導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地法律制度研究，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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論文關(guān)鍵詞 土地 農(nóng)村土地 土地污染 法律制度

一、農(nóng)村土地污染的概念

(一)土地土地是由地球陸地部分在一定高度和深度范圍內(nèi)的巖石、礦藏、土壤、水文、大氣和植被等要素構(gòu)成的自然結(jié)構(gòu)總體。從法律的角度來看,我國還沒有以立法的形式對土地作出個明確的定義。就土地的生態(tài)價值和自然屬性,從有效的防治土地污染的目的出發(fā),可以將土地的涵義界定為“土地是地球表面上由土壤、巖石、氣候、水文、地貌、植被等組成的自然綜合體,它包括人類過去和現(xiàn)在的活動結(jié)果?！蓖寥朗怯稍S多層厚度不同的礦物質(zhì)成分所構(gòu)成自然主體。土地的涵義與土壤的涵義不同,土地比土壤的范圍要廣,土壤只是土地的構(gòu)成土地許多因素中的一種。

(二)農(nóng)村土地污染農(nóng)村土地污染,主要是指農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)用地的污染。從目前農(nóng)村地區(qū)土地污染的實際情況和大家所關(guān)注的農(nóng)村土地污染情況來看。農(nóng)村土地污染主要表現(xiàn)在水土流失、土地沙化、土地土壤重金屬污染化、土壤酸化與鹽堿化、工程荒漠化、濕地與優(yōu)質(zhì)土壤資源的減少等地退化問題。

二、我國農(nóng)村土地污染的現(xiàn)狀

我國目前農(nóng)村地區(qū)的土地污染相當(dāng)嚴(yán)峻,土地污染面日益擴大,土地染物的種類多,而且污染的數(shù)量日漸增高,甚至有些地區(qū)還出現(xiàn)了新型的復(fù)合污染。如:鎘米問題、高濃度農(nóng)藥污染蔬菜、地下水等。我國農(nóng)村地區(qū)土地污染總體現(xiàn)狀是點面源污染并存、生活污染與工業(yè)污染層疊。農(nóng)村土地污染有以下幾種:

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的農(nóng)藥、化肥、動物糞便、生活垃圾等污染在目前階段,我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中每年都施用大量農(nóng)藥、化肥,其大部分都是沒有被植物所吸收,而是滲入到土地里。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2007年我農(nóng)藥使用量為162.3萬噸,為1990年使用量的2.2倍,化肥的施用量已達(dá)5107.8萬噸,是1990年施用量的兩倍;農(nóng)用薄膜使用量大約193.75萬噸,是1990年的4.1倍。豍另外跟國家發(fā)改委統(tǒng)計,我國目前農(nóng)田施用化肥量平均每公頃達(dá)360多公斤,分別是德國、美國的1.6倍和3.3倍,其中氮肥的利用率為25%-30%、磷肥利用率為10%-20%,比發(fā)達(dá)國家低20-30個百分點;平均每畝農(nóng)田農(nóng)藥量使用為150克左右,是歐盟國家的3倍,在農(nóng)藥使用率上只有30%上下,相當(dāng)于歐盟國家在農(nóng)藥使用率上的一半。過量的施用農(nóng)藥化肥,會直接導(dǎo)致農(nóng)田土壤的養(yǎng)分失衡和土壤物理性質(zhì)的劣化,同時也會對地下水自然造成連鎖污染。

在現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活過程中農(nóng)用化學(xué)劑大量使用和有效的使用概率底下,使得農(nóng)村地區(qū)的土地污染的范圍不斷擴大。這些污染物從單一的污染逐漸演變成點污染和面源污染相結(jié)合的新型復(fù)合污染。

(二)農(nóng)村生活污水及生活垃圾對土地進(jìn)行污染隨著人民生活水平的不斷提高,生活垃圾及生活污水逐年增加。我國農(nóng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)建設(shè)落后和環(huán)境保護(hù)設(shè)施的不到位,對生活垃圾的無害化處理簡單。農(nóng)村農(nóng)戶產(chǎn)生的生活垃圾隨意亂丟,使得農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境更加嚴(yán)重,從而出現(xiàn)了臟、亂、差現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計,大約每年產(chǎn)生的1.2億噸的農(nóng)村生活垃圾基本是全部露天堆放。生活垃圾是由可分解的有機物質(zhì)、不可分解的物質(zhì)構(gòu)成,但是大部分生活垃圾的分解率底。污水灌溉也是農(nóng)村土地污染的一種重要污染。合理使用生活廢水及工業(yè)廢水中含有的氮、磷、鉀等多種植物所需養(yǎng)分,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)增收有一定的效果。但是這些廢水中同樣含有重金屬、氯化物等許多有毒物質(zhì),在沒有處理的情況下直接使用于農(nóng)田灌溉中,致使基本農(nóng)田喪失生產(chǎn)力,成為“毒土”。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)部2006年對全國污灌區(qū)調(diào)查統(tǒng)計,大約140萬km2的污水灌溉區(qū)中,遭受重金屬污染的土地面積占污水灌溉區(qū)總面積的64.8%,其中,嚴(yán)重污染的占8.4%,中度污染的占9.7%,輕度污染的占46.7%.這些污染對環(huán)境生態(tài)鏈上的人而言,構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。

(三)城市的污染物向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移除農(nóng)村生產(chǎn)生活所導(dǎo)致的土地環(huán)境污染之外,城市污染物向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移也是構(gòu)成農(nóng)村地區(qū)土地污染的一個重要原因。城市污染物向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移的主要形式有兩個方面:第一,面污染物的企業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū),隨著城市環(huán)境法律制度的建立健全以及國家對城市規(guī)劃設(shè)計要求等方面的因素,一些高污染企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)移農(nóng)村地區(qū)。這些企業(yè)大部分是一些生產(chǎn)設(shè)備簡陋,環(huán)境污染物處理能力低下,所產(chǎn)生的廢棄物、工業(yè)廢水、生產(chǎn)生活垃圾等對農(nóng)村地區(qū)的土地加劇的污染。第二,生活垃圾等污染物由城市向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移,隨著城市規(guī)劃建設(shè)及城市人口不斷增加,城市居民生活所帶來的垃圾數(shù)量不斷攀高,從而大部分城市生活垃圾沒有處理就直接運到城郊附近或農(nóng)村地區(qū),在某些靠近城市附近的農(nóng)村地區(qū)大部分空置地自然就成了城市垃圾放置地,甚至一些耕地也成為污染物放置地。

(四)農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化污染及城鎮(zhèn)化污染改革開放以來,農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到了很大的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)迅速的發(fā)展壯大。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)像雨后春筍一樣扒地而起,給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了巨大的能量。但是同時也給農(nóng)村地區(qū)造成了比較嚴(yán)重的環(huán)境污染,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染是農(nóng)村土地污染源的主要之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的工業(yè)污染大量排放,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)村現(xiàn)有環(huán)境生態(tài)的承受能力和分解能力。

工業(yè)生產(chǎn)后的廢渣占用土地,工業(yè)生產(chǎn)后廢水被迫灌溉當(dāng)?shù)剞r(nóng)田,這都對我國的耕田造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。這個工業(yè)污染物中含有鎘、砷、汞 等有毒重金屬和石油類有機物污染,致使許多土地中的土壤基本喪失生產(chǎn)力,成為“毒土”。

三、完善我國農(nóng)村土地污染防治法律制度的建議

(一)完善農(nóng)村土地污染防治法律制度的必要性農(nóng)村土地污染不僅制約著農(nóng)村生態(tài)的發(fā)展,其農(nóng)村污染物污染的土地所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也受到污染的影響。這些農(nóng)村土地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品,在國際交易市場中嚴(yán)重的阻礙著進(jìn)出口貿(mào)易。土地污染的演變過程難以察覺卻,這些污染危害最終指向的是人。直接危害人體健康,特別是重金屬在蔬菜、糧食中的累積,將處于食物鏈頂端的人類置于危險位置。隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)謀求快速發(fā)展,不合理的生產(chǎn)生活方式給農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了較大的影響。農(nóng)村土地中的污染物種類不斷增多,并且在新形勢環(huán)境下變化成新型的一種復(fù)合型污染物。甚至轉(zhuǎn)向立體農(nóng)業(yè)污染,使得農(nóng)村土地環(huán)境進(jìn)一步加劇。目前我國在土地環(huán)境污染立法上,關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染的法律法規(guī)比較少,在國家層面上沒有系統(tǒng)的污染控制法律法規(guī),更沒有有效的預(yù)防和治理農(nóng)村土地污染的環(huán)境法律制度。在這個方面法律制度的缺陷致使農(nóng)村地區(qū)土地污染的程度進(jìn)一步惡化,要想控制農(nóng)村土地污染這個趨勢,保護(hù)現(xiàn)有的農(nóng)村土地自然資源,維持農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境,急需在法律制度及法律法規(guī)上建立健全。

(二)完善我國農(nóng)村土地污染防治法律制度的建議1.加強農(nóng)村土地污染防治專項性立法我國農(nóng)村地區(qū)土地污染問題需要根本上解決,立法是根本。針對現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀以及法律控制不力的情況下,必須要借助于系統(tǒng)的法律制度進(jìn)行管理。我國現(xiàn)階段的土地污染防治法律制度與規(guī)范存在著很多缺陷與不足,不能與現(xiàn)有的情況相協(xié)調(diào),必須加以修正和完善。

2.完善農(nóng)村土地污染防治的執(zhí)行與監(jiān)管體制執(zhí)法是依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要手段,而法律是否有效執(zhí)行又依賴著完善的行政管理體制制度。目前我國針對農(nóng)村土地環(huán)境污染問題的相關(guān)法律法規(guī)相當(dāng)少,致使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化,土地污染不斷加劇擴大。這些都與現(xiàn)今農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護(hù)法律制度執(zhí)行關(guān)系密切。諾要使我國農(nóng)村地區(qū)土地污染防治得到行而有效的執(zhí)行,必須規(guī)范好我國農(nóng)村土地防治行政管理機制。我國目前的行政監(jiān)管體制存在著多頭管理的混亂局面,出現(xiàn)“九龍治理”的局面,得不到有效的控制。目前我國農(nóng)村地區(qū)應(yīng)該明確行政管理機制中的職權(quán)和各自分工,才能夠在執(zhí)法管理中有效的落實,才有效的保護(hù)好了農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境的安全。

篇2

關(guān)鍵詞：經(jīng)營權(quán)；入股

中圖分類號：D922.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1008—4428（2012）08—89 —02

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的概念

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一種方式。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股，在公司法的法權(quán)模式下，其權(quán)利內(nèi)容主要體現(xiàn)為：公司取得經(jīng)營（占有、使用、收益、一定限度處分）農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地的權(quán)利，能夠以土地為依托擴大公司模式，發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)；農(nóng)民股東取得公司管理權(quán)、收益權(quán)以及“對虛擬資本的流轉(zhuǎn)權(quán)的可能”，即轉(zhuǎn)讓股權(quán)的可能；規(guī)?；?jīng)營有利于最大限度地實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的使用價值，股權(quán)轉(zhuǎn)讓有利于體現(xiàn)與評價農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的市場價值。因此，總體說來農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股是發(fā)揮土地資本效益的一種現(xiàn)代流轉(zhuǎn)方式。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股所面臨的法律問題

實踐中，法律一方面逐步強化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，保護(hù)權(quán)利人權(quán)利；另一方面又對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)持有限制、保守的態(tài)度，對入股、抵押等具有資本效益的流轉(zhuǎn)方式更是持有消極、甚至否定的態(tài)度。

（一）二元經(jīng)濟(jì)社會的背景

我國是一個典型的二元經(jīng)濟(jì)社會.在土地制度、戶籍制度、社會保障制度領(lǐng)域，城市和農(nóng)村處于兩個獨立、平行的體系：城市居民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)由國家支持，農(nóng)村農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)由農(nóng)村土地支持。農(nóng)民通過經(jīng)營土地獲取土地收益，從而滿足基本生活需要?？梢?，在沒有建立完善的農(nóng)村社會保障體系之前，農(nóng)村土地不可避免承載著社會保障的功能。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有雙重屬性

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有土地財產(chǎn)性與土地資源性的雙重屬性。當(dāng)出現(xiàn)承包土地流轉(zhuǎn)、收回、調(diào)整和繼承等情形時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性和社會保障性會出現(xiàn)沖突?；趯r(nóng)民可能失去社會保障的顧慮，法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制定了較為嚴(yán)格的限制規(guī)定，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以作為資本運作更是沒有涉及.因此，劉俊教授認(rèn)為當(dāng)前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有別于一般的物權(quán)，是一種不穩(wěn)定的、不完全的、有條件的物權(quán)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股法律問題解決

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立有限責(zé)任公司，不僅涉及農(nóng)民的權(quán)益保障，而且涉及公司、股東和第三人利益。因此，在構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公司的具體運作機制時，必須考慮到各方利益，在遵守公司法相關(guān)規(guī)范的前提下對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公司做出特殊的規(guī)定。下文從出資機制、退出機制、公司治理結(jié)構(gòu)、強制農(nóng)業(yè)保險四個方面大致勾勒農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公司的法律制度框架。

（一）出資機制

以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股，實質(zhì)上是以一定期限占有、使用、收益和限定處分特定土地的權(quán)利內(nèi)容作價入股，其具體操作是一次性辦理權(quán)屬轉(zhuǎn)移手續(xù)將一定期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到公司名下，一般不涉及多次交付的問題。.農(nóng)民股東辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬轉(zhuǎn)移手續(xù)后，應(yīng)由依法設(shè)立并具有評估土地價值能力的驗資機構(gòu)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之下的財產(chǎn)權(quán)（不包括獲得保障權(quán)部分的價值）進(jìn)行評估驗資，并出具證明。

（二）退出機制

農(nóng)民以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)成為公司法人獨立的財產(chǎn)。農(nóng)民股東只有在兩種情況下退出公司：一是股權(quán)轉(zhuǎn)讓；二是公司終止。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以其子權(quán)利財產(chǎn)權(quán)入股，因此，在股權(quán)轉(zhuǎn)讓中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)下財產(chǎn)權(quán)的實際權(quán)利人（公司）必須以地租釋放農(nóng)民股東的獲得保障權(quán)。

（三）公司治理結(jié)構(gòu)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公司必須設(shè)立股東會、董事會、監(jiān)事會，完善公司治理結(jié)構(gòu)，賦予農(nóng)民股東通過正當(dāng)程序維護(hù)自身利益的權(quán)利。當(dāng)農(nóng)民股東人數(shù)大于50人時，可采取股權(quán)信托制度。這樣既能解決股東人數(shù)超過法定人數(shù)的問題，同時又能避免股權(quán)分散，達(dá)到集中行使的效果。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可派員參加監(jiān)事會，監(jiān)督公司對土地的經(jīng)營管理，以防止過度利用土地，損害農(nóng)村土地可持續(xù)發(fā)展的利益。

（四）強制農(nóng)業(yè)保險

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與自然條件密切相關(guān)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公司具有較高風(fēng)險；而公司的大多數(shù)股東為農(nóng)民，除了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以外，基本上沒有其他財產(chǎn)保障生活。因此，有必要加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公司的風(fēng)險管理，在相關(guān)的組織法中做出規(guī)定，強制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險。它的實現(xiàn)有賴于兩個方面的努力：一是在相關(guān)組織法中（如《農(nóng)業(yè)公司法》或者《農(nóng)業(yè)投資法））規(guī)定，強制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公司購買農(nóng)業(yè)保險；二是完善農(nóng)業(yè)政策性保險的法律制度，盡快出臺《農(nóng)業(yè)保險條例》，建立完善的農(nóng)業(yè)政策性保險公司，明確政府扶持的方式與力度，從而為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公司的發(fā)展保駕護(hù)航。

四、結(jié)論

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股是一種能有效發(fā)揮土地資本效益，具有旺盛生命力的土地流轉(zhuǎn)制度。盡管農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)目前仍處于探索起步階段，但通過不斷的理論研究與實踐探索，入股流轉(zhuǎn)制度將會得到豐富與完善，農(nóng)村土地資本市場與二級流轉(zhuǎn)市場將更加活躍。希望本文的論述，能有助于突破對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的傳統(tǒng)理解，能有助于促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，能有助于推動《農(nóng)業(yè)公司法》或《農(nóng)業(yè)投資法》的立法，并能對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公司的制度構(gòu)建提供指引作用與借鑒作用。

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篇3

【關(guān)鍵詞】土地管理；存在問題；對策措施

引言

土地是人們賴以生存的基礎(chǔ)，我國雖然地大物博，但是人口基數(shù)非常大，土地資源就顯得非常短缺，而且土地資源的挖掘潛力非常有限，因此，各級政府和國土資源管理部門必須嚴(yán)格落實我國在土地管理方面的政策法規(guī)，依法認(rèn)真管理好既有的土地，千方百計提高土地的利用率，為我國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略做出貢獻(xiàn)。

一、我國在土地管理工作中存在的主要問題分析

1.公民法律意識不強，土地法律法規(guī)體系不健全，導(dǎo)致違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重

公民土地憂患意識薄弱，對土地的緊張趨勢認(rèn)識不足，法制觀念不強，沒有形成依法用地的良好社會風(fēng)尚。同時，土地法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定過于原則化、可操作性差；而且由于執(zhí)法水平不高，監(jiān)管不力，導(dǎo)致非法占用、轉(zhuǎn)讓、出租、買賣土地，不按規(guī)定用途使用、超標(biāo)用地、越權(quán)審批、閑置撂荒等違法現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.土地產(chǎn)權(quán)模糊，主體不明確

城市土地產(chǎn)權(quán)不清，沒有明確的財產(chǎn)法人代表，國家土地所有權(quán)得不到實現(xiàn)，造成了事實上的土地地方或部門所有制。農(nóng)村土地的集體所有權(quán)實際上由個別人說了算，集體所有地主體"虛置"，集體所有權(quán)弱化，對土地的利用開發(fā)缺少統(tǒng)一的規(guī)劃和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目濫用和掠奪式經(jīng)營等短期行為。

3.土地使用制度尚不完善

目前，我國城市土地使用權(quán)確立了有償出讓原則，但由于歷史原因，行政劃撥無償使用土地的情況依然存在，導(dǎo)致城市土地使用制度有償出讓和行政劃撥"雙軌"并存，引發(fā)了征而不用、多征少用、好地劣用等現(xiàn)象，土地利用率低下，浪費嚴(yán)重。農(nóng)村土地實行的，按人口分配土地，土地經(jīng)營權(quán)不能出賣，排斥了土地資源的流轉(zhuǎn)、集中，土地經(jīng)營規(guī)模狹小破碎，阻礙了農(nóng)業(yè)機械化大生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營，阻礙了農(nóng)業(yè)的專業(yè)化和商品化。

二、加強土地管理工作，提高土地利用率

1.加強土地法律法規(guī)常識宣傳，提高廣大公民的土地法律意識

要進(jìn)一步加強土地法律法規(guī)常識宣傳，引導(dǎo)公民提高對國土國情的認(rèn)識，不斷提高廣大公民的土地法律意識，在全民中樹立依法用地理念，以及可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略觀。要打破傳統(tǒng)陳舊的土地思想觀念，進(jìn)一步提高全民的土地資源危機意識，在全社會樹立人與自然協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理念，不斷提高土地國策和相關(guān)法制觀念，逐步建立社會監(jiān)督機制，同時在民眾中樹立自我約束的心理，從而形成依法用地的良好氛圍。要注意利用全國土地日開展宣傳活動，引導(dǎo)全體人民樹立科學(xué)的資源觀。

2.深入推進(jìn)依法行政工作，使土地管理納入法制軌道

要進(jìn)一步健全土地管理方面的立法工作，依據(jù)《土地法》建立一整套土地管理體系，實行，確立行政與經(jīng)濟(jì)以及法規(guī)三位一體的土地管理機制。要進(jìn)一步強化土地管理機構(gòu)的話語權(quán)和行政權(quán)，這樣才能為土地管理工作提供更加有力的法律支撐，從而促進(jìn)土地管理工作進(jìn)入法制化軌道。要進(jìn)一步加強行政執(zhí)法能力，不斷加強執(zhí)法工作力度，使監(jiān)督管理工作更加到位。要進(jìn)一步加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，通過法律的落實確立執(zhí)法的權(quán)威性，使土地監(jiān)管職能更強。要加強土地執(zhí)法監(jiān)督，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，避免"以罰代刑"的情況出現(xiàn)。

3.改革土地管理機制，建立用地約束體制

土地是國家的，要保障國家對土地的管理權(quán)，應(yīng)該在當(dāng)前的改革成果上，進(jìn)一步改革土地管理機制，對于全國各地的土地管理部門應(yīng)該實行省級垂直管理體制，對于地方政府的土地審批利用必須進(jìn)一步加強監(jiān)督和管理。對于土地利用問題，應(yīng)該實行中央統(tǒng)一規(guī)劃機制，在地方實行分級管理，要進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地審批工作，使國家能夠?qū)ν恋剡M(jìn)行集中有效管理。要堅持土地利用規(guī)劃和審批制，嚴(yán)格落實土地用途管理方面的政策法規(guī)。對于城市的用地規(guī)劃，必須以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，嚴(yán)格確定建設(shè)用地規(guī)模，并且認(rèn)真做好相關(guān)審核工作。對于新增建設(shè)用地，必須進(jìn)行嚴(yán)格控制，要按照土地利用計劃處理農(nóng)用地使用工作，應(yīng)該健全用地預(yù)審機制，依據(jù)用地定額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范土地利用，進(jìn)一步提高土地的集約節(jié)約利用。需要注意的是，一切用地規(guī)劃都要建立在土地利用總體規(guī)劃之上。此外，還要進(jìn)一步深化土地的收益分配改革，應(yīng)該建立健全耕地保護(hù)體制。要嚴(yán)格征收耕地占用稅，防止地方政府尋求借地生財或者賣地生財?shù)男袨椤?/p>

4.要明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步減少土地字眼的浪費

要進(jìn)一步建立健全城市土地產(chǎn)權(quán)制度，使土地所有權(quán)代表機構(gòu)更加明確，嚴(yán)格落實財產(chǎn)法人代表制度，在經(jīng)濟(jì)方面和法律方面確保國家的土地所有權(quán)。要進(jìn)一步理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，健全農(nóng)村土地的集體統(tǒng)一管理，使農(nóng)村土地利用更加合理有序，避免土地利用隨意混亂的局面。在條件允許的地方，對于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)可以適度進(jìn)行放開，促進(jìn)土地合理合法流轉(zhuǎn)運作，提高土地規(guī)?；?jīng)營管理水平，這樣以利于促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用，能夠有效促進(jìn)農(nóng)村耕地的機械化、規(guī)?；蛯I(yè)化開發(fā)，不但能夠減少土地閑置問題，而且能夠大大提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)力。

5.健全土地使用制度，促進(jìn)土地合理利用

應(yīng)該健全城市土地的使用和管理制度，進(jìn)一步完善土地市場管理制度和市場功能，使土地方面的交易行為更加規(guī)范。在土地供應(yīng)上必須堅持依法公開的原則，多措并舉促進(jìn)城市經(jīng)營水平的提高。對于城市國有土地，必須大力推進(jìn)公開拍賣的方式，以及招標(biāo)出讓的方式，使土地出讓方式就科學(xué)合理、合法有序。應(yīng)該積極引入土地市場競爭機制，這樣以利于土地資源的合理配置，促進(jìn)城市用地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，從而提高土地的利用效益。要合理調(diào)整農(nóng)村土地的利用結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)用地行為，堅持因地制宜的原則，在做好退耕還林工作的同時，防止水土流失，避免耕地質(zhì)量下降。

6.嚴(yán)格控制非農(nóng)用地，保障耕地占補平衡

要嚴(yán)格城鎮(zhèn)建設(shè)用地審批制度，對于城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展規(guī)模，必須實行統(tǒng)一的整體規(guī)劃。要控制城市用地的增長速度，使城市用地由原先的粗放型逐步向集約型轉(zhuǎn)變。要嚴(yán)格城市建設(shè)用地審批制度，同時要提高城市閑置土地的利用率，在盤活存量土地方面下功夫。要堅持耕地紅線制度，進(jìn)一步保障耕地面積，嚴(yán)格約束農(nóng)用地的非農(nóng)化利用。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的權(quán)利應(yīng)該由中央政府和省級政府確定，在這一方面要堅持實行兩級政府下達(dá)制度。要加強基本農(nóng)田監(jiān)測工作，實行分級監(jiān)控管理，有效保護(hù)劃定的基本農(nóng)田面積。要深入實施土地整理機制，鼓勵開發(fā)耕地，控制企業(yè)占地規(guī)模，盡量減少對耕地的占用。要加強耕地開發(fā)與復(fù)墾工作，千方百計地穩(wěn)定耕地的面積，確保實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡，在支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，必須保證基本農(nóng)田面積。

參考文獻(xiàn)

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關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)制度；不可分共同共有；所有權(quán)主體；農(nóng)民利益

Abstract：Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform，China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks，suchasabsentsubjectandincompleteempowerment，nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics，andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership，whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights，shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently，Chinashouldclarifythecollectivelandownership，perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement，perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership，restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland，andreformthelandlawmanagementsystem.

Keywords：collectivelandownershipsystem；indivisibleandjointpossession；mainbodyofpropertyright；peasantinterests

一、我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度的弊端

農(nóng)村實行土地承包經(jīng)營制度以后，土地所有權(quán)與使用權(quán)逐漸分離，使用權(quán)成為相對獨立的財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民個人手中，集體統(tǒng)一經(jīng)營變成農(nóng)戶分散經(jīng)營，但土地所有權(quán)仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權(quán)的限制過嚴(yán)，從而導(dǎo)致現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度出現(xiàn)了主體虛位、權(quán)能殘缺及效力不強等一系列弊端。

集體土地所有權(quán)主體虛位是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體。但集體是一個抽象的概念，其內(nèi)涵模糊不清。從現(xiàn)實情況來看，農(nóng)民集體自創(chuàng)立以來一直缺乏明確和健全的組織機構(gòu)，無法形成自己獨立的意志，作為農(nóng)民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權(quán)利，其實質(zhì)上形同虛設(shè)。[2]由于所有權(quán)主體不明，集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個人共有的高度抽象化了的懸空狀態(tài)所有，集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，從而造成農(nóng)民利益得不到有效保障。

所有權(quán)是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對其物所享有的全面支配的權(quán)利。[3]土地所有權(quán)是一種特殊的財產(chǎn)權(quán)，但仍具有財產(chǎn)所有權(quán)的基本特性。然而，我國法律通過土地規(guī)劃、用途管制、建設(shè)用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權(quán)的行使，使其成為一種權(quán)能不完全的所有權(quán)。首先，使用權(quán)殘缺。集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而對于房地產(chǎn)等有巨大經(jīng)濟(jì)效益的用途則嚴(yán)格禁止。其次，收益權(quán)殘缺。一方面由于農(nóng)地受到土地用途管制原則的限制只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其收益大為降低；另一方面國家通過低價征購農(nóng)產(chǎn)品拿走了大量土地收益。最后，處分權(quán)殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租用于非農(nóng)業(yè)用途，其土地發(fā)展權(quán)被剝奪。法律的過多限制與政府的過多干預(yù)造成了集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺和權(quán)利行使方式單一，降低了土地價值，削弱了土地的融資功能，不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的需要。

二、變革集體土地所有權(quán)制度的理論創(chuàng)新

我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度由于弊端明顯，改革已勢在必行，但是在徹底變革的風(fēng)險與利益無法預(yù)測時，以任何暴風(fēng)驟雨式的運動來改變集體土地所有權(quán)的做法不僅是不可取的，而且是危險的。[5]因而需要按照改革穩(wěn)定穩(wěn)妥的要求，把我國的特殊國情與傳統(tǒng)民法理論結(jié)合起來，在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上指導(dǎo)集體土地所有權(quán)制度的重構(gòu)。筆者認(rèn)為，創(chuàng)立不可分共同共有土地權(quán)利制度切實可行，它符合我國當(dāng)前國情的需要。

我國的集體土地所有權(quán)是一種類似于總有而獨具特色的所有權(quán)形態(tài)。[6]總有是指多數(shù)人結(jié)合而不具有法律上人格的共同體，以團(tuán)體資格對特定之物享有所有權(quán)，其成員享有收益利用權(quán)的制度。這種制度會產(chǎn)生主體模糊的現(xiàn)象。任何一種權(quán)利必須和一定的明確的主體相結(jié)合，權(quán)利的存在方有意義。因此，集體土地所有制應(yīng)變革為一種權(quán)利主體明確的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關(guān)系，而共同享有某項財產(chǎn)的所有權(quán)[7]；或者因一定原因成立共同關(guān)系之?dāng)?shù)人，基于其共同關(guān)系，而共享一物之所有權(quán)者謂之共同共有[8]。

不可分共同共有是指兩個以上的權(quán)利主體，基于某種共同關(guān)系或法律規(guī)定，對于同一項特定財產(chǎn)不分份額且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其特征是：所有權(quán)是一個，而不是多個；共有關(guān)系的主體即所有人不具有單一性，是兩個以上；依據(jù)共同關(guān)系或法律規(guī)定而發(fā)生；客體是同一項特定財產(chǎn)；財產(chǎn)不分份額且不能分割；權(quán)利主體對財產(chǎn)平等地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。創(chuàng)立不可分共同共有的意義在于：

首先，它有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系，維護(hù)社會主義公有制。公有和私有的劃分標(biāo)準(zhǔn)有二：其一是從所有權(quán)的主體劃分，若權(quán)利主體是個人，則屬私有，權(quán)利主體是多人，則屬公有；其二是從財產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)劃分，若財產(chǎn)屬于公共需要和公益目的，則屬公有，反之為私有。[9]我國衡量公私的標(biāo)準(zhǔn)是前者，那么集體土地由一定社區(qū)范圍內(nèi)的成員共有就沒有改變社會主義公有制的性質(zhì)。并且這種特殊共有的財產(chǎn)不能分割，可以長期存在，沒有必要擔(dān)心私有化的產(chǎn)生。

其次，它明確了集體土地所有權(quán)的主體，有利于農(nóng)民利益的保護(hù)?，F(xiàn)行的集體土地所有制是一種團(tuán)體所有，集體作為單一主體享有所有權(quán)，農(nóng)民個人不享有所有權(quán)。變革為不可分共同所有，集體土地的權(quán)利主體是每一位集體成員，農(nóng)民對集體土地?fù)碛械氖敲鞔_的所有者權(quán)利，農(nóng)民享有的土地使用權(quán)是所有者行使的自物權(quán)，而不是基于承包合同基礎(chǔ)上的用益物權(quán)。這樣，農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)就更有據(jù)可依，從而不會出現(xiàn)像征地補償款留于集體而農(nóng)民無法享有的情形。

再次，它有利于用物權(quán)制度規(guī)范土地權(quán)利，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)是資源配置的高效率機制，其要求主體特定，權(quán)利明確。不可分共同共有土地權(quán)利制度可基本滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。盡管在我國當(dāng)今社會制度下，土地所有權(quán)不得買賣，但是，我們可以將土地使用權(quán)作為一項獨立的可交易的財產(chǎn)權(quán)，利用物權(quán)法加以改造，通過土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、折價入股等多種方式，參與市場流轉(zhuǎn)，讓其發(fā)揮土地所有權(quán)的功能，從而達(dá)到推動市場經(jīng)濟(jì)運作、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的目的。

三、不可分共同共有：走出集體土地所有權(quán)變革困境的最佳選擇

當(dāng)代中國，在農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的變革問題上，無論是實行農(nóng)村土地私有化、國有化、股份化，還是國家、集體、個人三者所有并存，都因為存在各種各樣的缺陷而不足取。于是在承認(rèn)農(nóng)民既得利益和保持農(nóng)村社會安定的前提下，選擇不可分共同共有方案是符合我國人多地少基本國情的最佳選擇。改革的初步設(shè)想是：

1.明確集體土地的權(quán)利主體。農(nóng)民集體所有就是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同所有。對于土地這一特殊財產(chǎn)，規(guī)定為不可分共有財產(chǎn)，集體土地所有權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的每一個成員。這樣，農(nóng)民個人對集體土地就享有了共有權(quán)，農(nóng)民成了土地的主人，對土地平等地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

2.健全行使共有財產(chǎn)管理權(quán)的組織機構(gòu)。雖然集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的每一位成員，但對于共有財產(chǎn)必須有一個健全的組織機構(gòu)來行使管理權(quán)。在民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的基礎(chǔ)上改革原有的集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村自治組織不失為一條捷徑。根據(jù)各地實際，在尊重農(nóng)民自的前提下可以選擇村委會或村民小組作為管理機構(gòu)，法律應(yīng)承認(rèn)其為一個獨立的民事法律主體。在這種管理體制中，集體成員當(dāng)然享有參與決策的權(quán)利與選任和罷免管理人員的權(quán)利。對于任何組織或個人侵害集體成員利益，法律應(yīng)賦予被侵害者訴權(quán)來保障其合法權(quán)利。

3.完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能和權(quán)利行使方式。集體所有權(quán)與國家所有權(quán)在法律上地位是平等的，具有所有權(quán)的全部權(quán)能，集體土地使用權(quán)應(yīng)同樣可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。農(nóng)民作為享有共有權(quán)的集體成員應(yīng)享有永久性的土地使用權(quán)，而不是有期限的承包經(jīng)營權(quán)。我們應(yīng)考慮在國家統(tǒng)一的監(jiān)管體系下，開放集體土地一級市場，允許集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，發(fā)揮土地的市場價值，使其進(jìn)入市場優(yōu)化配置的軌道，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.限定集體土地的公法義務(wù)。傳統(tǒng)民法認(rèn)為所有權(quán)人對其財產(chǎn)享有充分自；在現(xiàn)代社會，立法指導(dǎo)思想由個人本位向社會本位轉(zhuǎn)變，社會利益作為一種價值載體被引入所有權(quán)制度，所有權(quán)承擔(dān)一定的公法義務(wù)也就成為必然。但這種義務(wù)必須合理適度，否則所有權(quán)人的利益會受到嚴(yán)重傷害。集體土地所承載的公法義務(wù)主要是：保證用于農(nóng)業(yè)用途的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地面積不減少，確保國家糧食安全。因此，必須對集體土地重新規(guī)劃分類。筆者認(rèn)為集體土地應(yīng)該規(guī)劃為：(1)基本農(nóng)田用地，(2)宅基地與公益事業(yè)用地，(3)資源性土地(包括草原、林地、水面、礦藏地)，(4)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地?；纳?、荒坡、荒溝、荒灘、自留地、自留山以及沒有劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他少量耕地應(yīng)劃入經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，賦予農(nóng)民“土地發(fā)展權(quán)”，可以用于二、三產(chǎn)業(yè)，幫助農(nóng)民脫貧致富。對于土地轉(zhuǎn)讓因區(qū)位優(yōu)勢而獲得的巨大利益，可以征收一定比例的社會保障統(tǒng)籌基金用于全國農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障事業(yè)，以平衡不同地區(qū)的利益差別。

5.改革土地法律管理體系。當(dāng)前，我國的土地法律管理體系是一種以行政管理為主，而不是以保障土地權(quán)利人的權(quán)利為核心的法律體系。這與土地集體所有的現(xiàn)實不符。實際上，土地法律管理體系應(yīng)是一種綜合法制體系，國家的管理應(yīng)主要集中在基本農(nóng)田保護(hù)以及國家因公益目的對集體土地征收征用與環(huán)境保護(hù)上，而對于集體土地的處分，除要求遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃外，要基于國情給予合理引導(dǎo)。同時法律必須明確，政府應(yīng)以指導(dǎo)、扶持、服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展為其主要經(jīng)濟(jì)職能，杜絕政府對集體土地利用的不當(dāng)干預(yù)，把政府的管理轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來。

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【關(guān)鍵詞】土地確權(quán)；土地制度改革；土地權(quán)利保障

改革開放以來，我國農(nóng)村各個方面發(fā)生了巨大的變化，但是我們也應(yīng)看到，由于農(nóng)村各項制度改革不到位，“三農(nóng)”問題仍沒有得到有效解決，其中，由于農(nóng)村土地上各種權(quán)利的權(quán)利主體不明確，導(dǎo)致各種侵害農(nóng)村土地權(quán)利的現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的利益，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。下載通過開展確權(quán)工作，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)及各種衍生權(quán)利的主體得以明確，為權(quán)利的維護(hù)創(chuàng)造條件；同時，土地權(quán)利歸屬明確后，為各種權(quán)利主體行使權(quán)利，充分發(fā)揮土地的功能實現(xiàn)土地這一生產(chǎn)要素的合理配置提供了前提條件；更重要的是確權(quán)為農(nóng)村土地制度改革提供了鑒定的基礎(chǔ)。但是，如果我們把確權(quán)僅僅局限在各種土地權(quán)利的歸屬上，而不充實確權(quán)的內(nèi)容，那么確權(quán)就不能從根本上解決農(nóng)村土地制度的所有問題，更不能解決農(nóng)村土地權(quán)利被侵害的現(xiàn)狀。那么，在現(xiàn)階段，農(nóng)村土地確權(quán)的內(nèi)容應(yīng)該有哪些呢？

首先要確認(rèn)國有土地所有權(quán)的平等性，從而實現(xiàn)黨的十七屆三中全會提出的“同地、同權(quán)、同價，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場”的改革目標(biāo)。長期以來，有一種錯誤的觀念指導(dǎo)著我們的實踐。該觀念認(rèn)為國家所有權(quán)高于農(nóng)村集體所有權(quán)。盡管我國憲法明確規(guī)定這兩種基于社會主義公有制基礎(chǔ)上的所有權(quán)都會得到法律的同等保護(hù)。但是憲法的這一原則在其他法律中并沒有得到切實的貫徹。其中最典型的是基于《土地管理法》設(shè)置的征地制度。在這種制度中，國有土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)處于完全不平等的地位。農(nóng)村集體所有的土地?zé)o論屬性如何都不能進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易。其結(jié)果就是大量的農(nóng)村土地以非常低廉的價格被收歸國有，然后由政府以高出征地價格許多倍的價格出售，這種行為嚴(yán)重的侵害了農(nóng)民的利益，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距，引發(fā)了眾多的社會問題。在我國大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的當(dāng)下，如果我們不能從思想觀念到制度設(shè)計層面確認(rèn)國家所有權(quán)與農(nóng)村集體所有權(quán)的平權(quán)問題，城鎮(zhèn)化就會變成一場更瘋狂的征地活動，所謂人的城鎮(zhèn)化目標(biāo)根本不可能實現(xiàn)。所以，為保證當(dāng)下確權(quán)工作具有實際意義，就必須勇于改革，在改變觀念的基礎(chǔ)上修改與我國憲法相悖的各種土地法律制度。從而使黨的十七屆三中全會設(shè)定的“同地、同權(quán)、同價，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場”的改革目標(biāo)得到實現(xiàn)。

其次，確權(quán)應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主題。長期以來，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的主體是不明確的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定農(nóng)村集體土地使用權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但是農(nóng)村改革以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有不確定性。這就使得權(quán)利主體也具有不確定性。農(nóng)村普遍存在的侵害農(nóng)村集體土地使用權(quán)的現(xiàn)象與土地使用權(quán)主體的不明確有著直接的聯(lián)系。所以，目前開展的確權(quán)工作的內(nèi)容之一就是從法律上明確農(nóng)村集體所有權(quán)的主體。只有主體明確，才能真正實現(xiàn)對權(quán)利的有力保障。

再其次，確權(quán)應(yīng)當(dāng)明確土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能。土地承包經(jīng)營權(quán)自設(shè)立以來，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性是一個沒有得到清晰解決的問題，從現(xiàn)行的各項關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計中觀察，土地承包經(jīng)營權(quán)更多的是指經(jīng)營者對土地的使用權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性沒有得到體現(xiàn)。這導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能極不完整。其結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)不能實現(xiàn)，土地的功能不能充分發(fā)揮，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入無法實現(xiàn)。所以，確權(quán)就是要確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性，明確土地承包經(jīng)營權(quán)是是經(jīng)營者的一項財產(chǎn)權(quán)利，在這種財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上能衍生出諸如流轉(zhuǎn)權(quán)，抵押權(quán)，租賃權(quán)等權(quán)利，這樣就使得承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能實現(xiàn)完整。在此基礎(chǔ)上，土地流轉(zhuǎn)才能順暢，土地這一生產(chǎn)要素的合理配置才能實現(xiàn)，農(nóng)民通過土地的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)財產(chǎn)性收入才能成為可能，同時，土地的各種功能才能充分發(fā)揮。另外，在明確土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性和各項權(quán)能的基礎(chǔ)上，還必須明確各種土地流轉(zhuǎn)的途徑和程序。當(dāng)我們確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)利后，能否構(gòu)建有效的土地流轉(zhuǎn)途徑和合理的流轉(zhuǎn)程序直接關(guān)系到這種財產(chǎn)權(quán)能否實現(xiàn)，也關(guān)系到農(nóng)民財產(chǎn)性收入能否實現(xiàn)。由于農(nóng)村土地的類型主要有農(nóng)業(yè)用地，建設(shè)用地和農(nóng)民的宅基地。各類土地的用途不同，流轉(zhuǎn)的途徑和程序也應(yīng)不同。所以為保障各類土地順暢流轉(zhuǎn)，就應(yīng)當(dāng)從制度設(shè)計上明確各類土地的流轉(zhuǎn)途徑和程序。這個問題在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的背景下具有更為重大的現(xiàn)實意義。因為無論是城鎮(zhèn)化還是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都會涉及到土地的大量流轉(zhuǎn)。如果不能明確推動流轉(zhuǎn)的途徑和程序不僅不能加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)程，農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)也不能實現(xiàn)，人的城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就會落空。

最后，確權(quán)的內(nèi)容還應(yīng)當(dāng)明確各種土地的用途。在此基礎(chǔ)上設(shè)計各種土地的用途管制制度。我國是一個土地資源非常貧乏的國家，人均耕地更少，如何合理使用土地是一個關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和我國糧食安全的戰(zhàn)略性問題。所以在我國要建立嚴(yán)格的土地使用的管制制度。而這種制度建立的前提是要明確各類土地的用途。在農(nóng)村土地確權(quán)工作中明確各類土地的用途就應(yīng)當(dāng)是確權(quán)的內(nèi)容。

總之，農(nóng)村土地的確權(quán)既關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)，也關(guān)系到“三農(nóng)”問題的解決，更關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，縮影我們應(yīng)當(dāng)切實做好這項工作。而明確確權(quán)的內(nèi)容對于我們做好這項工作具有十分重要的意義。

【參考文獻(xiàn)】

[1]郭曉鳴.中國農(nóng)村土地制度改革：需求、困境與發(fā)展態(tài)勢[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（4）.

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關(guān)鍵詞：農(nóng)民，城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，社會保障

一、現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度存在的問題

農(nóng)村社會保障是我國社會保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，其嚴(yán)重滯后既影響到農(nóng)村和全社會的穩(wěn)定，又制約著土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率。長期以來我國廣大農(nóng)民僅有的保障是土地這種非制度性安排，在土地保障功能持續(xù)弱化的形勢下，上世紀(jì)90年代后期在部分農(nóng)村建立了農(nóng)村養(yǎng)老保障和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。而目前這幾種保障制度都存在著嚴(yán)重的問題。

(一)土地保障功能持續(xù)弱化。土地在農(nóng)村具有舉足輕重的地位，“土地是農(nóng)民的命根子”，我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會保障實質(zhì)上就是以土地保障為核心的。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地保障作用日漸減弱，土地保障出現(xiàn)“虛化”。一是農(nóng)業(yè)收人比重下降，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民增收的主要來源；二是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致耕地減少，失地農(nóng)民增加；三是土地提供的就業(yè)保障不充分，人地關(guān)系日趨緊張，農(nóng)村剩余勞動力無法就地消化。土地保障功能持續(xù)弱化的原因是復(fù)雜的，既有人口增長的因素，也與城市化、工業(yè)化發(fā)展有關(guān)。其中最主要的是農(nóng)村土地法律制度因素。一是現(xiàn)行的農(nóng)村土地法律制度在土地利用上側(cè)重于公平而忽視效益，導(dǎo)致土地效率低下，生產(chǎn)功能不高，農(nóng)民通過勞動而取得生產(chǎn)性土地收益有限；二是對土地的實際價值反映不利，農(nóng)民基本上不能通過土地流轉(zhuǎn)等形式而取得土地的財產(chǎn)性收益。這種“社會保障型”的農(nóng)村土地制度越來越暴露出其負(fù)面作用，不利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

(二)農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度保障水平低，根本起不到養(yǎng)老作用。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是在上世紀(jì)80年代末和90年代初開始進(jìn)行探索試點的。具體做法是：政府組織引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，為農(nóng)民設(shè)立養(yǎng)老保險個人賬戶，保險費以個人繳納為主，每月繳費標(biāo)準(zhǔn)分2元到20元十個檔次，集體給予適當(dāng)?shù)难a貼，國家僅在政策上予以扶持。農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的主要問題，一是參保率低，到2004年底，僅占農(nóng)村人口的8.1%；二是在實際操作過程中，多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)水平較低，沒有為農(nóng)民提供相應(yīng)的補助，養(yǎng)老保險金幾乎完全由個人繳納，缺乏政府財政扶持，不具有社會互濟(jì)性；三是保障水平太低，按照民政部頒布的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領(lǐng)取表》計算，對于每月繳納2元的參保農(nóng)民，按照8.8%的利率，10年后他們每月僅能領(lǐng)到養(yǎng)老金4.7元，即使選擇每月繳費20元，到退休年齡時也僅能得到每月40元的養(yǎng)老金，很難起到養(yǎng)老保障作用。

(三)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度無法保障醫(yī)療風(fēng)險。2002年，在借鑒上世紀(jì)50年代農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，我國建立了以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。自愿參加合作醫(yī)療的農(nóng)民，以家庭為單位每人每年繳費不低于10元，中央財政對中西部除市區(qū)以外參合農(nóng)民平均每年每人補助10元，地方財政對參合農(nóng)民每年每人補助不低于10元(2006年起，國家要求中央和地方財政對中西部地區(qū)補助分別增至20元，地方增補兩年內(nèi)到位)，共同形成合作醫(yī)療基金，由國有商業(yè)銀行或農(nóng)村信用社管理。在具體操作過程中，新型農(nóng)村合作醫(yī)療體現(xiàn)的主要問題：一是資金來源不足。即使中央和地方增補全部到位，繳費最多才50元。而城市居民2003年基本醫(yī)療保險人均繳費共計1116元，其中個人僅繳279元。如此多的繳費承載的城市醫(yī)保仍使城市居民深感看病難、看病貴，導(dǎo)致2005年披露醫(yī)改不成功。而農(nóng)村合作醫(yī)療繳費還不到城市的5%，在城鄉(xiāng)居民疾病風(fēng)險普遍存在的情況下，顯然新型合作醫(yī)療無法抵御農(nóng)民疾病風(fēng)險。二是報銷比例偏低，一般在25%-50%之間。三是報銷標(biāo)準(zhǔn)的起付線太高，封項線又太低，在1000-30000元，影響農(nóng)民參保積極性。四是以戶為單位參保與農(nóng)村人口流動、遷移存在矛盾。五是定點醫(yī)院醫(yī)療條件和醫(yī)療水平很低?！靶〔蟛涣?，大病又治不了”的現(xiàn)實情況嚴(yán)重束縛著新型合作醫(yī)療的進(jìn)一步發(fā)展。

二、建立健全農(nóng)村各項社會保障制度

建立農(nóng)村社會保障體系就要改變農(nóng)村現(xiàn)行的以土地保障為核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度等等。

(一)改革現(xiàn)行土地制度，完善土地保障功能，再造土地保障能力。盡管“耕者有其田”是農(nóng)耕社會極低層次的保障制度，在市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)比較發(fā)達(dá)的今天，土地保障功能持續(xù)弱化。但在全面、正式的農(nóng)村社會保障體系尚未建立的情況下，土地實際上仍然擔(dān)負(fù)著農(nóng)民最基本的生活保障功能，具有無可替代的地位；土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是其最可靠的生活保障。

1.應(yīng)下決心改“承包制”為“永包制”，永久性地確定農(nóng)民的土地使用權(quán)，讓農(nóng)民真正成為土地的主人，耕地保護(hù)的主體。要充分調(diào)動農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性，增加對土地的長期投人，最大限度地發(fā)揮其生產(chǎn)潛力。也只有這樣，才能建立起符合市場經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)育土地市場，優(yōu)化資源配置，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化，提高農(nóng)用地的利用效率，增加農(nóng)民的生產(chǎn)性土地收益。

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2.要改革征地制度?，F(xiàn)在的征地制度是計劃經(jīng)濟(jì)時期沿襲下來的不分公益性項目還是經(jīng)營性項目，仍以政府的名義征地，這在世界各國幾乎是沒有的。必須修訂有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地法律制度，對“公共利益”的內(nèi)涵做出明確的界定，對允許政府運用征地權(quán)的項目范圍做出嚴(yán)格的限制，完善征地法律制度，對被征用土地的農(nóng)民權(quán)益給予切實的保障。

(二)調(diào)整和完善現(xiàn)行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。一是提高繳費標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行繳費基礎(chǔ)上，按照以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展思路，向城市挖潛。比如僅城市現(xiàn)有職工的一日捐就足以為全國范圍內(nèi)的參合農(nóng)民每年每人增補10元。二是在繳費增加的情況下，適當(dāng)降低報銷起付線和提高封頂線，調(diào)整報銷比例，激發(fā)農(nóng)民參保的積極性。參考現(xiàn)行城市學(xué)生醫(yī)療保險每生每年50元，最高保額為6萬元，還能贈人身意外傷害保險5000元保額的情況，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保額提高應(yīng)有挖潛的可能。三是參保人員實名制，規(guī)避過去在實際操作過程中全家共用一個戶頭的情況，保護(hù)流動人口多的家庭利益。四是選擇相應(yīng)醫(yī)療條件和醫(yī)療水平都較好的定點醫(yī)院，衛(wèi)生部門要加強對這些定點醫(yī)院進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督和檢查。通過完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實加強農(nóng)民的醫(yī)療保障，避免因病致貧、因病返貧現(xiàn)象發(fā)生，鞏固農(nóng)民生產(chǎn)增收成果。

(三)建立全民最低生活保障制度，使農(nóng)民真正享受國民待遇。目前，我國已具備了建立全民低保的經(jīng)濟(jì)條件。據(jù)2006年5月28日《北京晨報》報道，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為，中國實現(xiàn)全民最低生活保障制度的條件已經(jīng)成熟。“實現(xiàn)全民低保，是國家財力完全可以做到的”?！拔覀兊纳鐣Ｕ舷到y(tǒng)一定要盡快建立起來，而全民低保作為其中的第一支柱，應(yīng)該作為‘十一五’期間的約束性指標(biāo)”。2006年9月在京舉行的“中國社會保障論壇首屆年會”上，吳敬璉的這一觀點得到許多人的贊同。中山大學(xué)社會保障研究中心主任申曙光算了這樣一筆賬：目前實現(xiàn)全民低保只需要為部分還沒有建立這一制度的農(nóng)村地區(qū)及城市中部分被漏掉的居民提供低保，上述兩類低保人口的數(shù)量不會超過3000萬。低保水平按人均每月50元計(因為這些人中的多數(shù)是農(nóng)村人口，有一定的土地保障，其低保標(biāo)準(zhǔn)低于城市)，需要“新增投入資金”不會超過180億元，這一數(shù)字相當(dāng)于2005年財政收入31628億元的0.6%還不到。況且近幾年來，國家和地方財政收入每年都有10%以上的增長率，拿出其中很小一部分即可解決這一問題。

(四)改革現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?，F(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度保障水平太低，根本起不到保障作用；資金主要來源于農(nóng)民自身，不僅農(nóng)民的積極性不高，同時也使這一制度缺乏社會互濟(jì)性。在目前參保的人數(shù)少、制度還未最后定型的情況下，應(yīng)及時改革，以避免過多的轉(zhuǎn)制成本。新的農(nóng)民養(yǎng)老保險可以考慮建立個人賬戶基金積累制，具體做法可以參考新加坡的中央公積金制。在資金來源上，應(yīng)采取個人和國家共同繳費形式，增加農(nóng)民參保的積極性。應(yīng)確定一個適度的繳費標(biāo)準(zhǔn)，既要讓繳費各方承受得起，也要不影響?zhàn)B老保險水平。國家繳費的資金目前可以使用國家支付給農(nóng)民的種田補貼金，以后隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財政收入的增加，繳費可從財政資金撥付。應(yīng)建立專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險機構(gòu)，負(fù)責(zé)投資事宜及待遇支付。在投資方向上，國家應(yīng)進(jìn)行必要的干預(yù)，確保一個適宜的基金收益率，然后將養(yǎng)老基金投資到農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施及其他公共事業(yè)上，這樣可減少國家在新農(nóng)村建設(shè)過程中對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，減輕國家負(fù)擔(dān)，把有限資源用于更需要的地方。隨著制度的成熟，基金會大量積累，當(dāng)積累到一定程度，養(yǎng)老保險個人賬戶還可放寬用途。

(五)加強農(nóng)村教育保障。近年來，中國城鄉(xiāng)居民教育費用持續(xù)攀升，教育花費已成為中國農(nóng)村致貧的首要原因。中國社會科學(xué)院的《2005年社會藍(lán)皮書》調(diào)查顯示，在中國農(nóng)村家庭中，子女教育所用的開支占了家庭收入的32.6%。一個家庭以1/3的收入來支付教育開支，而國家的教育投入還不足GDP的1/20(在全世界位居下游)，這意味著國家將本應(yīng)該由政府承擔(dān)的教育機會平等化的職責(zé)推卸給了社會，攤派給了每個家庭。在這種情況下，處于弱勢群體的中國農(nóng)民要想通過教育實現(xiàn)向上層社會的流動，卻又越發(fā)地會使家庭陷入貧困境地。在當(dāng)前一時無法改變教育產(chǎn)業(yè)化的前提下，就需要國家通過加大轉(zhuǎn)移支付來盡量減少這一政策的負(fù)效應(yīng)。中央免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費的政策只是在局部調(diào)整了教育政策，減輕了部分農(nóng)民教育支出的負(fù)擔(dān)。國家還應(yīng)該加大對農(nóng)村的教育投入，尤其是要加大對農(nóng)村初等教育和技術(shù)教育的投入，如辦農(nóng)民夜校等，從根本上提高廣大農(nóng)民的文化素質(zhì)，使之掌握一技或多技之長，為建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村提供智力支持。

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關(guān)鍵詞：土地制度改革；土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)

中圖分類號：F832.43 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009－3540（2016）02－0061－0002

黨的十八屆三中全會提出要深化農(nóng)村土地制度改革，其中，對于承包地經(jīng)營權(quán)，明確要在堅持保護(hù)耕地前提下，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”；對于農(nóng)村宅基地，明確改革完善農(nóng)村宅基地制度，“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。賦予農(nóng)村土地抵押、擔(dān)保權(quán)能，農(nóng)村土地具備了融資功能，為土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)提供了重要支撐。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與趨勢

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀。邵陽市是農(nóng)業(yè)大市，全市家庭承包經(jīng)營的耕地面積達(dá)512.26萬畝，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈以下特點：一是土地流轉(zhuǎn)面積快速增長。2014年9月末，邵陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為142萬畝，比上年同期增加35萬畝，增長32.71%，其中流轉(zhuǎn)耕地98.7萬畝。參與土地流轉(zhuǎn)的家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶已達(dá)63.5萬戶，占總農(nóng)戶數(shù)的35.55%。二是流轉(zhuǎn)形式多樣化。既有變更土地承包經(jīng)營權(quán)證的互換、轉(zhuǎn)讓等形式，也有不需要變更經(jīng)營權(quán)證的轉(zhuǎn)包、出租、入股、租賃、代耕、托管、連片開發(fā)等形式，其中以轉(zhuǎn)包和出租為主要流轉(zhuǎn)形式，以耕地為例，轉(zhuǎn)包和出租的土地分別達(dá)到47.8萬畝、28.6萬畝，占比48.43%、28.98%。三是流轉(zhuǎn)期限呈中長期化趨勢。全市超過10年以上土地流轉(zhuǎn)面積75.5萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的53.17%，適應(yīng)了農(nóng)村土地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營的需要。四是土地流轉(zhuǎn)范圍不斷擴大。適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，流轉(zhuǎn)的土地由因外出務(wù)工而無力耕作的拋荒地，擴展到因自己耕作效益低而不愿耕作的責(zé)任地，由當(dāng)初的旱地和“四荒地”，擴展到水利、交通條件好且進(jìn)行過土地整治集中連片的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。五是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化趨勢明顯。調(diào)查顯示，流轉(zhuǎn)土地的用途不再局限于耕種低效益、低產(chǎn)出的農(nóng)作物，而是轉(zhuǎn)向耕種優(yōu)質(zhì)水稻、西瓜、大棚蔬菜、葡萄、中藥材等效益高的作物，由人工耕作轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)機械化耕作，由三無產(chǎn)品轉(zhuǎn)向品牌化、規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的趨勢。土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的趨勢。2014年9月末，邵陽市新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)耕地90.6萬畝，占全市農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)面積的91.79%。1.土地向家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)。家庭農(nóng)場一般是獨立的農(nóng)業(yè)法人，需要在工商部門登記注冊，相比專業(yè)大戶，土地承包關(guān)系更穩(wěn)定。如邵陽縣近年在23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立家庭農(nóng)場，流轉(zhuǎn)土地25萬多畝。2.土地向?qū)I(yè)大戶流轉(zhuǎn)。專業(yè)大戶一直是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要力量。2014年邵陽市家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶耕地流轉(zhuǎn)面積合計達(dá)到60.05萬畝，占家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積的60.84%。3.土地向農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)。近幾年，邵陽市農(nóng)民專業(yè)合作社呈快速發(fā)展態(tài)勢，從2011年的1510家發(fā)展到2013年的1942家，全市特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營大多數(shù)采取了農(nóng)民專業(yè)合作社的形式，土地流轉(zhuǎn)面積也逐年擴大，目前流入農(nóng)民專業(yè)合作社的耕地面積達(dá)到24.3萬畝，占家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積的24.62%。4.土地向產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)。產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要載體，通過建立“公司+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等模式帶動了地方農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從農(nóng)民手中流轉(zhuǎn)的土地也呈快速增長的態(tài)勢，達(dá)到了6.25萬畝。

二、兩權(quán)抵押貸款發(fā)放情況及其制約因素

截至2014年9月末，邵陽市累計發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款960萬元，尚未發(fā)放農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，發(fā)放兩權(quán)抵押貸款存在以下制約因素。

（一）法律有限制性規(guī)定。按照《憲法》的有關(guān)規(guī)定，我國土地沒有私人所有制形式，只有國家所有制和集體所有制這兩種形式，農(nóng)村土地基本上屬于集體所有。我國《擔(dān)保法》第37條第（二）項和《物權(quán)法》第184條第（二）項都明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條也規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵押債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效?！笨傮w而言，目前兩權(quán)做抵押貸款與現(xiàn)行法律仍存沖突，不但此類貸款較難推廣，已發(fā)放的貸款也存在較大法律風(fēng)險。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場不完善。一是中介服務(wù)缺失，目前邵陽市除武岡、邵東、洞口三縣（市）正在嘗試建立縣鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)機構(gòu)、中介機構(gòu)以外，全市至今沒有形成土地流轉(zhuǎn)和租賃市場，土地流轉(zhuǎn)的供求信息不能及時有效溝通，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的信息平臺作用也沒有充分發(fā)揮出來。二是財產(chǎn)處置難，農(nóng)民住房用于抵押形成不良貸款時，如果對住房進(jìn)行拍賣，本村原意購買的農(nóng)戶不多甚至沒有，而外地居民更不愿意進(jìn)來購買。

（三）兩權(quán)的價值低、評估難。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)證上只注重農(nóng)戶土地總面積，對每塊具體土地的市值只做了粗略描述甚至沒有記載，對于土地上的附著物，銀行更不好對其進(jìn)行控制，因此貸款金額往往大幅低于抵押物的評估價值。此外，農(nóng)村土地隨著已承包年限增加，評估價值不斷縮水，也增加了評估的難度。

（四）傳統(tǒng)思想認(rèn)為土地是農(nóng)民的基本保障，不適合作為貸款抵押物。我國當(dāng)前實行的，具有很強的社會保障性質(zhì)和福利功能。在我國這種地少人多的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式下，土地對農(nóng)民來說尤其重要。農(nóng)民的傳統(tǒng)思想認(rèn)為，以農(nóng)村兩權(quán)作抵押，一旦抵押權(quán)人的權(quán)利實現(xiàn)，抵押人就可能喪失起碼的生存條件，引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。

三、政策建議

（一）完善農(nóng)村土地法律制度，使兩權(quán)抵押貸款有法可依。根據(jù)十八屆三中全會的有關(guān)改革精神，修改現(xiàn)行法律對農(nóng)村兩權(quán)抵押貸款的法律限制，譬如最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)不得抵押之類的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)廢除。修改《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于土地承包經(jīng)營期限為30年的規(guī)定，修改為“承包期長久穩(wěn)定不變”，只需根據(jù)農(nóng)戶數(shù)量和土地供給進(jìn)行土地調(diào)整，避免土地抵押價值因年限下降。

（二）完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和處置機制，使兩權(quán)貸款風(fēng)險可控。一是健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)機構(gòu)?？h、鄉(xiāng)兩級政府應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)交易中心、土地資產(chǎn)評估中心等機構(gòu)，提供政策咨詢、規(guī)范合同文本、對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記、供求信息對接以及土地價值評估等服務(wù)，暢通農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和處置通道。二是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)信息平臺，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息庫，與縣級聯(lián)網(wǎng)，對于大宗土地流轉(zhuǎn)信息，還可有選擇性報送省、市兩級。三是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)預(yù)警機制，規(guī)定一定規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)必須納入風(fēng)險預(yù)警范圍，對未按規(guī)定程序通過資質(zhì)審查、未進(jìn)行合同鑒證備案、沒有提供風(fēng)險保證金、擅自改變土地用途等流轉(zhuǎn)大戶，建議金融機構(gòu)不要對其發(fā)放貸款。

（三）加強地方及信貸政策引導(dǎo)，推動金融機構(gòu)主動作為。一是地方政府應(yīng)牽頭，制訂土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理辦法，明確抵押登記的機構(gòu)和程序，有條件的地區(qū)還可以撥付財政資金設(shè)立貸款風(fēng)險補償基金。二是人民銀行、銀監(jiān)部門應(yīng)出臺指導(dǎo)意見，明確兩權(quán)可以用作抵質(zhì)押，對貸款的條件、程序、利率等提出指導(dǎo)性意見。

（四）完善農(nóng)村社會保障制度，確保農(nóng)戶無后顧之憂。通過多種措施解決農(nóng)戶的社會保障問題，逐步改變以土地為保障的傳統(tǒng)觀念，鼓勵農(nóng)戶將土地大膽轉(zhuǎn)出。一是開展土地流轉(zhuǎn)社保試點，對將土地流入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)且流轉(zhuǎn)期限在10年以上的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，其養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等采取政府、企業(yè)、農(nóng)戶按照一定比例分?jǐn)偟霓k法繳納。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，對進(jìn)城落戶的農(nóng)戶，應(yīng)該享受與城市居民同等的就業(yè)、就醫(yī)和子女入學(xué)等機會，對進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商達(dá)一定年限的農(nóng)民工，給予與城鎮(zhèn)居民同等待遇。

[參考文獻(xiàn)]

[1]黃寶蓮，黃祖輝，顧益康等.產(chǎn)權(quán)視角下中國當(dāng)前農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的路徑研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2012，（3）.

[2]惠獻(xiàn)波.農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款潛在需求及其影響因素研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013，（2）.

篇8

關(guān)鍵詞：土地整理 產(chǎn)權(quán)主體 綜合效益

當(dāng)前我國的基本國情是人均耕地面積僅占世界平均水平的四分之一,現(xiàn)有的耕地很多還缺乏灌溉措施與抗旱能力,農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不高,為了貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”的基本國策,必須對現(xiàn)有土地結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；實施山、田、水、路、林綜合治理,配套、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,改善項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高土地生產(chǎn)能力和土地利用效；優(yōu)化配置土地資源,促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,增加農(nóng)民收入,改善農(nóng)民生活條件；調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,保護(hù)土地權(quán)屬主體的合法權(quán)益,維護(hù)社會穩(wěn)定。下面就如何進(jìn)行土地資源整理工作談?wù)勛约旱恼J(rèn)識。

一、盡快明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，以解決土地整理過程中的糾紛。

土地整理的過程中經(jīng)常伴隨著土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，也就是土地產(chǎn)權(quán)不斷流動以實現(xiàn)資源配置得以合理化的過程。產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰才能提高主體的積極性，只有產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、產(chǎn)權(quán)界定合法，才能使農(nóng)村土地資源都得到有效配置。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)未能清晰界定各主體的權(quán)利、責(zé)任和利益，形成各利益主體之間的經(jīng)濟(jì)和法律的關(guān)系及利益制約關(guān)系。土地法律規(guī)定村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有農(nóng)村集體土地的經(jīng)營管理權(quán)和發(fā)包權(quán)，但是，這里顯然隱含了權(quán)力的沖突，村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織的管理權(quán)與政府的土地管理權(quán)打架，村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營權(quán)與農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)打架[6]。要規(guī)范土地整理，首先要解決的問題是要明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，土地整理是對已利用土地進(jìn)行治理、調(diào)整和重新配置的過程，通過土地整理往往改變了土地的現(xiàn)狀，原來的權(quán)屬界線、用地位置、土地質(zhì)量和性質(zhì)發(fā)生了很大的變化。為了保證農(nóng)民經(jīng)過整理的耕地面積不減少、質(zhì)量不降低。應(yīng)進(jìn)一步加強土地整理中的權(quán)屬管理，將確權(quán)定界工作做實做細(xì)，權(quán)屬調(diào)整要充分尊重農(nóng)民的意愿，征求廣大農(nóng)民群眾的意見，共同制定權(quán)屬調(diào)整方案，還需建立和完善土地整理法律制度，對土地權(quán)屬調(diào)整的程序、原則和標(biāo)準(zhǔn)，以及權(quán)屬爭議的解決方法做出具體的規(guī)定，這樣不僅可以使土地整理中的權(quán)屬調(diào)整程序化、規(guī)范化，而且可以從法律層次上保證權(quán)屬調(diào)整的公平性，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受侵犯。

二、加強項目實施管理

1.堅持一個原則。根據(jù)《國家投資土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》，全市的土地整理項目實施工作已經(jīng)納入到全國統(tǒng)一管理之列，從項目的招標(biāo)到項目的實施管理及最后的項目驗收整個過程，都不能突破這一原則。

2.落實了四個控制，即安全控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、投資控制。四方相互制約，確保了項目工期、質(zhì)量、資金，保證項目的順利實施。

3.抓好兩個管理。一個是合同管理，從勘測、設(shè)計、施工、監(jiān)理等各項工作簽訂了合同，建立健全合同管理體系。另一個是設(shè)計變更管理，目前項目涉及變更的問題比較多，我們堅持實事求是的原則進(jìn)行了合理的調(diào)整。但是，在調(diào)整中遵循兩個不變：一是批準(zhǔn)的總投資、總規(guī)模、總指標(biāo)不變，二是規(guī)劃調(diào)整以后，項目管理的各項要求不變。

4.做好一個協(xié)調(diào)，土地整理工作涉及的面比較廣，項目實施前做好了相關(guān)各方的工作，保證了項目的實施。這些措施的實施為良好的工程質(zhì)量創(chuàng)造了條件，保證了原設(shè)計新增耕地面積、效益、管護(hù)措施的順利實現(xiàn)。

三、 將土地整理看著是系統(tǒng)工程，而非單純的土地整理行為。

土地整理作為系統(tǒng)性工程，實施中涉及田、水、路、林、村的綜合改造，會涉及到土地、農(nóng)林、水利、交通、城建等諸多部門，各部門必須密切配合才能搞好。土地整理不再是僅僅為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，而是更注重改善人民的生存環(huán)境。通過土地整理，追求經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益的統(tǒng)一和諧。土地整理是一項涉及多學(xué)科、多部門、具有多目標(biāo)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，土地整理需要將地理學(xué)、土壤學(xué)、水利學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、管理學(xué)、農(nóng)學(xué)、林學(xué)、系統(tǒng)學(xué)等學(xué)科中的有關(guān)理論和方法進(jìn)行引進(jìn)和優(yōu)化組合，土地整理作為一項系統(tǒng)工程，在實施過程中，必須遵循自然規(guī)律，注重生態(tài)保護(hù)，堅持保護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡的原則，注重土地資源的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何兼顧綜合效益將顯得越來越重要，在土地整理中應(yīng)加強與其它相關(guān)部門的合作，做到社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的有機綜合。

四、進(jìn)一步加強后期管護(hù)工作

為確?？⒐ろ椖块L期、穩(wěn)定、有效發(fā)揮效益，鞏固土地開發(fā)整理成果，在土地開發(fā)整理項目竣工驗收合格后，整理中心要會同項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，按照經(jīng)批準(zhǔn)的土地權(quán)屬調(diào)整方案，公平、合理地分配土地權(quán)益，確定土地所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利，將土地和有關(guān)設(shè)施移交給村民委員會或村民小組，同時整理中心要進(jìn)一步加強管理，不斷完善項目基礎(chǔ)設(shè)施后期管理機制，明確管護(hù)職責(zé)。項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與所在地的村集體、村集體與村民小組或承包人逐層簽訂承包合同，做到“誰使用，誰管理，誰受益”，形成專業(yè)管護(hù)與群眾管護(hù)相結(jié)合整體推進(jìn)的良好局面，真正做到“整理一片、保護(hù)一片、顯效一片”，土地開發(fā)整理成果由農(nóng)民共享，有力促進(jìn)農(nóng)民增入，改善項目區(qū)生態(tài)環(huán)境。

篇9

關(guān)鍵詞：承包地經(jīng)營權(quán)；信托制度；土地信托

中圖分類號：F301.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673－291X（2008）16－0036－03

一、農(nóng)村土地信托制度概述

（一）農(nóng)村土地信托制度的含義

由于受經(jīng)營能力、生產(chǎn)成本等因素的影響,當(dāng)前許多農(nóng)民種地不賺錢甚至虧本，種地積極性不高，導(dǎo)致土地大面積撂荒，而一些有技術(shù)、有市場的企業(yè)或個人想種地卻無地可種,于是出現(xiàn)了“有地?zé)o力種，有力無地種”的矛盾局面。為了提高土地利用率,土地承包者可將承包地的經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法、自愿地以信托方式交由有經(jīng)營意愿也有經(jīng)營能力的企業(yè)或個人進(jìn)行經(jīng)營。企業(yè)或個人取得土地經(jīng)營權(quán)后，依據(jù)自己的意志并以自己的名義獨立對信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理或處分，在扣除經(jīng)營費用和約定報酬后,土地收益則完全歸農(nóng)地承包權(quán)人或其指定的受益人所有。綜上所述，筆者將農(nóng)村土地信托制度概括為：“在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，土地承包人基于對受托主體的信任，為了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地資源，將其承包地經(jīng)營權(quán)信托給受托人。受托人以實現(xiàn)土地收益最大化為宗旨，以自己的名義對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行獨立管理或處分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行為?！?/p>

（二）土地信托當(dāng)事人及其之間的法律關(guān)系

依據(jù)信托制度的基本原理,土地信托應(yīng)包括信托人、受托人和受益人三方當(dāng)事人。其中信托人是土地承包者，其根據(jù)自己的意志，在保留承包地承包權(quán)的前提下，將承包地經(jīng)營權(quán)分離出來信托給受托人，由受托人對其進(jìn)行獨立管理、經(jīng)營。受托人是指承包地經(jīng)營權(quán)的受讓者，其以自己的名義對信托土地獨立進(jìn)行經(jīng)營管理或處分，各種法人、工商企業(yè)以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由信托人指定有資格享有信托收益權(quán)的第三人，其只享有信托收益權(quán)，而無權(quán)對信托財產(chǎn)進(jìn)行管理、處分，其可以是信托人本人，在特定情況下也可以是受托人。在我國目前的農(nóng)村土地信托中，從土地信托產(chǎn)生的原因和目的來看，受益人主要是信托人本人即農(nóng)村土地承包者。

農(nóng)村土地信托制度中三方當(dāng)事人存在如下法律三種關(guān)系：（1）信托人與受托人之間存在委托關(guān)系,根據(jù)信托協(xié)議信托人將其土地經(jīng)營權(quán)信托給受托人經(jīng)營、管理,受托人則應(yīng)盡到信托義務(wù)。受托人應(yīng)盡善良管理人的義務(wù)，像經(jīng)營自己的財產(chǎn)一樣對信托土地進(jìn)行善良地經(jīng)營管理，確保土地收益最大化。同時,受托人應(yīng)當(dāng)接受信托人的監(jiān)督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯誤，信托人應(yīng)盡量不要干涉信托事務(wù)，確保受托人能以自己的意愿對土地進(jìn)行獨立經(jīng)營。（2）受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務(wù)將信托收益交付受益人享有,而受益人則有權(quán)享有信托收益,在其收益權(quán)受到侵害時有權(quán)行使收益請求權(quán)和排除妨害權(quán)。同時，受益人有義務(wù)協(xié)助受托人完成信托收益的交付行為。（3）信托人有權(quán)獨立指定或更換受益人，而不必經(jīng)受益人同意。信托人與受益人之間的法律關(guān)系具有無因性，不因信托設(shè)立前雙方之間法律關(guān)系的變更而變更。比如，因信托人與某人之間存在繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系，信托人將其財產(chǎn)設(shè)立信托并指定該人為受益人，則受益人的受益權(quán)不因雙方之間繼承或債權(quán)債務(wù)關(guān)系的解除而解除，必須經(jīng)信托人依據(jù)法定或規(guī)定程序才能予以解除。

（三）農(nóng)村土地信托制度的特征

1.土地信托的信托財產(chǎn)為承包地經(jīng)營權(quán)。傳統(tǒng)信托理念中信托人只能將自己擁有所有權(quán)的財產(chǎn)作為信托財產(chǎn)予以信托，但隨著物權(quán)制度的不斷發(fā)展，土地等財產(chǎn)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變，各類受益物權(quán)越來越受到重視。而信托實質(zhì)上就是受托人代信托人實現(xiàn)物的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)，因此承包地的經(jīng)營權(quán)也可作為信托財產(chǎn)予以信托。另外，我國《信托法》第2條規(guī)定了信托財產(chǎn)包括所有權(quán)，但未明確規(guī)定僅指所有權(quán)，因此，將承包地的經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)也是符合法律規(guī)定的。依據(jù)我國現(xiàn)行土地制度規(guī)定，農(nóng)村土地只能是集體所有，農(nóng)戶僅擁有土地的承包權(quán)，而不擁有所有權(quán)，因此，農(nóng)村土地的信托財產(chǎn)只能是承包地的經(jīng)營權(quán)而非所有權(quán)。

2.受托人以自己的名義獨立對信托土地進(jìn)行管理或處分。“受人之托，代人理財”是信托的基本價值和功能所在，信托人基于對受托人的信任將財產(chǎn)交由受托人管理，受托人成為財產(chǎn)法律意義上的“所有人”，其對信托財產(chǎn)擁有完全的支配權(quán)。信托財產(chǎn)獨立于各方當(dāng)事人的固定財產(chǎn)，體現(xiàn)出一種獨立人格，由受托人基于信托目的以財產(chǎn)所有者的身份對財產(chǎn)獨立進(jìn)行管理、處分，從而保障受益人財產(chǎn)收益的獲得，這正是信托與的本質(zhì)區(qū)別。土地信托期間信托人無權(quán)對受托人的土地經(jīng)營管理行為進(jìn)行干涉，但在法定或約定范圍內(nèi)依然享有監(jiān)督權(quán)。

3.權(quán)利主體和利益主體是相互分離的。受托人享有土地管理、處分權(quán)，受益人享有土地收益權(quán)，農(nóng)村土地信托的權(quán)利主體和利益主體是相互分離的，這是土地信托與出租、轉(zhuǎn)包、反租倒包等其他土地流轉(zhuǎn)制度的根本區(qū)別所在。受托人根據(jù)法律和信托協(xié)議，享有土地的管理、處分權(quán)，但受托人不得利用該地為自己牟利，信托受益人則根據(jù)信托協(xié)議享有收益權(quán)。這種財產(chǎn)管理權(quán)屬和財產(chǎn)利益屬性的分離、信托財產(chǎn)的權(quán)利主體和利益主體的分離，使受益人在無須承擔(dān)財產(chǎn)管理責(zé)任的情況下享受財產(chǎn)利益，這是信托制度的本質(zhì)和先進(jìn)性所在。

4.土地信托收益應(yīng)當(dāng)完全歸信托人即土地承包者所有。依據(jù)信托權(quán)利主體和利益主體相分離的原則，信托收益應(yīng)歸受益人所有，在我國農(nóng)村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益應(yīng)歸農(nóng)地承包人所有。在信托關(guān)系中受托人的首要義務(wù)就是維護(hù)受益人的利益，為受益人的利益最大化而行事。受托人不得運用信托財產(chǎn)為自己獲取任何利益，信托收益應(yīng)全部歸受益人所有，受托人只能根據(jù)信托合同的相關(guān)規(guī)定獲得相應(yīng)的信托報酬，信托報酬由信托雙方當(dāng)事人根據(jù)具體情況予以協(xié)商。

5.土地信托的受托人可以是本集體成員也可是其他經(jīng)濟(jì)主體。土地承包者可以將其承包地經(jīng)營權(quán)信托給本村民集體想進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，而又沒有大面積土地的農(nóng)村種田能手，也可將承包地信托給那些有資金、有技術(shù)、有市場的公司企業(yè)或其他經(jīng)營主體。受托主體可以運用大面積的土地種植藥材、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，或者從事養(yǎng)殖等副業(yè)，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。由于這些人具有足夠的資金和經(jīng)營技術(shù)，并且具有獨特的市場觀察力，他們可以把資金、技術(shù)、市場等資源和土地資源有效地結(jié)合起來，從而對土地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化、市場化、規(guī)?；?jīng)營。

二、農(nóng)村土地信托制度的理論基礎(chǔ)

（一）現(xiàn)代信托制度起源于土地信托

現(xiàn)代信托制度由英國13世紀(jì)的“用益制度”發(fā)展而來。13世紀(jì)前后，宗教在英國盛極一時，教徒們?yōu)榱吮磉_(dá)對上帝的虔誠而將土地贈給教會，但依據(jù)當(dāng)時英國的法律，皇室無權(quán)對教會征收土地稅，于是，引發(fā)了皇室與教會之間的權(quán)力爭斗。為了避免皇室對土地轉(zhuǎn)讓的干預(yù)，教徒們紛紛效仿羅馬“遺產(chǎn)信托”的做法，不直接將土地轉(zhuǎn)讓給教會，而是將土地贈送給第三人，但約定土地的收益由教會享有，即實際上由第三人以教會收益為目的管理、使用土地。這種靈活的財產(chǎn)管理制度不僅為許多國家借鑒，而且被引入到土地以外的其他資產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，并在現(xiàn)代社會資本經(jīng)營中發(fā)揮著越來越重要的作用，并逐步演化為現(xiàn)代信托制度。

（二）農(nóng)村土地信托制度符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定

在維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極探索有效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式是黨和政府在農(nóng)村土地問題上的一貫方針。《農(nóng)村土地承包法》是規(guī)范我國農(nóng)村土地管理使用的基本法律，明確許可農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的原則，對轉(zhuǎn)包、出租、互換等土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了規(guī)范。雖然《農(nóng)村土地承包法》未明確將信托制度作為土地流轉(zhuǎn)方式的一種，但筆者認(rèn)為，可將其列為“除轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓之外的其他方式”，由此可見，土地信托制度是符合《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的。如上文所述，將農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)予以信托也是符合我國《信托法》規(guī)定的。因此，在我國實施農(nóng)村土地信托制度是不存在法律障礙的。

（三）對完善農(nóng)村土地資本市場具有積極的推動意義

建立完善的承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度是發(fā)展農(nóng)村土地資本市場的關(guān)鍵,將土地信托制度引入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場不僅符合我國農(nóng)村土地使用流轉(zhuǎn)市場的現(xiàn)實需要，而且對于農(nóng)村土地資本市場的建立和完善具有積極推動作用。第一，有利于保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵害。農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高、不敢進(jìn)行長期投資的主要原因在于其承包權(quán)時常受到不法侵害。而信托是一種長期、穩(wěn)定的外部財產(chǎn)管理制度，作為信托財產(chǎn)的承包地經(jīng)營權(quán)獨立于信托人和受托人的固定財產(chǎn)，可有力對抗外部侵?jǐn)_；第二，有利于推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。我國現(xiàn)行農(nóng)地以農(nóng)戶個體經(jīng)營為主，規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化程度較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平難以提高。而將土地信托給有技術(shù)、有資金、有市場的市場主體，其在得到大面積土地后，可以根據(jù)市場需求對土地進(jìn)行統(tǒng)籌管理，使各種農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化組合，實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；第三，有利于增強農(nóng)地的社會保障功能。土地是當(dāng)前我國大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，具有相當(dāng)重要的社會保障功能。由于土地信托的收益完全歸信托人即土地承包者所有，承包者在保障獲得土地收益的同時，還可以通過從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得更多收入，當(dāng)自己想經(jīng)營土地時在不違背法律規(guī)定和合同約定的情況下，可收回土地進(jìn)行經(jīng)營。因此，信托不但沒有減弱農(nóng)地的社會保障功能，反而使保障功能進(jìn)一步增強。

三、政策建議

（一）加強法制建設(shè)，為土地信托制度提供法律保障

農(nóng)村土地法制建設(shè)與農(nóng)村土地制度改革是相互依賴、共同促進(jìn)的。農(nóng)地法制建設(shè)是政府農(nóng)村土地政策措施在法律層面上的集中體現(xiàn)，的成果需要以法律形式確立和保障，而農(nóng)地法律法規(guī)又在事實上促成了農(nóng)村土地政策體制的產(chǎn)生。為了促進(jìn)和保障農(nóng)村土地信托制度的產(chǎn)生和發(fā)展，必須加強相關(guān)法制建設(shè)。由于信托制度屬于舶來品，在法律理念上與我國傳統(tǒng)法律理念存在沖突，比如，我國不承認(rèn)“財產(chǎn)雙重所有權(quán)”，而信托財產(chǎn)的一個重要特性就是信托人對財產(chǎn)擁有實質(zhì)所有權(quán)，而受托人擁有名義上的所有權(quán),我國應(yīng)當(dāng)順應(yīng)物權(quán)已由“以所有權(quán)為中心”向“以用益權(quán)為中心”轉(zhuǎn)變的潮流，承認(rèn)信托財產(chǎn)的“雙重所有權(quán)”。同時，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)法律法規(guī)，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)力、義務(wù)、利益分配等重要問題進(jìn)行明確，并將土地信托制度明確列為其中一種流轉(zhuǎn)方式，為土地信托制度的確立提供法律保障。

（二）加大支農(nóng)力度，為土地信托制度提供政策支持

穩(wěn)定、寬松的支農(nóng)政策是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展的重要保障，政府部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能觀念，由“管理者”向“管理者與服務(wù)者并重”轉(zhuǎn)變。土地信托制度目前尚處于探索階段，缺乏必要的法律規(guī)范和政策指導(dǎo)，在發(fā)展過程中難免會出現(xiàn)問題，因此，應(yīng)加大對土地信托的政策引導(dǎo)和扶持力度，確保土地信托制度健康、持續(xù)發(fā)展。一方面，農(nóng)業(yè)部門應(yīng)積極嘗試建立土地信托示范點，引導(dǎo)成立規(guī)范、高效的土地信托中介機構(gòu)，幫助農(nóng)民解決在信托中出現(xiàn)的問題，鼓勵農(nóng)戶參與土地信托。另一方面，加強對土地信托經(jīng)營者的政策扶持，在項目審批、工商登記、資金扶持等方面為其提供便利和優(yōu)惠，免費提供各種經(jīng)營信息。大力扶持一批適銷對路、效率較高、具有市場前景的經(jīng)營項目，不斷提高信托經(jīng)營收益。

（三）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平

市場化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，因此必須積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，建立高效、科學(xué)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，提高農(nóng)地使用效率。為了使土地信托制度得到快速發(fā)展和廣泛推廣，我們不但要從法律理念上還要從社會財產(chǎn)管理理念上接受信托制度，改變傳統(tǒng)的由個人精耕細(xì)作的土地經(jīng)營理念，采取信托等外部財產(chǎn)經(jīng)營方式將土地交由有資金、有技術(shù)、有市場的主體集中經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化、規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化水平，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化水平。

（四）做好配套措施建設(shè)，為土地信托制度創(chuàng)造寬松的發(fā)展空間

作為法律制度的信托制度有其產(chǎn)生、發(fā)展的土壤，必須為其創(chuàng)造相應(yīng)的社會環(huán)境，加強如下幾方面的建設(shè)：一是要不斷提升社會信用水平。市場經(jīng)濟(jì)即是法制經(jīng)濟(jì)，又是信用經(jīng)濟(jì)，社會信用的缺失會擾亂市場秩序，提升市場經(jīng)營成本。因此，要使農(nóng)村土地信用制度得到良好發(fā)展，必須加強社會信用體系建設(shè)，盡快扭轉(zhuǎn)我國目前社會誠信水平較低的現(xiàn)狀，普及信用理念，夯實信托關(guān)系的信用基礎(chǔ)。特別要提高政府信用，農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定持久，從而影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和經(jīng)濟(jì)利益。二是制定可行措施為農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機會，積極拓展農(nóng)業(yè)人口就業(yè)面，促進(jìn)勞動力的轉(zhuǎn)移。這樣可以使更多的土地流入土地市場，保證土地有效流轉(zhuǎn)，又可以排除農(nóng)民的后顧之憂，從而保證土地信托的健康發(fā)展。三是建立健全農(nóng)村的社會保障體系，降低農(nóng)民對承包地的依賴，讓他們能安心外出從事非農(nóng)業(yè)勞動，將大量的土地流轉(zhuǎn)出來，使有限的土地資源能得到有效充分地利用，以便實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

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篇10

關(guān)鍵詞：農(nóng)民;土地權(quán)益;集體土地;非法買賣

引言

非法買賣農(nóng)村集體土地是指以牟利為目的，違反土地管理相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定，將集體土地的權(quán)利完全或部分、永久或在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)移給他人的行為，主要包括以出租等合法形式掩蓋非法出售、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)的行為。近年來，隨著各地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市用地數(shù)量增加土地價值快速攀升，農(nóng)村集體土地以非法手段向城市流轉(zhuǎn)的行為在一些地方時有發(fā)生并屢禁不止。目前，非法買賣農(nóng)村集體土地的形式多樣、過程簡易，農(nóng)民的合法權(quán)益屢受侵害。研究表明，目前農(nóng)村集體土地非法買賣過程中對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)極為薄弱，有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，41.7%的農(nóng)民認(rèn)為自己的土地權(quán)益在土地非法買賣的過程中受到侵害并急需法律救濟(jì)。農(nóng)民最關(guān)注但又最容易被侵犯的是土地權(quán)益，而現(xiàn)如今，諸多的非法買賣農(nóng)村集體土地的行為嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的合法土地權(quán)益，而現(xiàn)行法在保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益方面卻存在著不足，故而，著眼于土地非法流轉(zhuǎn)中的現(xiàn)實問題，致力于法律保障農(nóng)民權(quán)益非常有必要而且迫在眉睫。

一、 我國對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保護(hù)現(xiàn)狀

在我國現(xiàn)行法律規(guī)范中，有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)散見于不同位階不同名稱的法律典籍之中，主要包括《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等。《憲法》作為我國的母法和根本大法首先對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)做出了原則性規(guī)定，憲法第十條指出“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外屬于集體所有，……，任何組織和個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用者有權(quán)依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！彪m然明確了農(nóng)村土地不得非法轉(zhuǎn)讓的基本原則，但也明確指出農(nóng)村土地還是可以以合法形式流轉(zhuǎn)的，在一定情況下為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了法律上的契機。此后，2002年我國出臺的《農(nóng)村土地承包法》第32條采用列舉方式詳細(xì)規(guī)定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要遵循的原則以及合法的流轉(zhuǎn)形式和程序、流轉(zhuǎn)合同的主要條款、救濟(jì)途徑等，為農(nóng)村土地的合法流轉(zhuǎn)提供法律基礎(chǔ)，但在該法條所列舉的流轉(zhuǎn)方式中并未將“買賣”二字包含其中，充分證明以農(nóng)村土地作為標(biāo)的物進(jìn)行買賣是為法律所禁止的行為。2006年《物權(quán)法》頒布實施，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律問題做了專章規(guī)定，確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，并且該法第128條在與土地流轉(zhuǎn)方式相關(guān)的內(nèi)容中做了和《農(nóng)村土地承包法》第32條相類似的規(guī)定，并且二者都采用列舉的方式羅列法律所允許的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，當(dāng)然，同樣把“買賣”二字排除在外，更加充分的表明農(nóng)村土不允許買賣的原則。除上述幾部法律之外，許多行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性條例也對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)做出過相關(guān)規(guī)定，例如《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等。

諸如此類的法律法規(guī)構(gòu)成了我國現(xiàn)行的與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律制度體系。

二、農(nóng)村土地非法買賣過程中農(nóng)民權(quán)益受損的原因

（一）所有權(quán)主體虛置，村委會角色越位

首先，所有權(quán)主體虛置是農(nóng)民無從維權(quán)的根本原因。我國土地管理相關(guān)法律法規(guī)都明確規(guī)定“農(nóng)民集體”是享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，從理論上講“農(nóng)村集體”擁有法定所有權(quán)。但，這所謂的“農(nóng)村集體”到底是誰，立法和實踐中都不甚明確。有的學(xué)者認(rèn)為所謂的“集體所有”即是所有村民共有，集體土地的所有權(quán)及于所有村民，所有權(quán)人也應(yīng)當(dāng)是每一個村民。但現(xiàn)實情況中顯然不是學(xué)者觀點中的那么簡單，這種集體所有并非民法中規(guī)定的共同共有，也不可能是按份共有，法律無論是對“農(nóng)民集體”還是村民關(guān)于集體所有土地的權(quán)利、義務(wù)都沒有明確的規(guī)定。表面上似乎是人人都有，實際上集體成員并不清楚自己所擁有的份額，農(nóng)民集體與成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系呈模糊狀態(tài)，那么農(nóng)民在集體土地中享有的合法權(quán)益就難以保障，或者說，所有權(quán)主體不明確也就意味著利益歸屬主體缺位，即沒有真正關(guān)心土地權(quán)利的人，權(quán)利保護(hù)更是無從談起。

其次，村委會越俎代庖侵害農(nóng)民權(quán)益。《物權(quán)法》第60條規(guī)定“對于集體所有的土地和山林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，屬于農(nóng)民集體所有的由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會代表集體行使所有權(quán)。”實際操作中，村民委員會常常據(jù)此“村民集體”的角色實際主導(dǎo)農(nóng)村集體土地的非法買賣活動，農(nóng)民并不能實際參與只是作為集體土地非法買賣結(jié)果的末端接受者。換言之，集體土地非法買賣合同中載明的賣方是村民委員會，是村民委員會越過真正的權(quán)利人――農(nóng)民直接處分土地，這種片面強調(diào)村委會代表權(quán)的現(xiàn)象實際上是在忽略農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對農(nóng)民的土地權(quán)益造成了嚴(yán)重的侵害，使得農(nóng)民無法行駛法律賦予的土地權(quán)利。

故而，農(nóng)村集體土地權(quán)利主體虛置以及村民委員會的越位行為是造成農(nóng)民權(quán)益受損的重要原因。

（二）合同內(nèi)容不合理、內(nèi)容不規(guī)范

有買賣的地方就必然有合同，無論買賣中涉及的標(biāo)的是否合法合同都是必然存在的，合同雙方通過擬定合同條款來規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)、規(guī)范雙方當(dāng)事人的行為，只不過是雙方當(dāng)事人在簽訂土地買賣合同時會有意避開“買賣”二字而在書面合同中采取其他合法的流轉(zhuǎn)形式在事實上達(dá)到非法買賣的目的。在此先不論及該買賣合同的效力問題，只結(jié)合實際分析在農(nóng)村土地非法買賣的過程中農(nóng)民究竟喪失了哪些合法權(quán)益。

合同形式不規(guī)范，農(nóng)民缺乏維權(quán)的書面依據(jù)。實踐中，雙方簽訂的土地轉(zhuǎn)讓合同通常沒有統(tǒng)一的操作規(guī)范，合同形式也比較簡單，或口頭協(xié)議或簡單簽條，即便具備正式合同的外形合同內(nèi)容也是相當(dāng)不完備，一般只是包含標(biāo)的的數(shù)量、價款，合同內(nèi)容一般不會涉及費用的支付方式、違約責(zé)任、定價機制、法律救濟(jì)等問題。因此，一旦涉及合同侵權(quán)或其他非人為因素導(dǎo)致的雙方意見分歧，由于合同沒有規(guī)定或者合同規(guī)定太籠統(tǒng)缺乏可操作性實施起來比較困難，相對處于弱勢地位的農(nóng)民無法依據(jù)合同條款來維護(hù)自身的權(quán)益，造成無從求訴。

（三）農(nóng)民求訴無門

首先，缺乏適當(dāng)?shù)脑V訟機構(gòu)使得農(nóng)民無處求訴。目前許多地方，當(dāng)農(nóng)民發(fā)覺自身利益被侵害時由于不知道去哪里表達(dá)利益訴求而盲目告狀，有的農(nóng)民干脆選擇上訪的方式向有關(guān)政府部門反映情況以求獲得救濟(jì)，但政府機關(guān)并非專業(yè)解決土地糾紛的部門，解決結(jié)果往往差強人意?；鶎臃ㄔ弘m然作為專門受理訴訟糾紛的機構(gòu)但缺少專門解決土地糾紛的配套機制只能將土地糾紛作為一般的民事糾紛處理，缺乏針對性，農(nóng)民被侵害的利益往往得不到具體而全面的保護(hù)。糾紛得不到及時有效地解決不僅無法消除矛盾協(xié)調(diào)各方關(guān)系反而進(jìn)一步加深已有矛盾，使得農(nóng)民土地權(quán)益受損現(xiàn)象愈演愈烈。

其次，農(nóng)民缺乏表達(dá)自己訴求的機會和能力也是維權(quán)之路受阻的一大原因。農(nóng)村集體土地非法買賣過程中以及轉(zhuǎn)讓合同簽訂以后，無論是相對于村民委員會還是相對于作為買受方的大型企業(yè)，農(nóng)民都是處于絕對弱勢的地位的，合同的解釋權(quán)當(dāng)然的掌握在買受人手里，農(nóng)民幾乎完全處于被動接受地位無力為自己的權(quán)益發(fā)聲。造成這種局面的原因有兩種：其一是農(nóng)民階層自身的局限性。農(nóng)村人多地少的現(xiàn)狀決定利益主體的分散性，加之農(nóng)民文化水平低，對相關(guān)的法律法規(guī)、法令、政策都不熟悉，又難以形成統(tǒng)一的意思表示、談判能力差，無法有效的表達(dá)自己的利益訴求更難以有效的維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。其二，農(nóng)民沒有自己的利益表達(dá)機構(gòu)。從理論上講，村民委員會應(yīng)該是天然的農(nóng)民利益代言人，但在農(nóng)村集體土地非法買賣過程中村民委員會通常是和買受方站在同一角度的，他們站在買受人一方向農(nóng)民施加壓力，發(fā)生糾紛后又從自己的“政績”出發(fā)壓制農(nóng)民的維權(quán)活動，甚至侵吞農(nóng)民的應(yīng)得利益，村民委員會的行為目的往往與農(nóng)民利益背道而馳。因此，村民委員會不僅難以擔(dān)當(dāng)農(nóng)民利益表達(dá)機構(gòu)的大任，甚至還在一定程度上加深了農(nóng)民土地權(quán)益的受損程度。農(nóng)民自身的能力、水平無法形成集中的意見，只能作為個體去表達(dá)利益訴求，相對于實力強大的買受人自然顯得勢單力薄。所以，缺乏利益表達(dá)機構(gòu)無疑是其受損權(quán)益得不到有效維護(hù)的原因之一。

（四）農(nóng)民的土地價值觀念缺失

農(nóng)村土地按照政府征地價格轉(zhuǎn)讓的慣例以及農(nóng)民自身認(rèn)識不到土地的真正價值等原因，造成農(nóng)民難以享受到土地的真正價值。我國《土地管理法》第10條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的之外屬于集體所有，任何組織好個人不侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！庇纱丝芍捎谵r(nóng)村集體所有的土地是法律禁止買賣的，不可能有土地進(jìn)入市場流通的官方指導(dǎo)價格，大多數(shù)土地非法買賣事件中買賣雙方參照的價格都是政府征地補償?shù)慕痤~。眾所周知，農(nóng)民所獲得的征地補償?shù)慕痤~是根據(jù)土地農(nóng)業(yè)收益進(jìn)行計算的，而在農(nóng)村集體土地的非法買賣中土地是作為商品出讓的，應(yīng)該以它所能創(chuàng)造的價值或者農(nóng)民喪失的既得利益和期待利益的總和作為土地的實際價格而不是政府的征地補償最低標(biāo)準(zhǔn)。按照現(xiàn)如今實踐中的做法，農(nóng)民所得的土地價款與土地的真正價值之間存在巨大的差距，農(nóng)民無法享有受讓土地的真正價值。另一個角度說，農(nóng)民有關(guān)土地價值的常識了解較少，買方利用農(nóng)民自身的弱勢之處對其進(jìn)行蒙騙極為容易①。更有甚者，土地的受方將建成的商品以市場價反賣給農(nóng)民，則開發(fā)商和村委會兩方受益而農(nóng)民則兩面受損，苦不堪言。所以，立法保護(hù)農(nóng)村集體土地中農(nóng)民權(quán)利的必要性顯而易見。

三、防范農(nóng)村土地非法買賣中農(nóng)民權(quán)利受損的幾點建議

（一）明確所有權(quán)主體，強化農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)

首先，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬問題皆有類似規(guī)定，即“集體所有”。這里所謂的集體是鄉(xiāng)、村集體或者村民小組等虛置主體卻未明確具體的、人格化的權(quán)利享有者。集體土地非法買賣現(xiàn)象中農(nóng)民的合法權(quán)益之所以得不到有效的保護(hù)，農(nóng)民的土地權(quán)益之所以存在被侵害甚至喪失的現(xiàn)象，所有權(quán)主體缺位是重要原因之一。分散經(jīng)營的農(nóng)民因為缺乏一個明確的人格化的利益代表而在與買受方的利益紛爭中永遠(yuǎn)的處于弱勢地位。具體言之，集體土地非法買賣中的農(nóng)民利益之所以得不到有效保護(hù)的癥結(jié)在于：其一，法律明確規(guī)定的所有權(quán)享有者――農(nóng)民集體沒有明確的人格化主體因而無法充分表達(dá)農(nóng)民的土地權(quán)利，也就是說，真正的集體土地所有權(quán)主體缺位。其二，農(nóng)民集體土地的最密切利害關(guān)系人――農(nóng)民沒有充分的維權(quán)資格。所以，確定“誰”真正擁有土地，將虛擬主體具體人格化并確定土地所有權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)是當(dāng)務(wù)之急。

另外，立法角度強化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)很重要。目前，我國規(guī)范農(nóng)村土地關(guān)系的法律很多也比較分散，農(nóng)村土地承包法外，土地管理法、農(nóng)業(yè)法等法律都有相關(guān)的條款規(guī)定，但關(guān)于農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)方面大多一帶而過，缺乏具體明確的法律條款固化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。并且，由于各種土地相關(guān)法缺乏內(nèi)在的一致性，實踐中很難據(jù)此救濟(jì)農(nóng)民被侵害的土地權(quán)益。故而，從立法上強化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)民的主人翁地位對保護(hù)集體土地非法買賣過程中農(nóng)民的土地權(quán)益意義尤為重大。

（二）規(guī)范村委會行為，還權(quán)于農(nóng)民

如前文所述，農(nóng)民集體土地非法買賣過程中買受方并非直接與農(nóng)民商談，而是由村民委員會介入其中直接決定土地買賣的相關(guān)事宜，農(nóng)民根本不掌握主動權(quán)。故而，還權(quán)于農(nóng)民，保障集體土地非法買賣過程中農(nóng)民合法權(quán)益的關(guān)鍵在于重新定位村民委員會的角色，規(guī)范村委會的執(zhí)行權(quán)，細(xì)化村務(wù)公開程序和內(nèi)容，確保農(nóng)民對土地的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)②。在立法上縮小村民委員會關(guān)于集體土地的權(quán)利范圍，側(cè)重管理者和服務(wù)職能。換言之，村委會可以是農(nóng)民土地利益的代言人卻不能是集體土地的處分人，集體土地的處分權(quán)要適當(dāng)?shù)亟贿€到農(nóng)民的手中。土地是農(nóng)民安身立命之本也只有農(nóng)民最關(guān)注土地，故而，立法上限制村民委員會有關(guān)于集體土地相關(guān)的權(quán)利規(guī)范村委會行為，對減少村委會的越位行徑，解決農(nóng)民有關(guān)土地的權(quán)利不能充分行使等問題，保護(hù)集體土地交易中的農(nóng)民權(quán)利有重要意義。

（三）設(shè)立專門法律機構(gòu)為農(nóng)民服務(wù)

當(dāng)前形勢下，改善土地糾紛調(diào)解機制，為農(nóng)民維權(quán)提供法律途徑已然是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為此，有幾下幾種方式值得考慮：

其一，應(yīng)該設(shè)立專門的法律援助機構(gòu)，為農(nóng)民維權(quán)提供法律咨詢和訴訟服務(wù)。由于現(xiàn)行土地相關(guān)法律條文散落于不同的法律典籍中而農(nóng)民又對相關(guān)知識了解甚少，導(dǎo)致農(nóng)民對其自身到底擁有哪些土地權(quán)益都不知道，權(quán)利受到侵害都不知曉更不可能很好的替自己維權(quán)。故而，設(shè)立專門的法律服務(wù)機構(gòu)，方便農(nóng)民了解與自身相關(guān)的土地權(quán)利，為農(nóng)民維權(quán)提供加油站無疑是保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的不二選擇。

其二，基層法院設(shè)立專門處理有關(guān)土地糾紛的派出法庭。除卻農(nóng)民缺乏相關(guān)的法律知識以外，致使集體土地非法買賣中農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護(hù)的又一重要原因是農(nóng)民缺少表達(dá)利益訴求的機構(gòu)。目前的派出法庭只能解決簡單糾紛，缺乏解決涉及土地權(quán)益的糾紛所需要的專業(yè)于土地法律法規(guī)的配套人員和機制，使得農(nóng)民有關(guān)土地利益的訴求得不到就近解決，進(jìn)城訴訟所欲要的大量的人力、物力成本讓農(nóng)民望而卻步。所以，基層法院增派專門解決農(nóng)民土地糾紛的派出法庭，提高涉及農(nóng)民土地權(quán)益案件的解決效率，有利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利。

（四）增強農(nóng)民維權(quán)意識，提高農(nóng)民自我保護(hù)能力

立法保護(hù)農(nóng)民權(quán)利固然重要，在法律保障體系尚不健全但侵害農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象又時有發(fā)生的現(xiàn)狀中，提高農(nóng)民自我保護(hù)的能力也相當(dāng)關(guān)鍵。所以，在農(nóng)村集體土地非法買賣現(xiàn)象屢禁不止的今天，增強農(nóng)民的維權(quán)意識以提高其自我保護(hù)的能力是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)一步。

首先，增進(jìn)農(nóng)民土地權(quán)利意識，關(guān)注土地相關(guān)的政策法令，讓農(nóng)民知道集體土地屬于集體內(nèi)部成員共有，農(nóng)民的土地權(quán)益受法律保護(hù)，一旦權(quán)益受損完全可以拿起法律的武器維護(hù)自身利益。法律作為為人民服務(wù)的工具，為農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)提供強有力的保障亦是法律的重要任務(wù)。因此，讓農(nóng)民知道自己的權(quán)利內(nèi)容，引導(dǎo)農(nóng)民關(guān)注土地相關(guān)法律是提高農(nóng)民維權(quán)意識的根本。

其次，用合法方式積極維權(quán)才能有效的自我保護(hù)。不可否認(rèn)，我國目前狀況下，農(nóng)民的土地權(quán)利意識不高，要么維權(quán)意識不強，要么維權(quán)意識很強但表達(dá)方式不合理更有甚者采取違法的方式維權(quán)，這種情況也是造成農(nóng)民權(quán)利被侵害后得不到有效保護(hù)的重要原因之一。所以，讓農(nóng)民知道自身權(quán)利的內(nèi)容之外還要普及合法的維權(quán)方法和手段，讓農(nóng)民知道哪些是合法有效的維權(quán)途徑。在著力于農(nóng)民土地權(quán)益立法保護(hù)的同時增強農(nóng)民維權(quán)意識，提高其自我保護(hù)的能力，有利于更好的緩解集體土地非法買賣現(xiàn)象引發(fā)的農(nóng)民權(quán)利受損的現(xiàn)狀。

四、結(jié)語

土地歷來是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)、生活要素，是農(nóng)民安身立命之本。既然農(nóng)村土地向城市流轉(zhuǎn)是大勢所趨農(nóng)村集體土地賣現(xiàn)象亦是屢見不鮮的現(xiàn)實狀況下，保護(hù)土地交易中農(nóng)民被侵害的合法權(quán)益顯得尤為重要。立法保障、司法維權(quán)，確保農(nóng)民的合法土地權(quán)益不被集體土地的非法買賣行為所侵害、提高農(nóng)民的自我保護(hù)能力，有利于法治社會建設(shè)，有利于社會和諧發(fā)展。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院）

本文為河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)2015年度研究生創(chuàng)新計劃項目一般項目

注解：

① 張勤耘，淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。

② 劉俊杰，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)》，農(nóng)業(yè)問題研究。

參考文獻(xiàn)：

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[6] 劉俊杰，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中對農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，北京農(nóng)業(yè)，2013年10月下旬刊。