,承包、轉(zhuǎn)讓、建合作社、抵押等等流動(dòng)形式。有效靈活的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立,才能讓農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移得到更好的實(shí)現(xiàn)?？傊?農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革制度,必須根據(jù)我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的實(shí)際情況進(jìn)行改革創(chuàng)新,強(qiáng)化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),建立土地的市場化推出機(jī)制,使農(nóng)民在自愿放棄土地中得到應(yīng)有的報(bào)償,為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)向城市的穩(wěn)定轉(zhuǎn)移提供資金和“原始積累”,使農(nóng)地制度更好地發(fā)揮其內(nèi)部激勵(lì)和外部交易功能,為農(nóng)村勞動(dòng)力的穩(wěn)定有序轉(zhuǎn)移提供更好的制度保障。

【參考文獻(xiàn)】

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篇7

（蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

摘 要：當(dāng)前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體在法律規(guī)定上存在不明晰、交叉等問題，影響了農(nóng)村土地資源的有效配置。綜合分析發(fā)現(xiàn)，對土地資源配置的實(shí)質(zhì)上是對土地資源利用權(quán)的重新分配，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有條件下加大對以土地承包經(jīng)營權(quán)為重點(diǎn)的土地使用權(quán)的改革。這樣既可以避免在改革中遇到成本高、阻力大、矛盾易激化等問題，又解決了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中以利用權(quán)為中心的資源配置問題。

關(guān)鍵詞 ：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)；法律經(jīng)濟(jì)學(xué)；資源配置

中圖分類號(hào)：D922.3；D923.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-2596（2015）07-0058-03

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及法律經(jīng)濟(jì)學(xué)

產(chǎn)權(quán)是指經(jīng)濟(jì)所有制的法律表現(xiàn)形式，在法律中則定義為所有權(quán)，包含對所有物的占有、使用、收益和處分等一系列的權(quán)能[1]。顯然，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)便是我國法律對土地這一特定對象規(guī)定的占有、使用、收益和處分等一系列權(quán)利的總和。我國相關(guān)法律規(guī)定：我國的農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬于國家或者集體。但國家或集體，他們?nèi)说募象w，其自身實(shí)際操作所有權(quán)的能力顯然不足，這勢必影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正是基于此種歷史經(jīng)驗(yàn)，《土地管理法》第九條和第十四條將我國土地利用分為兩部分：國有土地的非農(nóng)使用和農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用。這就明確了農(nóng)村地區(qū)土地的真正利用主體為廣大農(nóng)民群眾，他們享有并有權(quán)行使土地承包經(jīng)營權(quán)。實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制的目的是為了提高土地的利用效率并保障農(nóng)民的基本生活[2]。將土地利用由完全的國家或集體主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自主經(jīng)營，增強(qiáng)了農(nóng)民利用土地的自主性和積極性，提高了土地利用的效率，同時(shí)也為農(nóng)民的基本生活提供了保障。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，生產(chǎn)力水平的不斷提高，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的大幅度提高，以及滿足農(nóng)村他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，探索土地利用新出路已成必然。此時(shí)所有權(quán)與利用權(quán)的不一致便會(huì)導(dǎo)致對利益爭奪的沖突，作為理性的市場主體，無論哪一方都不會(huì)放棄獲得收益的權(quán)利，問題產(chǎn)生不可避免。產(chǎn)權(quán)問題的相關(guān)法律規(guī)定不明晰，所有權(quán)與利用權(quán)利的分離恰恰是我國的土地資源的問題的起點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)生活中圍繞土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生的社會(huì)問題日益凸顯。

許多學(xué)者注重從注釋法學(xué)派概念法學(xué)的研究方法出發(fā)來研究土地產(chǎn)權(quán)，但這是一種偏離實(shí)踐的方法，過分強(qiáng)調(diào)法律本身的邏輯結(jié)構(gòu)，排除了經(jīng)驗(yàn)和實(shí)證在法律研究中重要作用。而法律經(jīng)濟(jì)學(xué)則別具一格，它可以回答法律規(guī)則的兩個(gè)基本問題：實(shí)證性和規(guī)范性。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)把二者結(jié)合起來，分析法律規(guī)制對行為的影響以及法律規(guī)則的社會(huì)欲求，通過科學(xué)的的設(shè)計(jì)來達(dá)到希望達(dá)到的目的。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是財(cái)產(chǎn)法重要的組成部分，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的研究建立在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)之上理所當(dāng)然，也是實(shí)至名歸的。運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，對我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)做出分析，可以避免一些重大的法律失誤，解決土地使用的法律瓶頸問題。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)詮釋

法律經(jīng)濟(jì)學(xué)對財(cái)產(chǎn)法相關(guān)制度的研究方法主要有：第一，分析財(cái)產(chǎn)制度本身是否符合經(jīng)濟(jì)效率；第二，如何促進(jìn)資源向效率更高的的使用方式轉(zhuǎn)移[3]。因此，要從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來研究農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，首先必須清楚我國當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀以及其是否符合最佳經(jīng)濟(jì)效率設(shè)計(jì)。同時(shí)，為了適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為了更好地優(yōu)化土地資源的配置，提高土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的效益，我們需要探索最佳的配置方式。

由于土地自身的稀缺性，作為理性的經(jīng)濟(jì)主體為追求其利益的最大化，對土地資源的競爭就在所難免。激烈的市場競爭，必然導(dǎo)致交易的產(chǎn)生并引發(fā)土地資源的重新配置。交易是制度的運(yùn)行單位，制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是為了減少交易費(fèi)用[4]。而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各個(gè)產(chǎn)業(yè)也蓬勃發(fā)展，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)都對土地產(chǎn)生了巨大的需求，土地資源配置的競爭也愈發(fā)激烈，這也是土地產(chǎn)權(quán)問題凸顯的重要原因。在農(nóng)村土地資源配置的相關(guān)制度中，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重要性最為突出，因?yàn)樗苯記Q定著交易成本的高低。交易成本低的土地產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)會(huì)吸引更多的社會(huì)主體參與市場的競爭，同時(shí)這種競爭會(huì)把最優(yōu)配置方式篩選出來，促進(jìn)土地資源社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。在這樣的條件下形成的資源配置是符合卡爾多-希克斯標(biāo)準(zhǔn)的，甚至在一定程度上更加接近帕累托最優(yōu)[5]。

財(cái)產(chǎn)規(guī)則和責(zé)任規(guī)則是財(cái)產(chǎn)法中對財(cái)產(chǎn)保護(hù)所遵循的基本原則，對土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)遵循這兩種原則[6]。在財(cái)產(chǎn)規(guī)則的保護(hù)下，法律對初始的權(quán)利進(jìn)行劃分界定后，一般是通過市場，在尊重權(quán)利人的意愿的前提下，交易雙方基于一致的意思表示形成自愿交易。如果交易方無法就交易的產(chǎn)權(quán)達(dá)成一致意見，權(quán)利人有權(quán)終止交易的進(jìn)行。因此，可以看出，這是一種以自由讓渡為交易條件的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。這種方式旨在遵循權(quán)利人自身的意志來保護(hù)其自身的合法權(quán)益，給與權(quán)利持有人足夠的尊重。與財(cái)產(chǎn)規(guī)則相對的責(zé)任規(guī)則，它不以自由讓渡為交易條件，只是在法律對初始權(quán)利進(jìn)行界定后，若權(quán)利受到侵害，即可要求侵害方給與適當(dāng)?shù)馁r償。然而賠償?shù)臄?shù)額則以客觀市場價(jià)格作為依據(jù)，排除了權(quán)利人的主觀因素，大多情況下并不一定是權(quán)利人所期待的。因?yàn)樵谑袌鼋灰字杏袝r(shí)會(huì)存在賣方壟斷的情形，賣方或者出于要挾亦或出于心理因素，對權(quán)利物有過高的期許，這就會(huì)導(dǎo)致交易成本的增加，不利于有效的市場資源配置的形成。這兩種保護(hù)原則在土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)上各有優(yōu)勢：前者有利于土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)利的保護(hù)，有利于土地資源有效率的配置；而后者則有利于消除交易中的阻礙因素，降低交易成本。在我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)中，應(yīng)當(dāng)注意兩種原則之間的協(xié)調(diào)使用，從而達(dá)到效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一。

我國農(nóng)村土地除法律另有規(guī)定外，是不允許直接進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域配置的，這與我國土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)有著密切的關(guān)聯(lián)。對于非農(nóng)土地市場的需求，政府以自身為主導(dǎo)，通過征收的方式獲取土地，再通過與需求方之間進(jìn)行交易來達(dá)到目的。但是我國相關(guān)法律又規(guī)定我國農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但受讓方不得改變土地的用途[7]。因此，當(dāng)前我國農(nóng)村土地的交易有兩種命運(yùn)：收歸國有轉(zhuǎn)向非農(nóng)領(lǐng)域和轉(zhuǎn)向其他經(jīng)營主體繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我國主要是基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)歷史傳統(tǒng)的影響、國家土地規(guī)劃和宏觀調(diào)控的影響以及對公共糧食安全的考慮等確定農(nóng)村土地的利用形式。這樣的制度設(shè)計(jì)有其合理性且符合國際慣例。然而，在具體實(shí)施的過程中，國家征收往往采取的是責(zé)任財(cái)產(chǎn)原則，這對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)十分不利。因?yàn)樾姓?quán)力擠壓原本屬于市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，降低了配置效益。而且從這個(gè)過程中，我們很容易看出政府無形中成為了利益相關(guān)方，讓利益相關(guān)方進(jìn)行相關(guān)的規(guī)則的制定，很難避免權(quán)力尋租的發(fā)生。尋租的結(jié)果便是損害了社會(huì)效率，權(quán)力成為個(gè)別利益集團(tuán)的獲利工具。而我國法律之所以這么規(guī)定并在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施，便是源于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)上的模糊性，其代價(jià)便是對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的漠視和保護(hù)不力[8]。

三、農(nóng)村土地權(quán)產(chǎn)權(quán)的問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）產(chǎn)權(quán)不明晰的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

土地是一切物質(zhì)財(cái)富的源泉，中國改革開放之所以能夠如此成功，土地資源做出了極其重要的貢獻(xiàn)。然而，這種貢獻(xiàn)卻建立在土地權(quán)利者權(quán)利犧牲的基礎(chǔ)上。很多學(xué)者歸納我國的土地政策為“有意識(shí)的制度模糊”，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)計(jì)者將原本清晰地產(chǎn)權(quán)隱藏在分散的模棱兩可法律的條文之中[9]。改革開放初期，市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制還沒能完全蘇醒，過分強(qiáng)調(diào)土地的產(chǎn)權(quán)，會(huì)在無形中增加土地交易的談判成本，通過國家主導(dǎo)完成土地配置，就降低了交易的成本，彌補(bǔ)了初期市場機(jī)制不足的缺陷，從而提高了土地配置的效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且正是基于這種模糊的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，為國家進(jìn)行土地配置的干預(yù)管理提供了法律基礎(chǔ)。比如國家選擇責(zé)任原則對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行保護(hù)，如果所有的主體都參與市場的談判，無形中增加談判的成本，延長土地配置的周期，降低配置的效率。而且土地本身所具有的不可移動(dòng)的自然屬性又會(huì)在無形中形成賣方壟斷，獲取不正當(dāng)?shù)睦?。但是政府通過征收的手段，簡化了中間的一系列的程序，取代市場中自發(fā)的無效率談判行為，實(shí)現(xiàn)了降低交易成本，追求社會(huì)效益最大化的目的。制度的不確定性是制度運(yùn)行的劑，這對于剛改革開放的中國是有好處的，避免了許多社會(huì)沖突。

但是，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，公平成為當(dāng)前社會(huì)所追求的基本價(jià)值取向，模糊產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的社會(huì)不公問題亟待解決。強(qiáng)者取勝就是模糊產(chǎn)權(quán)的結(jié)果，當(dāng)出現(xiàn)土地權(quán)益爭議時(shí)，需要國家出面做出評判，而模糊產(chǎn)權(quán)的設(shè)計(jì)便會(huì)導(dǎo)致國家消極評判，使強(qiáng)者獲得有利地位。另外，我們所不能忽視的便是模糊產(chǎn)權(quán)的外部性，上述問題是模糊產(chǎn)權(quán)的直接結(jié)果。國家作為利益相關(guān)方，手中掌握土地配置的權(quán)利，就很難避免其尋租行為。土地配置過程中所產(chǎn)生的增值財(cái)富很大程度上被政府、官員或者開發(fā)商攫取，形成相關(guān)的利益集團(tuán)。但是隨著土地價(jià)值的膨脹，農(nóng)民自身也逐漸意識(shí)到自身利益受到侵害，對土地利益的訴求也越來越高，加上貧富差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，社會(huì)矛盾日益凸顯。這種尋租行為本身是不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率原則的，所產(chǎn)生的后果必然阻礙社會(huì)的進(jìn)步。另外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)來看，這種產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)降低了政府在獲取土地時(shí)的成本，在這樣的條件下所形成的土地資源的配置無疑會(huì)擴(kuò)大政府主導(dǎo)的成分，這就擠占了市場支配的空間。同時(shí)，由于土地的真正價(jià)值在這一過程中被行政行為所掩蓋，便會(huì)低估土地的市場價(jià)值，造成土地資源配置的浪費(fèi)。這些都違反了模糊制度設(shè)計(jì)的初衷，影響了土地資源的配置與利用，因此農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革勢在必行。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

我國的當(dāng)前的土地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多弊端，的確對當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步討論。土地被利用才能發(fā)揮土地的最大權(quán)能，我國對農(nóng)民對土地享有土地承包經(jīng)營權(quán)，即土地的使用權(quán)能。我們所探討的對土地重新配置其實(shí)就是對土地利用權(quán)的重新配置。有學(xué)者提出用利用權(quán)代替使用權(quán)，因?yàn)槭褂脵?quán)是所有權(quán)的一部分，讓使用權(quán)和使所有權(quán)并列，更能突顯其與傳統(tǒng)的差異區(qū)別[10]。所以，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的方向應(yīng)當(dāng)是把土地的利用權(quán)落到實(shí)處，同時(shí)對政府所有權(quán)進(jìn)行限制。所有權(quán)屬于絕對權(quán)，對其限制是否合理？國家和集體作為一個(gè)虛擬的主體，其本身不具備直接行使權(quán)力的能力，再者其已經(jīng)把農(nóng)村土地的利用權(quán)劃歸給農(nóng)民，所以國家的所有權(quán)有點(diǎn)名不副實(shí)了。我國是社會(huì)主義國家，實(shí)行生產(chǎn)資料的公有制，因此把土地的利用權(quán)落實(shí)到農(nóng)民自身并無不妥。另外，在物權(quán)法上還存在永益物權(quán)的法律制度。這樣使得土地利用權(quán)由政府為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場為指導(dǎo)，通過自由談判實(shí)現(xiàn)資源配置。當(dāng)前我國市場機(jī)制已趨于完善，加之產(chǎn)業(yè)的多樣化、規(guī)?；煌a(chǎn)業(yè)不同的規(guī)模有著不同成本和報(bào)酬，由市場配置無疑是最好的選擇。

對國家或集體的所有權(quán)進(jìn)行限制，有助于防止政府覬覦土地增值的巨大收益，濫用征收權(quán)力，造成大量土地資源的浪費(fèi)和權(quán)利尋租[11]。所以政府在這個(gè)過程中應(yīng)當(dāng)遵循公平賠償原則，其最簡單的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋就是，能預(yù)防政府過度使用占用權(quán)。而公平原則則需要排除特權(quán)，需要遵循財(cái)產(chǎn)原則的財(cái)產(chǎn)保護(hù)原則。所以選擇對國家權(quán)利的限制，讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用十分必要。但是我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，不能盲目排除國家在這個(gè)過程的重要作用。作為市場的主體，如果直接讓權(quán)力配置雙方自由配置，他們就會(huì)追求自身的利益最大化，也許會(huì)回歸之前的老問題：賣方壟斷。而且土地資源作為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要工具，完全的市場化，并不是實(shí)現(xiàn)國家整體的經(jīng)濟(jì)收益的最佳選擇，因?yàn)槭袌鰰?huì)出現(xiàn)失靈，此時(shí)的政府介入能夠起到規(guī)范市場秩序的作用。

土地產(chǎn)權(quán)改變理論已經(jīng)提出很多年了，但進(jìn)程卻十分緩慢，我們不難看出各方主體之間的博弈，也可以預(yù)知要想徹底改變的現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)所要花費(fèi)的精力和成本。所以完全改變似乎并不是一個(gè)完美的選擇。綜合考量我們發(fā)現(xiàn)，在尊重現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行完善也許是一個(gè)更好的選擇。所以在落實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，土地資源的配置由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場，提高配置的效率，對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)堅(jiān)持財(cái)產(chǎn)原則與責(zé)任原則相結(jié)合。在財(cái)產(chǎn)原則的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場的作用，同時(shí)兼顧責(zé)任原則，排除影響資源配置不利的因素。但這必須以規(guī)范政府的行為為前提，同時(shí)把政府定位為服務(wù)型政府，不參與利益的分配，減少政府的利益欲求，降低改革的阻力，防止改革后出現(xiàn)新的問題。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；制度；和諧社會(huì)

在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了普遍快速的發(fā)展，與此同時(shí)，有限的耕地資源與建設(shè)用地之間的矛盾越漸突出。伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村大量勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)發(fā)生轉(zhuǎn)移，耕地荒廢與耕地過于零散問題突出，耕地資源浪費(fèi)嚴(yán)重,流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的為解決這一問題提供了參考。在國家政策的引導(dǎo)下，農(nóng)戶之間將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的行為日漸增多，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在獲取一定發(fā)展的同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)市場不健全、程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)范圍狹窄和土地糾紛難處理等問題也是時(shí)常發(fā)生[1]，從制度層面觀照和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)顯得尤其必要和適時(shí)。因此，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，建設(shè)和諧社會(huì)具有重要意義。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)又稱農(nóng)村土地使用權(quán)，是指按照約定的承包合同協(xié)議，農(nóng)民對土地所享有的耕種等各方面的權(quán)益，包括土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)和部分土地處分權(quán)[2]。流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的所有者依法將自己承包經(jīng)營的土地轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營的行為，包括土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的變動(dòng)。土地的轉(zhuǎn)讓、入股、出賣、出租和互換等是流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主要形式。國家依法保護(hù)約定雙方的合法權(quán)益，并通過法律形式對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做出了相關(guān)制度規(guī)定。但是，當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度仍存在以下若干問題亟待解決。

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度不健全。

土地問題是解決“三農(nóng)”問題的核心所在，農(nóng)業(yè)進(jìn)步與農(nóng)村富裕必須制定一套有效的土地產(chǎn)權(quán)制度?，F(xiàn)實(shí)中，法律法規(guī)與制度建設(shè)往往具有滯后性，無法跟上政策實(shí)施步伐。我國法律明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的期限為三十年，但土地的實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中并非如此。在實(shí)際操作過程中，很多農(nóng)戶并不了解，村委對此也沒有明確的要求與規(guī)定。另外，我國法律規(guī)定，農(nóng)地的土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但同時(shí)又規(guī)定國家有權(quán)根據(jù)規(guī)劃征收與征用土地。不明晰的土地產(chǎn)權(quán)與不確定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限，極大的限制了土地的流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全。

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期無法改變，嚴(yán)重阻礙農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步。與城市市民相比，村民既沒有完善的社會(huì)保障也沒有健全的醫(yī)療保險(xiǎn)保障。在大多數(shù)的農(nóng)村，大批農(nóng)民工迫于生活壓力背井離鄉(xiāng)去城市務(wù)工，除去基本工資，根本沒有任何保障，使他們不得不有后顧之憂。在農(nóng)村，土地對于農(nóng)民而言，具有較強(qiáng)的社會(huì)保障功能，農(nóng)民多是依賴農(nóng)地養(yǎng)老。對于新生事物，即流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是沒有一套完善的社會(huì)保障體系的建立，農(nóng)民就會(huì)擔(dān)心一旦將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去就會(huì)失去生活保障，出于養(yǎng)老的顧慮，即使是外出務(wù)工，也會(huì)把土地留給家中老人和婦女來耕種。在非農(nóng)收入不穩(wěn)定與社會(huì)保障制度不健全的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以說是舉步維艱。

（三）戶籍管理制度不健全。

我國早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就設(shè)立了嚴(yán)格的戶籍制度，在我國城鄉(xiāng)戶籍制度中，更多的是保護(hù)了城市居民的利益，而對農(nóng)民進(jìn)城設(shè)置了多道關(guān)卡。如今，隨著城市與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。很多原來屬于農(nóng)村范圍都被規(guī)劃到城市中去，部分農(nóng)民可能變成城市居民。但是，在戶籍制度的局限下，農(nóng)民脫離土地來到城市，卻得不到與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，不能真正賦予其城市人的身份。因此，在當(dāng)前，戶籍制度已經(jīng)在一定程度上阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民無法解除與土地的依附關(guān)系，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一度陷入僵局。

（四）土地流轉(zhuǎn)具體實(shí)施細(xì)則模糊不清。

在農(nóng)村，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)行為較為隨意。多數(shù)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地時(shí)不簽訂合同，只是簡單地做口頭約定，既沒有法律效力，得不到國家的保護(hù)，又為日后發(fā)生土地糾紛埋下了禍根。不僅如此，很多村民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的操作過程中，程序不規(guī)范，既不向上級(jí)部門上報(bào)，也不在本村委備案，造成土地經(jīng)營權(quán)歸屬不清。不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)行為會(huì)導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方責(zé)任不明確，在糾紛中難以維護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，破壞土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的正常流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性。

二、完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的路徑選擇

（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度雖從多方面對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)做出了相關(guān)的規(guī)定，但仍不完善。土地承包經(jīng)營權(quán)期限不明，土地產(chǎn)權(quán)主體不明確問題突出，都為流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置了障礙。因此，為了有效促進(jìn)我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，首先就要完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。加快土地法律法規(guī)的建設(shè)，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)做出明確的規(guī)定，明確土地所有權(quán)屬，使廣大農(nóng)民真正享有集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)、所有權(quán)和處分權(quán)。除法律規(guī)定以外，各級(jí)村組織不得擅自更改或調(diào)整本村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限。對于擅自調(diào)整的村集體或村干部予應(yīng)以嚴(yán)格的處分，絕不姑息養(yǎng)奸。

（二）健全社會(huì)保障制度。

農(nóng)民固守土地，大部分原因在于土地具有保障農(nóng)民生老病死的社會(huì)保障功能。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)靈活流轉(zhuǎn)的真正實(shí)現(xiàn)，還需借助建立一套從上到下的農(nóng)村社會(huì)保障體系，包括社會(huì)救助制度、社會(huì)福利制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度的真正落實(shí)。村委可以通過健全社會(huì)保障制度，免除農(nóng)戶后顧之憂，增加安全感。首先，完善社會(huì)救助制度。對家有年老體弱，喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民給予一定的物質(zhì)救助，包括慰問金和食品的發(fā)放。對生活沒有保障收入水平極低的農(nóng)民，給予最低生活補(bǔ)助。其次，完善社會(huì)保險(xiǎn)制度。加快建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和土地保險(xiǎn)制度。改變農(nóng)民靠地靠兒養(yǎng)老的傳統(tǒng)思想，推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)和土地保險(xiǎn)進(jìn)村。再次，完善社會(huì)福利制度。村集體通過土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的同時(shí)，給農(nóng)民發(fā)放一定農(nóng)業(yè)福利。最后，完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度。為農(nóng)民的養(yǎng)老看病帶來便利，解決農(nóng)民的生病問題。以上一系列保障制度的建立與完善，能夠從根本上排除農(nóng)民脫離土地的不安全感，加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化進(jìn)程，擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)的比例。

（三）變革戶籍管理制度。

我國現(xiàn)存戶籍管理制度對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)起到了一定的阻礙作用。要想使土地得到合理有序的流轉(zhuǎn)，戶籍管理制度必須做出相應(yīng)的調(diào)整。一方面，在戶籍管理上，要取消對農(nóng)民進(jìn)城的限制，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。另一方面，對于進(jìn)入城市的農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)賦予其與城市居民同等權(quán)利，享受同等的社會(huì)保障與福利。戶籍管理制度應(yīng)該在這兩個(gè)方面做出相應(yīng)變動(dòng)，從而不斷推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。

在國家的大力宣傳與倡導(dǎo)下，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)較為普遍，流轉(zhuǎn)中各種矛盾與利益糾紛也日漸顯現(xiàn)出來。為此，村委應(yīng)加大土地法規(guī)的宣傳力度，向農(nóng)民普及有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律知識(shí)。告知農(nóng)民，在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)，不能僅僅達(dá)成口頭協(xié)議，還應(yīng)依法簽訂有效的流轉(zhuǎn)合同，明確承包雙方的權(quán)利義務(wù)與責(zé)任認(rèn)定。各級(jí)土地管理部門應(yīng)健全健全相應(yīng)管理機(jī)制，幫助農(nóng)民規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)，做好登記、審批和備案工作，使得農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)合法有序穩(wěn)步的推進(jìn)。

三、完善農(nóng)村土地制度對建設(shè)和諧社會(huì)的重要意義

首先，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度夯實(shí)了建設(shè)和諧社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。指出，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑又反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，二者是能動(dòng)的雙向互推關(guān)系。國富則民安，村民富則國家穩(wěn)定，而國家穩(wěn)定是建設(shè)和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性條件。衣食溫飽得不到解決會(huì)成為農(nóng)村和諧的最大隱患，進(jìn)威脅到社會(huì)的安定和諧。在探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程中，通過完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制，能夠減少農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時(shí)的顧慮和不安、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一般程序，并且能夠?yàn)檗r(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地提供制度保證合法律保障。經(jīng)過村委的正確引導(dǎo)，村民的人均收入普遍得到提高，農(nóng)民生活水平顯著提高。一方面，農(nóng)村的富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)出務(wù)工經(jīng)商，或者進(jìn)入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，以此來獲取非農(nóng)性收入。另一方面，部分農(nóng)戶承包成片農(nóng)地辛勤耕種水稻和小麥等糧食作物或種植草莓、番茄、西瓜等經(jīng)濟(jì)作物來獲取財(cái)富。還有少數(shù)務(wù)工者和年老體弱者，由于無力耕種農(nóng)地，便將自己的土地轉(zhuǎn)包出租給其他承包人獲取租金。村民在多樣的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形勢下，收入明顯增長，經(jīng)濟(jì)條件越來越好，從而為和諧社會(huì)的建構(gòu)夯實(shí)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，增添了和諧的社會(huì)因子。其次，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度為建設(shè)和諧社會(huì)提供了主體條件。人民是歷史的創(chuàng)造者，是推動(dòng)歷史發(fā)展的決定性力量。在引導(dǎo)推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的過程中，農(nóng)村土地制度的改革和農(nóng)地的擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營都要求提升農(nóng)民在知識(shí)、技術(shù)和等方面的能力?，F(xiàn)代農(nóng)民要求具有更高的道德素養(yǎng)，以促進(jìn)農(nóng)地的合理有序流轉(zhuǎn)和土地資源的優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源配置的高效化與科學(xué)化。而現(xiàn)代農(nóng)民的形塑是建設(shè)和諧社會(huì)的主體條件之一。中國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大口，農(nóng)業(yè)人口占據(jù)了絕大多數(shù)，農(nóng)民在建設(shè)和諧社會(huì)和推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的過程中起著舉足輕重的作用。農(nóng)民素養(yǎng)的提高、知識(shí)的豐富和技藝的提高都在很大程度上為建設(shè)和諧社會(huì)塑造了合格且優(yōu)秀的主體，而這只主體定將成為建設(shè)和諧社會(huì)的中堅(jiān)力量。最后，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度為建設(shè)和諧社會(huì)創(chuàng)造了一定的制度條件。依法治國是我國的基本方略，制度建設(shè)是推進(jìn)和諧社會(huì)建構(gòu)和社會(huì)主義現(xiàn)代化的重保障。而“三農(nóng)”問題一直備受國家與政府的關(guān)注，農(nóng)民生活與農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)繏煸邳h的心中。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，不僅關(guān)系到我國農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，更關(guān)系到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，是推動(dòng)制度建設(shè)的需要，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)只有在法治的保駕護(hù)航下才能進(jìn)行的更加順利和規(guī)范。從而有利于建設(shè)和諧農(nóng)村，進(jìn)而建設(shè)和諧社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

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篇9

1 農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化

在集體產(chǎn)權(quán)可以分割的條件下，不同的權(quán)利項(xiàng)可以包含不同的主體，但是這些不同主體之間的關(guān)系是根據(jù)集體所有權(quán)的性質(zhì)、形式和職能而開展的。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化是集體產(chǎn)權(quán)主體化的主導(dǎo)方向，其可使農(nóng)村特定范圍內(nèi)的土地歸屬于某一個(gè)農(nóng)民集體，也就使得這些特定的土地成為農(nóng)民集體所屬的財(cái)產(chǎn)和資源。只有明確了集體土地的主體歸屬關(guān)系之后，土地的性質(zhì)、形式和作用才能得以最終確立；對集體土地占用、使用和支配的各項(xiàng)權(quán)利組成的復(fù)雜產(chǎn)權(quán)才可以有序的形成；同時(shí)也才能在農(nóng)村社會(huì)中確立一種科學(xué)的財(cái)產(chǎn)秩序；農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化才能夠形成明確的物權(quán)和產(chǎn)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，同時(shí)還能夠極大促進(jìn)農(nóng)民群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，這是農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)主體化的主要作用。

目前，在我國法律體系中規(guī)定農(nóng)村土地屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體和村民組織集體所有，但是在法律體系中沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村和農(nóng)民之間主權(quán)的邊界和范圍。由于不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大的差異性，同時(shí)還存在顯著的文化差異，農(nóng)村土地占有關(guān)系表現(xiàn)為多種多樣的形式，法規(guī)在制定過程中很難全面照顧到。盡管在上世紀(jì)我國出臺(tái)的《土地管理法》中規(guī)定應(yīng)該農(nóng)民集體土地進(jìn)行確權(quán)登記頒證，但是具體工作并沒有全面開展。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，特別是黨的十系列會(huì)議對農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證高度重視，2011年國土資源部、農(nóng)業(yè)部和財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，其中明確規(guī)定了要加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)屬確權(quán)頒證工作，確保農(nóng)民群眾的土地物權(quán)。這項(xiàng)工作在確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民和土地長期穩(wěn)定的的產(chǎn)權(quán)關(guān)系方面發(fā)揮了積極作用。

2 農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的主體化機(jī)制分析

2.1 在原有集體土地產(chǎn)權(quán)制度下，通過維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益緩解當(dāng)前矛盾

首先，穩(wěn)定農(nóng)民群眾的土地產(chǎn)權(quán)。在2002年頒布的《土地承包法》使得農(nóng)民群眾土地使用權(quán)有了明確的法律依據(jù)。現(xiàn)階段，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作需要在很長一段時(shí)間內(nèi)才能完成，因此，需要繼續(xù)堅(jiān)持三級(jí)所有的土地產(chǎn)權(quán)制度，在農(nóng)民群眾市場中的對等話語權(quán)尚未形成之前，要依靠法規(guī)保護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

其次，明確土地用途權(quán)責(zé)。在農(nóng)村集體土地使用過程中，要明確農(nóng)民群眾、政府和村集體以及開發(fā)者之間關(guān)系和權(quán)責(zé)。政府在土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)利用等環(huán)節(jié)只起到監(jiān)督和服務(wù)引導(dǎo)作用。對于用于公共建設(shè)用地而征地的必須嚴(yán)格限制和審查。要保證農(nóng)民個(gè)體、村集體和開發(fā)者中之間保持平等的市場主體地位，按照市場化原則，體現(xiàn)土地在市場的價(jià)值和作用，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的自動(dòng)流轉(zhuǎn)。

同時(shí)，還要保證被征用土地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合市場價(jià)值，確定補(bǔ)償最低限額，補(bǔ)償價(jià)格以市場為準(zhǔn)；最后，通過立法提高農(nóng)民群眾的參與權(quán)。農(nóng)民群眾在土地征用過程中，對市場信息的了解十分有限，處于弱勢地位，保證農(nóng)民群眾直接參與到征地談判過程中，可以保證征地結(jié)果的合理性和科學(xué)性。在收益方面，承包權(quán)范圍內(nèi)的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該完全歸屬農(nóng)民。

2.2 限制政府部門的征地權(quán)限

首先，明確界定公共土地概念，限制政府隨意征地行為。政府部門要完全退出非公共用途的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程，不能參與市場主體的談判過程，最后土地征用的結(jié)果在行政部門的認(rèn)定主要體現(xiàn)出政府部門公信力。

篇10

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度;法律;制度安排

土地制度是農(nóng)村最基本的產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個(gè)級(jí)類的“農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”。然而，對于農(nóng)民來說，所有權(quán)一直不清晰，農(nóng)民集體所有實(shí)質(zhì)上是一種所有權(quán)主體缺位的所有制。由此帶來的農(nóng)民利益受損、土地被強(qiáng)行征用、集體上訪等現(xiàn)象早已引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，農(nóng)地改革也已然成為深化經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革不可忽視的重大問題。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)分析

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)界定模糊，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

(一)農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體不明

農(nóng)村土地集體所有權(quán)也與其他所有權(quán)一樣，決定其占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)能。農(nóng)地的所有者是農(nóng)民集體，但農(nóng)地所有權(quán)主體究竟是鄉(xiāng)集體、村集體還是村民小組，相關(guān)法律中并沒有明確的界定。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體的模糊，使得處于弱勢地位的農(nóng)民往往無法維護(hù)土地的收益分配等各種權(quán)利，其結(jié)果導(dǎo)致出現(xiàn)同一土地“一權(quán)多主”的現(xiàn)象，嚴(yán)重背離了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)特別是農(nóng)地所有權(quán)的排他性原則，并導(dǎo)致了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的完全散失。

（二）農(nóng)村土地使用(經(jīng)營)權(quán)主體邊界不清

由于現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系沒有也不可能有明確的規(guī)范，農(nóng)地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)能自然也缺乏清晰的界定。

如此一來，不僅農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體不明，其承包經(jīng)營權(quán)主體同樣缺乏明確的空間界限，且農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏明確的時(shí)間界限。由此承包經(jīng)營(使用)權(quán)主體空間界限不確定，農(nóng)民的承包權(quán)可能隨時(shí)被剝奪，造成承包經(jīng)營(使用)權(quán)主體行為的短期化，忽視地力的培養(yǎng)，對土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營等等。

（三）農(nóng)地集體所有權(quán)主體不明，使用(經(jīng)營)權(quán)主體邊界不清，形成農(nóng)地管理的混亂

首先表現(xiàn)為集體土地非農(nóng)建設(shè)的利用粗放，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，影響村容村貌。再者，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地配置機(jī)制不健全，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,一些不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的弊端逐步顯露；此外，農(nóng)地?cái)?shù)量與質(zhì)量管理失衡，耕地保護(hù)政策落實(shí)不到位，致使補(bǔ)增的耕地難以形成產(chǎn)能等問題也很嚴(yán)重。

二、土地制度創(chuàng)新探討

（一）土地制度創(chuàng)新的法律限制

1.不能實(shí)行土地私有制

憲法第十條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這說明在中國不能實(shí)行土地私有制，任何創(chuàng)新不能突破這個(gè)界限。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，但通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地的除外

物權(quán)法第一百八十四條規(guī)定：下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：①土地所有權(quán)；②耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外。即該法第一百三十三條所規(guī)定的：通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。

3.承包地不得買賣

農(nóng)村土地承包法第四條規(guī)定：國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣。

（二）土地制度創(chuàng)新思路

本文提出的土地制度創(chuàng)新不需要修改憲法，而是可以直接在現(xiàn)行憲法的基本框架下進(jìn)行，其基本方案如下：對現(xiàn)有農(nóng)村土地按現(xiàn)行政管理基本單位村或者組進(jìn)行全面登記，明確集體土地的所有權(quán)主體和所有權(quán)客體。發(fā)放農(nóng)戶個(gè)人擁有的集體所有權(quán)份額的土地所有權(quán)證書。農(nóng)戶的集體所有權(quán)份額，可以買賣，抵押，贈(zèng)予和繼承。

在實(shí)踐中弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化個(gè)人土地使用權(quán)。強(qiáng)化個(gè)人土地使用權(quán)在實(shí)踐中就是以法律的形式把農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)定下來，并給農(nóng)戶發(fā)放土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)證書，其理由有以下兩點(diǎn)：

1.農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)是一種具有排他性的物權(quán)

農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是指特定社區(qū)的特定人口擁有承包社區(qū)所有的一份土地中的資格權(quán)、身份權(quán)，即具有排他性的物權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！庇纱丝梢?，不是特定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員是不能夠取得該集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營權(quán)。

2.農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)是一種具有排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)

在實(shí)踐中要把土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民，使農(nóng)民能夠像擁有自己家里的一臺(tái)電視機(jī)一樣擁有。確立了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以后，將大大增加農(nóng)民對土地處置的自由度使得土地轉(zhuǎn)移價(jià)格將大大提高，權(quán)勢階層將不再會(huì)獲得暴利，這本身就會(huì)遏制土地的兼并和侵占。因此在實(shí)踐中把土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)在各種法律中規(guī)定下來，給每個(gè)農(nóng)戶發(fā)放一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的證書，就像房屋所有權(quán)證書效力一樣。因?yàn)槲覈鴳椃鞔_規(guī)定公民私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯，這樣作為一種私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)在實(shí)踐就不會(huì)被剝奪，創(chuàng)新的土地制度就可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營、就可以有效地增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入、解決農(nóng)村金融貸款抵押問題從而建立起規(guī)范的農(nóng)村金融秩序、激活農(nóng)村房地產(chǎn)市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場從而加快農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐，突破社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸，加速社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐，以全面實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)村乃至整個(gè)中國社會(huì)的現(xiàn)代化。

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