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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；集體土地制度；改革

中圖分類號(hào)：S63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2012）-09-0059-1

我國(guó)現(xiàn)行的土地制度起源于上世紀(jì)五十年代，生產(chǎn)力與科技推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了很大的變化：工農(nóng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，城鄉(xiāng)重心發(fā)生偏移，農(nóng)民生活生產(chǎn)的主觀需求提升。以城鄉(xiāng)土地二元制為基礎(chǔ)的土地征收制度不完善性和以為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不合理性逐漸顯化，引發(fā)了諸多問(wèn)題。

首先，我國(guó)的土地征收制度難以實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民生活水平提高的宗旨。

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)保障體系還不完善，現(xiàn)行的土地征收制度不能滿足農(nóng)民發(fā)展的需要。土地是農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)，是最基本的生產(chǎn)資料。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的，我國(guó)的用工制度已經(jīng)從過(guò)去的“既要地，也要人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸灰兀灰恕?，一但農(nóng)民失去土地，就無(wú)地可種、無(wú)地可耕，就失去了生存的根本保證，更無(wú)發(fā)展可言，農(nóng)民發(fā)展權(quán)無(wú)從落實(shí)。隨著耕地的不斷減少，用地現(xiàn)狀越來(lái)越緊張，矛盾愈來(lái)愈烈。

其次，我國(guó)現(xiàn)行的征地制度沒(méi)能體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的特性，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)平等的集體土地權(quán)能。

雖然科技的快速發(fā)展為生產(chǎn)帶來(lái)了無(wú)限量的附加值，但農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上工業(yè)發(fā)展的速度，這就造成工農(nóng)產(chǎn)品附加值差距加大，交易條件顯失公平，最終使征地農(nóng)民的受償水平大大降低，收入大幅減少，挫傷了被征地農(nóng)民熱情和積極性。同時(shí)，現(xiàn)行的土地制度分設(shè)了不同的權(quán)能，但在法律上僅對(duì)農(nóng)民土地賦予了資源屬性。這就使農(nóng)村集體所有制土地的使用范圍和用途受到了很大的限制，制約了市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的靈活性，導(dǎo)致市場(chǎng)的機(jī)動(dòng)性受限，市場(chǎng)失去活力。

再次，現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的自由流動(dòng)受到了很大的限制，也阻礙了農(nóng)民自主推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。

隨著城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)力發(fā)展的不平衡，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)資料與勞動(dòng)力配置出現(xiàn)明顯的失衡。農(nóng)村由于人均土地面積的減少，勞動(dòng)力剩余增多；城市卻因?yàn)槌鞘谢倪M(jìn)程加快而急需大量的人力資源，這本是加快城市建設(shè)的有利契機(jī)，但現(xiàn)行的制度卻對(duì)農(nóng)村人力資源的流動(dòng)設(shè)制了種種限定，造成了土地使用權(quán)受阻，因而產(chǎn)生了“農(nóng)民窮，民工荒”的怪異局面。再加上現(xiàn)行的農(nóng)村集體所有制的職權(quán)和功能并不完善，土地的權(quán)利和利益主體界定不夠明確，無(wú)法實(shí)施對(duì)土地的完全處置，不能充分獲得土地的收入權(quán)益，造成了農(nóng)民不能長(zhǎng)期穩(wěn)定的享有土地的完整權(quán)益。

面對(duì)這一系列問(wèn)題，我們要積極采取必要的改革和措施，盡快扭轉(zhuǎn)這種不利于社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的局面。土地征收制度改革和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的關(guān)鍵。

一方面要建立公平合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。用法律條文的形式明確規(guī)定農(nóng)村集體和國(guó)有土地享有同等的權(quán)利，允許農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)進(jìn)行合理合法的出讓，租賃等交易，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。另一方面，明確農(nóng)村集體土地的權(quán)能，進(jìn)一步完善我國(guó)的農(nóng)村集體土地權(quán)利體系，并對(duì)土地的各種處置權(quán)進(jìn)行詳細(xì)的劃分，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記制度建設(shè)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民在法律上得到有效的保障。

加快構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)土地產(chǎn)權(quán)制度的同時(shí)還要加快推進(jìn)征地制度改革。

首先要確定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采用多種方式進(jìn)行征地補(bǔ)償安置。制定公平合理的土地區(qū)片價(jià)機(jī)制，并長(zhǎng)期保持不變，以使農(nóng)民對(duì)征地政策有穩(wěn)定的心態(tài)。

其次要使資源配置以及政府采購(gòu)制度得到相應(yīng)的改革，進(jìn)一步完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組織結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)該根據(jù)各地方區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和管理水平以及經(jīng)營(yíng)能力制定一定的傾斜政策，給予政策支持，讓農(nóng)村集體土地有穩(wěn)定、持續(xù)的收入。

要努力實(shí)現(xiàn)把監(jiān)管和服務(wù)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，把權(quán)利和責(zé)任實(shí)實(shí)在在地放下去，并加快改進(jìn)征地工作的機(jī)制。

一方面，要充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位。讓被征地農(nóng)民有充分的知情權(quán)和參與權(quán)，使農(nóng)民的權(quán)益得到切實(shí)的保障。并逐步構(gòu)建以政府監(jiān)管為基礎(chǔ)、人民群眾為主流，市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的新格局，充分發(fā)揮農(nóng)民的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自我監(jiān)督、自我約束、自我參與、自我實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民成為改革真正的主導(dǎo)者和受益人。

另一方面，完善司法程序和機(jī)制，讓政務(wù)公開(kāi)透明。國(guó)家要進(jìn)一步加強(qiáng)政府的法制建設(shè)，提高政府部門依法行政的意識(shí)和能力。并進(jìn)一步完善司法制度和程序，充分顯現(xiàn)司法的公正與公平。

將農(nóng)民的利益納入城市化進(jìn)程，理性分析現(xiàn)有的政策和市場(chǎng)需求狀況，合理安排用地，充分發(fā)揮每一塊土地的最大效益，減少征地規(guī)模。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，進(jìn)一步強(qiáng)化土地民事權(quán)利制度，讓農(nóng)民有完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以充分利用土地得到應(yīng)得的利益，并使土地得到合理、有效的配置，進(jìn)一步加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地制度改革，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民無(wú)后顧之憂。

參考文獻(xiàn)

[1] 高飛.集體土地所有權(quán)主體制度研究.法律出版社.[1] 徐鳳真.集體土地征收制度創(chuàng)新研究.法律出版社.

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地制度 頂層設(shè)計(jì) 農(nóng)地改革指導(dǎo)原則

中圖分類號(hào)：F320.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）01-042-02

一、農(nóng)村集體土地制度改革的必要性

1.農(nóng)村集體土地制度改革是解決我國(guó)“三農(nóng)問(wèn)題”的需要。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革雖然起自農(nóng)村，曾經(jīng)為國(guó)企改革提供了啟示和方向，但由于還沒(méi)有在建立現(xiàn)代土地制度上著力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迄今仍處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邊緣，也難以利用社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)。改革開(kāi)放30多年來(lái)，并不是國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重視程度不夠，從1982年至2007年，中央已發(fā)出9個(gè)1號(hào)文件來(lái)解決農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的問(wèn)題，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資金投入逐年提高，可謂舉全黨全社會(huì)之力破解“三農(nóng)”問(wèn)題，然而，城鄉(xiāng)差距逐年拉大的態(tài)勢(shì)仍未扭轉(zhuǎn)。雖然出臺(tái)的政策很多，資金的投入也很多，但由于在農(nóng)村沒(méi)有像對(duì)城市經(jīng)濟(jì)那樣進(jìn)行市場(chǎng)化改造，沒(méi)有進(jìn)行農(nóng)村基本資源――土地制度改革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)在農(nóng)村無(wú)力發(fā)揮，國(guó)家解決城鄉(xiāng)發(fā)展的政策和措施收效甚微。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)需要在農(nóng)地制度改革完成之后才能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，才能充分利用社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)越，才能有跨越式發(fā)展。

2.農(nóng)村集體土地制度改革是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。自改革開(kāi)放尤其是我國(guó)明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)連續(xù)保持較快發(fā)展，人民生活水平得到快速提高，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由工業(yè)化初步發(fā)展階段過(guò)渡到工業(yè)化較快發(fā)展階段，同時(shí)，城市化發(fā)展也隨之而來(lái)，土地作為最基本的生產(chǎn)要素和資源要素，其重要性與稀缺性日益顯現(xiàn)，發(fā)展與土地的矛盾日益突出。

由于受現(xiàn)行農(nóng)地制度約束，農(nóng)村土地市場(chǎng)化的資產(chǎn)屬性作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮出來(lái)，農(nóng)村土地資源要素的流動(dòng)性和優(yōu)化、集約利用均難以充分發(fā)揮。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展客觀上要求進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革。

3.農(nóng)村集體土地制度改革是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來(lái)，作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，到目前為止，現(xiàn)有房地產(chǎn)體制中的弊端和問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重的制約房地產(chǎn)業(yè)及整體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，房地產(chǎn)體制改革勢(shì)在必行，同樣，作為房地產(chǎn)體制改革前提與基礎(chǔ)的城市與農(nóng)村集體土地制度改革也勢(shì)在必行。

4.農(nóng)村集體土地制度改革不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也是社會(huì)發(fā)展的迫切要求。由于土地是最基本的生產(chǎn)要素和資源要素，具有市場(chǎng)價(jià)值巨大等特點(diǎn)，必然會(huì)成為各種市場(chǎng)主體迫切希望獲取的寶貴資源。簡(jiǎn)單而言，土地就是財(cái)富。但是，由于我國(guó)現(xiàn)有房地產(chǎn)體制起步較晚，缺點(diǎn)與漏洞在所難免，尚需要進(jìn)一步完善和改革；另一方面，現(xiàn)階段我國(guó)的行政體制及其他配套體制改革也還處在需要啟動(dòng)和完善的狀況下，也還存在許多問(wèn)題和弊端，還不能完全按照市場(chǎng)規(guī)律配置資源，還存在以權(quán)力等介入各種資源配置的問(wèn)題存在，因此導(dǎo)致各種市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)地這個(gè)財(cái)富資源虎視眈眈，部分通過(guò)現(xiàn)有制度的不完善利用各種方式與手段形成了對(duì)土地尤其是農(nóng)村土地資源的掠奪。據(jù)國(guó)土資源部通報(bào)資料顯示，僅2011年上半年，全國(guó)就發(fā)現(xiàn)違法用地行為3.0萬(wàn)件，涉及土地面積27.8萬(wàn)畝(其中耕地9.4萬(wàn)畝)，同比分別上升8.0%、14.8%(0.3%)。其中，東部、中部地區(qū)發(fā)現(xiàn)違法用地面積分別為5.1萬(wàn)畝、9.6萬(wàn)畝，西部地區(qū)發(fā)現(xiàn)違法用地面積13.1萬(wàn)畝。另?yè)?jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，自1996年國(guó)家提出要對(duì)耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)政策以來(lái)，我國(guó)耕地面積從19.5億畝縮減為2007年的18.26億畝，10年減少了1.24億畝。當(dāng)前，離18億畝的紅色警戒線已是咫尺之遙，耕地減少的趨勢(shì)卻仍在繼續(xù)，由此形成的數(shù)千萬(wàn)失地農(nóng)民也給社會(huì)帶來(lái)巨大的潛在隱憂?，F(xiàn)有農(nóng)地制度不改革帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要有：在公有制下農(nóng)地資源的大量不合理流失；農(nóng)地征用拆遷導(dǎo)致社會(huì)矛盾對(duì)立沖突；貧富分化進(jìn)一步加大；尤其嚴(yán)重的是大量農(nóng)村土地的不合理征用與流失，必然使數(shù)量相當(dāng)巨大的農(nóng)民群體被動(dòng)失地，相當(dāng)部分可能會(huì)有赤貧化的危險(xiǎn)，這將可能會(huì)是一個(gè)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的因素。

二、科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的前提思路

農(nóng)村土地制度改革是國(guó)之根本，是堅(jiān)持公有制社會(huì)制度、確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展的根本。具有非常的重要性和迫切性。我國(guó)的相關(guān)部門及眾多的專家學(xué)者均對(duì)此進(jìn)行了大量的調(diào)查、研究、討論與分析，在農(nóng)村土地所有制度、土地使用制度、土地規(guī)劃制度、土地保護(hù)制度、土地征用制度、土地稅收制度和土地管理制度等方面提出了眾多的建議和方案，有認(rèn)為要進(jìn)行土地私有化、也有認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持土地公有制的，在此基礎(chǔ)上又有許多不同的具體建議和方案。但是，實(shí)際上到目前為止，由于農(nóng)村土地制度改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要事項(xiàng)，相關(guān)部門對(duì)此采取了比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，即使在個(gè)別地區(qū)對(duì)農(nóng)地制度改革進(jìn)行了試點(diǎn)，其態(tài)度也是非常謹(jǐn)慎的。筆者認(rèn)為這就是一種采用科學(xué)發(fā)展觀分析解決問(wèn)題的方法，是值得肯定的。但是，另一方面，由于時(shí)不我待，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展到現(xiàn)在，農(nóng)村土地制度改革的迫切性越來(lái)越明晰，同時(shí)，這也是我國(guó)深化體制改革，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所繞不過(guò)去的一道坎。盡早明晰農(nóng)村的思想、原則與思路是降低改革成本、保障改革效果的重要基礎(chǔ)；雖然我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革及國(guó)有企業(yè)改革等等，均取得了相當(dāng)大的成就，但是，在推進(jìn)改革的過(guò)程中我們也付出了許多原本不需要付出的成本和代價(jià)，也走了許多本可以避免走的彎路。究其根本原因就在于我們?cè)谶M(jìn)行相關(guān)改革時(shí)頂層設(shè)計(jì)及指導(dǎo)思想和原則重視不夠，戰(zhàn)術(shù)性的手段、措施較多，戰(zhàn)略和宏觀指導(dǎo)原則思想研究不夠。而且還存在一定的摸著石頭過(guò)河的做法。

實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑是社會(huì)發(fā)展密不可分的兩部分，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的發(fā)展目的與目標(biāo)一致時(shí)，社會(huì)就能高效穩(wěn)健向前發(fā)展；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的發(fā)展目標(biāo)不一致甚至矛盾時(shí)，社會(huì)發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)困難和障礙，增加社會(huì)發(fā)展成本和降低社會(huì)發(fā)展效率。對(duì)于農(nóng)村土地制度改革也是如此。因此，制定科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵核心。

三、農(nóng)村土地制度改革的指導(dǎo)原則

結(jié)合我國(guó)的基本社會(huì)制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)明確以下指導(dǎo)原則。

1.堅(jiān)持貫徹“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這是保障農(nóng)村土地制度改革所應(yīng)堅(jiān)持的最根本的指導(dǎo)思想和原則。由于我國(guó)現(xiàn)在還是一個(gè)處于發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國(guó)，還有8億多農(nóng)村人口，而農(nóng)村會(huì)涉及他們最基本的利益，堅(jiān)持“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的權(quán)力觀、地位觀、利益觀是正確保障農(nóng)民利益，維護(hù)社會(huì)和諧、穩(wěn)定發(fā)展，在眾多農(nóng)村措施和方案中進(jìn)行科學(xué)取舍的根本指導(dǎo)原則。這也是由我國(guó)的基本社會(huì)制度即社會(huì)主義公有制所決定的。

2.所有的農(nóng)地改革必須堅(jiān)持被改革農(nóng)民利益至上、全面保障農(nóng)民利益的原則。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，這是一個(gè)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都客觀存在的事實(shí)，農(nóng)村以及農(nóng)民的穩(wěn)定發(fā)展是國(guó)之根本，農(nóng)村發(fā)展是國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ)和動(dòng)力。另一方面，農(nóng)民歷來(lái)都是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，其合法權(quán)益極易被侵害和掠奪，而農(nóng)地改革涉及整個(gè)農(nóng)民群體，如果不堅(jiān)持這一原則，改革后的許多農(nóng)民極易向赤貧化發(fā)展。國(guó)企改革中，由于經(jīng)驗(yàn)等不足，傷害過(guò)工人的利益；農(nóng)村改革，不能再傷害到農(nóng)民了。農(nóng)民群體的不穩(wěn)定會(huì)是社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。

3.所有的農(nóng)地改革必須堅(jiān)持依靠農(nóng)民、發(fā)動(dòng)農(nóng)民的原則。農(nóng)民是農(nóng)地改革的關(guān)鍵主體之一，依靠農(nóng)民、發(fā)動(dòng)農(nóng)民是農(nóng)地改革能否順利進(jìn)行，能否提高改革效率、實(shí)現(xiàn)改革效果與目標(biāo)的關(guān)鍵，只有依靠農(nóng)民、發(fā)動(dòng)農(nóng)民才能解決農(nóng)地改革中碰到的各種具體問(wèn)題和困難，發(fā)揮農(nóng)民積極性有利于提高農(nóng)地集約利用，更快更好的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。只有堅(jiān)持依靠農(nóng)民、發(fā)動(dòng)農(nóng)民的原則，才能獲得最廣大農(nóng)民群眾的積極支持和擁護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、穩(wěn)定發(fā)展，為我國(guó)工業(yè)化、城市化發(fā)展打下良好的社會(huì)環(huán)境，為中華民族騰飛打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.在農(nóng)地改革中必須堅(jiān)持明確中央及地方政府科學(xué)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，合理調(diào)配全局與局部利益關(guān)系的原則。由于在現(xiàn)有房地產(chǎn)體制下，地方政府是土地財(cái)政的最大受益者。一旦進(jìn)行農(nóng)地改革，地方政府可能成為利益損失最大者，為了確保地方政府短期利益，由此極易導(dǎo)致地方政府利用其公共權(quán)力影響甚至扭曲和改變農(nóng)地改革的目標(biāo)。這比國(guó)企改革更復(fù)雜，地方政府在其中的利益更大，因此，如果地方政府只從自身利益出發(fā)，必然會(huì)給農(nóng)地改革造成極大阻礙和制約，而其負(fù)面效應(yīng)必將遠(yuǎn)大于國(guó)企改革，這是農(nóng)地制度改革的另一個(gè)最壞結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán) 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)建設(shè)用地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)改革

土地是我國(guó)最重要的資源。馬克思說(shuō)過(guò):“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一般是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其派生出來(lái)的集體土地使用權(quán)和其他土地權(quán)利形成的相關(guān)制度。30多年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我國(guó)各級(jí)政府采取了一系列措施深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)農(nóng)村穩(wěn)步發(fā)展。以農(nóng)地承包、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等為標(biāo)志，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革和建設(shè)取得了很大進(jìn)展，但也暴露出一些深層次的問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的問(wèn)題

（一）集體土地所有權(quán)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村集體土地所有權(quán)，指農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體經(jīng)濟(jì)組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用、收益和處分自己所有的土地的權(quán)利，是我國(guó)社會(huì)主義土地所有權(quán)的一種重要形式。在我國(guó)農(nóng)村，有相當(dāng)一部分農(nóng)民只知道集體土地屬于農(nóng)民集體所有，但沒(méi)有所有權(quán)概念，對(duì)集體土地所有權(quán)價(jià)值知之甚少。導(dǎo)致如下結(jié)果：一是土地權(quán)屬不清，糾紛較多。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，土地界限拐點(diǎn)位置無(wú)證可查，導(dǎo)致部分土地界限長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。二是集體土地所有權(quán)主體不明確。我國(guó)《民法通則》雖然規(guī)定了集體所有權(quán)，但沒(méi)有明確規(guī)定集體所有權(quán)的主體。該怎樣認(rèn)識(shí)集體所有權(quán)的主體在立法上和法學(xué)理論上都存在著困惑。三是農(nóng)民行權(quán)意識(shí)差，在行使所有權(quán)時(shí)農(nóng)民“集體”很難成為實(shí)踐層面上的所有者主體，實(shí)際權(quán)利由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)的村干部或者村民小組長(zhǎng)代替所有權(quán)人行使，這在土地發(fā)包、集體土地征收中，體現(xiàn)尤其突出。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂，缺乏法律規(guī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，集體非農(nóng)建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)在客觀上對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民集體組織財(cái)富積累、提高農(nóng)民收入等起到了促進(jìn)作用，但是，這種流轉(zhuǎn)在政策和法律上未得到明確認(rèn)可，在雜亂無(wú)序和隱蔽狀態(tài)下進(jìn)行，引發(fā)了諸多問(wèn)題，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面存在諸多問(wèn)題，一是集體土地隱形交易活躍，使耕地保護(hù)受到?jīng)_擊。隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租用于非農(nóng)建設(shè)，或者低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體土地等現(xiàn)象層出不窮。二是集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)自發(fā)、無(wú)序流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政府難以有效控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，沖擊土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的有效實(shí)施，使土地市場(chǎng)秩序受到嚴(yán)重沖擊。三是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律保障，交易不安全。由于法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益、程序等缺乏明確規(guī)定，難以依法進(jìn)行土地登記，對(duì)建設(shè)投資者不利，還會(huì)波及到其他利害關(guān)系人，使交易安全得不到保障。四是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系混亂。由于缺乏法律監(jiān)管與市場(chǎng)機(jī)制，土地的市場(chǎng)價(jià)值及資產(chǎn)資源屬性在流轉(zhuǎn)中不能得以充分體現(xiàn)，加之農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益難以得到法律的切實(shí)保障。

二、繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策

對(duì)于集體土地所有權(quán)，主要是通過(guò)確權(quán)頒證的方式予以確認(rèn)，對(duì)于集體土地使用權(quán)，則由《土地管理法》、《物權(quán)法》等一系列法律法規(guī)加以規(guī)范，逐步建立有中國(guó)特色的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法規(guī)體系，推動(dòng)解決我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。

（一）做好集體土地所有權(quán)確權(quán)頒證工作，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體

通過(guò)土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，可以明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，固化土地權(quán)利，加速農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，有力地推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。

（二）完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)權(quán)能， 積極推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體土地使用權(quán)是由農(nóng)村集體土地所有權(quán)派生的一種用益物權(quán)。我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心即是賦予各類集體土地使用權(quán)以“處分”權(quán)能。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度是國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行重大改革的一項(xiàng)根本措施。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須堅(jiān)持自愿、有償、公平原則，在統(tǒng)一規(guī)劃及所有權(quán)屬和用途不變的前提下，依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā返谌l規(guī)定，通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。

除法律明確規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式外，我國(guó)一些地方積極探索多種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，如成都市允許農(nóng)戶委托集體經(jīng)濟(jì)組織代為流轉(zhuǎn)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)鼓勵(lì)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組織農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作社等方式，實(shí)現(xiàn)耕地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。蘭州市按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（三）逐步推動(dòng)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

集體建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)民集體和個(gè)人為進(jìn)行非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)而依法使用集體所有的土地的權(quán)利。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定及集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式應(yīng)包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，是指農(nóng)村集體土地所有者將集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓給土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付出讓價(jià)款的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出租，是指集體土地所有者或集體建設(shè)用地使用權(quán)人作為出租人，將集體建設(shè)用地出租給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是指農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租，是指承租人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再次租賃的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押，是指集體建設(shè)用地使用權(quán)人不轉(zhuǎn)移對(duì)集體建設(shè)用地的占有，將該集體建設(shè)用地使用權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行為。推動(dòng)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地和集體土地“同地同價(jià)”，發(fā)揮土地這一生產(chǎn)要素的價(jià)值，進(jìn)而提高農(nóng)民收入等方面均具有極為重要的作用。

（四）合理分配農(nóng)村土地收益

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地所有權(quán)的行使及土地收益的分配應(yīng)實(shí)行民主管理原則，這樣才能提高農(nóng)民的積極性，密切農(nóng)民與土地的關(guān)系，使其自覺(jué)維護(hù)集體的土地，并能有效利用和管理土地，從而實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)利。對(duì)于集體土地征收的補(bǔ)償，應(yīng)支付給享有被征收土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分配，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益應(yīng)全部歸土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。

三、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的配套措施

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，需要許多配套措施保障實(shí)現(xiàn)。第一，扎實(shí)推進(jìn)新型農(nóng)村治理機(jī)制建設(shè)。如四川省多地農(nóng)村形成了以村民議事會(huì)為決策機(jī)構(gòu)，村委會(huì)為公共事業(yè)服務(wù)單位，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營(yíng)的新格局。第二，創(chuàng)立耕地保護(hù)機(jī)制。加強(qiáng)土地利用規(guī)劃及管理 ，實(shí)行耕地分級(jí)保護(hù)，通過(guò)設(shè)立耕地保護(hù)基金，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。第三，建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。如成立綜合性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，將產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)整合到一個(gè)交易平臺(tái)辦理。第四，積極推進(jìn)農(nóng)村金融體系建設(shè)，加快農(nóng)村金融制度改革步伐，為促進(jìn)農(nóng)村土地資本化創(chuàng)造條件。第五，創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易擔(dān)保機(jī)制，以降低農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。第六，完善產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)法律、法規(guī)立法工作，為產(chǎn)權(quán)制度改革提供法律保障，進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革的法制化。

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關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)；制度改革；問(wèn)題；對(duì)策；甘肅榆中

中圖分類號(hào) F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2016）02-0344-02

榆中縣位于甘肅省中部，省會(huì)蘭州東郊，總面積為3 296.7 km2，至2013年末，全縣總?cè)丝?3.17萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口38.55萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9.3%；城鎮(zhèn)人口4.62萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率10.7%，人口自然增長(zhǎng)率為7.21‰，人口密度為131人/km2。

榆中縣以種植業(yè)為主，主要種植小麥、玉米、馬鈴薯，經(jīng)濟(jì)作物有藥材、蔬菜、水果、苗木花卉，有豬、雞、牛、羊等畜牧養(yǎng)殖業(yè)，目前已形成蔬菜種植、水果、畜禽養(yǎng)殖、苗木花卉四大產(chǎn)業(yè)基地。

1 榆中縣土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

目前，土地流轉(zhuǎn)在榆中縣培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮著重要作用，土地流轉(zhuǎn)的面積逐年增加，農(nóng)業(yè)逐漸向規(guī)?；a(chǎn)發(fā)展。2010年新增土地面積2 000.0 hm2，2011年新增土地面積3 333.3 hm2，2012年新增土地面積3 333.3 hm2，2013年新增土地面積3 333.3 hm2，2014年新增土地面積4 000.0 hm2。截至目前，榆中縣流轉(zhuǎn)土地的面積達(dá)到了1.39萬(wàn)hm2，流轉(zhuǎn)土地的面積已經(jīng)超過(guò)全縣土地面積的1/5。從流轉(zhuǎn)規(guī)?？?，土地流轉(zhuǎn)正呈現(xiàn)出集中化、規(guī)?；陌l(fā)展趨勢(shì)。從流轉(zhuǎn)的模式看，流轉(zhuǎn)模式呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，主要有互換、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包等方式。從土地流轉(zhuǎn)后的用途看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要用于藥用植物、設(shè)施發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)價(jià)值在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中添加值較高的領(lǐng)域。從流轉(zhuǎn)土地的主體看，土地主要流向養(yǎng)殖合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，土地流轉(zhuǎn)后形成了“合作社+農(nóng)戶”“公司+農(nóng)戶”的發(fā)展模式。從流轉(zhuǎn)土地的典型看，小康營(yíng)通過(guò)租賃土地的方式，流轉(zhuǎn)200.0 hm2土地發(fā)展日光溫室生產(chǎn)，使當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展；定遠(yuǎn)鎮(zhèn)通過(guò)租賃的方式流轉(zhuǎn)土地13.3 hm2，主要發(fā)展特色花卉種植，并成立了合作社，特色農(nóng)業(yè)效益逐漸凸顯；甘草店鎮(zhèn)通過(guò)租賃的方式流轉(zhuǎn)土地100.0 hm2，主要種植玉米、馬鈴薯、中藥材等作物，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益；重慶甘肅商會(huì)、甘肅興隴農(nóng)業(yè)旅游開(kāi)發(fā)有限公司租賃農(nóng)戶耕地133.3 hm2，擬建以種植薰衣草為主題的農(nóng)業(yè)觀光、游覽、體驗(yàn)景區(qū)，以上土地的流轉(zhuǎn)帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，效益是流轉(zhuǎn)前的3～6倍。另外，貢井鄉(xiāng)榮鑫源養(yǎng)羊、定遠(yuǎn)鎮(zhèn)順源蔬菜、眾誠(chéng)蔬菜、吉倉(cāng)農(nóng)產(chǎn)品等農(nóng)民專業(yè)合作社都是與農(nóng)戶采用“公司承包+反雇農(nóng)民”參與生產(chǎn)模式。讓農(nóng)民接受現(xiàn)代企業(yè)的管理理念和管理方法，根據(jù)市場(chǎng)信息、經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

2 榆中縣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在的問(wèn)題

2.1 土地產(chǎn)權(quán)主體不明

2.1.1 農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)認(rèn)知不清。榆中縣現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)行集體所有權(quán)制度，但所有權(quán)是屬于村民小組、村集體還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確規(guī)定，另外農(nóng)民集體到底是以什么樣的形式存在，有關(guān)法律也沒(méi)有做出解釋。從而使農(nóng)民集體成為一個(gè)無(wú)形之物，既沒(méi)有自己的組織形態(tài)，也沒(méi)有法人身份，這造成農(nóng)村土地所有權(quán)“人人有權(quán)，農(nóng)民無(wú)權(quán)”問(wèn)題的存在，從而導(dǎo)致大量耕地被政府、企業(yè)等惡意征收，農(nóng)民失去土地，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收益，貧困現(xiàn)象加劇。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)土地的管理多為短期投資，不注重土地的長(zhǎng)期管理，對(duì)土地投資的積極性不高，不利于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的增加，也不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.1.2 土地經(jīng)營(yíng)管理權(quán)主體含糊不清。村委會(huì)成員是由農(nóng)民自行選舉，代表村民處理本村相關(guān)事務(wù)，這一基層政權(quán)在農(nóng)村常常越位替代集體經(jīng)濟(jì)組織，但法律并未對(duì)村委會(huì)的集體經(jīng)濟(jì)組織的職能做出相關(guān)的規(guī)定。

2.2 土地承包權(quán)不穩(wěn)定

我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定集體所有土地應(yīng)由集體成員承包經(jīng)營(yíng)，任何個(gè)人、企業(yè)還是其他組織都不得限制或非法剝奪村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包本集體內(nèi)土地的權(quán)利，即國(guó)家依法保護(hù)村集體土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定不變。然而在實(shí)踐中，榆中縣一般都存在“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的現(xiàn)實(shí)，土地承包合同的不穩(wěn)定性使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的行使缺乏連續(xù)性。這直接導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地不進(jìn)行長(zhǎng)期投資，粗放經(jīng)營(yíng)土地，引發(fā)對(duì)資源的浪費(fèi)及對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，更不利于保障農(nóng)民的長(zhǎng)期受益。

2.3 土地產(chǎn)權(quán)不完整

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主要有土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地收益權(quán)、土地處置權(quán)等。土地所有權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、村民小組享有。土地使用權(quán)歸農(nóng)民所有，可以通過(guò)承包或者劃撥的方式獲得。就當(dāng)前的實(shí)際情況來(lái)看，土地收益權(quán)和土地處置權(quán)受到嚴(yán)格限制。土地處置權(quán)不完全屬于農(nóng)村土地權(quán)利人。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)都受到相關(guān)法律、法規(guī)的限制，流轉(zhuǎn)方向受到限制，流轉(zhuǎn)活動(dòng)需要經(jīng)過(guò)審批。農(nóng)村土地權(quán)利人享有的土地收益權(quán)不能真實(shí)體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值。

2.4 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)涵不充分，不明確

榆中縣現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度中因土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系而形成的主體雙方權(quán)項(xiàng)內(nèi)涵不清，權(quán)責(zé)混亂現(xiàn)象十分突出：一方面，農(nóng)民在耕地上的權(quán)利意識(shí)不清，無(wú)法通過(guò)合理的途徑保護(hù)自己的權(quán)益，時(shí)常存在被政府無(wú)由征收的現(xiàn)象，特別是在城鄉(xiāng)過(guò)渡部位。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，城市周邊土地被征用的可能性越來(lái)越大。就榆中縣的情況來(lái)看，農(nóng)民與基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的土地使用權(quán)糾紛沖突發(fā)生的頻率不斷增加。在當(dāng)前的土地管理體系下，對(duì)土地的大量征用和農(nóng)民對(duì)土地缺乏長(zhǎng)期投資的現(xiàn)實(shí)無(wú)法避免。另一方面，政府在土地集體合同中義務(wù)不清。相關(guān)法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利沒(méi)有明確、完整的規(guī)定，僅借由簽訂承包合同的方式來(lái)約定土地承包經(jīng)營(yíng)雙方的權(quán)利和義務(wù)。這種承包合同往往很難做到權(quán)利、義務(wù)的明確和公平。尤其處于相對(duì)劣勢(shì)的農(nóng)民群體，受自身素質(zhì)較低等因素的制約，農(nóng)戶在許多地方對(duì)土地權(quán)利的理解不清，維權(quán)意識(shí)的缺乏。這為使得各種侵權(quán)違法行為的發(fā)生提供了便利，甚至出現(xiàn)承包合同內(nèi)容與國(guó)家的土地政策法規(guī)相沖突的現(xiàn)象[1]。

2.5 土地使用權(quán)缺乏有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的首要目標(biāo)。在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制中，土地產(chǎn)權(quán)界限不明確，給土地流轉(zhuǎn)設(shè)置了障礙，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、集中化經(jīng)營(yíng)，不利于農(nóng)村資源優(yōu)化合理配置。當(dāng)前，榆中縣流轉(zhuǎn)土地面積占總耕地面積的比例不高，流轉(zhuǎn)的范圍較小，跟不上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)民多進(jìn)行私下交易，權(quán)利義務(wù)不明確，流轉(zhuǎn)糾紛多發(fā)[2]。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)后并沒(méi)有形成種植規(guī)模，很難形成一個(gè)流動(dòng)的效應(yīng)。

3 榆中縣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的制約因素

3.1 法律制度約束

3.1.1 流轉(zhuǎn)程序不完善。目前土地流轉(zhuǎn)正處于起步階段，還未形成整套的正規(guī)流程，也缺少有效的科學(xué)管理制度。在集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)中，還有很多產(chǎn)權(quán)未實(shí)際記錄，同時(shí)尚未將“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村市場(chǎng)和現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體制建立健全。

3.1.2 流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前，榆中縣多是以村集體和農(nóng)戶自行轉(zhuǎn)讓為主，處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。土地流轉(zhuǎn)多以農(nóng)戶之間口頭協(xié)議為主，流轉(zhuǎn)的隨意性較大。在這種無(wú)序狀況下出現(xiàn)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)期限不明確，流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)不明晰的現(xiàn)象。土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有簽訂書(shū)面合同或簽訂了簡(jiǎn)單的合同，一旦情況發(fā)生了改變，就會(huì)產(chǎn)生糾紛和矛盾，損害了合同雙方的利益，不利于土地流轉(zhuǎn)工作的正常開(kāi)展。

3.2 征地制度約束

當(dāng)前榆中縣地方政府為提高政績(jī)而不顧農(nóng)民利益強(qiáng)行征收土地并隨意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，大搞形象工程，出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益的“越位”行為。同時(shí)，政府從中控制土地交易價(jià)格獲取暴利，種種行為使得農(nóng)村集體耕地減少[3]，農(nóng)民享受不到土地所帶來(lái)的收益。另外，集體的決策缺乏民主，往往具體到某件事情，是“村干部說(shuō)的算”，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，農(nóng)民沒(méi)有實(shí)質(zhì)的決策權(quán)，嚴(yán)重的導(dǎo)致土地利用效率低下。

3.3 社會(huì)保障制度約束

榆中縣是國(guó)家重點(diǎn)扶貧縣，經(jīng)濟(jì)落后，農(nóng)民人口多，農(nóng)村最低生活保障制度目前仍處于不完善狀態(tài)，農(nóng)民面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、生活風(fēng)險(xiǎn)較大。榆中縣農(nóng)民低保制度只對(duì)農(nóng)村特困家庭進(jìn)行補(bǔ)助并沒(méi)有大范圍實(shí)施，使得其他同樣存在困難的農(nóng)村居民得不到救助，而且榆中縣財(cái)政普遍存在困難，保障水平低，政府無(wú)力為農(nóng)村低保提供足夠的資金。另外榆中縣當(dāng)前土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格低，這使得農(nóng)民在失去土地時(shí)只獲得了較低的轉(zhuǎn)讓費(fèi)，但自此農(nóng)民失去了賴以生存的保障[4]。

3.4 自然環(huán)境約束

榆中縣自然條件差，山區(qū)耕地大多數(shù)為土層較薄、漏砂、地處偏僻、路途遙遠(yuǎn)、耕作不便的土地，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。另外，當(dāng)?shù)厥軞夂蚋珊导敖?jīng)濟(jì)發(fā)展落后的影響，耕地產(chǎn)量低而不穩(wěn)，甚至出現(xiàn)投入而無(wú)產(chǎn)出，從而減少了政府投資企業(yè)的量。

4 榆中縣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策和建議

4.1 明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，強(qiáng)化土地所有權(quán)

讓農(nóng)戶享有土地所有權(quán)的處置權(quán)和受益權(quán)，是農(nóng)民從土地中獲得財(cái)富的根本保障。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中土地所有權(quán)的“三級(jí)所有”格局，應(yīng)對(duì)哪一級(jí)集體擁有所有權(quán)作出明確的規(guī)定，解決所有權(quán)主體缺位或者多頭管理的問(wèn)題。為完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，要采取確權(quán)頒證的措施。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸榆中縣農(nóng)村，應(yīng)在堅(jiān)持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的前提下，貫徹落實(shí)基本經(jīng)營(yíng)制度，做好登記、建立嚴(yán)格檔案等管理制度，確保做到公平、公開(kāi)。

4.2 完善承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵

一方面，榆中縣現(xiàn)行土地所有權(quán)的最大缺陷在于使用權(quán)的權(quán)能不夠充分，導(dǎo)致所有權(quán)經(jīng)常侵害使用權(quán)。這就要求做到土地承包期永續(xù)化，保證土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有足夠的期限，至少50年不變，保證兩代人能夠收回投資。做到只要農(nóng)民在土地利用中符合法律和承包合同的要求并在使用范圍內(nèi)切實(shí)履行義務(wù)和責(zé)任，任何組織和個(gè)人就不得干涉農(nóng)民的生產(chǎn)活動(dòng)。另一方面，榆中縣基層政府出現(xiàn)土地使用審批不合理現(xiàn)象，違法占用農(nóng)民土地，這是因?yàn)橥恋毓芾碇腥狈τ行У耐獠勘O(jiān)督，出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”行為而導(dǎo)致的結(jié)果，因此必須建立有效的內(nèi)部和外部監(jiān)督。

4.3 引入市場(chǎng)機(jī)制，建立土地使用權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制

由于榆中縣自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施落后，導(dǎo)致土地產(chǎn)出率不高，有些地方經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)低產(chǎn)或絕收現(xiàn)象，這無(wú)形中會(huì)對(duì)農(nóng)民的土地依賴性造成很大的沖擊。由于農(nóng)民減少或放棄對(duì)土地的依賴，很多農(nóng)民會(huì)外出務(wù)工，土地撂荒現(xiàn)象非常嚴(yán)重，導(dǎo)致稀缺的土地不能被高效的利用，也會(huì)造成農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化，后期會(huì)有更嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)。這種情況下，需要賦予農(nóng)民權(quán)利，允許他們對(duì)土地進(jìn)行處置，實(shí)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)民以出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)且依法簽訂合同。同時(shí)，在落實(shí)農(nóng)民對(duì)土地占有的前提下，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)按照自愿有償原則，強(qiáng)化對(duì)土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理，建立健全土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

4.4 建立健全農(nóng)村多層次的社會(huì)保障體系

在社會(huì)保障制度的改革中，榆中縣應(yīng)建立以農(nóng)民為主體的公共財(cái)政，同時(shí)以社會(huì)服務(wù)部門參與為基礎(chǔ)，投資、保險(xiǎn)和信用機(jī)制適當(dāng)干預(yù)支持的新型農(nóng)民社會(huì)保障制度模式。從整地補(bǔ)償金中劃撥一部分用作保障基金，鼓勵(lì)農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)，建立基本養(yǎng)老金賬戶。對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，提高其職業(yè)技能，促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)；對(duì)失地農(nóng)民融入城市生活給予關(guān)注，幫助農(nóng)民盡快融入城市生活。

5 參考文獻(xiàn)

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篇5

文章結(jié)合物權(quán)權(quán)能理論，在中國(guó)現(xiàn)行法律框架中界定集體土地收益權(quán)及其當(dāng)代價(jià)值。研究發(fā)現(xiàn)：集體土地收益權(quán)

>> 集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)、基本原則與制度框架 集體土地征用與農(nóng)村土地收益分配的制度創(chuàng)新 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式與商品住房?jī)r(jià)格 土地保障功能下集體林地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善 集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的法律困境與出路 當(dāng)前集體土地征收拆遷的困境與對(duì)策分析 利用SuperMAP系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地發(fā)證項(xiàng)目的應(yīng)用與問(wèn)題探討 淺析農(nóng)村集體土地制度的完善 農(nóng)村集體土地征收制度存在問(wèn)題的探討 試論農(nóng)村集體土地制度改革的必要性與指導(dǎo)原則 論集體土地管理制度存在的突出問(wèn)題與對(duì)策 試論農(nóng)村集體土地制度改革的指導(dǎo)原則與政策建議 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的問(wèn)題與改革思路和措施 關(guān)于集體土地上的房屋征收與購(gòu)買制度研究 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題與完善途徑 我國(guó)集體土地征收制度的反思與完善 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革困境破解 農(nóng)村集體土地征收制度研究 集體土地制度亟待變革 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵在確權(quán)實(shí)踐中的指導(dǎo)作用 常見(jiàn)問(wèn)題解答 當(dāng)前所在位置：？cn=B01.

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篇6

【關(guān)鍵詞】集體土地所有權(quán)；執(zhí)行主體；確權(quán)登記；發(fā)證

1. 實(shí)施農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記的目的

（1）農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是指：對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)等土地權(quán)利的確權(quán)登記發(fā)證工作，覆蓋全部農(nóng)村和城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的集體土地，包括依法屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。

（2）開(kāi)展農(nóng)村集體土地確權(quán)和登記發(fā)證工作，是依法確認(rèn)集體土地所有權(quán)的位置、界線、范圍、用途和面積，通過(guò)依法確權(quán)發(fā)證，嚴(yán)格保護(hù)耕地，維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益。

2. 實(shí)施農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記的影響

（1）加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要。通過(guò)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，有效解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)民特別是全社會(huì)的土地物權(quán)意識(shí)，有助于在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過(guò)程中，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

（2）加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度、提高土地管理和利用水平的客觀需要。土地確權(quán)登記發(fā)證的過(guò)程，是進(jìn)一步查清宗地的權(quán)屬、面積、用途、空間位置，建立土地登記簿的過(guò)程，也是摸清土地利用情況的過(guò)程，從而改變農(nóng)村土地管理基礎(chǔ)薄弱的狀況，夯實(shí)管理和改革的基礎(chǔ)，確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將農(nóng)民與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來(lái)，可以進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的積極性。

（3）加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作是夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的迫切需要。加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，進(jìn)而通過(guò)深化改革，還權(quán)賦能，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的前提，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動(dòng)力源泉。

3. 實(shí)施農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作中面臨的問(wèn)題

（1）存在權(quán)利主體難以確定的集體土地。

《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的?！庇纱鍍?nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有權(quán)的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。

（2）集體土地與公路、水利設(shè)施等的界線難以確定。

根據(jù)原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，“縣級(jí)以上（含縣級(jí)）公路線路用地屬于國(guó)家所有。公路兩側(cè)保護(hù)用地和公路其他用地凡未經(jīng)征用的農(nóng)民集體所有的土地仍屬于農(nóng)民集體所有?！h級(jí)以上（含縣級(jí)）水利部門直接管理的水庫(kù)、渠道等水利工程用地屬于國(guó)家所有。水利工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)未經(jīng)征用的農(nóng)民集體土地仍屬于農(nóng)民集體所有?！钡v觀《土地管理法》、《水法》、《公路法》等有關(guān)的法律法規(guī)，均找不到“公路線路用地”和“水利工程用地”的明確定義，致使實(shí)地指界時(shí)難以進(jìn)行。

4. 解決建議

4.1根據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》，集體土地所有權(quán)的主體應(yīng)該是農(nóng)民集體，也就是一定范圍內(nèi)的集體成員全體。改革開(kāi)放后，體制被鄉(xiāng)、村、組體制所替代，不再有集體的勞動(dòng)組織形式，原屬于生產(chǎn)隊(duì)范圍的土地即轉(zhuǎn)歸為村民小組集體所有，生產(chǎn)大隊(duì)范圍的土地轉(zhuǎn)歸為村集體所有，公社范圍的土地則轉(zhuǎn)歸為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有，即分別為村民小組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各自范圍的居民全體所有。集體所有制土地的重要性，在于它為每一個(gè)農(nóng)村居民提供了平等獲得生存保障的保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地被依法征收，其成員隨土地征收已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，納入城鎮(zhèn)社保體系，盡管還剩余少量集體土地，但這部分土地隨著原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的撤銷，也不再是原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員賴以生存的保障。這種情況下，集體土地所有權(quán)的主體已經(jīng)不再存在，但按照國(guó)務(wù)院法制辦公室、國(guó)土資源部《關(guān)于對(duì)第二條第（五）項(xiàng)的解釋意見(jiàn)》，這部分土地須經(jīng)國(guó)家依法征收后，方可轉(zhuǎn)為國(guó)有。也就是在還沒(méi)有經(jīng)過(guò)征收后，該部分土地尚不能確定為國(guó)有。建議該部分土地只調(diào)查、不發(fā)證，調(diào)查意見(jiàn)中說(shuō)清該部分土地的有關(guān)情況。

4.2對(duì)于集體土地與公路、水利設(shè)施的界線問(wèn)題，參照《公路管理?xiàng)l例》和《水法》等，建議按下列原則確定：國(guó)有公路、水利工程用地有市、縣土地主管部門審批、登記資料的，按照審批、登記資料確定權(quán)屬。無(wú)審批、登記資料的，在農(nóng)民集體代表同意的情況下，按以下情況辦理：（1）公路用地，有保護(hù)網(wǎng)按保護(hù)網(wǎng)外緣定界；有截水溝或護(hù)坡的按截水溝或護(hù)坡的外緣定界；無(wú)截水溝或護(hù)坡，有行道樹(shù)按行道樹(shù)外緣定界，無(wú)行道樹(shù)按公路緣石外緣定界。（2）水利工程用地：有河堤的，以兩側(cè)河堤的外坡腳定界；無(wú)河堤有護(hù)岸的，以護(hù)岸上沿為界；無(wú)堤岸的以天然河岸定界。

5. 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作是一項(xiàng)打基礎(chǔ)、立長(zhǎng)遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，到2012年底基本實(shí)現(xiàn)把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，時(shí)間緊迫，需要各級(jí)政府高度重視。當(dāng)前，改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)繁重艱巨，歷史遺留問(wèn)題繁多，新情況、新問(wèn)題層出不窮，農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作面臨諸多新挑戰(zhàn)新要求，更需要各級(jí)政府和相關(guān)部門發(fā)揮政治智慧，確保如期實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的目標(biāo)任務(wù)，為保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、全面建設(shè)小康社會(huì)夯實(shí)制度根基。

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篇7

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地；直接入市；土地市場(chǎng)

1 現(xiàn)行土地管理制度下的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地是指歸集體所有的農(nóng)民建設(shè)用地。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條的規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。按照《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地只有國(guó)有性質(zhì)的土地才能進(jìn)入市場(chǎng)，而集體土地只有通過(guò)征用征收之后轉(zhuǎn)化成為國(guó)有性質(zhì)，才能進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)。目前我國(guó)的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地入市制度是先由政府征用、然后批租給市場(chǎng)的“間接”制度。農(nóng)地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途的惟一的合法通道就是國(guó)家征用。這意味著農(nóng)民并沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，實(shí)質(zhì)就是沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2 農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配

由于我國(guó)對(duì)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地入市實(shí)行的是國(guó)家征收，先轉(zhuǎn)為國(guó)有土地再進(jìn)行交易的，所以農(nóng)民被排除在利益分配者之外?，F(xiàn)行征地制度最嚴(yán)重的毛病，是農(nóng)地轉(zhuǎn)用脫離了價(jià)格機(jī)制的指引。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用，一般有增值之效。但是土地資源的區(qū)位性很強(qiáng)，究竟哪里的地塊升值快，要受一系列經(jīng)濟(jì)因素的復(fù)雜影響。脫離價(jià)格機(jī)制，土地的相對(duì)價(jià)格不反映供求，工業(yè)化、城市化過(guò)程中的農(nóng)地利用就不可能有效率。所以大家，濫占農(nóng)地、占而不能經(jīng)濟(jì)利用，是我國(guó)近年工業(yè)化、城市化的一個(gè)伴生現(xiàn)象。

3 現(xiàn)行土地管理制度下的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市現(xiàn)象

“農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市”就是由擁有農(nóng)地的農(nóng)民直接參與農(nóng)轉(zhuǎn)非土地的市場(chǎng)交易。在中國(guó)，我們有世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，農(nóng)村的集體土地是不允許未經(jīng)國(guó)家征用就直接進(jìn)入市場(chǎng)交易的。但法律上的禁止并不表示現(xiàn)實(shí)中就不存在農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況。根據(jù)廣東省國(guó)土資源部門估計(jì)，珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地總量的50%以上。顯然，“農(nóng)地非經(jīng)征用不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”的法律規(guī)定在這里已被現(xiàn)實(shí)突破，何況，私下自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范，而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)借此“倒賣”集體土地使用權(quán)，也釀成諸多問(wèn)題。所以，與其無(wú)效防堵，不如有效疏導(dǎo)，通過(guò)規(guī)范流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值。所以農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，實(shí)行農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市是勢(shì)在必行的。

4 農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市的影響

集體土地直接入市有利于建立統(tǒng)一、平等、有序的土地市場(chǎng)。當(dāng)前，我國(guó)在法律層次上存在著國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)和集體土地產(chǎn)權(quán)，國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)是法律允許并予以保護(hù)的，而集體土地產(chǎn)權(quán)入市則受到法律的嚴(yán)格限制。因此，十多年來(lái)我們所培育和發(fā)展的土地市場(chǎng)主要是指國(guó)有土地市場(chǎng)，集體土地市場(chǎng)基本上未包括進(jìn)去。農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市將能使得土地市場(chǎng)的“城鄉(xiāng)分割”態(tài)勢(shì)被打破。它將有利于變分割的土地市場(chǎng)為統(tǒng)一、平等的土地市場(chǎng)。

篇8

在我國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民的土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，耕地征收的主要方式是農(nóng)村集體土地征收。農(nóng)村集體土地征收是指國(guó)家出于公共利益的需要而將農(nóng)村集體土地強(qiáng)制性收歸國(guó)有的行為，具有國(guó)家主導(dǎo)性、國(guó)家強(qiáng)制性、有償性和程序正當(dāng)性四個(gè)特征。然而，違法征收農(nóng)村集體土地的行為在我國(guó)時(shí)有發(fā)生，使農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。

一、對(duì)農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)有規(guī)定

（一）對(duì)農(nóng)村集體土地征收權(quán)的設(shè)定

《土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)都必須依法使用國(guó)有土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)后，才可以使用農(nóng)村集體土地。第四十五條規(guī)定，征收集體土地及其附屬物應(yīng)當(dāng)由省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。第四十四條和第四十六條規(guī)定政府占用或使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行城市廣場(chǎng)和城市道路建設(shè)，必須首先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是指將農(nóng)業(yè)用途的土地改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地，必須依法由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。征地審批，是指將農(nóng)民集體土地征收為國(guó)有土地，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

由此得知，縣級(jí)以及縣級(jí)以下政府部門都沒(méi)有權(quán)力直接進(jìn)行農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的征收?，F(xiàn)在有些政府部門從農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織手中直接取得農(nóng)村集體耕地進(jìn)行城市廣場(chǎng)和城市道路建設(shè)，是濫用行政權(quán)力的行為。

（二） 對(duì)農(nóng)村集體土地征收程序的設(shè)定

現(xiàn)有的法律對(duì)農(nóng)村集體土地的征收沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的規(guī)定和控制，也沒(méi)有原則性的法條。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)非建設(shè)用地，普遍適用的征收程序是：告知征地情況-確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果-組織征地聽(tīng)證-報(bào)批-征收土地公告-征地補(bǔ)償安置方案制定及公告-報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案-批準(zhǔn)征地補(bǔ)償方案-批準(zhǔn)征地補(bǔ)償方案-實(shí)施補(bǔ)償-交付土地。

（三）對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定

《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，每公頃不得超十五，安置補(bǔ)助費(fèi)，為每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

2012年11月28日通過(guò)的《中國(guó)土地管理法修正案（草案）》（下文中稱為“草案”）對(duì)于農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償提出以下四點(diǎn)新措施：刪除按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限規(guī)定；草案在土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助、青苗和地上附著物三項(xiàng)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，把住宅從地上附著物中單獨(dú)列出，并增加了社會(huì)保障補(bǔ)償；補(bǔ)償資金不落實(shí)不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地；授權(quán)國(guó)務(wù)院制定征地補(bǔ)償安置具體辦法。

然而，截至目前，我國(guó)尚未出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)法律。

二、地方政府違法征收土地的幾種典型問(wèn)題

我國(guó)已經(jīng)在農(nóng)村集體土地征收的規(guī)范方面做出了非常多的努力。然而，隨著城市經(jīng)營(yíng)管理越來(lái)越市場(chǎng)化，土地使用權(quán)的掛牌拍賣成為城市經(jīng)營(yíng)的重要方式之一。

地方政府想要拍賣土地有兩個(gè)重要的前提：第一，必須是國(guó)有土地；第二，必須有地可“賣”。由于城市市區(qū)剩余的、可供拍賣的國(guó)有土地資源不多，“開(kāi)發(fā)”農(nóng)村土地就成了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的唯一方式，再加上《土地管理法》對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)征為建設(shè)用地程序的嚴(yán)格規(guī)定，使得依法征收農(nóng)村集體土地的手續(xù)復(fù)雜、周期長(zhǎng)，為了在任期內(nèi)能有所建樹(shù)，地方政府選擇了“突破”中央規(guī)定（或者說(shuō)是法律規(guī)定）的征地方式。以下為兩種典型的地方政府違法征地的形式：

（一）“先征后批”或者“征而不批”

根據(jù)農(nóng)村集體土地征收程序，在報(bào)批前，地方政府需要對(duì)擬征地的相關(guān)事宜與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行告知并組織征地聽(tīng)證會(huì)，在報(bào)批后還應(yīng)公告補(bǔ)償安置方案及土地補(bǔ)償?shù)怯浀?。然而，這樣的程序不但需要的時(shí)間很長(zhǎng)，能夠獲得省政府或中央政府批準(zhǔn)的也很少。為了能夠獲得足夠的國(guó)有土地來(lái)支撐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府開(kāi)始尋求“變通”的途徑。

先“征地”再按照法定的程序向上級(jí)政府報(bào)批，這是地方政府向“法權(quán)威”挑釁的第一步。類似的“變通”多了，地方政府對(duì)“法權(quán)威”的畏懼感減弱，利益使得地方政府的行為更加大膽，直至把依法向上級(jí)政府報(bào)批扔一邊直接進(jìn)行征地。另一方面，因?yàn)樾姓?quán)的強(qiáng)制性和權(quán)威性，很多縣級(jí)的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。據(jù)調(diào)查，在我國(guó)部分城市，地方政府未辦理手續(xù)就擅自征收集體土地（“征而不批”）的情況已經(jīng)非常嚴(yán)重，土地管理方面的法律已經(jīng)被“架空”。

（二）少批多征，層層加碼

地方政府征收集體土地時(shí)的另一種違法征地的行為是“少批多征，層層加碼”。舉例來(lái)說(shuō)，四川省某鎮(zhèn)政府手執(zhí)縣政府征收10畝建設(shè)用地的批文，對(duì)某生產(chǎn)小隊(duì)進(jìn)行了為數(shù)40畝的違法集體土地征收，該生產(chǎn)小隊(duì)擁有村民102人，每人最后分得土地補(bǔ)償金5000元，而這5000元僅是原有土地一年的產(chǎn)值。這只是眾多違法征收農(nóng)民集體土地的案例之一，在全國(guó)有相同情況的案例數(shù)量數(shù)不勝數(shù)。有時(shí)甚至連村委都會(huì)扛著政府征地的“大旗”渾水摸魚(yú)，割上一塊地自己建房“搞三產(chǎn)”，直接侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益。

三、規(guī)范農(nóng)村集體土地征收的思考

（一） 建立“公共利益”評(píng)估體系

在我國(guó)的行政法律體系中，維護(hù)公共利益是至高的原則，但是我們憲法和法律始終對(duì)公共利益的概念沒(méi)有明確的設(shè)定。在農(nóng)村集體土地征收的違法案例中，地方政府皆打著“公共利益”的旗號(hào)，這些行為所代表的公共利益是否大于農(nóng)民集體所犧牲的私人利益，我們沒(méi)有衡量過(guò)。也沒(méi)有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能對(duì)具體項(xiàng)目的公共利益進(jìn)行衡量和評(píng)估。另外，司法部門對(duì)是否符合公共利益的審查，并沒(méi)有一個(gè)成熟的審查系統(tǒng)和科學(xué)的計(jì)算程序，太多的裁量無(wú)法反映征收項(xiàng)目的真實(shí)價(jià)值。

因此，應(yīng)在法律系統(tǒng)中加入公共利益衡量的相關(guān)法條，在公共部門中建立一個(gè)獨(dú)立的部門對(duì)各個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的公共利益含量與即將強(qiáng)制收繳的私人利益含量進(jìn)行評(píng)估和比較，來(lái)確定對(duì)農(nóng)村集體用地征收的項(xiàng)目確實(shí)是基于公共利益的需求。

（二）改革地方政府以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)

地方政府之所以敢于冒險(xiǎn)，其根本原因在于地方政府績(jī)效考核以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)作為衡量政績(jī)的主要指標(biāo)，地方政府為了出經(jīng)濟(jì)成績(jī)，往往會(huì)不顧法律的規(guī)定。

改革地方政府內(nèi)部以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，通過(guò)考核指標(biāo)的轉(zhuǎn)變引導(dǎo)政府從單一的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向?yàn)橹鬓D(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、文明、居民幸福指數(shù)等共同主導(dǎo)的方向發(fā)展。

（三）完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)與救濟(jì)

根據(jù)依法行政原則，對(duì)公民自由和合法財(cái)產(chǎn)的侵害必須得到法律授權(quán)（法律保留），行政機(jī)關(guān)不得變更廢除或者廢止法律（法律優(yōu)先），國(guó)家及行政行為受自己制定的法令的約束，并受到司法、行政和大眾監(jiān)督。

在違法征收中，農(nóng)民對(duì)“政府”的信任往往大于對(duì)“法律”的信任，行政復(fù)議和行政訴訟的成本又太高，而政府內(nèi)部行政監(jiān)督乏力，司法機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)，再加上各地方監(jiān)督部門的執(zhí)法情況不同，致使地方政府看到其它地方政府由于違法征地而被查處，仍然能泰然自處。

因此，應(yīng)完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)和救濟(jì)途徑，成立或者授權(quán)某個(gè)政府部門專門實(shí)施土地管理監(jiān)督事宜，并簡(jiǎn)化土地管理類行政復(fù)議的程序，使農(nóng)民一個(gè)電話、一封信便能完成行政復(fù)議的申請(qǐng)；加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，為農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織提供司法援助；公益組織也應(yīng)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)提供援助，尤其是法律知識(shí)的普及。

另外，在土地征收立法中加入索回程序，財(cái)產(chǎn)征收中的索還程序，既作為不動(dòng)產(chǎn)征收目的的計(jì)劃沒(méi)有落實(shí)或者不再需要不動(dòng)產(chǎn)，或者征收目的不能實(shí)現(xiàn)，被征收人可以要求征收回轉(zhuǎn)，被征收人應(yīng)當(dāng)享有索還的權(quán)利。

（四）完善征地補(bǔ)償制度

上文中提到四川省某鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民集體土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用為一戶5000 元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《土地管理法》關(guān)于安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍的標(biāo)準(zhǔn)，并且該鎮(zhèn)的補(bǔ)償方案并沒(méi)有與集體經(jīng)濟(jì)小組的農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，完善征地補(bǔ)償制度在這種情況下就顯得十分必要。

首先，改變補(bǔ)償方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式進(jìn)行補(bǔ)償，無(wú)法使農(nóng)民得到等價(jià)的補(bǔ)償，應(yīng)該將征收土地后土地的開(kāi)發(fā)收益算入征地的補(bǔ)償費(fèi)用中。

其次，建立完善的土地價(jià)值評(píng)估體系。公益征收的關(guān)鍵是補(bǔ)償，而補(bǔ)償?shù)暮诵氖潜徽魇肇?cái)產(chǎn)的估價(jià)。在實(shí)踐中，評(píng)估機(jī)構(gòu)與征收人互相串通，故意壓低評(píng)估價(jià)格。因此，應(yīng)完善系統(tǒng)的土地價(jià)值評(píng)估制度，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇、評(píng)估操作規(guī)范、估價(jià)程序、評(píng)估異議處理等方面制定明確可行的規(guī)定，確保評(píng)估價(jià)格公正真實(shí)。

再次，在集體土地征收的補(bǔ)償中應(yīng)明確補(bǔ)償聽(tīng)證的程序，注重農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償方案的參與權(quán)，保證補(bǔ)償方案的滿意程度，通過(guò)協(xié)商方式達(dá)成共識(shí)，順利完成征地，也能減少行政違法的發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

篇9

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2013年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口73111萬(wàn)，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?3.73%。也就是說(shuō)，農(nóng)村人口比例為42.47%。而當(dāng)年農(nóng)業(yè)占全國(guó)GDP只有10%左右，份額之低令人憂慮。即使剔除農(nóng)村流出人口，農(nóng)業(yè)只占10%左右的總產(chǎn)出，也足以昭示城鄉(xiāng)失衡問(wèn)題嚴(yán)重。

平衡城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)之路，一靠“輸血”，通過(guò)“財(cái)政支付轉(zhuǎn)移”，把從工商業(yè)、城鎮(zhèn)抽來(lái)的稅轉(zhuǎn)用于補(bǔ)貼“三農(nóng)”。免除農(nóng)業(yè)稅、退耕還林補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼以及農(nóng)村社保等，傳統(tǒng)就是這么做。二是“抽血”之后再“輸血”。通過(guò)征地，將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，進(jìn)入土地市場(chǎng)，從獲益中返還部分給村集體和農(nóng)民個(gè)人。三是“造血”?！叭r(nóng)”問(wèn)題多半是制度問(wèn)題，而非資源短缺。農(nóng)村擁有土地，土地就是財(cái)富，倘若集體土地資源被激活，農(nóng)民收入、農(nóng)村發(fā)展前景樂(lè)觀，對(duì)未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率也不可估量。

深化農(nóng)村改革，激活農(nóng)村活力，關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)要素資本化、配制機(jī)制市場(chǎng)化。只有讓農(nóng)村的生產(chǎn)要素“動(dòng)”起來(lái)――將農(nóng)民手上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)等流轉(zhuǎn)，讓權(quán)利變現(xiàn)、增值，農(nóng)民就能最大限度分享到市場(chǎng)化紅利。產(chǎn)權(quán)是交易的前提與基礎(chǔ)，沒(méi)有明晰的所有權(quán)，使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)都無(wú)所依附，交易也就無(wú)從談起?！斑€權(quán)賦能”，還權(quán)是第一步，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系是重中之重。中國(guó)農(nóng)村幅員遼闊，歷史包袱很重，權(quán)利關(guān)系復(fù)雜，哪些“權(quán)”要還、還給誰(shuí)、怎么還……確實(shí)不是一件簡(jiǎn)單的事。從一些地區(qū)已經(jīng)展開(kāi)的試點(diǎn)來(lái)看，“農(nóng)村集體”成為受權(quán)主體。不管是最優(yōu)還是次優(yōu)選擇，改革必須面對(duì)現(xiàn)實(shí)。

篇10

關(guān)鍵詞：集體土地；集體土地流轉(zhuǎn)；相關(guān)問(wèn)題；探討

當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國(guó)有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場(chǎng)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國(guó)有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過(guò)程中充分體現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問(wèn)題。

一、我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個(gè)分割的土地市場(chǎng)?，F(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)實(shí)際上早就客觀存在?，F(xiàn)在隨著全國(guó)城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！庇纱丝梢?jiàn)，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡(jiǎn)稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級(jí)。

（二）法律對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴(yán)重滯后

對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒(méi)有專門的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。該法第 63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！睋?jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無(wú)論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過(guò)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，當(dāng)然也就沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以無(wú)法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法

申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這些法律條文嚴(yán)格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用。即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)。

（三）當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地征用制度不合理

國(guó)家為了公共利益需要，采用行政手段強(qiáng)制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過(guò)程中，國(guó)家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國(guó)家或行政管理權(quán)行使的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，有些地方政府常利用法律對(duì)“公共利益”無(wú)嚴(yán)格界定這一漏洞，動(dòng)輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會(huì)或市場(chǎng)主體（包括國(guó)有企業(yè)）來(lái)完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價(jià)征用農(nóng)地然后高價(jià)出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補(bǔ)償或補(bǔ)償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的幾點(diǎn)思考

（一）合理配置土地資源，推進(jìn)集體土地制度改革，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)

土地作為要素市場(chǎng)特殊商品，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)格和價(jià)值相符。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制具有推動(dòng)作用。

（二）切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國(guó)有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)體系，為全面推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國(guó)家指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無(wú)序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，還要通過(guò)集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計(jì)劃等手段來(lái)規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國(guó)家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國(guó)法律將土地分為國(guó)家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的――均為公有制。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于農(nóng)村土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，這一滯后不僅降低了法律的權(quán)威性，也不利于保護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動(dòng)，去除這一禁止性條款已成必然。在這個(gè)問(wèn)題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

再次，充分保障農(nóng)民獲得集體土地流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的立法宗旨就是讓農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的成果。集體土地應(yīng)在堅(jiān)持規(guī)劃和用途管制的前提下，充分保障農(nóng)民集體獲得土地級(jí)差收益的權(quán)利，包括讓集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。嘗試集體土地進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，突破農(nóng)民宅基地的限制，推進(jìn)宅基地的商品化，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程的房租收入。

綜上所述，目前我國(guó)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)參與資源分配已是大勢(shì)所趨，無(wú)論是理論上還是現(xiàn)實(shí)需要上都要求加快農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，盡快明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，制定相關(guān)法律規(guī)章，建立起完善合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。通過(guò)合理規(guī)范的集體土地流轉(zhuǎn)來(lái)促進(jìn)土地資源的合理利用，維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，從而加快社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]曾憲明，論我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地制度中公平與效率的博弈[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010