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關(guān)鍵詞:農(nóng)地制度;承包經(jīng)營(yíng)權(quán);流轉(zhuǎn);障礙

中圖分類號(hào):G633.26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

面對(duì)耕地后備資源不足這一基本國(guó)情,為滿足我國(guó)人民生存和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求,緩解人地關(guān)系緊張的矛盾,唯一的途徑就是盤活土地資產(chǎn),提高土地利用效率。我國(guó)從法律規(guī)定與政策上均允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),但是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還是沒(méi)有真正地運(yùn)行起來(lái)。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)立法理念的滯后導(dǎo)致相關(guān)法律制度存在諸多缺陷是嚴(yán)重制約我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的主要障礙。

一、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律障礙分析

(一)立法理念滯后。我國(guó)目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢一個(gè)非常重要的原因是立法理念方面的滯后,其主要表現(xiàn)在:第一,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)功能的錯(cuò)位。由于我國(guó)一直把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)視為農(nóng)民從政府手中獲得的一種生存保障,是國(guó)家給與農(nóng)民的一種福利。重視土地對(duì)農(nóng)民的生存價(jià)值,忽視土地本身的資本價(jià)值。導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)開始流轉(zhuǎn)的時(shí)候,我國(guó)并沒(méi)有對(duì)“土地資本”的概念引起足夠重視。第二,物權(quán)觀念淡薄。第三,重視對(duì)國(guó)家、集體利益的保護(hù),忽視了對(duì)農(nóng)村土地耕作者切身利益的關(guān)注。在我國(guó),仍然在觀念上一味地固守城鄉(xiāng)分工,一味的堅(jiān)持承包者自耕是國(guó)家給與其最優(yōu)越的福利的觀念,忽視了農(nóng)村中出現(xiàn)的“棄農(nóng)務(wù)工”潮流的背后的觀念變革,更沒(méi)意識(shí)到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已成趨勢(shì)。第四,立法技術(shù)仍就停留在事后補(bǔ)救上。我國(guó)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決的立法設(shè)計(jì)理念上,沒(méi)有考慮到涉農(nóng)糾紛的特殊性,沒(méi)有把目光投向如何建立安全有序地流轉(zhuǎn)機(jī)制,仍然把它作為普通的民事糾紛來(lái)看待,重視糾紛的事后解決,忽視事前預(yù)防。

(二)相關(guān)法律法規(guī)不健全,缺乏完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律調(diào)控體系。當(dāng)前,由于部門利益的多元化、立法過(guò)程的多層次狀態(tài)、立法技術(shù)的不統(tǒng)一和對(duì)立法審查的無(wú)力,使得法律制度的供給無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律文件中都有若干相關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定。但是關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專門法律僅有一部全國(guó)性的法律――《農(nóng)村土地承包法》。而上述法律中對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定也不夠詳細(xì)具體,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有諸多制約,難以全面規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、保障有序流轉(zhuǎn)。因而,從一定意義上講,我國(guó)根本就沒(méi)有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制框架,更沒(méi)有完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)法律調(diào)控體系。

1.相關(guān)法律法規(guī)之間在內(nèi)容上的協(xié)調(diào)性不足?！掇r(nóng)村土地承包法》盡管對(duì)以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“抵押”進(jìn)行了限制,但是第49條規(guī)定“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)”。但2005年最高法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十五條卻規(guī)定,“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效”,這明顯與前一規(guī)定相矛盾。

2.法律偏離現(xiàn)實(shí),致使法律規(guī)范本身在實(shí)踐中的可操作性較差?！掇r(nóng)村土地承包法》第40條規(guī)定:“承包方之間為方便耕種或者各自需要,可以對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行互換?！睂?shí)踐中,若一集體經(jīng)濟(jì)組織的甲承包戶將自己的承包地轉(zhuǎn)讓給另一集體經(jīng)濟(jì)組織的乙承包戶,而乙承包戶再將自己的承包地轉(zhuǎn)讓給甲承包戶,通過(guò)這種兩次或兩次以上轉(zhuǎn)讓的方式,當(dāng)事人則輕而易舉地完成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換。所以限制不同集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換的規(guī)定顯然不具有操作性,形同虛設(shè)。

3.法律規(guī)定忽視了“效率優(yōu)先”原則?，F(xiàn)行法律一基于種種顧慮對(duì)其流轉(zhuǎn)設(shè)定了很多限制:(1)不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;(2)流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限;(3)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力;(4)通過(guò)家庭承包取得的土地承包權(quán)不得抵押等。立法上的種種限制有合理的,但更多的是忽視了“效率原則”,立法者的初衷是保護(hù)農(nóng)民的利益,而得到的卻是限制農(nóng)民權(quán)利、損害農(nóng)民利益的效果。

二、完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的幾點(diǎn)建議

(一)堅(jiān)持“效率優(yōu)先,兼顧公平”的原則,轉(zhuǎn)變立法理念。我國(guó)農(nóng)村土地承載著多種社會(huì)功能,其中最重要的是農(nóng)村社會(huì)保障的使命。因而,現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度更多地體現(xiàn)了保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民利益,堅(jiān)持公平、正義的價(jià)值目標(biāo)。但立法者在堅(jiān)持這一價(jià)值目標(biāo)時(shí)卻忽視了對(duì)效率價(jià)值的考量。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為:稀缺資源應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)讓等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,配置給最能充分利用稀缺資源的人手中,才是有效率的財(cái)產(chǎn)權(quán)機(jī)制。在我國(guó)人多地少的約束條件下,從法律上允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),是一種有效率的制度安排,應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)計(jì)中堅(jiān)持“效率優(yōu)先,兼顧公平”的價(jià)值取向。

(二)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律法規(guī),建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律調(diào)控體系。這是完善我國(guó)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度最重要的一點(diǎn),作為一個(gè)法制國(guó)家,只有在法律保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),我國(guó)的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度才可能真正確立。

1.修訂《農(nóng)村土地承包法》。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的權(quán)能,應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)抵押和繼承。2.制定《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法》。明確界定農(nóng)村土地的所有權(quán)主體;明確規(guī)定農(nóng)戶對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的明晰化;以法律形式規(guī)定,取消現(xiàn)行的30年或50年承包期的限制,實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久化。3.制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》。在《土地承包法》的基礎(chǔ)上,盡快制訂《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》,對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方式、程序、監(jiān)管、法律責(zé)任等進(jìn)行明確的規(guī)定。

通過(guò)建立健全農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系將土地流轉(zhuǎn)納入市場(chǎng)化、法制化的軌道,使我國(guó)未來(lái)的農(nóng)村土地資本市場(chǎng)更加規(guī)范、有序,交易更加安全、快捷。如此一來(lái),農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力將會(huì)從改革開放以來(lái)長(zhǎng)期徘徊的局面中擺脫出來(lái),達(dá)到一個(gè)質(zhì)的飛躍。

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[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地承包合同 法律性質(zhì)定位 立法完善

農(nóng)村土地承包合同是從推行開始的，現(xiàn)在已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)分結(jié)合之雙層經(jīng)營(yíng)體制的基本法律形式，是設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要依據(jù)。但自農(nóng)村土地承包合同產(chǎn)生之日起，理論上就一直存有分歧，實(shí)踐中也多有沖突。因此，本文擬對(duì)農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)進(jìn)行初步探討。

一、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)評(píng)析

關(guān)于農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)主要有兩種觀點(diǎn)，即行政合同說(shuō)和民事合同說(shuō)。行政合同說(shuō)認(rèn)為，農(nóng)村土地承包合同是在承包土地由村集體所有，并在法律授權(quán)村委會(huì)為發(fā)包方的情況下，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理目的而簽訂的，符合行政合同的特征。[1]而且有學(xué)者指出，自黨的上提出建立農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，廢除“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有”的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)核算體系后，農(nóng)民通過(guò)與政府簽訂行政合同獲得土地的使用權(quán)，在承包期限內(nèi)獲得一定的經(jīng)營(yíng)自，隨著土地承包合同與農(nóng)業(yè)定購(gòu)合同的出現(xiàn)和相關(guān)制度的建立，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國(guó)家管理的方式上，行政合同管理已經(jīng)占據(jù)了主導(dǎo)地位。[2]民事合同說(shuō)則認(rèn)為，作為農(nóng)村土地承包合同的主體的集體經(jīng)濟(jì)組織和承包戶之間的地位平等；集體經(jīng)濟(jì)組織與承包戶簽訂農(nóng)村土地承包合同是為了以合同形式固定彼此之間基于承包而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不是至少主要不是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的行政管理目標(biāo)；從合同簽訂的程序和原則以及不履行合同的法律后果來(lái)看，都與行政合同的要求相去甚遠(yuǎn)，因此，農(nóng)村土地承包合同是一種民事合同。[3]不過(guò)，農(nóng)村土地承包合同是一種新型合同，不能歸入合同法中的任何一類有名合同，故應(yīng)從立法上進(jìn)行直接規(guī)制，使之有名化、典型化。[4]也有部分學(xué)者采取折中觀點(diǎn)，主張對(duì)農(nóng)村土地承包合同應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同情況分析：農(nóng)村集體與其內(nèi)部成員之間簽訂的責(zé)任制性質(zhì)上的土地承包合同屬于行政合同；農(nóng)村集體與其內(nèi)部成員雙方經(jīng)過(guò)協(xié)商、個(gè)人有選擇權(quán)、合同履行過(guò)程中個(gè)人有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的或農(nóng)村集體與非內(nèi)部成員之間簽訂的合同，如果符合平等地位的要求，則屬于民事合同。[5]

上述觀點(diǎn)均能夠在立法上尋求相關(guān)制度予以支持，產(chǎn)生這種矛盾的立法原因在于我國(guó)農(nóng)村于20世紀(jì)80年代推行乃是源于農(nóng)民自己的創(chuàng)造，而且最初是由國(guó)家政策予以調(diào)整的，后來(lái)才由立法的形式加以明晰。由于沒(méi)有固定的模式可以遵循，各地的具體做法也不一致，因此，在農(nóng)村土地承包合同制度演進(jìn)的過(guò)程中，致使其在不同的法律文獻(xiàn)中呈現(xiàn)出不同的法律性質(zhì)。具體而言，在實(shí)行的初期，集體的職能盡管比過(guò)去有了很大的差異，但在沒(méi)有改革統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度以前，其仍然作為集體經(jīng)濟(jì)的一個(gè)層次發(fā)揮著自己的作用，而且當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地承包合同受到國(guó)家和當(dāng)?shù)卣耐恋卣?、稅費(fèi)政策的強(qiáng)烈制約，因此，農(nóng)村土地承包合同在一定程度上與集體化時(shí)期的口糧分配一樣，成為地方政府和鄉(xiāng)村干部對(duì)農(nóng)民進(jìn)行全方位治理的一種手段，[6]故農(nóng)地承包合同具有顯著的行政性。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)更加注重農(nóng)村土地承包合同的規(guī)范化和法制化，在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村土地承包合同的行政性逐漸弱化，而民事性卻越來(lái)越得以彰顯。在制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》時(shí)，柳隨年在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉（草案）的說(shuō)明》中，盡管指出對(duì)家庭承包的土地實(shí)行物權(quán)保護(hù)，對(duì)其他形式承包的土地實(shí)行債權(quán)保護(hù)，由此可知，農(nóng)村土地承包權(quán)屬于民事權(quán)利進(jìn)一步被明確，但對(duì)作為農(nóng)村土地承包權(quán)產(chǎn)生依據(jù)的農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)卻仍然難以被定性為民事合同，因?yàn)楦鶕?jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，發(fā)包方與承包方除了享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)外，發(fā)包方還享有一定的行政性權(quán)力，而承包方也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政性義務(wù)。因此，如何界定農(nóng)村土地承包合同的法律限制在今后一段時(shí)間內(nèi)還將是一個(gè)難題。

二、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)定位

行政合同與民事合同是兩種性質(zhì)相異的合同，它們應(yīng)當(dāng)遵循各自的規(guī)則。一般認(rèn)為，行政合同與民事合同在合同的主體、合同當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、合同權(quán)利的救濟(jì)方式等方面存在根本的區(qū)別。下面我們即從這三個(gè)方面分析農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)。

農(nóng)村土地承包合同的主體是發(fā)包方和承包方，其中發(fā)包方一般是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組，但村一級(jí)已成為農(nóng)村集體所有權(quán)的主要形式，而且農(nóng)民也接受了村是比村民小組更具主體性的存在。[7]因此，我們主要以村集體作為發(fā)包方進(jìn)行考察。根據(jù)我國(guó)憲法第30條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)劃如下：（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。”在我國(guó)村民委員會(huì)組織法第2條也規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?？梢?，村集體在我國(guó)不是一級(jí)行政機(jī)關(guān)。由于行政合同是行政主體為實(shí)現(xiàn)行政的目的或?yàn)樾姓聞?wù)而與他人訂立的合同，在農(nóng)村土地承包合同中，雙方當(dāng)事人均非行政主體，故其不符合行政合同關(guān)于主體資格的規(guī)定。如果以村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組作為發(fā)包方的，則將更不符合行政合同對(duì)主體資格的要求。

簽訂農(nóng)村土地承包合同的主要目的在于設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)最早由民法通則所規(guī)定，后來(lái)為土地管理法、農(nóng)業(yè)法和農(nóng)村土地承包法進(jìn)一步鞏固和完善。盡管因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生和發(fā)展的特殊性，以及目前法律上對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定與其內(nèi)容不相吻合，致使純粹從法律條文的具體表述分析，學(xué)者因所選擇的視角的不同而得出債權(quán)說(shuō)和物權(quán)說(shuō)兩種相異的結(jié)論，但其是一種民事權(quán)利卻是毫無(wú)疑問(wèn)的。一般而言，對(duì)于行政合同中的行政主體來(lái)說(shuō)，為了保證行政的民主化和效益性，它應(yīng)當(dāng)遵守普通合同的規(guī)則，同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)行政作為一種管理的本性和保障公共利益的目的，他又必須享有特權(quán)來(lái)解決普通合同這種自由行為方式帶來(lái)的缺憾。[8]考察我國(guó)農(nóng)村土地承包法第二章第一節(jié)的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)在發(fā)包方和承包方簽訂承包合同時(shí)設(shè)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是民事權(quán)利，但作為發(fā)包方的集體還是享有一定的行政性權(quán)力，同時(shí)承包方也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的公法性義務(wù)，這些規(guī)定的確與民事合同的性質(zhì)背道而馳，但其中發(fā)包方享有的這些行政性權(quán)力并不是所謂的行政合同中行政主體的特權(quán)，而是法律在定位作為發(fā)包方的集體的職能時(shí)所造成的錯(cuò)位。因此，農(nóng)村土地承包合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也不符合行政合同的規(guī)范意旨。

救濟(jì)方式的不同也是民事合同和行政合同的主要區(qū)別之一。由于行政合同中行政主體行使特權(quán)的行為屬于具體行政行為，故行政合同糾紛應(yīng)當(dāng)作為行政案件處理，在我國(guó)具體是由人民法院行政庭受理。我國(guó)行政復(fù)議法第6條第（六）項(xiàng)中即有規(guī)定，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議；最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第16條也規(guī)定：“農(nóng)村土地承包人與土地使用權(quán)人對(duì)行政機(jī)關(guān)處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服的，可以自己的名義提訟。”這是對(duì)農(nóng)村土地承包合同行政性作的一個(gè)注腳。但1999年7月8日開始施行的《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》關(guān)于農(nóng)村土地承包合同的規(guī)則完全是按照民事法律規(guī)范設(shè)計(jì)的，而實(shí)踐中農(nóng)村土地承包合同案件也幾乎全部是按照民事合同處理的。而且在2005年9月1日開始施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第1條甚至明確將承包合同糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛界定為民事糾紛。因此，從農(nóng)村土地承包合同的救濟(jì)方式來(lái)看，其亦應(yīng)當(dāng)定位為民事合同，而不是行政合同。

總之，盡管農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)在我國(guó)立法中還不十分明晰，在理論上也存在爭(zhēng)議，但從總體上而言，應(yīng)當(dāng)將其定位為民事合同，并以民事合同的基本理論和規(guī)則，針對(duì)其特殊性設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律規(guī)范。

三、農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)的立法完善

從民事合同的基本理論和規(guī)則來(lái)看，農(nóng)村土地承包合同主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以完善：

首先，應(yīng)當(dāng)重塑農(nóng)村集體所有權(quán)的主體形式，使農(nóng)村集體成為名副其實(shí)的民事主體。對(duì)農(nóng)村土地承包合同法律性質(zhì)的誤解往往與作為發(fā)包方的農(nóng)村集體的主體地位相關(guān)。由于“集體”不是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)，盡管我國(guó)對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)歸屬一直都非常重視，在我國(guó)的憲法、民法通則和土地管理法中都有規(guī)定，但因集體土地所有權(quán)問(wèn)題在我國(guó)較為繁雜，憲法、民法通則和土地管理法制定或者修訂時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景也存在差異，故他們有關(guān)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定并不完全吻合。從而在理論上造成了極大的分歧。應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，“準(zhǔn)確性是立法語(yǔ)言的靈魂和生命，也是立法政策和立法意志記載、表達(dá)和傳遞的第一要義。立法政策記載的不準(zhǔn)確，表達(dá)得不精確，必然會(huì)使傳遞的信息具有先天的缺陷。很明顯，對(duì)于法律語(yǔ)言來(lái)說(shuō)，清楚、準(zhǔn)確地傳達(dá)立法意志，讓人們非歧義地正確理解，這是最基本的要求，一切有悖于明確表意的手段和方法都在擯棄之列?！盵9]因此，從保護(hù)農(nóng)民的利益和促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展出發(fā)，對(duì)“集體”的含義進(jìn)行準(zhǔn)確理解，并以適當(dāng)?shù)拿袷轮黧w形式取而代之，從而使農(nóng)村土地承包合同中雙方當(dāng)事人的平等地位得以張揚(yáng)，以凸現(xiàn)農(nóng)村土地承包合同的民事性。

其次，嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)村土地承包合同中的私法規(guī)范和公法規(guī)范，從而純化農(nóng)村土地承包合同的民事性。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)，集體土地所有權(quán)一般是由村民委員會(huì)行使的，但村民委員會(huì)卻具有極為強(qiáng)烈的行政功能。在農(nóng)業(yè)稅減免之前，村民委員會(huì)的行政化現(xiàn)象非常突出，這種行政負(fù)擔(dān)淡化了農(nóng)村集體的私權(quán)屬性，當(dāng)村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時(shí)，所有者的角色就當(dāng)然為公法所吞沒(méi)。[10]這種民事主體與行政主體不分的狀況也表現(xiàn)在農(nóng)村土地承包合同中，即其中作為發(fā)包方的農(nóng)村集體既享有相應(yīng)的民事權(quán)利，也享有一定的行政權(quán)力，而承包方則在承擔(dān)了民事義務(wù)的同時(shí)也承擔(dān)一定行政義務(wù)。正是農(nóng)村集體的角色在社會(huì)實(shí)踐中的錯(cuò)位，導(dǎo)致村民委員會(huì)事實(shí)上取代了農(nóng)村集體所有權(quán)的主體地位，也致使其與農(nóng)戶產(chǎn)生了嚴(yán)重的疏離感。因此，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在完善村民自治的基礎(chǔ)上，將行政性事務(wù)還給政府，突出村民委員會(huì)作為民事主體代表人的職能，從而既有利于妥善處理好農(nóng)村集體與村民委員會(huì)的關(guān)系以及村民委員會(huì)與農(nóng)村集體成員的關(guān)系，又可以減輕村民委員會(huì)的行政負(fù)擔(dān)。以此為前提，強(qiáng)化農(nóng)村土地承包合同雙方當(dāng)事人對(duì)合同條款的協(xié)商機(jī)制，取消由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一制作的含有行政性法律關(guān)系的合同范本，使農(nóng)村土地承包合同回歸民事合同的本來(lái)面目。

最后，理順我國(guó)法律法規(guī)以及司法解釋關(guān)于農(nóng)村土地承包合同糾紛解決機(jī)制中相沖突和矛盾的規(guī)定。在一般情況下，一個(gè)國(guó)家的全部法律規(guī)范將分類組合為不同的法律部門，從而形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體，其中每個(gè)部門法均統(tǒng)一于該國(guó)的憲法之上，相互協(xié)調(diào)，相互配合，共同構(gòu)成一個(gè)國(guó)家和諧有序的法律體系。在我國(guó)法律體系中，對(duì)農(nóng)村土地的法律規(guī)制不僅僅是民法的任務(wù)，而且行政法、刑法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法以及其它各法律部門均須在各自的領(lǐng)域內(nèi)對(duì)農(nóng)村土地問(wèn)題加以規(guī)范。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地法律制度主要是由行政法進(jìn)行調(diào)整的，鑒于土地是極其寶貴的自然資源，是人類生存和生活最重要的物質(zhì)資料，當(dāng)代各國(guó)均很重視以行政權(quán)力干預(yù)土地法律關(guān)系，故我國(guó)加強(qiáng)對(duì)土地資源的行政法律規(guī)制也是合理的，但不應(yīng)當(dāng)因此而忽視民法對(duì)土地問(wèn)題的調(diào)整，在規(guī)制農(nóng)村土地關(guān)系方面，行政法規(guī)范無(wú)疑是不可能取代民法規(guī)范的功能的，所以，強(qiáng)化民法規(guī)范調(diào)整農(nóng)村土地問(wèn)題的作用在現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)十分必要的，而對(duì)農(nóng)村土地承包合同的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)是民法的重要任務(wù)之一。因此，對(duì)行政復(fù)議法和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》等行政性法律規(guī)范和司法解釋中關(guān)于農(nóng)村土地承包合同的規(guī)定進(jìn)行梳理，使之與民法通則以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》等民事性法律規(guī)范和司法解釋相協(xié)調(diào)，也是完善農(nóng)村土地承包合同制度的一個(gè)重要方面。

總之，對(duì)農(nóng)村土地承包合同法律性質(zhì)的合理定位將有助于科學(xué)地認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且對(duì)完善農(nóng)村土地承包制起到重要的作用。而在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)，農(nóng)村土地承包合同的行政性與民事性相互交織在一起，已經(jīng)在實(shí)踐中造成了諸多不良后果，因此，從理論上理清農(nóng)村土地承包合同中的各種法律關(guān)系，在立法上嚴(yán)格區(qū)分其中的行政法規(guī)范和民法規(guī)范，對(duì)完善農(nóng)村土地承包合同制度具有重要意義。

注釋：

[1]參見張樹義：《行政法與行政訴訟法案例教程》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2001年版，第184頁(yè)。

[2]參見王平：“民事合同與行政合同之比較及啟示”，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2000年第3期。

[3]參見王權(quán)典、張建軍：“論農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)”，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2004年第5期。

[4]參見艾衍輝：“農(nóng)村土地承包合同的法律思考”，《棗莊師范?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2003年第3期。

[5]轉(zhuǎn)引自胡呂銀：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)法分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第95-96頁(yè)。

[6]參見趙曉力：“通過(guò)和談的治理——80年代以來(lái)中國(guó)基層法院對(duì)農(nóng)村承包合同的處理”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第2期。

[7]參見陳小君等著：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第6-7頁(yè)。

[8]參見朱新力：“行政合同的基本特性”，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2002年第2期。

篇3

一、指導(dǎo)思想和基本原則

（一）指導(dǎo)思想。認(rèn)真貫徹黨的十六大精神，按照中央農(nóng)村工作會(huì)議的要求，長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，規(guī)范土地承包合同管理和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（二）基本原則。依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，從根本上保護(hù)郊區(qū)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利；堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，尊重大多數(shù)農(nóng)民的意愿，正確處理國(guó)家、集體、農(nóng)民三者的利益關(guān)系；在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，支持和保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)；堅(jiān)持依法辦事和結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，根據(jù)近郊、遠(yuǎn)郊第二輪土地延包的不同情況，有計(jì)劃、有步驟地實(shí)施**法。

二、正確處理農(nóng)村土地承包和穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)系

（三）做好與第二輪土地延包的銜接工作。各區(qū)、縣政府以及農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要按照**法，做好與第二輪土地延包的銜接工作，對(duì)郊區(qū)第二輪土地延包的成功經(jīng)驗(yàn)，要予以肯定。**年3月1日前，已按照中辦、國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的通知》規(guī)定完成土地延包工作的，視為有效，不得重新承包土地或者調(diào)整承包地；對(duì)其中不符合**法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以糾正。除法律規(guī)定之外，在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地和調(diào)整承包地。

（四）維護(hù)承包方的權(quán)利，同時(shí)，承包方也應(yīng)履行相應(yīng)義務(wù)。穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，既要尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，切實(shí)維護(hù)承包方的合法權(quán)益，又要教育引導(dǎo)農(nóng)民履行承包合同的約定。農(nóng)民依法獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。征用或者占用承包地的，應(yīng)當(dāng)按照土地管理方面的法律、法規(guī)辦理有關(guān)手續(xù)。農(nóng)民承包的土地不得買賣，不得對(duì)土地造成永久性損害，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得用于非農(nóng)建設(shè)。

（五）促進(jìn)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。各區(qū)、縣政府以及農(nóng)業(yè)行政主管部門要根據(jù)本意見的有關(guān)要求，制定相應(yīng)的實(shí)施辦法，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)以及規(guī)范征用地制度，保障農(nóng)民利益，推進(jìn)郊區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，加快環(huán)境綠化，促進(jìn)郊區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

三、依法實(shí)施農(nóng)村土地的承包和管理

（六）合同的簽訂和發(fā)放證書。農(nóng)村土地發(fā)包方與承包方應(yīng)當(dāng)根據(jù)**法的規(guī)定，簽訂書面承包合同。承包合同一般包括發(fā)包方與承包方的名稱，發(fā)包方負(fù)責(zé)人和承包方代表的姓名、住所，承包土地的名稱、坐落位置、面積、質(zhì)量等級(jí)，承包期限和起止日期，承包土地的用途，發(fā)包方與承包方的權(quán)利和義務(wù)，違約責(zé)任等內(nèi)容。區(qū)、縣政府應(yīng)當(dāng)依法向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證（加蓋區(qū)、縣政府公章），并加強(qiáng)審核和檢查。第二輪土地延包時(shí)，沒(méi)有簽訂土地承包合同的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)**法的規(guī)定予以完善。

（七）關(guān)于機(jī)動(dòng)地問(wèn)題。實(shí)施**法前已留機(jī)動(dòng)地的，機(jī)動(dòng)地不得超過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五，超出部分應(yīng)當(dāng)承包給農(nóng)民；未留機(jī)動(dòng)地的，不得再留機(jī)動(dòng)地。所留機(jī)動(dòng)地不足百分之五的，不得再增加。

（八）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、管理和登記工作。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)款由雙方當(dāng)事人協(xié)商確定，實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的收益歸承包方所有，任何組織或個(gè)人不得擅自截留、扣繳。市和區(qū)縣農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)**法的規(guī)定，做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)與流轉(zhuǎn)合同的管理、指導(dǎo)和服務(wù)工作。當(dāng)事人要求申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記的，由相應(yīng)區(qū)、縣政府做好受理登記工作。

（九）進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)已在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在郊區(qū)第二輪土地延包時(shí)，承包土地的農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂過(guò)承包地退包協(xié)議，自愿放棄承包地進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)維持與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的協(xié)議，土地不作調(diào)整。

（十）土地承包期限。在**法實(shí)施前已按國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行承包，承包的耕地期限為30年或30年以上的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)有效。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限，不得超過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的剩余期限。郊區(qū)今后在進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí)，與農(nóng)民簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，應(yīng)當(dāng)按照**法的規(guī)定確定期限。

（十一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)證。郊區(qū)第二輪土地延包時(shí)已經(jīng)按照規(guī)定將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)放給農(nóng)民的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)有效；對(duì)簽訂土地承包協(xié)議，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書仍留存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村集體經(jīng)濟(jì)組織的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)證書發(fā)放給農(nóng)民。

（十二）統(tǒng)一印制權(quán)證和合同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和土地承包合同以及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)合同，由市農(nóng)委統(tǒng)一印制。

四、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和進(jìn)行宣傳培訓(xùn)

篇4

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的頒布以及國(guó)家出臺(tái)各項(xiàng)土地承包政策，從政策法律上賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)村、富裕農(nóng)民，給廣大農(nóng)民吃了定心丸。為了將國(guó)家的土地承包政策、法律運(yùn)用于工作實(shí)踐、貫徹到基層、送到千家萬(wàn)戶，我們利用各種形式進(jìn)行宣傳，采取有力措施進(jìn)行貫徹。

1 農(nóng)村土地承包政策法規(guī)宣傳貫徹情況

1.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，形成推進(jìn)機(jī)制

為了確保農(nóng)村土地承包法律和政策的宣傳貫徹、實(shí)施，擺上各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主要議事日程，召開了專題會(huì)議研究，制定了具體意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員包屯、村工作人員包在村民中有影響的農(nóng)戶。把農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)的宣傳貫徹、實(shí)施當(dāng)作農(nóng)村重點(diǎn)工作去抓。主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，主管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，從組織上保證了此項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。

1.2 列入考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣

鎮(zhèn)政府將農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)宣傳貫徹、實(shí)施情況列入責(zé)任制的考核內(nèi)容，并與村簽訂責(zé)任狀。責(zé)任狀中明確要求，農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)的宣傳貫徹面必須達(dá)到100%；農(nóng)戶家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)率達(dá)到100%；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范率達(dá)到90%以上；機(jī)動(dòng)地面積占耕地面積比例不超5%；農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿流轉(zhuǎn)率達(dá)到100%；所轄區(qū)域內(nèi)不能出現(xiàn)侵犯婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的案件。對(duì)沒(méi)有按責(zé)任狀要求完成農(nóng)村土地承包政策、法律宣傳貫徹、實(shí)施工作的村相應(yīng)扣減工作總分；在農(nóng)村土地承包法宣傳貫徹、實(shí)施工作中表現(xiàn)突出的村，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

1.3 采取各種形式，宣傳土地承包政策、法律

利用標(biāo)語(yǔ)、橫幅、村務(wù)公開欄、布告等各種群眾喜聞樂(lè)見的形式廣泛宣傳農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)。村、屯在人口聚居的地方張貼標(biāo)語(yǔ)或橫幅；每個(gè)村都利用村務(wù)公開的機(jī)會(huì)在政策宣傳欄中宣傳農(nóng)村土地承包法的具體條款；組織有文藝特長(zhǎng)的農(nóng)民組成宣傳隊(duì)，利用生動(dòng)活潑、通俗易懂的小節(jié)目宣傳農(nóng)村土地承包法。讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員以及廣大農(nóng)民深深懂得農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)是農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)神。

1.4 培訓(xùn)基層干部，形成骨干力量

為了使鄉(xiāng)、村、屯干部掌握、精通農(nóng)村土地承包政策、法規(guī)的實(shí)質(zhì)，成為貫徹、實(shí)施的骨干力量。在鎮(zhèn)政府的精心布置和統(tǒng)一安排下，有計(jì)劃、有步驟地對(duì)全鎮(zhèn)農(nóng)村干部進(jìn)行農(nóng)村土地承包政策及相關(guān)法律的培訓(xùn)。培訓(xùn)的內(nèi)容主要有切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，穩(wěn)定，引導(dǎo)規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，完善荒山、荒丘、荒水、荒灘等其它資源的承包；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決的途徑以及民法、刑法、仲裁法等相關(guān)法律知識(shí)。通過(guò)培訓(xùn)，使每個(gè)農(nóng)民家庭至少有一人熟知了土地承包政策、法規(guī)的精神，讓廣大農(nóng)民充分體驗(yàn)到黨和政府對(duì)農(nóng)民的關(guān)心。

2 貫徹落實(shí)土地承包政策法規(guī)取得的效果

2.1 保障了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

經(jīng)過(guò)各種形式的宣傳和檢查落實(shí)，使農(nóng)村基層干部和廣大農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到國(guó)家從法律政策上賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，實(shí)質(zhì)就是保護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益。充分認(rèn)識(shí)到在第二輪承包期內(nèi)，無(wú)論是農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，還是戶口遷到不設(shè)區(qū)的小城鎮(zhèn)，以及婦女婚嫁都不能收回農(nóng)民的承包田，更不能以承包田的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵頂欠款。消除了過(guò)去農(nóng)村基層干部隨意收回農(nóng)民承包田的現(xiàn)象，穩(wěn)定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.2 規(guī)范了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

前幾年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)的無(wú)序的狀態(tài)，甚至出現(xiàn)雙方不簽訂書面協(xié)議，事后一方不承認(rèn)；個(gè)別的村干部強(qiáng)行干涉農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)，輕者要求農(nóng)民先交出流轉(zhuǎn)期間的農(nóng)業(yè)稅，重者收回農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為機(jī)動(dòng)地向外承包的現(xiàn)象。通過(guò)這次農(nóng)村土地承包政策法律的宣傳貫徹，使鄉(xiāng)村干部懂得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。農(nóng)民明白了土地流轉(zhuǎn)的決策者是自己；土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該簽訂書面協(xié)議，明確當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；土地流轉(zhuǎn)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式流轉(zhuǎn)需要到村集體備案；采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。從而結(jié)束了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)盲目、無(wú)序、混亂的狀態(tài)，進(jìn)入到依法、自愿、有序、規(guī)范的軌道。

2.3 解除了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的后顧之憂

在個(gè)別村曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)勞動(dòng)力前腳出村干活，后腳承包田就被村干部收回作為機(jī)動(dòng)地發(fā)包的現(xiàn)象。增添了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的憂慮。針對(duì)這種現(xiàn)象，我們舉一反三，利用各種媒體和召開會(huì)議的方式指出收回農(nóng)民承包田是嚴(yán)重違反國(guó)家政策和法律的行為，給農(nóng)民外出創(chuàng)收帶來(lái)了極大的消極影響。通過(guò)宣傳貫徹土地承包法，結(jié)合各地的實(shí)際情況，制定了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障措施，完善了土地流轉(zhuǎn)方法，使外出勞動(dòng)力能夠安心在外創(chuàng)收，沒(méi)有后顧之憂。杜絕了因土地流轉(zhuǎn)糾紛使勞動(dòng)力返鄉(xiāng)的現(xiàn)象。

篇5

1．1實(shí)測(cè)法

實(shí)測(cè)法是指利用GPS、全站儀等儀器進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界址點(diǎn)實(shí)地測(cè)量的方法。隨著JXCORS的建成，極大地方便了測(cè)繪工作，單人單機(jī)即可測(cè)量，提高了工作效率。本次試點(diǎn)工作采用JXCORS進(jìn)行測(cè)量，對(duì)于滿足JXCORS測(cè)量要求的區(qū)域，直接使用JX-CORS采集界址點(diǎn)數(shù)據(jù);不能滿足測(cè)量要求的區(qū)域，采用JXCORS布設(shè)圖根控制點(diǎn)，使用全站儀測(cè)量界址點(diǎn)坐標(biāo)。

1．2航測(cè)法

航測(cè)法是指采用航空攝影測(cè)量的方法采集農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界址點(diǎn)數(shù)據(jù)的方法。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記項(xiàng)目精度要求較高，一般采用無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量方法，成圖比例尺為1∶1000，然后在此基礎(chǔ)上調(diào)繪得到界址點(diǎn)坐標(biāo)和地塊圖。1．3圖解法圖解法是以已經(jīng)測(cè)得的大比例尺航天數(shù)字正射影像、地籍圖或地形圖為基礎(chǔ)，通過(guò)圖解量算獲取界址點(diǎn)坐標(biāo)的方法?？梢钥闯?，圖解法需要依賴于已有資料，且需要進(jìn)行量算，對(duì)于缺乏基礎(chǔ)資料或地塊不規(guī)則的丘陵、山區(qū)，該方法受到了一定的局限。

2地塊界址測(cè)量方法對(duì)比分析

2．1試點(diǎn)概況

贛州市南康區(qū)境內(nèi)大部分為丘陵至低山地貌，北部邊緣地區(qū)有中、低山地貌，沿章江、上猶江兩岸一帶有較廣闊的河谷平原，是贛南較平坦的一個(gè)區(qū)域。整個(gè)地勢(shì)西高東低，南北高中部低，由南北兩端向中、由西向東，逐漸傾斜，中東部形似敞口盆地。一般海拔中部為110m～150m，北部為350m～500m，南部為300m～450m。丘陵、山地、平原各約占總面積的59%、27%、14%。本次試點(diǎn)工作選擇一個(gè)比較典型的村莊進(jìn)行測(cè)量，地形即包括低山丘陵區(qū)也包括山前平原，面積約2.4km2。由于本地區(qū)缺少大比例尺影像數(shù)據(jù)、地籍?dāng)?shù)據(jù)，且地形以低山丘陵為主，地塊不規(guī)則，采用圖解法進(jìn)行界址點(diǎn)測(cè)量和地塊圖繪制具有一定的局限性，故本次試點(diǎn)采用實(shí)測(cè)法和航測(cè)法進(jìn)行對(duì)比分析。2．2測(cè)量精度分析

2．2．1界址點(diǎn)精度分析

選擇本次測(cè)量成果中的876個(gè)界址點(diǎn)進(jìn)行精度分析，所有界址點(diǎn)均有實(shí)測(cè)法和航測(cè)法兩套成果。(1)JXCORS測(cè)量界址點(diǎn)精度。眾所周知，目前CORS技術(shù)已經(jīng)成熟，根據(jù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、使用權(quán)和眾多測(cè)繪項(xiàng)目的檢查情況，在滿足JXCORS測(cè)量要求的情況下，其測(cè)量平面精度優(yōu)于3cm，可以滿足NY/T2537－2014《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》)中實(shí)測(cè)界址點(diǎn)的精度要求。本次測(cè)量時(shí)，每個(gè)界址點(diǎn)均獨(dú)立觀測(cè)兩次，平面較差小于3cm取平均值作為最終成果。當(dāng)然，對(duì)于高大樹木遮擋、無(wú)線信號(hào)影響等不能滿足JXCORS測(cè)量要求的區(qū)域，需要全站儀測(cè)量等方法輔助測(cè)量。(2)無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量界址點(diǎn)精度。采用無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量的方法獲取試點(diǎn)區(qū)域的影響，經(jīng)過(guò)處理后根據(jù)田埂、農(nóng)村道路等線狀地物分割地塊，得到界址點(diǎn)成果。采用JXCORS對(duì)航測(cè)法界址點(diǎn)成果進(jìn)行精度檢查。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，點(diǎn)位較差小于15cm的界址點(diǎn)有234點(diǎn)，占總數(shù)的26.71%;點(diǎn)位較差在15cm－30cm之間的有515點(diǎn)，占58.79總數(shù)的%;較差在30cm－45cm之間的有127點(diǎn)，占總數(shù)的14.50%。視JXCORS測(cè)量成果為真值，計(jì)算無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量的界址點(diǎn)的中誤差為±16.3cm，可以滿足《規(guī)程》中航測(cè)法界址點(diǎn)的精度要求。

2．2．2地塊面積精度

本次測(cè)量得到了251個(gè)地塊，對(duì)測(cè)量得到的地塊面積進(jìn)行精度檢核。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，JXCORS測(cè)量得到的地塊面積均滿足《規(guī)程》要求，航測(cè)法有兩個(gè)地塊面積不能滿足要求，經(jīng)分析原因，使用無(wú)人機(jī)低空攝影測(cè)量時(shí)受到樹木遮擋影響，該地塊處影像不清晰，造成面積誤差超限。采用航測(cè)法進(jìn)行地塊圖繪制時(shí)，需要認(rèn)真檢查面積數(shù)據(jù)。與原有地塊檔案對(duì)比，發(fā)現(xiàn)面積超限的，分析原因，若是由于本次測(cè)量精度較低造成的，需要采用實(shí)測(cè)法或圖解法重新制作地塊圖和界址點(diǎn)。

2．3工作效率分析

(1)實(shí)測(cè)法工作效率。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，本次251地塊、876個(gè)界址點(diǎn)，采用JXCORS結(jié)合全站儀實(shí)測(cè)使用的時(shí)間為3工作日，地塊圖繪制時(shí)間為1工作日，合計(jì)時(shí)間為4工作日。(2)航測(cè)法工作效率。本次航測(cè)時(shí)間為0.5工作日，影像內(nèi)業(yè)處理時(shí)間為0.5工作日，地塊圖繪制及界址點(diǎn)整理時(shí)間為1工作日，共計(jì)花費(fèi)2工作日。當(dāng)然，本次試點(diǎn)工作面積較小，航測(cè)外業(yè)效率較低，若大面積航測(cè)，效率將會(huì)更高?？梢钥闯?，航測(cè)法效率較高，且野外的工作時(shí)間較少，采用航測(cè)法可以減少野外工作時(shí)間，降低成本和勞動(dòng)強(qiáng)度，明顯的提高工作效率。

3結(jié)論

篇6

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概述

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指以種植、養(yǎng)殖、畜牧等農(nóng)業(yè)用途為目的，對(duì)國(guó)家或者集體所有的農(nóng)用地占有、使用和收益的物權(quán)。其權(quán)能有：土地使用收益權(quán)，物上請(qǐng)求權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自，對(duì)產(chǎn)品的處置權(quán)。其中，收益權(quán)受到一定的限制，如：流轉(zhuǎn)方式法定化①，不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，受讓方必須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，流轉(zhuǎn)不得超過(guò)承包經(jīng)營(yíng)期限等②。

在農(nóng)村，土地一般屬于集體所有，集體組織內(nèi)部成員，可以無(wú)償?shù)孬@得一份土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，供生存發(fā)展需要。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度尚未覆蓋到農(nóng)村居民，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民具有社會(huì)保障意義。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)又具有人身權(quán)性質(zhì)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能正是體現(xiàn)在該項(xiàng)權(quán)利的人身性上。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制

《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》把農(nóng)村集體土地承包區(qū)分為商業(yè)承包和家庭承包。兩部法律在后者流轉(zhuǎn)問(wèn)題上沒(méi)做過(guò)多限制，允許其采用民法上的流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值③。2005年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中明確出現(xiàn)了“入股”的流轉(zhuǎn)方式。④2006年12月成都市出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》；2007年6月重慶市工商行政管理局出臺(tái)了《關(guān)于全面貫徹落實(shí)市第三次黨代會(huì)精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見》，這兩個(gè)文件均規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可采用“入股”方式流轉(zhuǎn)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法律風(fēng)險(xiǎn)

土地承載著農(nóng)民的生存保障功能。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，則成為公司資產(chǎn)，農(nóng)民和土地相分離。如果公司不能提供給足以保障農(nóng)民基本生存條件的股利或分紅，無(wú)能力在獲得生活保障的農(nóng)民將面臨生存危機(jī)。

公司法資本三原則要求股東不得抽回資本⑤，減少注冊(cè)資本有嚴(yán)格內(nèi)部程序控制⑥，外部債權(quán)人亦可通過(guò)提前請(qǐng)求實(shí)現(xiàn)債權(quán)對(duì)減少注冊(cè)資本行為施加壓力⑦。農(nóng)民一旦入股成為公司股東，就無(wú)法通過(guò)退股回復(fù)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民股東退出公司的另一種機(jī)制是出讓股份。但這可能會(huì)使農(nóng)民與土地分離。農(nóng)民在土地上能獲的社會(huì)保障權(quán)將會(huì)喪失。

四、化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法律風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有財(cái)產(chǎn)屬性，又具有人身屬性。財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利能轉(zhuǎn)讓，但人身屬性的權(quán)利不能轉(zhuǎn)讓。如果兩種權(quán)利混在一起，財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓必然受到人身屬性的限制。因此須對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作出劃分。一是可以轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)，二是不能轉(zhuǎn)讓的人身權(quán)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，農(nóng)民只能獲得股份財(cái)產(chǎn)權(quán)上的收益。為保障農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)，只能把它設(shè)定為財(cái)產(chǎn)上的義務(wù)。公司運(yùn)營(yíng)土地獲得的兩部分利益，一是土地使用價(jià)值轉(zhuǎn)化的價(jià)值，二是土地產(chǎn)生的新增價(jià)值。后者通過(guò)股利的方式進(jìn)行分配；而前者的源權(quán)利本不屬公司，而是被土地財(cái)產(chǎn)權(quán)捆綁來(lái)的農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)，此價(jià)值應(yīng)返還給農(nóng)民。兩種價(jià)值應(yīng)有分配順序，先從利潤(rùn)中拿出固定的數(shù)額返還農(nóng)民在土地上的社會(huì)保障權(quán)；然后再分配股利。由于公司盈利能力不確定，若其利潤(rùn)尚不能滿足農(nóng)民的社會(huì)保障需要就會(huì)陷農(nóng)民于危險(xiǎn)中，解決該問(wèn)題，需要配套社會(huì)保障法規(guī)。

公司法禁止抽回資本，故農(nóng)民入股后退出面臨困難。但《關(guān)于全面貫徹落實(shí)市第三次黨代會(huì)精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見》中，針對(duì)該問(wèn)題做了個(gè)“置換”制度設(shè)計(jì)⑧。用以限制涉及土地的股權(quán)進(jìn)行二次轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民可以以其他資本置換出他投入的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種置換是成立的，入股的權(quán)利是已被物化的、與人身分離的虛擬價(jià)值形態(tài)，標(biāo)志著該權(quán)利成為公司財(cái)產(chǎn)。公司的土地權(quán)利可以作為資產(chǎn)出售，不過(guò)只能出售即農(nóng)民股東，農(nóng)民取得該資產(chǎn)，達(dá)到二土地權(quán)利回歸同一，此時(shí)農(nóng)民股東的股份不變。但上述程序須在章程中設(shè)定。農(nóng)民股東取得回歸的土地權(quán)后，公司要繼續(xù)使用該土地的，可以采取不轉(zhuǎn)移承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，這就成功解決了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的問(wèn)題。

另外農(nóng)民可選擇轉(zhuǎn)讓股份。由于財(cái)產(chǎn)權(quán)與社會(huì)保障權(quán)相分離，無(wú)論股權(quán)怎么轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民的社會(huì)保障要求始終只能由土地收益者承擔(dān)。這樣農(nóng)民不會(huì)喪失社會(huì)保障，而且盤活了土地資源。值得注意的是，可轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)不是永續(xù)的，因作為其源權(quán)利的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有期限。當(dāng)權(quán)利到期時(shí)，農(nóng)民重新獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果農(nóng)民欲繼續(xù)把土地投入公司，農(nóng)民就以重新獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)入股，同時(shí)原來(lái)的股權(quán)保持不變。

篇7

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；補(bǔ)償；保護(hù)；法律探究

一、我國(guó)集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國(guó)失地農(nóng)民的總?cè)藬?shù)大約有4000萬(wàn)，而且每年還要新增200多萬(wàn)。這個(gè)數(shù)字是根據(jù)經(jīng)審批的合法征收土地?cái)?shù)統(tǒng)計(jì)出來(lái)的，不包括違法侵占，突破指標(biāo)以及一些農(nóng)村私下賣地。因此，有學(xué)者認(rèn)為，1987～2001年實(shí)際征占耕地?cái)?shù)為4080～4420萬(wàn)畝左右，按人均占有土地0.8畝計(jì)算，被征地農(nóng)民數(shù)在5100～5525萬(wàn)人。如果加上因農(nóng)村超生等原因沒(méi)有分到田地的“黑戶口”勞動(dòng)力，這個(gè)數(shù)目則逾6000萬(wàn)。這些農(nóng)民失去土地也就失去了土地賦予的生活保障，沒(méi)有資格進(jìn)入城市社會(huì)保障體系，政治權(quán)利及受教育等各個(gè)方面的權(quán)利得不到保障。我國(guó)征地補(bǔ)償制度以犧牲農(nóng)民利益換取城市發(fā)展，對(duì)農(nóng)民利益缺乏保護(hù)，存在諸多問(wèn)題。

二、我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的法律依據(jù)

（1）《土地管理法》第10條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。（2）《憲法》第10條規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。（3）《物權(quán)法》第42條雖然規(guī)定了“依法足額補(bǔ)償”，并且規(guī)定“保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”（4）《土地管理法》第47條、《土地管理法實(shí)施條例》第26條就安置補(bǔ)償做出了較為明確的規(guī)定。（5）《土地管理法》第45條規(guī)定征收土地由國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，等法律法規(guī)。

三、國(guó)家在土地征用過(guò)程中存在的問(wèn)題

我國(guó)《土地管理法》第45條規(guī)定征收土地由國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。有權(quán)批地的政府審查的內(nèi)容是土地利用總體的規(guī)劃、土地利用年計(jì)劃、建設(shè)供地標(biāo)準(zhǔn)、附土地管理部門審查意見，但卻未規(guī)定政府審批用地申請(qǐng)的具體依據(jù)。我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》只規(guī)定征地補(bǔ)償、安置方案予以公告并聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，但沒(méi)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民可以要求聽證的具體規(guī)定。限制了廣大的被征地農(nóng)民對(duì)一些關(guān)系其切身利益的重大內(nèi)容的知情權(quán)與參與權(quán)，整個(gè)征地過(guò)程群眾的參與性非常有限，農(nóng)民無(wú)法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征地協(xié)商談判中來(lái)，農(nóng)民沒(méi)有與買方平等地坐下來(lái)談判，更沒(méi)有決定權(quán)，完全由地方政府決定。

四、對(duì)城郊失地農(nóng)民的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的對(duì)策

（1）試圖提出保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的宏觀思路。首先，應(yīng)規(guī)范現(xiàn)行法律、完善征地制度，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的確定，農(nóng)村集體進(jìn)行法人化經(jīng)營(yíng)，應(yīng)重構(gòu)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)組織進(jìn)行公司化法人機(jī)關(guān)改造農(nóng)村集體應(yīng)成為一個(gè)法人。其次，嚴(yán)格區(qū)分土地征收和征用，限定公益性用地范圍。再次，改革征地補(bǔ)償制度，提高征地使用權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，將重點(diǎn)放到擁有使用權(quán)的身上。強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)社會(huì)保障的補(bǔ)償，還應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民的居住條件。最后，建立土地征地制度，提高農(nóng)民的參與度。（2）試圖全面深刻的考察土地征收過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的理論問(wèn)題。本項(xiàng)目根據(jù)法學(xué)原理，結(jié)合社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等社會(huì)學(xué)科理論，主要采用了社會(huì)實(shí)證分析法、價(jià)值分析法、比較分析法和文獻(xiàn)研究等方法。

關(guān)于對(duì)城郊失地農(nóng)民補(bǔ)償與保護(hù)的法律問(wèn)題的研究應(yīng)從現(xiàn)有土地征收的相關(guān)問(wèn)題、對(duì)土地?fù)Q保障的機(jī)制內(nèi)容的實(shí)際研究分析、農(nóng)民土地權(quán)益受損的相關(guān)問(wèn)題出現(xiàn)研究等理論入手，主要采用實(shí)證研究的方法，深入分析了土地征收過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)合理安置失地農(nóng)民和健全農(nóng)村社會(huì)保障、完善失地農(nóng)民的權(quán)益表達(dá)和司法救濟(jì)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題做了詳細(xì)的研究，并提出相應(yīng)的解決方案，提供對(duì)策。

參考文獻(xiàn)

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[3]劉雙良等．論農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)[J]．甘肅社會(huì)科學(xué)．2009（4）

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篇8

請(qǐng)求轉(zhuǎn)發(fā)《進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包關(guān)系工作方案》的請(qǐng)示

縣政府：

為了全面認(rèn)真解決第二輪土地承包工作的遺留問(wèn)題,進(jìn)一步完善我縣農(nóng)村土地承包關(guān)系，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策要求,按照渝委[2004]6號(hào)和足委辦[2004]115號(hào)文件精神，結(jié)合我縣實(shí)際,制定本方案。

一、工作目標(biāo)

穩(wěn)定和完善以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制；使農(nóng)戶的承包地塊、承包面積、承包合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)證“四到戶”,做到“四相符”；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證入戶率達(dá)100%；將承包合同、清冊(cè)全部集中到街鎮(zhèn)鄉(xiāng)管理(街鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村各一份),建檔率達(dá)100%；規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)行為,妥善解決農(nóng)村土地承包合同糾紛。

二、工作原則

（一）突出穩(wěn)定，注重完善。完善農(nóng)村土地承包工作，是保持農(nóng)村基本制度不變的前提下，把工作重點(diǎn)和注意力放在完善上。保持第二輪土地承包政策的連續(xù)性，不能隨意變動(dòng)或推倒重來(lái)；不夠完善的，要按照程序合法、手續(xù)完備的要求做好規(guī)范工作；對(duì)還沒(méi)有進(jìn)行第二輪土地承包的，要按照有關(guān)政策抓緊完善土地承包關(guān)系工作。

（二）尊重民意，民主決策。完善農(nóng)村土地承包關(guān)系必須尊重群眾意愿，確保農(nóng)民合法權(quán)益。要堅(jiān)持公開、公平、公正和群眾路線，深入細(xì)致地做好群眾思想政治工作，不搞強(qiáng)迫命令。要堅(jiān)持政策，結(jié)合實(shí)際，尊重歷史，解決遺留問(wèn)題。

（三）依法推進(jìn)，積極穩(wěn)妥。認(rèn)真貫徹落實(shí)第二輪土地承包的有關(guān)政策，不得違反規(guī)定，各行其是。嚴(yán)格按照工作流程穩(wěn)步推進(jìn)，確保不出現(xiàn)新的矛盾。

（四）加強(qiáng)管理，完善制度的原則。要建立健全相關(guān)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)，完善各種管理制度，使土地承包管理向規(guī)范化、制度化、現(xiàn)代化方向發(fā)展。

三、實(shí)施步驟

本次工作分為準(zhǔn)備、清理核實(shí)、審核完善和驗(yàn)收總結(jié)四個(gè)步驟。

(一)準(zhǔn)備工作。組建班子,制定實(shí)施方案,開展宣傳培訓(xùn),印制宣傳資料和各種表格。

(二)清理核實(shí)。經(jīng)第二輪土地承包時(shí)的三分之二以上的村民會(huì)議或村民代表會(huì)議通過(guò)，制定實(shí)施方案，形成書面決議。調(diào)查清理土地承包情況，分戶填寫《土地承包情況登記表》,并由承包戶主和村民小組長(zhǎng)或社長(zhǎng)簽字確認(rèn)。對(duì)第二輪土地承包時(shí)已發(fā)到農(nóng)戶的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》進(jìn)行登記,與農(nóng)戶承包土地的實(shí)際情況逐一核對(duì),若有不一致的要作詳細(xì)記錄,查明原因。已發(fā)到村組、但未填發(fā)到戶的空白《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書》,全部交回街鎮(zhèn)鄉(xiāng)。對(duì)以前簽訂的《土地承包合同書》進(jìn)行登記和審核,審驗(yàn)內(nèi)容不完善的視為不合格。未發(fā)包的土地應(yīng)首先用于解決符合政策規(guī)定沒(méi)有承包土地的人員。村民同意保留的可以保留,但不得超過(guò)總面積的5%。街鎮(zhèn)鄉(xiāng)要幫助村組妥善解決承包合同糾紛,盡量讓群眾滿意,保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

(三)審核完善。清理登記結(jié)束后,及時(shí)將《土地承包情況登記表》、《土地承包分戶花名冊(cè)》和未發(fā)包土地情況張榜公示,接受村民監(jiān)督；對(duì)群眾反映的意見、建議要作記錄,反映的問(wèn)題要及時(shí)核實(shí)、查清和答復(fù)。登記調(diào)查員將《土地承包情況登記表》和《土地承包分戶花名冊(cè)》整理復(fù)制三份,經(jīng)村民小組長(zhǎng)或社長(zhǎng)與承包戶戶主簽字確認(rèn)后,報(bào)村民委員會(huì)和街鎮(zhèn)鄉(xiāng)審核并簽注審核意見；《土地承包情況登記表》由農(nóng)戶、村和街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心分別保存,《土地承包分戶花名冊(cè)》由村民委員會(huì)、街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心分別保存。村民小組或農(nóng)業(yè)社與土地承包農(nóng)戶要簽訂一式三份的《土地承包合同》，發(fā)包方、承包方和街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心各保存一份。村民小組、承包戶要求對(duì)《土地承包合同》進(jìn)行鑒證的，由街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心進(jìn)行鑒證。

凡符合核、換、補(bǔ)發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》條件的，由農(nóng)戶提出書面申請(qǐng)，并填寫申請(qǐng)書,家庭承包方式的經(jīng)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心審批、其它方式承包的經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批后,報(bào)縣農(nóng)業(yè)局申領(lǐng)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》；該證由各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心統(tǒng)一組織填寫，一戶一證，以鋼筆用碳素墨水書寫，字跡工整，不得涂改。

承包方采取轉(zhuǎn)包、出租、入股方式流轉(zhuǎn)的，不需辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記；采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記；因轉(zhuǎn)讓、互換以外的原因?qū)е罗r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分立、合并的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更登記。街鎮(zhèn)鄉(xiāng)要將《土地承包情況登記表》中的資料用電子表格分戶錄入微機(jī)，以便管理和查詢。

(四)驗(yàn)收總結(jié)

1、按照檔案管理的要求,將農(nóng)村土地承包資料整理歸檔,分社立案成卷,作為永久性檔案由街鎮(zhèn)鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心分村統(tǒng)一保管。檔案資料包括：《土地承包情況登記表》、《土地承包分戶花名冊(cè)》、土地承包調(diào)查登記文字材料、《土地承包合同》及鑒證文書、《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》審驗(yàn)、農(nóng)村土地承包調(diào)整方案、村民或村民代表會(huì)議記錄及決議、上報(bào)審批文書、清理完善農(nóng)村土地承包方案,宣傳、培訓(xùn)等資料、各級(jí)有關(guān)土地承包的文件、清理完善農(nóng)村土地承包檢查、驗(yàn)收和總結(jié)材料、其他相關(guān)資料、建立農(nóng)村土地承包管理的相關(guān)制度等。

2、街鎮(zhèn)鄉(xiāng)自查及縣上驗(yàn)收。各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)組織人員,以農(nóng)業(yè)社為單位進(jìn)行檢查驗(yàn)收，檢查的標(biāo)準(zhǔn)就是承包地塊、面積、合同和證書“四到戶”。不符合要求的要限期整改，從12月1日起，采取“一聽、二看、三走訪”的辦法，對(duì)各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包工作情況進(jìn)行檢查、驗(yàn)收。此項(xiàng)工作結(jié)束后，要形成書面材料，于12月15日前報(bào)送縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)科，縣農(nóng)業(yè)局匯總后書面報(bào)告縣委、縣政府和市農(nóng)業(yè)行政主管部門。

四、政策界限

(一)、已經(jīng)進(jìn)行了第二輪土地承包的地方, 承包地不得隨意變動(dòng),要保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定,絕不允許借完善大范圍、大面積重新調(diào)整土地；重點(diǎn)是完善手續(xù)，沒(méi)有簽訂合同的要補(bǔ)簽，沒(méi)有發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的要補(bǔ)發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

(二)、沒(méi)有進(jìn)行第二輪土地承包的地方，要在11月15日前,按照《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定和第二輪土地承包政策抓緊補(bǔ)課。

(三)、農(nóng)戶承包面積全部退耕還林的，應(yīng)收回農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書或公告宣布證書作廢，并終止承包合同。承包面積部分退耕還林的，按原承包面積扣減退耕面積后換發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

(四)、承包地部分被國(guó)家征收或集體公益事業(yè)占用的，原承包地面積扣減征占面積后換發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。國(guó)家征收農(nóng)戶絕大部分承包地，并對(duì)其全部農(nóng)轉(zhuǎn)非，同時(shí)就地安置補(bǔ)償后所剩余的土地，原承包農(nóng)戶愿意繼續(xù)承包的應(yīng)當(dāng)允許其繼續(xù)承包，并填發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證；原承包戶不愿意繼續(xù)承包的，可以交回發(fā)包方處理，但原則上不作補(bǔ)償。

(五)、少數(shù)沒(méi)有簽訂第二輪土地承包合同,也沒(méi)有發(fā)放承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書,且承包地撂荒兩年以上的農(nóng)戶,要做好聯(lián)系工作,確實(shí)無(wú)法聯(lián)系上的,發(fā)包方可以委托他人代耕。該農(nóng)戶書面放棄承包權(quán)的,發(fā)包方可以按程序?qū)⑼恋卣{(diào)整或重新發(fā)包。

(六)、核、換、補(bǔ)發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》一律使用由市農(nóng)辦統(tǒng)一印制的新證,農(nóng)戶自愿要求以舊證換新證的,應(yīng)予以更換。所用合同和表格以第二輪土地承包時(shí)的格式為準(zhǔn)。

五、涉及具體問(wèn)題的處理

1、關(guān)于退休職工戶口遷回農(nóng)村后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。

退休職工享有退休金，其身份仍屬于國(guó)家職工范疇，不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不應(yīng)當(dāng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2、關(guān)于土地共有人問(wèn)題。

在此次完善農(nóng)村土地承包關(guān)系工作中，家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人應(yīng)該以二輪土地承包時(shí)的家庭實(shí)際人口為準(zhǔn)，已死亡或戶口遷出的應(yīng)加以備注。1998年以后到現(xiàn)在，承包戶中出生或遷入的人口，在此次完善中不作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)共有人填寫在經(jīng)營(yíng)權(quán)證上。如某農(nóng)戶在第二輪土地承包時(shí)承包人口為4人，即戶主、父親、母親、妹妹。這次完善二輪土地承包時(shí)，父母均已死亡。妹妹已嫁，戶口遷出，在新落戶地?zé)o承包地。該戶主已結(jié)婚生子，現(xiàn)共3人。這種情況，該農(nóng)戶應(yīng)填寫原承包人口即戶主、父親、母親、妹妹4人為共有人。

3、關(guān)于土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先權(quán)問(wèn)題

進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。但該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人實(shí)際經(jīng)營(yíng)一年以上的除外。所謂同等條件是指流轉(zhuǎn)內(nèi)容、流轉(zhuǎn)期限等方面的條件相同或者相近的情況。

4、關(guān)于國(guó)家征收農(nóng)戶絕大部分承包地對(duì)其全部農(nóng)轉(zhuǎn)非并就地安置補(bǔ)償后所剩余的承包地如何處理的問(wèn)題。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)精神和原則，對(duì)于剩余部分土地，如果原承包農(nóng)戶愿意繼續(xù)承包的應(yīng)當(dāng)允許其繼續(xù)承包并填發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。如果原承包農(nóng)戶不愿繼續(xù)承包的可以交回發(fā)包方處理，但原則上不作補(bǔ)償。

篇9

我國(guó)憲法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)。即一方面是農(nóng)戶的分戶承包經(jīng)營(yíng)，另一方面是村組的合作統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)；兩種經(jīng)營(yíng)相互配合、相互促進(jìn)。但是鳳陽(yáng)農(nóng)村實(shí)行的是一種單層經(jīng)營(yíng)。為什么說(shuō)是一種單層經(jīng)營(yíng)？因?yàn)閷?shí)行的是一種土地完全承包。說(shuō)其完全：一是所有土地全部承包給農(nóng)戶，集體一點(diǎn)不剩；二是以戶為單位承包，幾十年不變，一包到底。土地完全承包，其使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)完全掌握在農(nóng)戶手中，村組沒(méi)有一點(diǎn)權(quán)力，擁有一個(gè)空頭的所有權(quán)；只有“分”而無(wú)“統(tǒng)”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)雙層經(jīng)營(yíng)，所以是一種單層經(jīng)營(yíng)。

土地完全承包和單層經(jīng)營(yíng)，其弊端是明顯的。

一、嚴(yán)重影響了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，成為當(dāng)前農(nóng)村很多矛盾和糾紛的引發(fā)點(diǎn)

當(dāng)前農(nóng)村帶有普遍性的矛盾和糾紛主要有三類，都與土地的完全承包有關(guān)。

第一類是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的矛盾，突出的是農(nóng)田基本建設(shè)，尤其是水利建設(shè)方面的矛盾。鳳陽(yáng)是個(gè)易旱易澇的地方，每到干旱季節(jié)，農(nóng)民因爭(zhēng)水而發(fā)生的矛盾很多。水利矛盾，說(shuō)到底是建設(shè)不足的問(wèn)題。六、七十年代，國(guó)家在鳳陽(yáng)境內(nèi)興建了四大水庫(kù)、機(jī)站和一批中小型水利建設(shè)項(xiàng)目，之后又不斷增補(bǔ)完善，目前從大的方面基本解決了農(nóng)村缺水問(wèn)題，但是村組與主干工程配套以及村組自備塘壩和灌溉渠道建設(shè)長(zhǎng)期不足，成為建設(shè)的死角?！按蟀伞币郧?，土地集體經(jīng)營(yíng)，這種矛盾還不十分明顯；“大包干”以后，小塊分割經(jīng)營(yíng)，這種矛盾就突出起來(lái)。為什么這種狀況長(zhǎng)期解決不了呢？原因除資金外，最主要的還是土地問(wèn)題。水利建設(shè)必然要使用土地，由于土地掌握在農(nóng)戶手中，村組沒(méi)有一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)，只能與農(nóng)戶協(xié)商，這種協(xié)商往往難以成功。前不久，鳳陽(yáng)殷澗洪山村經(jīng)村民會(huì)議討論，一致要求修一面大塘。村干部也認(rèn)為很有必要，于是自籌資金把大塘修好了。這面塘解決了周圍400多畝農(nóng)田的灌溉問(wèn)題。但是修塘過(guò)程中占用了五戶農(nóng)民的八畝土地。被占土地的農(nóng)民說(shuō)：這是好事，我們都知道，但是受益是大登陸文秘站網(wǎng)網(wǎng)查看更多文章家的，不能讓我們五戶損失土地，請(qǐng)補(bǔ)償土地吧。村里哪有土地可以補(bǔ)償呢？只好協(xié)商經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，農(nóng)民不愿意，聲稱，如果不給土地就要上訪。村干部本來(lái)想做件好事，結(jié)果卻落得一身的不是。村組水利建設(shè)滯后，農(nóng)民用不上水；即使用得上，成本增加，水費(fèi)難以協(xié)調(diào)，經(jīng)常與水利部門形成對(duì)立，所以又造成很多水利設(shè)施閑置，渠道無(wú)人管護(hù)，毀壞嚴(yán)重，反過(guò)來(lái)進(jìn)一步加深了水利矛盾。

第二類是農(nóng)民生活上的矛盾，突出的是宅基地和道路建設(shè)方面的矛盾。農(nóng)村宅基地每戶之間都有明顯的界限，隨著人口增長(zhǎng)，原來(lái)的房子不夠用了，需要增加建設(shè)，往往與鄰居產(chǎn)生矛盾。而且“大包干”以后，農(nóng)戶人口增減不均，有的不夠用了，需要尋找新的地方，由于土地在農(nóng)戶手中，村組無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民只能在自家承包地或者承包山上建設(shè)，而自家承包地、承包山不一定適合建房，沒(méi)有辦法，只得硬著頭皮建。所以，現(xiàn)在到農(nóng)村去，經(jīng)?？吹?，一方面村莊建設(shè)零散，土地大量浪費(fèi)，另一方面房子又建在耕地上，就是這個(gè)原因。房子建在耕地上，必然影響周邊農(nóng)戶的生產(chǎn)，往往成為農(nóng)村矛盾的引發(fā)點(diǎn)。村莊道路建設(shè)也是如此，也是因?yàn)橥恋貑?wèn)題難以解決。

第三類是農(nóng)民與工商投資者的矛盾。政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就要千方百計(jì)招引投資者。投資者來(lái)了，首先要解決土地問(wèn)題。政府把農(nóng)民的土地拿來(lái)了，而失去土地的農(nóng)民就會(huì)采取各種形式進(jìn)行抵制。中國(guó)農(nóng)民是從封建社會(huì)走來(lái)的，特別看重土地的作用：他們不僅把土地看作是當(dāng)代人的飯碗，同時(shí)也看作是子孫后代幸福的依靠，其價(jià)值無(wú)法用金錢來(lái)衡量。土地被征用了，如果村組掌握了一定的土地調(diào)控權(quán)，給予相應(yīng)調(diào)整補(bǔ)充，或者政府有能力幫助失去土地的農(nóng)民安置就業(yè)，他們也就算了，但是現(xiàn)在這兩個(gè)方面都無(wú)法辦到，農(nóng)民必然與村組和地方政府形成對(duì)立，就要上訪。上訪解決不了，他們就會(huì)與投資者過(guò)不去。俗話說(shuō)，強(qiáng)龍不壓地頭蛇。這時(shí)候投資者已深感不妙，后悔來(lái)投資，而準(zhǔn)備來(lái)投資的聽說(shuō)了，也趕緊縮回去。工商投資對(duì)于當(dāng)?shù)貋?lái)說(shuō)是件好事，但這只是就周邊整體而言的，對(duì)于失去土地的少數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，眼前就是一件壞事，因?yàn)槭Я巳ネ恋?，就失去了生活門路，他們又怎能善罷甘休呢？

土地完全承包還有一種潛在的矛盾，即土地與勞力之間的矛盾。完全承包，以戶為單位一包到底，承包的土地在農(nóng)戶之間固化了。而農(nóng)戶的人口是在不斷變化的，二十多年過(guò)去了，變化還很大。有的農(nóng)戶在承包初期可能是人口小戶，現(xiàn)在已經(jīng)變成了人口大戶；有的農(nóng)戶在承包初期可能是人口大戶，二十多年中，由于人口死亡或兒女出嫁、上學(xué)、參軍，現(xiàn)在變成了人口小戶。但是承包的土地還是那么多。我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有一戶，七八年承包的時(shí)候，他家共有九口人，承包了三十多畝土地，現(xiàn)在只剩下老頭一人；而相鄰的一戶，七八年全家只有五口人，承包了十幾畝土地，現(xiàn)在全家已有二十多口人，人均幾分地。土地多、勞力少，土地少、勞力多，這就造成一部分農(nóng)戶無(wú)地可種，另一部分農(nóng)戶種不了。土地多，收入多，人口少，家庭負(fù)擔(dān)輕；土地少，收入少，人口多，家庭負(fù)擔(dān)重，這又進(jìn)一步加劇了農(nóng)村貧富差距，使一部分農(nóng)戶逐步走向貧困化，成為社會(huì)問(wèn)題。過(guò)去土地收益少，農(nóng)民對(duì)這種情況反映還不太強(qiáng)烈，現(xiàn)在土地收益好了，很多群眾心里就不平衡了。他們說(shuō)：土地是集體的，同樣是村民，為什么有的人種不了，有的人無(wú)地可種，難道回到舊社會(huì)了嗎！從去年開始，國(guó)家逐漸取消農(nóng)業(yè)稅，增加對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼；土地多的補(bǔ)貼多，土地少的補(bǔ)貼少，很多農(nóng)民就不愿意了。而且我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于土地一包到底，很多上學(xué)、參軍成為國(guó)家公職人員，現(xiàn)在還繼續(xù)承包著土地。他們一方面拿著國(guó)家工資，另一方面又坐收土地收益，農(nóng)民意見很大，也影響了公職人員在農(nóng)民心目中的形象。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼增加，土地收益更加顯著，我想農(nóng)民的這種不滿還會(huì)加深，甚至?xí)纬赊r(nóng)村新的不穩(wěn)定因素。

二、嚴(yán)重制約了農(nóng)村乃至縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為農(nóng)村和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸

第一，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。單層經(jīng)營(yíng)，不僅制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身，也影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的整體發(fā)揮。

很多生產(chǎn)條件受到制約。水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件的改善是農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提，這個(gè)問(wèn)題解決不了，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響很大。小塊土地，不利于機(jī)械使用，難以提高生產(chǎn)效率。分割承包，土地不能合理利用，造成了相當(dāng)數(shù)量的浪費(fèi)。土地與勞力失衡，不利于土地的精耕細(xì)作，經(jīng)常出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。一家一戶經(jīng)營(yíng)，無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)預(yù)測(cè)，不利于特色產(chǎn)品的開發(fā)，也不利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣應(yīng)用。

農(nóng)業(yè)綜合效益難以發(fā)揮。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)走出低效農(nóng)業(yè)，必然要走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的路子。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，首先是規(guī)?；?，其次是企業(yè)化，第三是科技化。一家一戶承包經(jīng)營(yíng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)?；矡o(wú)法實(shí)現(xiàn)企業(yè)化；科技化更是以強(qiáng)大的資金和技術(shù)為后盾的，農(nóng)戶很難企望。過(guò)去我們也搞規(guī)模化，到處聽說(shuō)萬(wàn)畝什么、

萬(wàn)畝什么的。實(shí)際上這種規(guī)?；瘺](méi)有科技化作為支撐，還是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?。而傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)本身已經(jīng)規(guī)?；?，不存在繼續(xù)規(guī)模化的問(wèn)題。低層次科技型的規(guī)?；邙P陽(yáng)也曾出現(xiàn)過(guò)，如樓店大棚蔬菜、棗巷蘑菇生產(chǎn)等，不過(guò)這種規(guī)?；蠖嗪镁安婚L(zhǎng)，原因在于缺少企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。企業(yè)化經(jīng)營(yíng)并不是有幾家公司在那里收購(gòu)產(chǎn)品就企業(yè)化了，關(guān)鍵要有一個(gè)一頭連接市場(chǎng)，一頭連接生產(chǎn)，組成緊密的生產(chǎn)、研發(fā)、加工、銷售一體化的龍頭公司。這里一體化非常重要，如果農(nóng)戶是農(nóng)戶、公司是公司，只有生產(chǎn)、銷售兩個(gè)環(huán)節(jié)并不能形成一體化。一體化的龍頭公司不僅加工、銷售要企業(yè)化，生產(chǎn)也同樣要企業(yè)化。而生產(chǎn)企業(yè)化，公司本身是無(wú)法解決的，這就需要一個(gè)媒介，就是合作經(jīng)濟(jì)組織。單層經(jīng)營(yíng)，無(wú)法產(chǎn)生合作經(jīng)濟(jì)組織。這種組織形式出現(xiàn)不了，“公司+農(nóng)戶”就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，雙層經(jīng)營(yíng)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的整體效益也就難以發(fā)揮。

土地完全承包阻礙了農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)，走的是一條傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、小農(nóng)業(yè)、低效農(nóng)業(yè)的路子。這種經(jīng)營(yíng)形式延續(xù)下去，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)難以振興發(fā)展。

第二，嚴(yán)重制約了農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程。無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，無(wú)工不富。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)都離開工業(yè)化。但是鳳陽(yáng)農(nóng)村工業(yè)化一直滯后，原因在哪里？原因當(dāng)然很多，但是我認(rèn)為最主要的還是土地的完全承包。

土地完全承包阻礙了鄉(xiāng)村集體工業(yè)的發(fā)展，使鳳陽(yáng)在八十年代失去了第一次農(nóng)村工業(yè)化的大好時(shí)機(jī)。鳳陽(yáng)農(nóng)村工業(yè)和全國(guó)其他地區(qū)一樣，萌發(fā)于七十年代。那時(shí)候，國(guó)家不允許個(gè)人發(fā)展工業(yè)，只能發(fā)展社隊(duì)集體工業(yè)。七十年代，鳳陽(yáng)社隊(duì)工業(yè)開始起步，也形成了一些基礎(chǔ)，但是緊接著“大包干”出現(xiàn)了，農(nóng)村忙于土地承包，發(fā)展農(nóng)業(yè)，把社隊(duì)工業(yè)丟在了腦后。不僅是丟在腦后，而且是一次沉重打擊，這其中打擊最大的莫過(guò)于村辦工業(yè)。那時(shí)候村一級(jí)組織多數(shù)有幾部拖拉機(jī)或汽車搞運(yùn)輸，有一些米面加工廠、茶林場(chǎng)，有的甚至還有建筑隊(duì)、窯廠、皮鞋廠、五金廠、農(nóng)具廠、礦山開采加工廠等。鳳陽(yáng)梅市蔣莊村當(dāng)時(shí)就有21個(gè)村辦企業(yè)?！按蟀伞钡臅r(shí)候，強(qiáng)調(diào)一個(gè)“分”字，一分到底。村辦工業(yè)在“分”字中被肢解了。拖拉機(jī)、汽車不好分，有的地方就拆成零件分。從那以后，村辦工業(yè)在鳳陽(yáng)大地上基本銷聲匿跡。而就在這個(gè)時(shí)候，沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)正是從村辦工業(yè)起步，尤其是江蘇。“大包干”的時(shí)候，江蘇很多地方就沒(méi)有一分到底。他們一方面把村辦工業(yè)保留下來(lái)，另一方面也沒(méi)有將土地完全承包，村一級(jí)留有很大的土地調(diào)控余地。八十年代，群眾溫飽問(wèn)題基本解決了，國(guó)家開始支持工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沿海地區(qū)隨之跟上。那時(shí)候，貸款比較容易，但是有一條，承辦單位必須有自有資金。沿海地區(qū)由于集體工業(yè)沒(méi)有被分掉，留下了很多辦工業(yè)的種子，尤其是村一級(jí)組織擁有大量的土地機(jī)動(dòng)權(quán)。八十年代，國(guó)家對(duì)土地管理沒(méi)有現(xiàn)在這樣嚴(yán)格，誰(shuí)擁有土地，誰(shuí)就可以發(fā)展，誰(shuí)就擁有了發(fā)展資本。所以他們把土地“喬裝打扮”，拉上圍墻，平整土地，做出建設(shè)的樣子，然后爭(zhēng)取銀行貸款，銀行一看很滿意，貸款給了，企業(yè)就這樣發(fā)展起來(lái)了。沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然不像村組一級(jí)擁有土地，但是他們與村組合作，互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)也隨之發(fā)展。那時(shí)候沿海的城市就不具備這樣的優(yōu)勢(shì)，他們辦企業(yè)首先就遇到土地問(wèn)題。九五年，省政研室做過(guò)一個(gè)比較：“大包干”之前稱為“市”的地方，到九五年，安徽與江蘇相比，差距并不很大，差距最大的在農(nóng)村。當(dāng)然現(xiàn)在不能這樣比較了，但是可以說(shuō)明一個(gè)問(wèn)題，即八十年代至九十年代初，江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ谵r(nóng)村，而不是城市。按理說(shuō)，同在一個(gè)地方，城市發(fā)展工業(yè)比農(nóng)村有優(yōu)勢(shì)，為什么那時(shí)候江蘇會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？原因就是那時(shí)候江蘇的城市不具有農(nóng)村那個(gè)土地優(yōu)勢(shì)。八十年代，鳳陽(yáng)各級(jí)政府也沒(méi)有放松村級(jí)工業(yè)的發(fā)展，其力度比現(xiàn)在大，但是就是發(fā)展不起來(lái)，原因也在于：一方面村辦工業(yè)沒(méi)有了基礎(chǔ)，另一方面沒(méi)有地方可以發(fā)展，也不能像江蘇那樣把土地變作資本吸引貸款。那時(shí)候鳳陽(yáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)工業(yè)雖然沒(méi)有在“大包干”中被分掉，但是和村一樣沒(méi)有土地，發(fā)展不了新項(xiàng)目，只能靠原有的那點(diǎn)企業(yè)滾動(dòng)發(fā)展，其速度不可能快。在中國(guó)，農(nóng)村的工業(yè)化，八十年代是最好的起步時(shí)期，很多地方都是在那個(gè)時(shí)期起步的。但是鳳陽(yáng)錯(cuò)過(guò)了這個(gè)大好時(shí)機(jī)，不僅推遲了十多年的發(fā)展，對(duì)后來(lái)的發(fā)展也產(chǎn)生了很多不利影響。

土地完全承包還嚴(yán)重影響了農(nóng)村民營(yíng)工業(yè)的發(fā)展，尤其是對(duì)民營(yíng)工業(yè)的起步極其不利。在農(nóng)村，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，集體工業(yè)發(fā)展不起來(lái)，只能靠民營(yíng)工業(yè)的發(fā)展。民營(yíng)工業(yè)如果不是從已有的工業(yè)企業(yè)中分化、生發(fā)產(chǎn)生，那就只能從農(nóng)戶中產(chǎn)生。農(nóng)戶在從農(nóng)業(yè)邁向工業(yè)的過(guò)程中，最初選擇的經(jīng)濟(jì)形式是家庭副業(yè)和手工作坊。他們通過(guò)家庭副業(yè)和手工作坊，進(jìn)一步積累資金、技術(shù)和市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)二次積累和創(chuàng)業(yè)，然后才能形成真正意義上的工業(yè)。而處在這個(gè)時(shí)期，他們的資金、技術(shù)力量都很薄弱，離不開本土，只能利用莊前屋后現(xiàn)有的條件成長(zhǎng)，是一種地地道道的“本土經(jīng)濟(jì)”。這種經(jīng)濟(jì)的發(fā)展最取決于本地已有的發(fā)展條件，比如經(jīng)營(yíng)條件、電力條件、資源條件、交通運(yùn)輸條件等。土地完全承包、單層經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)村公益建設(shè)受到嚴(yán)重制約，很難為他們提供這些條件。他們要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地，解決不了；要電力供應(yīng)，解決不了；要出村道路，還是解決不了。這種環(huán)境無(wú)法讓農(nóng)村的家庭副業(yè)、手工作坊產(chǎn)生出來(lái)，尤其是手工作坊。所以，鳳陽(yáng)農(nóng)村為什么出現(xiàn)不了外地的那些水暖村、電子村、豆腐村、編織村、鞋帽村、頭巾村、紐扣村、服裝村，就是這個(gè)道理。另外，完全承包，讓更多的農(nóng)民捆在土地上，限制了他們的視野和觀念，也限制了他們接觸工業(yè)的機(jī)會(huì)、學(xué)習(xí)技術(shù)的機(jī)會(huì)和聚集資金的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步影響了他們從農(nóng)業(yè)向工業(yè)邁進(jìn)的步伐。所以家庭工業(yè)發(fā)展不起來(lái)，嚴(yán)重影響了民營(yíng)工業(yè)的起步和形成，使民營(yíng)工業(yè)的發(fā)展成了無(wú)源之水。不過(guò)鳳陽(yáng)也有兩種家庭工業(yè)沒(méi)有受到這種環(huán)境的影響，一是石英石、石灰石開采，二是農(nóng)副產(chǎn)品加工。石英石、石灰石開采從山頭上起步，與農(nóng)民的土地矛盾?。晦r(nóng)副產(chǎn)品加工從鄉(xiāng)村集體糧油加工廠中起步，與農(nóng)民的土地矛盾也小。到了九十年代初，鳳陽(yáng)采取了變通措施，與農(nóng)民“返租倒包”，解決了工業(yè)建設(shè)用地；又積極爭(zhēng)取銀行貸款和財(cái)政周轉(zhuǎn)金，對(duì)民營(yíng)工業(yè)進(jìn)行扶持。這時(shí)候鳳陽(yáng)的兩種家庭工業(yè)紛紛從山頭上走下來(lái)，從鄉(xiāng)村的米面廠房里鉆出來(lái)，形成了一批民營(yíng)工業(yè)。所以，鳳陽(yáng)民營(yíng)工業(yè)雖然在九十年代以后有所發(fā)展，但是到目前為止也僅限于這兩個(gè)行業(yè)，是有其客觀原因的。九十年代后期以后，“返租倒包”被禁止了，土地難題又來(lái)了，民營(yíng)工業(yè)再度停滯不前。

農(nóng)村實(shí)行是從鳳陽(yáng)開始的。這既是中國(guó)農(nóng)民的創(chuàng)造，也是國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和土地政策的一項(xiàng)重大改革。這項(xiàng)改

篇10

深入貫徹實(shí)施好《農(nóng)村土地承包法》等法律政策對(duì)于長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，都具有重要意義。對(duì)穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系和保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有著至關(guān)重要的作用。

一、貫徹落實(shí)農(nóng)村土地承包法律政策的主要情況

1.廣泛宣傳，認(rèn)真落實(shí)，維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》頒布以來(lái)，我縣采取電視、會(huì)議、培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)咨詢等方式，把《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)政策傳達(dá)到千家萬(wàn)戶，使廣大農(nóng)民熟悉法律并能依法維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益，履行義務(wù)。

我縣于1998年開始，在全縣有計(jì)劃、有步驟地開展農(nóng)村土地承包延長(zhǎng)30年的工作。到2010年底全縣307個(gè)村委會(huì)，2742個(gè)村小組，8.6萬(wàn)余戶農(nóng)戶全面完成合同重新簽訂及換發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證工作。通過(guò)開展土地承包期的延長(zhǎng)30年工作，使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自得到了長(zhǎng)期的保障。

2.加強(qiáng)監(jiān)督，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，出臺(tái)相關(guān)配套管理辦法

我縣農(nóng)業(yè)部門加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包政策落實(shí)情況的監(jiān)督，堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)。一是2009全縣統(tǒng)一制訂了規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同。二是引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。2011年上半年，全縣土地流轉(zhuǎn)總面積為2.5851萬(wàn)畝，占全縣耕地總面積的4.5%。三是建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立農(nóng)村土地規(guī)范化服務(wù)中心，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供信息，做好協(xié)調(diào)服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，維護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途起到積極作用。四是出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)辦法。吉發(fā)[2011]1號(hào)文提出落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)政策，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作邁入規(guī)范化、制度化軌道。

3.嚴(yán)格農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

近年來(lái)，隨著土地價(jià)值的凸顯和國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷推進(jìn)，我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛也逐年增加。為切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，對(duì)每起糾紛都要妥善處理。

二、貫徹執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策存在的主要問(wèn)題

1.學(xué)習(xí)宣傳還不夠深入，法律政策掌握不全面

由于《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施的時(shí)間較短，法律的宣傳普及需要很長(zhǎng)的過(guò)程。要讓農(nóng)民了解和掌握土地流轉(zhuǎn)政策還需要做好廣泛宣傳。

2.人地矛盾的客觀性給承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)帶來(lái)一定的不可避免的難度

土地特別是耕地資源的有限性與人口增長(zhǎng)，產(chǎn)生的客觀矛盾以及在土地承包上“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，帶來(lái)在一段時(shí)間內(nèi)使少數(shù)農(nóng)民的承包權(quán)益必然得不到保障。

3.農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)制不完善

土地流轉(zhuǎn)糾紛大量涌現(xiàn)，土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)還未成立。目前糾紛調(diào)處的辦法一是上訪，這就必然影響社會(huì)穩(wěn)定，帶來(lái)負(fù)面影響。 二是協(xié)商調(diào)解。三是法院訴訟。

三、進(jìn)一步貫徹執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策的思路

1.妥善做好二輪土地延包后的后續(xù)管理工作

《農(nóng)村土地承包法》是搞好農(nóng)村土地承包工作的重要法律依據(jù)，要繼續(xù)抓好法律的學(xué)習(xí)宣傳。做好二輪土地延包，妥善解決各種遺留問(wèn)題，對(duì)已簽訂的承包合同書和發(fā)放的經(jīng)營(yíng)權(quán)證書不完整、不規(guī)范的，要組織人員進(jìn)行修改、完善，使之符合法律的規(guī)定，真正做到“兩證到戶”，證書面積與實(shí)際面積相一致。

2.積極探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有效途徑和辦法，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)

依法引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高土地利用效率。要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，結(jié)合本地的實(shí)際，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則，制定《吉安縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

3.加強(qiáng)農(nóng)村征地補(bǔ)償資金的管理，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的核算，嚴(yán)格專賬管理、?？顚Ｓ玫囊?guī)范管理。將土地補(bǔ)償費(fèi)的使用和管理情況納入農(nóng)村財(cái)務(wù)公開和民主管理內(nèi)容。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償費(fèi)的撥付、管理和使用情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，切實(shí)保障被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。