導(dǎo)語：如何才能寫好一篇水資源管理的基本原則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

針對最嚴格水資源管理制度，社會各界進行了廣泛的研究。左其亭等在深入分析和研究最嚴格水資源管理制度基本理念的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地構(gòu)建了最嚴格水資源管理制度的理論體系框架，并探討了最嚴格水資源管理制度實踐過程中的幾個關(guān)鍵問題［3］；各試點省份和國務(wù)院先后出臺了實行最嚴格水資源管理制度的考核辦法［4－5］；孫宇飛等結(jié)合部分流域機構(gòu)和典型地區(qū)的水資源管理部門在調(diào)研過程中遇到的問題和困惑，圍繞“三條紅線”考核指標的確定和指標的標準、監(jiān)測、考核等重點問題，對“三條紅線”指標體系的構(gòu)建提出了幾點建議［6］；孫可可等結(jié)合影響“三條紅線”分配的各種因素，提出了“三條紅線”評價指標體系，并以武漢市為例，進行“三條紅線”的量化研究［7］；陶潔等在分析最嚴格水資源管理“三條紅線”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，從用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三方面構(gòu)建了“三條紅線”控制指標體系及指標確定方法［8］；竇明等基于“三條紅線”約束，構(gòu)建了水資源優(yōu)化配置模型，以萊州市為例確定了“三條紅線”指標，提出了不同分區(qū)的水資源優(yōu)化配置方案［9］；蔣云鐘等從制度的實施角度出發(fā)，指出了加強水資源監(jiān)控能力建設(shè)是實施最嚴格水資源管理制度的關(guān)鍵，建立了水資源監(jiān)控能力建設(shè)功能需求框架，并探討了支撐“三條紅線”管理的具體實施策略［10］。上述成果涉及了最嚴格水資源管理的理論、方法、保障和應(yīng)用等多個方面，但是對于“人水和諧”這一基本原則的把握，涉及不多。本文基于和諧論理念、和諧論五要素以及和諧度方程，對最嚴格水資源管理制度的指導(dǎo)思想、基本原則和核心內(nèi)容進行深入剖析，并提出有效實施最嚴格水資源管理制度的途徑，為進一步落實最嚴格水資源管理制度提供參考。

2最嚴格水資源管理制度與和諧論簡介

2．1最嚴格水資源管理制度

最嚴格水資源管理制度是一種行政管理制度，它是指根據(jù)區(qū)域水資源潛力，按照水資源利用的底限，制定水資源開發(fā)、利用、排放標準，并用最嚴格的行政行為進行管理的制度［3］。最嚴格水資源管理制度從取水、用水、排水3個方面對水資源進行嚴格的控制和管理，以期實現(xiàn)水資源的高效利用，進而促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2．1．1最嚴格水資源管理制度指導(dǎo)思想

最嚴格水資源管理制度深入貫徹科學發(fā)展觀，以實現(xiàn)人水和諧為核心理念，以水資源配置、節(jié)約和保護為重點，通過健全責任制度、落實責任、提高能力、強化監(jiān)管等方法，嚴格控制用水總量，全面提高用水效率，嚴格控制入河湖排污總量，促進水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，從而保障經(jīng)濟社會長期平穩(wěn)較快發(fā)展［1］。

2．1．2最嚴格水資源管理制度堅持的基本原則

最嚴格水資源管理制度：a．堅持以人為本的原則，著急解決當前水資源問題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全；b．堅持人水和諧，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，處理好水資源開發(fā)與保護關(guān)系，以水定需、量水而行、因水制宜；c．堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關(guān)系；d．堅持改革創(chuàng)新，完善水資源管理體制和機制，改進管理方式和方法；e．堅持因地制宜，實行分類指導(dǎo)，注重制度實施的可行性和有效性［1］。

2．1．3最嚴格水資源管理制度堅持的核心內(nèi)容

最嚴格水資源管理制度的核心內(nèi)容是建立健全“三條紅線”，即水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線。通過統(tǒng)一規(guī)劃和水資源論證，嚴格控制流域和區(qū)域用水總量，強化水資源統(tǒng)一調(diào)度，進而實現(xiàn)嚴格的用水總量控制；通過全面加強節(jié)約用水管理，強化用水定額管理，推進節(jié)水技術(shù)的改造，從而全面提高用水效率，推進節(jié)水型社會建設(shè)；通過完善水功能區(qū)監(jiān)督管理，加強飲用水水源保護，推進水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)，最終實現(xiàn)對入河湖排污總量的控制。

2．2和諧論

和諧是為了達到“協(xié)調(diào)、一致、平衡、完整、適應(yīng)”關(guān)系而采取的行動［11］。研究和諧行為的理論和方法體系稱為和諧論［11］。和諧論主要包括和諧論理念、和諧論五要素、和諧度方程等。

2．2．1和諧論理念

（1）和諧論提倡以“以和為貴”的理念，提倡理性認識各種關(guān)系中存在的矛盾和沖突，提倡以和諧的態(tài)度來處理各種不和諧因素和問題。和諧的思想是和諧論的基石。（2）和諧論堅持以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，解決自然界和人類社會面臨的各種問題。（3）和諧論堅持辯證唯物主義哲學思想，關(guān)注人和自然界的唯物辯證關(guān)系，提倡人與自然和諧相處的觀念，認為人和自然協(xié)調(diào)發(fā)展是必要的、可能的；主張人類應(yīng)主動協(xié)調(diào)好人與人的關(guān)系。（4）和諧論堅持系統(tǒng)的觀點，提倡采用系統(tǒng)論的理論方法來研究和諧關(guān)系問題［12］。

2．2．2和諧論五要素

（1）和諧參與者：就是參與和諧的各方，也稱為“和諧方”。（2）和諧目標：是指和諧參與者為了達到和諧狀態(tài)必須實現(xiàn)的目標。（3）和諧規(guī)則：是指和諧參與者在實現(xiàn)和諧目標的過程中必須遵守的一切規(guī)則或約束。（4）和諧因素：是指和諧參與者在實現(xiàn)和諧目標的過程中必須考慮的各種因素。（5）和諧行為：是指和諧參與者考慮各種和諧因素后采取的具體行為。

2．2．3和諧度方程

和諧度方程是定量評估和諧狀態(tài)的基本方程。某—因素（Fp）和諧度（HarmonyDegree）方程［13］定義為：HDp＝ai－bj（1）式中：HDp為某—因素Fp對應(yīng)的和諧度，是表達和諧度的指標，HDp∈［0，1］，HDp值越大，和諧程度越高；a為統(tǒng)—度，b為分歧度。a，b∈［0，1］，且a＋b＝1；i為和諧系數(shù)，反映和諧目標的滿足程度，由和諧目標計算確定，i∈［0，1］；j為不和諧系數(shù)，反映和諧方對存在分歧現(xiàn)象的反對程度，由分歧度計算確定，j∈［0，1］。

3最嚴格水資源管理制度中的和諧論理念

（1）最嚴格水資源管理制度是在理性認識人與人之間矛盾、人與水之間矛盾和人與自然之間矛盾的基礎(chǔ)上提出來的，提出的目的就是為了解決多方參與者之間的矛盾，最終實現(xiàn)和諧發(fā)展的目標。在實施的過程中，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，通過協(xié)調(diào)人與人之間、部門與部門之間的關(guān)系，調(diào)整用水方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以和諧的態(tài)度處理人文系統(tǒng)與水資源系統(tǒng)之間的存在的不和諧問題和因素，最終實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會長期平穩(wěn)較快發(fā)展。因此，人水和諧理念是最嚴格水資源管理制度必須始終堅持的基本理念，是最嚴格水資源管理制度順利實施的基礎(chǔ)。

（2）最嚴格水資源管理制度通過“三條紅線”和“四項制度”，著力解決我國當前面臨的嚴峻的水問題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全，在實施的過程中尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，以和諧的態(tài)度處理水資源開發(fā)與保護的關(guān)系，協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水之間的關(guān)系，這充分體現(xiàn)了堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，解決各種矛盾和問題的和諧論理念。

（3）最嚴格水資源管理制度是新時期水利改革形勢下的治水方略，是水資源管理制度的一次重大改革。為了保障最嚴格水資源管理制度的順利實施，系統(tǒng)地提出了用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理和責任考核制度四項制度，完善了最嚴格水資源管理的體制。在實施的過程中，考慮到各地區(qū)實際情況的不同，在進行三條紅線指標分配時，劃定不同的指標值，既保障了地區(qū)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，又保證了水資源的可持續(xù)利用。這體現(xiàn)了采用系統(tǒng)論的理論方法解決多方參與問題的和諧論理念。

4最嚴格水資源管理制度三條紅線的和諧論五要素解讀

4．1水資源開發(fā)利用控制紅線的和諧論五要素

水資源開發(fā)利用控制紅線主要是針對水資源開發(fā)利用的取水環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對河流和區(qū)域取用水總量的嚴格控制。在制定流域水量分配方案時，對于跨省流域，各省份為了滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源的需求，都希望獲得更大的水資源分配量，但是流域可利用的水資源總量是有限的，這勢必會加劇各省份之間的取水矛盾和人類社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾。為了正確處理各省份之間、人類社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，可以基于和諧理論，從和諧論五要素的角度來剖析流域水量分配問題，制定科學合理的流域水量分配方案。跨省流域水量分配問題的和諧論五要素見表1。

4．2用水效率控制紅線的和諧論五要素

對于一個特定地區(qū)，為了使該地區(qū)總的用水效率小于用水效率控制紅線的規(guī)定值，需要對各個用水部門制定科學合理的用水定額，實行嚴格的用水管理。通常情況下，用水部門包括生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水四個部門［14］。在制定各部門用水定額的過程中，由于水資源利用水平有限，并且用水效率的提高需要投入大量成本，因此各部門都希望本部門的用水定額被制定的大一些，這勢必會導(dǎo)致各用水部門之間矛盾加劇。為了正確處理各部門之間的矛盾，可以基于和諧理論從和諧論五要素的角度剖析各部門用水問題，為各用水部門制定科學合理的用水定額。

4．3水功能區(qū)限制納污紅線的和諧論五要素水功能區(qū)限制納污紅線針對水資源開發(fā)利用的排水環(huán)節(jié)，嚴格控制入河湖排污總量。對于某條具體的河流，首先需要確定該水功能區(qū)的水環(huán)境容量，然后基于人水和諧理念，考慮水功能區(qū)的水環(huán)境容量，合理確定各排污點的排污量。在確定各排污點排污量的過程中，各排污單位為了降低污染物處理成本，提高自身經(jīng)濟效益，都希望獲得更多的允許排污量，這勢必會造成流域上下游之間，各排污單位之間的矛盾。為了滿足水體納污能力的要求，保證河流湖泊生態(tài)健康，需要加強流域上下游之間、各排污單位之間的協(xié)調(diào)與合作，可以從和諧論五要素的角度出發(fā)，分析各排污點的排污量分配問題。

4．4最嚴格水資源管理制度的和諧論五要素

實施最嚴格水資源管理制度的核心是建立健全“三條紅線”。建立水資源開發(fā)利用控制紅線，嚴格控制取用水總量，避免水資源過度開發(fā)利用；建立用水效率控制紅線，對用水過程中的用水效率進行嚴格控制，通過工程措施和非工程措施，提高用水效率，減少水資源浪費；建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴格控制污水排放量，減小水環(huán)境污染，創(chuàng)建水生態(tài)文明［15］。

5和諧度方程在最嚴格水資源管理制度三條紅線中的應(yīng)用

5．1和諧度方程在水資源開發(fā)利用控制紅線中的應(yīng)用

對于某一流域，水資源總量是有限的，水資源開發(fā)利用過程又涉及多個用水部門，各用水部門必須統(tǒng)一思想，協(xié)調(diào)一致，盡可能地達成共識，合理分配水資源開發(fā)利用量，即做到和諧度方程中的“統(tǒng)一度”（a）較大，“分歧度”（b）較?。?6］，只有這樣才能保證該區(qū)域總的水資源開發(fā)利用量滿足水資源開發(fā)利用控制紅線的要求。從和諧度方程中還可以看到，為了實現(xiàn)人水和諧的目標，應(yīng)該提高“和諧系數(shù)”（i），減小“不和諧系數(shù)”（j）。水資源開發(fā)利用涉及到眾多影響和諧的因素，例如社會經(jīng)濟發(fā)展程度、人民生活水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和水資源供需現(xiàn)狀等。在水資源開發(fā)利用過程中，為了滿足水資源開發(fā)利用控制紅線的要求，必須提高這些因素的和諧系數(shù)，盡量在上述因素之間尋求平衡，既能夠滿足控制紅線的要求，又能夠盡可能地滿足各用水部門的用水需求。例如在進行流域水量分配的過程中，應(yīng)充分考慮各和諧參與方的水資源供需現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境破壞程度和經(jīng)濟社會發(fā)展程度，對于那些水資源供需矛盾突出、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、經(jīng)濟社會發(fā)展迅速的地區(qū)可以適當多分配水權(quán)；同時，可以完善水權(quán)交易市場，通過市場杠桿，促進水資源的合理分配和高效利用。

5．2和諧度方程在用水效率控制紅線中的應(yīng)用

在用水效率控制紅線實施的過程中，和諧參與者是指該地區(qū)的各個用水部門，主要包括工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、生活用水和生態(tài)用水。和諧目標是提高該地區(qū)總的用水效率，盡快達到用水效率控制紅線的規(guī)定值。為了盡快實現(xiàn)和諧目標，在制定各部門用水定額的過程中，各用水部門必須提高“統(tǒng)一度（a）”，減小“分歧度（b）”。影響用水效率的因素有很多，例如經(jīng)濟因素、技術(shù)因素、節(jié)水器具的推廣情況以及人們的節(jié)水意識等。為了盡快實現(xiàn)用水效率控制，必須提高“和諧系數(shù)（i）”，降低“不和諧系數(shù)（j）”，從而使該地區(qū)總的用水效率盡快達到國家的規(guī)定。采取的具體措施包括：a．大力研發(fā)有效的節(jié)水器具；b．通過大力的宣傳，提高人們的節(jié)水意識；c．限制高耗水工業(yè)項目建設(shè)和高耗水服務(wù)業(yè)發(fā)展，遏制農(nóng)業(yè)粗放用水等。5．3和諧度方程在水功能區(qū)限制納污紅線中的應(yīng)用在限制水功能區(qū)排污總量的過程中，和諧目標是入河污染物總量小于水體能夠承納的最大污染物量；和諧參與者是指各個污染源，為了實現(xiàn)對水功能區(qū)限制納污的控制。各排污點必須統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認識，服從流域管理部門分配的排污量要求，控制污染排放，即提高“統(tǒng)一度（a）”，減小“分歧度（b）”。在分配各個排污點排污總量的過程中，需要考慮的因素有很多，例如區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展、污水處理技術(shù)等。為了實現(xiàn)對排污總量的控制，盡快達到水功能區(qū)限制納污紅線的要求，必須提高“和諧系數(shù)（i）”，減小“不和諧系數(shù)（j）”。例如，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和污水處理技術(shù)，制定科學合理的污水排放量；通過改進生產(chǎn)技術(shù)和污水處理技術(shù)，逐步減小污水的排放；加強對各排污點的監(jiān)督和管理，嚴格控制排污量。

6結(jié)語

篇2

關(guān)鍵詞：水資源管理；探析

雨露滋潤禾苗壯，萬物生長離不開水。水是構(gòu)成生命體的基本單位，是生命發(fā)生、發(fā)育和繁衍的基本條件。俗話說：“人可三日無食，但不可一日無水?！边@句話形象地道出了人類生存對淡水的依賴。水不僅是世間生靈萬物須臾離不開的，就是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也一時一刻少不了它?？臻g、淡水和食物是支撐人類生存的三大支柱。

一、討賴河水資源概況

討賴河流域地處青藏高原和蒙新高原之間的走廊地帶，東起馬營河，西以嘉峪關(guān)市境內(nèi)的黑山為界，南與疏勒河流域毗鄰，北以金塔盆地的馬鬃山為界，地理位置介于東經(jīng)97°22´46″～99°27´11″，北緯38°24´16″～40°56´08″之間，涉及青海省祁連縣、甘肅省張掖市的肅南縣、高臺縣、嘉峪關(guān)市以及酒泉市肅州區(qū)、金塔縣等地。

討賴河流域共有6河3壩和11條小河溝，均發(fā)源于南部祁連山地，主要河流有討賴河、洪水河、紅山河、觀山河、豐樂河、馬營河6條河流，是全市工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人畜飲水的主要水源，其共同特點是：徑流量年際變化大，年內(nèi)水量分配極不平衡，懸殊很大。多年平均來水量7―9月份占全年水量的70%，水量補給以冰川融水、降水和地下水為主，冰川融水占8.8―39.8%，除以上主要河流外，區(qū)內(nèi)沿祁連山還有文殊沙河、黃草壩、榆林壩、涌泉壩、甘壩河、磁窯口等小支流，沿山各河流的走向都與祁連山脈垂直，出山后，除馬營河直接歸入黑河水系外，其它河流都匯集于討賴河水系干流。祁連山高山區(qū)是各河川徑流的匯集區(qū)，酒泉、金塔南北盆地是各河徑流散失區(qū)。

二、討賴河水資源管理現(xiàn)狀

由于體制性因素的制約，討賴河的水資源管理是多頭管理，整個討賴河流域由酒泉市水務(wù)局、廳討賴河管理局、肅州區(qū)水務(wù)局、嘉峪關(guān)市水務(wù)局、金塔縣水務(wù)局等多個單位共同管理。致使討賴河流域分段管理，管理難度加大，沒有形成統(tǒng)一的標準和管理模式。

形成了職能交叉、重疊。例如一個項目正好在廳討賴河管理局與嘉峪關(guān)市水務(wù)局管轄范圍的交叉點，那么，申請項目的人，就要同時向廳討賴河管理局及嘉峪關(guān)市水務(wù)局申請審批立項，由于嘉峪關(guān)市水務(wù)局屬于嘉峪關(guān)市政府管轄，廳討賴河管理局屬于省水利廳直接管轄，從而導(dǎo)致這兩個單位不能予以解決的，申請人必須向嘉峪關(guān)市政府及省水利廳提出申請，要求審批。造成過程復(fù)雜化，程序繁瑣，審批效率的降低。

廳討賴河管理局的機關(guān)在酒泉市肅州區(qū)，而所屬的3個基層單位辦公地點又都在嘉峪關(guān)，而3各基層單位只有分水的權(quán)利，沒有進行水資源管理的權(quán)利，這個范圍的水資源管理又屬于嘉峪關(guān)市水務(wù)局管轄。使供水管理和水資源管理脫節(jié)。

討賴河全流域地下水容許開采量5.26億m3,2008年實際開采量4.34億m3,地下水開發(fā)利用率已達83%。其中，中游地下水開采量2.85億m3,占總開采量的66%，下游開采量為1.49億m3,占總開采量的34%，近年來，討賴河地下水開采逐漸增加，干流區(qū)已出現(xiàn)地下水超載，造成下游清水、臨水河泉水出露量迅速減少。從1992年到2006年，清、臨水河泉水出流量減少了36%，地下水超載并影響地表水水利的問題已經(jīng)顯露并日趨嚴重，長此以往勢必導(dǎo)致下游泉水枯竭、水事糾紛頻發(fā)甚至時間分水制度的崩潰。另外，上世紀80年代以來，下游金塔地下水位持續(xù)下降，30年下降7.87m，年平均下降0.26m。因此，再不加緊實行水資源統(tǒng)一管理，很可能重蹈石羊河與民勤的覆轍。

三、討賴河水資源管理未來展望

1、水資源管理的涵義

水資源管理〔1〕

英文名稱：water resource management

定義：運用行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)和教育等手段，組織各種社會力量開發(fā)水利和防治水害，協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展與水資源開發(fā)利用之間的關(guān)系，處理各地區(qū)、各部門之間的用水矛盾，監(jiān)督、限制不合理的開發(fā)水資源和危害水源的行為，制定供水系統(tǒng)和水庫工程的優(yōu)化調(diào)度方案。

2、水資源管理的目的

水資源管理的目的是：提高水資源的有效利用率，保護水資源的持續(xù)開發(fā)利用，充分發(fā)揮水資源工程的經(jīng)濟效益，在滿足用水戶對水量和水質(zhì)要求的前提下，使水資源發(fā)揮最大的社會、環(huán)境、經(jīng)濟效益。

廣義的水資源管理，可以包括：①法律。立法、司法、水事糾紛的調(diào)解處理。②行政。機構(gòu)組織、人事、教育、宣傳。③經(jīng)濟?；I資、收費。④技術(shù)?？睖y、規(guī)劃、建設(shè)、調(diào)度運行4方面構(gòu)成一個以水資源開發(fā)（建設(shè)）、供水、利用、保護組成的水資源管理系統(tǒng)。

3、水資源管理系統(tǒng)的特點

這個管理系統(tǒng)的特點是把自然界存在的有限水資源通過開發(fā)、供水系統(tǒng)與社會、經(jīng)濟、環(huán)境的需水要求緊密聯(lián)系起來的一個復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)。社會經(jīng)濟發(fā)展，對水的依賴性增強，對水資源管理要求愈高，各個國家不同時期的水資源管理與其社會經(jīng)濟發(fā)展水平和水資源開發(fā)利用水平密切相關(guān)；同時，世界各國由于政治、社會、宗教、自然地理條件和文化素質(zhì)水平、生產(chǎn)水平以及歷史習慣等原因，其水資源管理的目標、內(nèi)容和形式也不可能一致。但是，水資源管理目標的確定都與當?shù)貒窠?jīng)濟發(fā)展目標和生態(tài)環(huán)境控制目標相適應(yīng)，不僅要考慮自然資源條件以及生態(tài)環(huán)境改善，而且還應(yīng)充分考慮經(jīng)濟承受能力。

4、水資源管理原則

現(xiàn)代的水資源管理遵循以下基本原則：①效益最優(yōu)。對水資源開發(fā)利用的各個環(huán)節(jié) (規(guī)劃、設(shè)計、運用),都要擬定最優(yōu)化準則，以最小投資取得最大效益(見水資源規(guī)劃)。②地表水和地下水統(tǒng)一規(guī)劃，聯(lián)合調(diào)度。地表水和地下水是水資源的兩個組成部分，存在互相補給、互相轉(zhuǎn)化的關(guān)系，開發(fā)利用任一部分都會引起水資源量的時空再分配。充分利用水的流動性質(zhì)和儲存條件,聯(lián)合調(diào)度地表水和地下水,可以提高水資源的利用率。③開發(fā)與保護并重。在開發(fā)水資源的同時，要重視森林保護、草原保護、水土保持、河道湖泊整治、污染防治等工作，以取得涵養(yǎng)水源、保護水質(zhì)的效應(yīng)。④水量和水質(zhì)統(tǒng)一管理。由于水源的污染日趨嚴重，可用水量逐漸減少,因此在制定供水規(guī)劃和用水計劃時,水量和水質(zhì)應(yīng)統(tǒng)一考慮，規(guī)定污水排放標準和制定切實的水源保護措施。

5、水資源管理的方法手段

①取水許可制度是在法律保證下進行水資源管理的行政手段。②經(jīng)濟措施是調(diào)節(jié)開發(fā)利用水資源的有效手段，利用經(jīng)濟杠桿管理好水資源。要完善有償使用的制度，建立良性運行的管理機制。③水資源管理依靠行政組織，運用命令、規(guī)定、指示、條例等行政手段發(fā)揮在管理中的作用。④系統(tǒng)分析的方法是實施水資源調(diào)配和管理的一個基本方法。⑤水資源管理信息系統(tǒng)通過接收、傳遞和處理各類水資源管理信息，使管理者能及時實現(xiàn)水資源管理環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)科學管理。

〔結(jié)束語〕：《中華人民共和國水法》第四十七條規(guī)定：國家對水資源實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度“，但是討賴河現(xiàn)行分水制度是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)灌溉為基礎(chǔ)的。隨著流域中游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的逐年提高，下游灌溉面積不斷增大，中下游用水矛盾日益突出，現(xiàn)行”定時不定量“的分水制度，已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)流域社會經(jīng)濟發(fā)展對水資源管理的要求。討賴河流域呼喚現(xiàn)代水資源管理方式。

參考文獻

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世界水論壇是由非政府組織世界水理事會舉辦的定期水資源政策講壇，第一屆世界水論壇于1997年在摩洛哥馬拉喀什舉辦。本屆論壇經(jīng)過了兩年的籌備，世界水理事會向大會提交了《世界水展望棗使水成為每個人關(guān)注的事情》，非政府網(wǎng)絡(luò)組織“全球水伙伴”向大會提交了《實現(xiàn)水安全：行動框架》。

在為期6天的水論壇上，來自世界各國和有關(guān)國際組織的代表對未來25年的水資源形勢、政府在水管理中的作用與水資源政策進行了深入研討。代表們普遍認為，目前全球人類缺乏安全與充足的飲用水以滿足基本的生活需要。水資源以及提供與支撐水資源的相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)面臨著來自污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞、氣候變遷等方面的威脅。因此全球水資源工作者面對全球水安全的共同挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在7個方面：滿足水資源的基本需求，保證食物供應(yīng)，保護生態(tài)系統(tǒng)，共享水資源，控制災(zāi)害，賦予水以經(jīng)濟價值以及合理管理水資源。代表們希望國際組織和各國政府盡快采取行動，保護21世紀全球水安全。

提交這次會議的兩份文件《世界水展望》和《行動框架》，對自1977年馬爾德拉普拉塔會議以來的一系列與水有關(guān)的國際會議制定的國際水資源政策進行了全面總結(jié)。主要政策有：

①1977年馬爾德拉普拉塔會議上倡導(dǎo)的馬爾德拉普拉塔行動，開始了對全球淡水資源的全面評估。

②1992年在里約熱內(nèi)盧環(huán)發(fā)大會通過的聯(lián)合國《21世紀議程》第18章《保護淡水資源的質(zhì)量和供應(yīng)：水資源開發(fā)、管理和利用的綜合性方法》，提出了淡水資源的7個工作領(lǐng)域，即水資源綜合開發(fā)與管理，水資源評價，水資源、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)保護，飲用水的供應(yīng)與衛(wèi)生，水與可持續(xù)的城市發(fā)展，可持續(xù)的糧食生產(chǎn)及農(nóng)村發(fā)展用水，氣候變化對水資源的影響。

③1992年都柏林水與可持續(xù)發(fā)展會議通過的《都柏林宣言》形成了國際水資源政策框架，為實現(xiàn)水資源綜合管理，《都柏林宣言》提出了消除貧困與疾病、防治自然災(zāi)害、水資源保護與再利用、可持續(xù)的城市發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村用水、保護水生態(tài)環(huán)境、解決與水有關(guān)的糾紛、水資源綜合管理的實施環(huán)境、知識基礎(chǔ)、能力建設(shè)等10方面的行動。這套政策框架在以后的一系列與水有關(guān)的國際會議上得到完善和發(fā)展。

總起來看，國際水資源政策的核心就是提倡建立流域范圍內(nèi)水資源統(tǒng)一綜合管理。水資源管理的目標是：使每一個人都獲得安全飲用水和足夠的水資源，利用單位水量生產(chǎn)更多的食物，保護人類和所有生物賴以生存的水環(huán)境和水生態(tài)系統(tǒng)。

水資源統(tǒng)一綜合管理的基本原則是：

①淡水是一種有限的和脆弱的資源，對于維持生命、發(fā)展和環(huán)境都至關(guān)重要。

②在所有競爭性利用中，水都具有經(jīng)濟價值，應(yīng)當把水視為商品。

③水資源開發(fā)利用和管理應(yīng)該提倡公眾參與的方式，在各級管理中都應(yīng)該有用戶、規(guī)劃人員和決策者的共同參與。

④要發(fā)揮婦女在水資源供應(yīng)、管理與保護中的核心作用。

在這次海牙會議上，世界水理事會認為保護21世紀全球水安全應(yīng)在以下幾個方面采取行動：

①以流域為單元對水土資源實行綜合系統(tǒng)管理，包括建立公眾參與的體制框架和充分的信息交流。

②政府加強對水資源統(tǒng)一管理的體制、方法和社會影響等的研究。

③對所有的水服務(wù)實行全成本定價，同時為低收入社區(qū)和個人提供補貼，使用水戶參與對水的管理。

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關(guān)鍵詞：節(jié)水型社會 水資源 GIS 系統(tǒng)設(shè)計

Discussion of Designing Water Resources

Management Information System Based on the GIS

Abstract: In the course of information construction in building a water-saving city， it is necessary to develop water resources comprehensive management information system in planning as a whole of the city. The system would be simulate the routine management work of the water resources management department along with other interrelated departments， it also helped people to make a macroscopic analysis and decision-making. This system designed based on GIS technology and the network structure of Browser/Server. The overall design and adopted technology be proved in this paper.

Key words: water-saving type soceity; water resources; GIS；system design

1、引言

水是人類生存和發(fā)展不可替代的資源，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國人均水資源不足，時空分布不均，缺水已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要制約因素。為此，國家提出創(chuàng)建“節(jié)水型社會”，其目的就是要從根本上解決缺水問題。通過節(jié)水型社會的建設(shè)，將使水資源的利用效率和效益得到提高，生態(tài)環(huán)境得到改善，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，促進人與自然的和諧相處，從而推動全社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路[1]。建設(shè)節(jié)水型社會要從宏觀上對水資源進行整合，協(xié)調(diào)好各部門間的關(guān)系，這是一個資源系統(tǒng)工程。在已開發(fā)的一些針對水資源在某一領(lǐng)域的信息系統(tǒng)中，普遍存在著應(yīng)用單一、與其它系統(tǒng)信息傳遞不暢、數(shù)據(jù)異構(gòu)、信息不共享等問題，已無法滿足節(jié)水型社會的管理需要，要實現(xiàn)對全市水資源進行統(tǒng)籌管理，開發(fā)節(jié)水型社會水資源綜合管理信息系統(tǒng)迫在眉睫。

水體具有空間屬性，因此可以利用地理信息系統(tǒng)對水資源進行有效的管理?；贕IS技術(shù)進行系統(tǒng)開發(fā)，能實現(xiàn)水資源管理系統(tǒng)的定量、定位、可視化管理，而且對于合理規(guī)劃水資源的使用、水環(huán)境分析、災(zāi)害分析、預(yù)測等都是必不可少的[2]。本文就如何應(yīng)用GIS技術(shù)來設(shè)計一個節(jié)水型社會水資源綜合管理信息系統(tǒng)做出探討。

2、地理信息系統(tǒng)（GIS）在節(jié)水型社會水資源管理中應(yīng)起的作用

地理信息是水資源最重要的特征之一。地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)提供了管理空間數(shù)據(jù)最有效、最直接的手段，為水資源信息管理的標準化、網(wǎng)絡(luò)化、空間化提供了有效的工具，在節(jié)水型社會水資源綜合管理系統(tǒng)中占有重要地位。

(1）地理信息系統(tǒng)是節(jié)水型社會水資源綜合管理系統(tǒng)的重要組成部分，和辦公軟件結(jié)合起來開發(fā)出面向具體部門、功能更為完善的應(yīng)用軟件，可以完成整個節(jié)水型社會水資源綜合管理系統(tǒng)中的各個部門、各個階段所能做的工作。

(2）地理信息系統(tǒng)能有效解決空間數(shù)據(jù)的采集、處理、編碼等問題，具有海量數(shù)據(jù)管理功能，所建立的空間數(shù)據(jù)庫和屬性數(shù)據(jù)有效關(guān)聯(lián)，為整個系統(tǒng)的運行提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障。

(3）地理信息系統(tǒng)結(jié)合專業(yè)數(shù)學模型以及系統(tǒng)優(yōu)化模型，以便進行深層次分析，使系統(tǒng)具有輔助決策支持功能，為有關(guān)部門提供科學的計算結(jié)果和和決策數(shù)據(jù)[3]。

3、系統(tǒng)設(shè)計方案

3.1總體設(shè)計

水資源綜合管理體系涉及社會、經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境、人口和水資源工程等相互影響與制約的諸多方面，因此系統(tǒng)的設(shè)計應(yīng)該綜合考慮到各方面的應(yīng)用，從對水體本身的評價分析到水的應(yīng)用管理，再到對一個區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的支持能力的評價，幾乎囊括一個城市的所有“水問題”，是一個資源系統(tǒng)工程。在系統(tǒng)設(shè)計階段，充分考慮了建設(shè)節(jié)水型社會的指導(dǎo)方針、基本原則與目標任務(wù)，依照《全國水利信息化規(guī)劃》標準，針對水資源管理工作的特點，提出了節(jié)水型社會綜合管理信息系統(tǒng)的總體建設(shè)方案，如圖1。

3.2系統(tǒng)功能組成

系統(tǒng)主要由以下子系統(tǒng)構(gòu)成：基礎(chǔ)地理信息子系統(tǒng)、水資源管理及輔助決策子系統(tǒng)、防洪減災(zāi)子系統(tǒng)、水生態(tài)環(huán)境保護管理子系統(tǒng)、水務(wù)管理子系統(tǒng)、水價體系仿真子系統(tǒng)、電子地圖或三維顯示子系統(tǒng)，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)如圖2所示。

數(shù)據(jù)庫是系統(tǒng)的數(shù)據(jù)源，是系統(tǒng)運行的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)庫中包括基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、水資源專題數(shù)據(jù)等空間數(shù)據(jù)，還要涉及到大量的社會經(jīng)濟信息、相關(guān)法規(guī)，以及面向各部門的專用屬性數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)量大、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，這就要求在建庫之初要進行深入的需求分析，針對各個子系統(tǒng)的需求合理設(shè)計數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，保證整個系統(tǒng)的順利運行和交互通信[4]。

3.2技術(shù)路線

3.2.1系統(tǒng)軟件結(jié)構(gòu) 用Oracle數(shù)據(jù)庫來管理海量數(shù)據(jù)，基于ARC/INFO系列軟件，用VC語言進行二次開發(fā)，制定節(jié)水型社會水資源綜合管理系統(tǒng)平臺，軟件結(jié)構(gòu)體系如圖3所示。

數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)。利用Oracle Spatial建立以要素為單位與比例尺無關(guān)的集中統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)存儲。

（2）邏輯層：采用VC編寫應(yīng)用程序，安裝Oracle Client，通過Oracle NET請求數(shù)據(jù)層服務(wù)實現(xiàn)對圖形數(shù)據(jù)的修改。將Oracle下載的空間數(shù)據(jù)類型轉(zhuǎn)換為ARC/INFO對象，再傳給客戶端。邏輯層將數(shù)據(jù)層與客戶端隔開，負責識別用戶身份、傳輸數(shù)據(jù)的加密，保障數(shù)據(jù)安全、有效和便于控制。

（3）客戶端：安裝節(jié)水型社會水資源綜合管理系統(tǒng)，實現(xiàn)圖形數(shù)據(jù)的顯示和瀏覽、圖形打印以及圖形的編輯處理。客戶端與上層采用TCP/IP聯(lián)接，沒有安裝Oracle Client，減少系統(tǒng)的開銷。

3.3.2網(wǎng)絡(luò)拓撲結(jié)構(gòu) 考慮到系統(tǒng)的應(yīng)用范圍、業(yè)務(wù)規(guī)模和區(qū)域的地理分布以及相關(guān)部門的業(yè)務(wù)特點，建議采用Client/Server和Browser/Server結(jié)合的方式，將系統(tǒng)建成資源共享、又可靈活拓展的實用的GIS系統(tǒng)，并為上級水資源管理部門以及其它相關(guān)部門的系統(tǒng)提供接口和服務(wù)支持，網(wǎng)絡(luò)拓撲結(jié)構(gòu)如圖4。

4、結(jié)語

節(jié)水型社會水資源綜合管理信息系統(tǒng)從宏觀上對水資源進行規(guī)劃利用，實現(xiàn)水利信息化，達到水資源合理分配使用，推進節(jié)水型社會的建設(shè)。

在節(jié)水型社會水資源綜合管理信息系統(tǒng)的建立過程中，將要著重考慮以下兩個問題：

（1）由于系統(tǒng)涉及到多個部門，因此要解決如何設(shè)計好各子系統(tǒng)之間以及與上級網(wǎng)絡(luò)的接口，保證各部門之間的信息交流暢通[5]。

（2）由于系統(tǒng)涉及地理、社會、經(jīng)濟等各方面信息的存儲與更新，傳統(tǒng)的關(guān)系數(shù)據(jù)庫難以適應(yīng)，因此，在系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的建立過程中，可以考慮將空間數(shù)據(jù)倉庫這一最新技術(shù)應(yīng)用到開發(fā)中。

參考文獻 :

[1]宮瑩，阮曉紅.關(guān)于創(chuàng)建節(jié)水型城市的探討[J].四川環(huán)境，2003，22(2):43-45.

[2]趙玉霞，趙俊琳. GIS技術(shù)及其在區(qū)域水環(huán)境管理中的應(yīng)用[J].水科學進展，2000，11(3):340-341.

[3]萬洪濤.地理信息系統(tǒng)與水文模型集成研究述評[J].水科學進展，2001，12(4):560-568.

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>> 推進水生態(tài)文明建設(shè)的策略思考 恩施市實行“河長制”推進水生態(tài)文明建設(shè)的探索與實踐お 江蘇省推進水生態(tài)文明建設(shè)的實踐和探索 推進黔南州水生態(tài)文明建設(shè)的思考 推進水生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)中原永續(xù)發(fā)展 五家渠水生態(tài)文明建設(shè)的對策與思考 推進寧夏引黃灌區(qū)水生態(tài)文明建設(shè)的思考 創(chuàng)新城市水管理模式，推進水生態(tài)文明城市建設(shè) 招遠市水生態(tài)文明建設(shè)的調(diào)查與思考 推進生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展對策 論推進生態(tài)文明建設(shè)的對策 生態(tài)文明視角下的水生態(tài)文明建設(shè) 淺談水生態(tài)文明建設(shè) 聊城市水生態(tài)文明建設(shè)對策研究 關(guān)于潛江市水生態(tài)文明建設(shè)工作的思考 加快大同市水生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)濟對策研究 蘭溪市水生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀及對策的研究 水生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展探究 關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)的新思考 淺議大力推進生態(tài)文明建設(shè)的思考 常見問題解答 當前所在位置：中國 > 經(jīng)濟法律 > 推進水生態(tài)文明建設(shè)的對策與思考 推進水生態(tài)文明建設(shè)的對策與思考 雜志之家、寫作服務(wù)和雜志訂閱支持對公帳戶付款！安全又可靠！ document.write("作者：未知 如您是作者，請告知我們")

申明:本網(wǎng)站內(nèi)容僅用于學術(shù)交流，如有侵犯您的權(quán)益，請及時告知我們，本站將立即刪除有關(guān)內(nèi)容。 【摘要】本文主要針對水生態(tài)文明建設(shè)問題進行了分析，主要論述了水生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)狀，分析了當下水生態(tài)文明建設(shè)存在的一些普遍的問題，進而針對問題提出了解決的對策，以期可以為水生態(tài)文明建設(shè)奠定基礎(chǔ)。 【關(guān)鍵詞】水生態(tài)文明；對策；思考 中圖分類號：Q14 文獻標識碼： A 一、前言 水生態(tài)文明建設(shè)是近些年比較熱門的話題，水生態(tài)文明建設(shè)必須要與時俱進，同時，又必須要掌握合理的建設(shè)方法，明確需要注意的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以提高水生態(tài)文明建設(shè)的水平。 二、水生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)涵

1、水生態(tài)文明的核心是“和諧”

水生態(tài)文明理念提倡的文明是人與自然和諧相處的文明，堅持以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，解決由于人口增加和經(jīng)濟社會高速發(fā)展出現(xiàn)的洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水土流失和水污染等水問題，使人和水的關(guān)系達到一個和諧的狀態(tài)，使寶貴有限的水資源為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供久遠的支撐。

2、水生態(tài)文明建設(shè)的根本是水資源管理

水生態(tài)文明建設(shè)的目標是最嚴格水資源管理制度有效落實，“三條紅線”和“四項制度”全面建立。實行最嚴格水資源管理制度，就是圍繞水資源配置、節(jié)約和保護“三個環(huán)節(jié)”，通過健全制度、落實責任、提高能力、強化監(jiān)管“四項措施”，嚴格用水總量、用水效率、入河排污總量“三項控制”，加快節(jié)水型社會建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和水資源、水環(huán)境承載能力能夠相協(xié)調(diào)。

3、水生態(tài)文明建設(shè)的重中之重是水資源節(jié)約

當前我國水資源面臨的形勢十分嚴峻，水資源短缺問題日益突出，已成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。水資源節(jié)約是解決水資源短缺的重要之舉，是構(gòu)建人水和諧的生態(tài)文明局面的重要措施，推進水生態(tài)文明建設(shè)的重點工作是厲行水資源節(jié)約，優(yōu)化水資源配置，基本形成科學合理的水資源配置格局，構(gòu)建一個節(jié)水型社會。

4、水生態(tài)保護是水生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵所在

建設(shè)生態(tài)文明的直接目標是保護好人類賴以生存的生態(tài)與環(huán)境，因此，大力開展水生態(tài)保護工作是建設(shè)水生態(tài)文明的關(guān)鍵所在。落實最嚴格水資源管理制度、嚴格水資源保護，推進水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)，使生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)得到有效修復(fù)；加強水利建設(shè)中的生態(tài)保護，使工程建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)保護和諧發(fā)展。

5、水生態(tài)文明理念是進行水生態(tài)文明建設(shè)的保障 建設(shè)水生態(tài)文明,就是要按照以人為本、生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展理念，改變單一的防洪、供水和發(fā)展生態(tài)的傳統(tǒng)思維模式，堅持人本理念、著眼人水和諧、實行統(tǒng)籌治水，從水資源開發(fā)利用為主向開發(fā)保護并重轉(zhuǎn)變，從局部水生態(tài)治理向全面建設(shè)水生態(tài)文明轉(zhuǎn)變。 三、目前生態(tài)文明建設(shè)存在的問題

1、環(huán)境污染嚴重，環(huán)境狀況總體惡化趨勢沒有根本遏制，一些重點流域水污染嚴重，部分城市灰霾天氣增多，環(huán)境頻發(fā)；

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南昌市政協(xié)十三屆二次會議以來的提案，主要圍繞城市建設(shè)和管理、社會事業(yè)發(fā)展和民主法制建設(shè)方面。市政協(xié)委員們對城市交通、城鄉(xiāng)環(huán)境保護等方面關(guān)注較多，提出提案100件，占立案總數(shù)的43.7%，可以看到社會對河治理的關(guān)注度。為加強對贛江飲用水水源的保護，南昌市應(yīng)通過完善事故應(yīng)急預(yù)案、建立定期巡查制度等措施，減少企業(yè)對贛江的排污量。

二、公眾參與水環(huán)境治理之障礙

1.公眾環(huán)境參與意識薄弱

在水環(huán)境治理中，由于政府公眾參與渠道供給能力不足，公共服務(wù)短缺，造成了公眾在思想上對政府的一種冷漠與疏離，削弱了公眾對政府的信任度。從公民自身參與程度和渠道來看，對參與的渠道了解少且參與的主動性差，公民仍然將政府視為社會管理的唯一中心，公民與政府之間互動性差。

2.公眾參與在我國環(huán)境影響評價制度中的缺陷

公民的行政參與權(quán)應(yīng)貫穿行政行為作出前、作出時和作出后全過程。但實踐中，基本是在計劃部門立項后，在開發(fā)行為已基本被政府有關(guān)部門認可后才開始環(huán)評。公眾參與環(huán)境影響評價也只在環(huán)境影響報告書編制階段有所體現(xiàn)。因此，公眾參與應(yīng)盡早引進，公示可供查閱環(huán)評報告簡本，早日參與到項目的規(guī)劃階段和運營過程。

3.公眾參與權(quán)利缺乏法律保障

公眾參與原則作為環(huán)境法的一項基本原則已得到國際上的認可，我國在公眾參與的具體保障措施方面有所欠缺。一是由于受政府人員或決策者的認識局限，流域區(qū)居民的利益要求往往被忽略。我國在環(huán)境保護上一直強調(diào)政府責任，政府被賦予了許多制定環(huán)境政策的權(quán)利，而對公眾參與機制缺乏具體規(guī)定。二是國家沒有給環(huán)保民間組織和個人提供良好的法律環(huán)境。

三、完善南昌水資源管理中的公眾參與機制

1.健全水環(huán)境管理法律制度和保障機制

建立健全環(huán)境信息公開制度，必須保證行政程序的透明度，通過紙質(zhì)媒介、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等手段對擬議活動公示披露。確保公眾對水資源保護知情權(quán)，建立相應(yīng)信息公開制度對公眾環(huán)境管理參與權(quán)的行使尤為重要。還應(yīng)將公眾參與納入決策階段，對公眾參與決策權(quán)、參與的方式與程度明確規(guī)定。廣泛和全面的公眾參與可以為環(huán)境保護提供重要的信息和監(jiān)督保證。

2.拓寬公眾參與的渠道和途徑

廣泛開展多種參與形式，對于某些環(huán)境敏感性強，公眾反應(yīng)強烈的項目，政府應(yīng)通過召開座談會聽證會論證會等方式聽取專家及公眾意見，拓寬公眾參與渠道，確保公眾獲取信息的準確性真實性，對于環(huán)保NGO非政府組織要真正地深入到群眾中，組織公眾參與水環(huán)境保護行動。

3.完善我國公眾參與投資項目環(huán)境影響評估制度

篇7

（1.寧河縣河道管理所，天津 寧河 301500；2.寧河縣水利管理站，天津 寧河 301500）

【摘　要】多年來天津水務(wù)不斷發(fā)展，尤其在水務(wù)綜合管理方面取得了較大成就，但隨著天津城市功能定位的不斷需要，對水務(wù)工作提出了更高的要求，這就需要從戰(zhàn)略發(fā)展的高度重新思考天津水務(wù)綜合管理的發(fā)展戰(zhàn)略。對天津水務(wù)綜合管理的背景、目前存在的問題、總體思路和目標等方面進行了介紹，并針對天津水務(wù)管理當前面臨的新形勢，提出了天津水務(wù)管理的發(fā)展戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞 水務(wù)綜合管理；依法治水；水務(wù)改革

作者簡介：魯永紅（1973—），工程師，寧河縣河道管理所，主要從事水利工程管理工作。

姜寶媛（1977—），工程師，寧河縣水利管理站，主要從事水利工程管理工作。

孟憲俊（1978—），助理工程師，寧河縣河道管理所，主要從事水利工程管理工作。

0　前言

多年來，天津水務(wù)圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局，不斷總結(jié)經(jīng)驗、深化改革、調(diào)整思路、銳意創(chuàng)新，保持良好發(fā)展態(tài)勢，基本實現(xiàn)了由農(nóng)田水利到城鄉(xiāng)水務(wù)，由單一的水安全到水資源、水環(huán)境、水安全三位一體的跨越式發(fā)展，水務(wù)內(nèi)涵大大豐富，服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬。經(jīng)過長期不斷的水務(wù)建設(shè)，初步建成水資源及城鄉(xiāng)供水、水環(huán)境與水生態(tài)、防洪減災(zāi)、農(nóng)村水利、水資源管理、水務(wù)社會管理等6大水務(wù)體系，為促進我市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供了重要的水務(wù)基礎(chǔ)保障。

2009年組建了天津市水務(wù)局，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，初步建立了涉水事務(wù)社會管理體系。水務(wù)改革不斷深化，建管體制改革有效推進，實現(xiàn)建管分離。全市水管體制改革圓滿完成，成立了五大河系管理處；在城市供水、水環(huán)境、防汛抗旱、農(nóng)村水利、水資源等方面的管理也得到了進一步加強。

1　目前存在的問題

天津水務(wù)現(xiàn)代水管理體制與機制尚不完善，水務(wù)管理長效機制有待形成。水務(wù)體制剛剛建立，很多職能尚未理順，協(xié)調(diào)高效的工作機制尚未完全建立。水資源管理精細化不夠，河湖嚴格管理覆蓋范圍不大，水務(wù)工程建設(shè)管理機制仍待進一步完善。水務(wù)工程良性運行機制尚未完全形成，重建輕管未能根本扭轉(zhuǎn)，水務(wù)工程管理體制改革尚需進一步深化。水務(wù)投入保障能力仍顯不足。水法規(guī)體系還需進一步健全，依法行政工作仍存在薄弱環(huán)節(jié)，水行政執(zhí)法工作和隊伍建設(shè)有待加強。

2　面臨的新形勢

為落實天津市城市總體規(guī)劃，加快推進國際港口城市，北方經(jīng)濟中心和生態(tài)城市建設(shè)，實現(xiàn)建設(shè)“美麗天津”的奮斗目標，推動京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展，迫切需要從全局和戰(zhàn)略高度超前謀劃水務(wù)改革發(fā)展，全面保障供水安全、防洪安全、生態(tài)安全，構(gòu)筑人水和諧的生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟社會現(xiàn)代化提供有力支撐和保障。為了更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，要求我們創(chuàng)新社會管理模式、拓展服務(wù)內(nèi)容、提高公共服務(wù)水平，創(chuàng)新水務(wù)發(fā)展體制機制。

3　總體思路和目標

以改革為原動力，以制度創(chuàng)新為突破口，建立健全完備的法規(guī)體系，嚴格依法治水。以科技引領(lǐng)為立足點，以信息化帶動現(xiàn)代化，樹立現(xiàn)代化的水文化理念。構(gòu)建體制順暢、制度先進、政策完備、管理嚴格、手段科學、運作高效的水務(wù)管理服務(wù)體系。進一步理順涉水行政事務(wù)職能分工，建成與現(xiàn)代化發(fā)展要求相適應(yīng)的行業(yè)管理服務(wù)體系；建立符合資源型缺水地區(qū)特點、具有示范引領(lǐng)作用的先進管理體制，管理服務(wù)更加規(guī)范、有序、高效。

4　發(fā)展戰(zhàn)略

4.1　完善政策法規(guī)，推進依法行政

形成由《天津市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》等8部地方性法規(guī)為主干，以《天津市引灤工程管理辦法》等6部政府規(guī)章為分支，內(nèi)容涵蓋防洪減災(zāi)、水資源開發(fā)利用、水生態(tài)環(huán)境保護的水法規(guī)體系。重點做好水資源綜合利用、供水、排水、水生態(tài)環(huán)境和水利工程建設(shè)等方面的法規(guī)規(guī)章，不斷完善防汛抗旱、蓄滯洪區(qū)、農(nóng)田水利、河湖管理等方面的制度建設(shè)。進一步落實水行政執(zhí)法責任制，創(chuàng)新水行政執(zhí)法機制和工作方式，做到一支隊伍管全部、管到底。健全和完善執(zhí)法考評體系，強化執(zhí)法隊伍管理，不斷提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。

4.2　理順體制機制，增強發(fā)展活力

理順水資源的宏觀配置與水權(quán)分配的關(guān)系，合理界定水權(quán)，推動流域和區(qū)域分配初始水權(quán)；開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，建立水權(quán)分配的基本原則和管理制度，配套相應(yīng)的政策與法規(guī)，建立水資源的有償使用和環(huán)境補償機制。

完善水價的定價機制，實行城市源水統(tǒng)一定價，全面征收水資源費，確定各類水價的比價關(guān)系，促進多水源優(yōu)化配置格局的形成。推行居民用水階梯式水價，非居民用水超定額、超計劃累進加價，實行定額內(nèi)、計劃內(nèi)用水獎勵制度。

4.3　加強基礎(chǔ)能力建設(shè)，提升服務(wù)水平

加強供水行業(yè)管理。理順城鄉(xiāng)供水管理體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理；強化規(guī)劃的權(quán)威性，嚴格特許經(jīng)營，加強供水企業(yè)經(jīng)營監(jiān)管，保證全市供水安全。

強化排水行業(yè)管理。研究、制定、出臺行業(yè)管理標準及政策，理順排水管理體制。加大對中心城區(qū)區(qū)管排水的行業(yè)管理力度，將區(qū)排水部門劃歸各區(qū)政府直接管理。嚴格污水處理廠全過程監(jiān)管考核，提高污水集中處理率和運行負荷率，在中心城區(qū)全面推行特許經(jīng)營。

4.4　水務(wù)科技與信息化

深化科技創(chuàng)新機制。組織開展重大水務(wù)科技問題研究，加強關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，加大現(xiàn)代水務(wù)先進技術(shù)引進和推廣應(yīng)用力度，提高水務(wù)科技的持續(xù)創(chuàng)新能力、儲備能力和轉(zhuǎn)化能力，強化科技成果的實用性。

建立水務(wù)信息化系統(tǒng)。以網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為基礎(chǔ)，以業(yè)務(wù)平臺和數(shù)據(jù)中心的建設(shè)為核心，以信息資源開發(fā)、整合為著力點，以支持業(yè)務(wù)應(yīng)用為目的，以標準規(guī)范、安全運行和人才培養(yǎng)為保障，整合現(xiàn)有資源，重點建設(shè)五項工程、九大數(shù)據(jù)庫和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，形成統(tǒng)一的服務(wù)水資源、水環(huán)境、水安全的天津水務(wù)信息化體系。

4.5　加強人力資源管理，提供人才支撐

實施人才隊伍建設(shè)。大力實施人才強水戰(zhàn)略，培養(yǎng)和造就一支學歷層次、專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡梯度和業(yè)務(wù)能力能夠適應(yīng)我市水務(wù)發(fā)展需要的人才隊伍。

4.6　水文化建設(shè)

在水文化建設(shè)中努力體現(xiàn)社會主義核心價值體系的靈魂作用；不斷豐富完善可持續(xù)發(fā)展治水思路和民生水務(wù)的文化內(nèi)涵；大力提升水工程與水環(huán)境的文化內(nèi)涵和品位，建設(shè)水利風景區(qū)；積極引導(dǎo)全社會建立人水和諧的生產(chǎn)生活方式；加強水利遺產(chǎn)的保護和利用；加強水文化的研究、教育、傳播和交流；繁榮和發(fā)展涉水文學藝術(shù)；大力推進水文化事業(yè)，積極培育水文化產(chǎn)業(yè)。

5　結(jié)語

篇8

關(guān)鍵詞：日本；水資源管理；啟示

中圖分類號：F205文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)18-0180-04

日本是一個降雨充沛的國家，又是一個人均水資源稀缺的國家。多年平均降雨量為1 730毫米，是世界平均值（970毫米）的1.8倍，是我國多年平均值（660毫米）的2.6倍。因人口密度大，人均年降雨量僅為5 300 立方米，比我國的人均年降雨量5 907 立方米少，僅為世界平均值的1/5。但日本的水資源利用效率比我國高得多。據(jù)水利部2005年統(tǒng)計，中國年平均淡水利用量達5 600億立方米，日本年平均淡水利用量為900多億立方米，不到中國的1/6，而日本GDP總量是中國的8倍。日本的萬元GDP用水量僅為我國的1/30―1/48。日本在水資源管理方面有一整套經(jīng)驗值得我國借鑒。

一、規(guī)劃和法律

日本在20世紀50―70年代，為滿足工業(yè)高速發(fā)展對水的需要，修建了許多大型水利工程，將水加以儲存和調(diào)用。同時，大力開發(fā)其他水源，如開采地下水。但重開源、輕節(jié)流、輕治污，顯現(xiàn)出難以為繼：大量修建水庫、水壩，周期長、占地多，適宜的庫址、壩址越來越少；過多地抽取地下水造成全國性的地面下沉，土地鹽堿化；“先污染、后治理”付出的代價，比事前防治污染的投資高出10倍以上。走過一段彎路后，日本政府從20世紀80年代起改變了思路，將開源為主的策略轉(zhuǎn)向節(jié)流為主的策略，將先污染后治理轉(zhuǎn)向事前防治、源頭減污。他們從規(guī)劃和法律著手，實施整套的水資源綜合整治利用的對策。

日本一向注重對水資源的利用和長遠的統(tǒng)一規(guī)劃。早期的規(guī)劃著重于河川水量的分配、調(diào)度，后來的規(guī)劃著重于確保水質(zhì)，明確整治的方向，實施可持續(xù)的開發(fā)。全國水資源總體規(guī)劃由國土廳負責，與建設(shè)省、環(huán)境廳等部門和相關(guān)都、道、府、縣的行政長官共同協(xié)商，拿出規(guī)劃方案，經(jīng)內(nèi)閣討論通過，最后由內(nèi)閣總理大臣決定是否批準。規(guī)劃具有長期性和穩(wěn)定性，但由于水量、水質(zhì)的不確定性較大，規(guī)劃不可能一步準確到位，須依據(jù)新情況修訂完善，20多年來日本水資源綜合規(guī)劃的重大修訂就有3次。最近一次是2000年，以2010―2015年為目標，制定了《新的全國綜合水資源計劃》，簡稱“21世紀水計劃”，重點是構(gòu)筑可持續(xù)的用水體系，適應(yīng)循環(huán)型社會的需要。

規(guī)劃成功的典型案例是琵琶湖的綜合整治保護。琵琶湖是日本最大的湖泊，橫臥于京都之東，名古屋之西，大阪、奈良之北，處于滋賀縣境內(nèi)，是湖濱1 800萬人生活、生產(chǎn)的寶貴淡水資源、水產(chǎn)資源和旅游資源，也是潤澤人們心靈的精神之泉。在20世紀六七十年代，隨著工業(yè)排污和生活垃圾的劇增，排入琵琶湖的COD(化學需氧量)和氮污染，大大超過水體的自凈能力，水質(zhì)逐年惡化。加之流域森林、農(nóng)地不斷減少，市鎮(zhèn)街道增多，水源涵養(yǎng)功能減退，自1970年開始，琵琶湖經(jīng)常發(fā)生赤潮、綠潮。日本政府在1972年制定了《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，提出整治規(guī)劃，1979年頒布《琵琶湖防治水體富營養(yǎng)化法令》，80年代繼續(xù)開展《琵琶湖綜合開發(fā)計劃》。人工大堤、混凝土河床、入湖的下水道等都按規(guī)劃建成，但水質(zhì)并未根本改善。90年代后期，政府制定實施《琵琶湖綜合保護整備計劃》，從全流域著手，在水質(zhì)、水源涵養(yǎng)、自然環(huán)境及景觀保護上都嚴加要求。琵琶湖流域有甲賀草津、八日市、彥根、長濱、高島、信樂大津、志賀大津共7個河川流域單位，在保護整備計劃制定前，先組織河川流域的上、中、下游各區(qū)域互相考察，充分熟悉，達成深入的理解和共識。他們將流入琵琶湖的河川水路、水域外緣的山地、森林與琵琶湖通盤規(guī)劃，形成生態(tài)回廊，謀求生態(tài)系統(tǒng)的修補和循環(huán)。經(jīng)過全流域的綜合保護整備，終于使琵琶湖重現(xiàn)30年前的容顏，恢復(fù)了防洪、供水、旅游等多種功能。滋賀縣于2000年再度出臺新的綜合保護計劃――“母親湖21”，期限為50年，要在2050年實現(xiàn)琵琶湖的理想狀態(tài)。

規(guī)劃通過法律成為國家的意志，二者同步先行。日本水資源的法律調(diào)控起步較早，相應(yīng)的法律、法規(guī)相當完善，立法、執(zhí)法的經(jīng)驗十分豐富。早在明治維新后的19世紀后期就制定了《河川法》，規(guī)定河川為公共物，國家有權(quán)調(diào)度用水。之后，20世紀50年代制定了《工業(yè)用水法》、《上水道法》、《下水道法》、《特定多功能水庫法》；60年代制定了《水資源開發(fā)促進法》；1967年通過《公害對策基本法》，制定了水質(zhì)環(huán)境標準；1970年制定《水污染防治法》，規(guī)定都、道、府、縣知事必須對公用水域的水質(zhì)狀況進行經(jīng)常性監(jiān)測，環(huán)境廳在公共水域的重要地點也設(shè)置水質(zhì)自動監(jiān)測儀器，每年公布“全國公共水域水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果”。當排水達不到水質(zhì)標準時，政府知事有權(quán)命令工廠或事業(yè)場改進裝置，或停止排放，對違反命令不符合排放標準者，可進行處罰。由于執(zhí)行嚴格的排污標準和法律管制，現(xiàn)在全國城市工業(yè)污水和生活污水的處理率在98%以上。法律還規(guī)定禁采和保護地下水，確保其充足，常清。

二、體制與管理

日本的水資源管理體制，屬于“多龍治水，協(xié)同管理”模式，分別由國土廳、建設(shè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、通商產(chǎn)業(yè)省、厚生省、環(huán)境廳（2000年升格為環(huán)境?。⒖茖W技術(shù)省等部門，按照中央政府賦予的職能各負其責，銜接配合。幾個部門依據(jù)法律辦事，既分工又合作又制衡。全國的水資源綜合規(guī)劃由國土廳負責；防洪、抗旱設(shè)施的建設(shè)，河流水資源開發(fā)的審批，由建設(shè)省負責；水力發(fā)電、工業(yè)用水由通商產(chǎn)業(yè)省負責；灌溉和農(nóng)業(yè)用水由農(nóng)林水產(chǎn)省負責；生活用水由厚生省負責；國家水資源開發(fā)預(yù)算、地方水資源開發(fā)經(jīng)費管理，由大藏省負責；水資源開發(fā)利用的科學技術(shù)及情報，由科學技術(shù)省負責。1962年，由內(nèi)閣總理大臣指定了全國七大水系，由國土廳直接監(jiān)督、管理，其他未指定的水系由都、道、府、縣知事指定管理者。

在官方機構(gòu)之外，還有許多半官方、半民間和民間組織。如水資源開發(fā)公團，是一個對日本7大水系進行統(tǒng)一籌劃和開發(fā)治理的半民間組織，受內(nèi)閣大臣的監(jiān)督。

日本把水資源分為農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、水力發(fā)電用水、養(yǎng)殖用水、公益事業(yè)用水及環(huán)境用水等許多種類，分別制定不同的質(zhì)量標準，由不同的部門進行建設(shè)，協(xié)同管理。

農(nóng)業(yè)用水占全國用水總量的2/3，多年來一直較為穩(wěn)定。85%取自河流，輔之以水庫及原有的6萬多個池塘蓄洪防澇，積水抗旱。政府大規(guī)模興修水利和農(nóng)田基本建設(shè)，干、支、斗、龍渠全部用水泥襯砌硬化，橋涵閘配套齊全。近十幾年來大量鋪設(shè)管道代替明渠，減少滲水、漏水。水田灌排分開，使灌溉水反復(fù)利用。旱地由以往的畦灌發(fā)展到現(xiàn)在的噴灌、微灌，其設(shè)施的配套率在30%以上。

工業(yè)用水多年來也保持穩(wěn)定水平，每年平均550億立方米，其中取用新水僅為120億立方米，其余430億立方米的水都是循環(huán)產(chǎn)生的。2005年，工業(yè)用水的重復(fù)利用率達78.2%，比20世紀60年代提高一倍以上，居世界前列。工業(yè)企業(yè)的廢水各有專用的處理設(shè)備，從廢水中過濾、提取出金屬元素，既實現(xiàn)資源的回收，又減輕對水環(huán)境的污染。

生活用水多年來逐年上升，現(xiàn)占全部用水量的18.2%。全國人口基本上都使用自來水，自來水管普及率達96.1%。各地對自來水管防漏水抓得很細，東京水道局專門成立了700多人的“水道作業(yè)特別隊”，對輸水管道隨時進行檢查維修。水廠看到哪家用水激增，就寄去通知：我們發(fā)現(xiàn)您這個月用水激增，也許水管漏水了。只要您通知，我們馬上前來檢查。若無回音，水廠每天照樣寄來，直到查清修好為止。政府采取減免稅賦、進行補貼或提供政策性貸款等措施，開發(fā)、推廣節(jié)水設(shè)備，商店規(guī)定像馬桶這樣的設(shè)備，必須是節(jié)水的才能賣。東京市民使用淡水十分節(jié)省，據(jù)世界水理事會提供的資料，東京每家每天的用水量僅為184升，只有北京市民的1/4。

中水的回用，日本在全世界做得最早最好。他們把自來水稱為上水，把下水道的水稱為下水，將下水加以處理分離，得到中水，用于沖洗火車、汽車，道路澆灑，清掃工廠，沖廁，森林消防，城市消防，灌溉綠地等。從20世紀80年代起就試從下水中提取中水，20多年建起城市下水道廢水處理場1 300處，每年處理廢水124億立方米，其中1.3億立方米經(jīng)過處理的中水作為工業(yè)用水或其他回用。在農(nóng)村，隨著生活水平的提高，廢水增多，有半數(shù)以上的農(nóng)村興建了廢水處理設(shè)施，用經(jīng)過凈化處理的水灌溉農(nóng)田，但有嚴格的水質(zhì)控制標準，防止對農(nóng)作物和人體產(chǎn)生不利影響。中水設(shè)施按建設(shè)規(guī)模分三種類型，最多的是單體建筑物自建，即一棟建筑物設(shè)置一套廢水處理裝置，將廚房、盥洗室排出的廢水加以凈化處理，用來沖洗廁所，再排入下水道。也有幾個建筑物合建一套中水設(shè)施，或整個區(qū)域如工業(yè)園區(qū)、住宅區(qū)等集中建設(shè)中水設(shè)施，在更大范圍內(nèi)進行廢水處理和再利用。2006年，全國有2 200座飯店、政府機關(guān)、學校、企業(yè)、會館、公園、運動場等公共設(shè)施以及大型住宅區(qū)的建筑物建立了中水系統(tǒng)，每天的雜用水供應(yīng)量相當于全國生活用水量的1%。在缺水地區(qū)，建設(shè)中水設(shè)施成為強制性的規(guī)定。東京規(guī)定面積在3萬平方米，或計劃用水量每天100噸以上的新建項目，都必須建設(shè)中水設(shè)施。中水設(shè)施的投資，政府通過減免稅金、提供低息融資和補助金等手段加以支持。

日本降雨豐富，積蓄、利用雨水成本低，收益高。過去對雨水的利用多在沿海島嶼，20世紀90年代以來，許多城市也著手利用，一般用導(dǎo)管把屋頂?shù)挠晁朐O(shè)在地下的沉淀池，技術(shù)處理簡單。東京都在公園、校園、體育場、停車場等處的地下，修建了大量的雨水貯留池。凡是新建筑物，包括住宅樓，都要求設(shè)置雨水貯留設(shè)施。1989年開業(yè)的東京港區(qū)的野鳥公園，園內(nèi)用水皆來自雨水，形成了濕地、蘆葦蕩、草地、樹林等景點，成為東京地區(qū)的著名觀光點之一。名古屋、大阪、福岡等地的大型建筑物下都設(shè)置了雨水利用裝置，其中名古屋體育館每年可積蓄雨水3.6萬立方米。這些在建筑物之下地基之上的水池，在地震頻發(fā)的日本還有一個特殊的作用：水的浮力可以支撐建筑物，降低其晃動的加速度，延長其震蕩周期，減輕震動的程度。水池里水質(zhì)較好，在發(fā)生地震災(zāi)害時可作為應(yīng)急水源。北海道還大規(guī)模運集、貯藏積雪，既得冷源，又積水。

三、水權(quán)與水價

當水資源不足、短缺時，水權(quán)的概念和爭執(zhí)便凸現(xiàn)出來。《河川法》規(guī)定河川和水流是公共財產(chǎn)，不能占為私有，同時也確認了水權(quán)的存在。水權(quán)是水的使用權(quán)和收益權(quán)，是一種財產(chǎn)權(quán)。但它又是一種特殊的財產(chǎn)權(quán)，受許多約束條件的局限。水權(quán)根據(jù)其創(chuàng)立起源、使用目的進行劃分。根據(jù)起源分為慣例水權(quán)（法律創(chuàng)立前就承認的水權(quán)）和依照《河川法》取得的水權(quán)。根據(jù)不同的用水目的，分為灌溉水權(quán)、工業(yè)水權(quán)、市政水權(quán)、水電水權(quán)、漁業(yè)水權(quán)等。水權(quán)的取得遵循“占有優(yōu)先”的原則，法律允許水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給其他人或團體，但必須向河川管理機構(gòu)提出申請，得到批準，且不能改變水的用途，如灌溉用水不能改變?yōu)楣I(yè)用水等。在行使水權(quán)的“占有優(yōu)先”權(quán)時，又根據(jù)實際情況在引水量上進行控制和協(xié)調(diào)。為了保證河水在自然循環(huán)中的凈化能力，規(guī)定只有在河水超過河流正常流量時才可取用，正常流量從航運、景觀、保潔、漁業(yè)、水生動植物的保護等方面來確定。在干旱來臨時，優(yōu)先引水權(quán)要經(jīng)過當?shù)赜盟畢f(xié)調(diào)委員會的協(xié)商，先滿足抗旱灌溉的需要，再兼顧其他方面。經(jīng)過約一個世紀的教化，日本國民的水環(huán)境意識已很強，一般能自覺維護良好的水事秩序，違反取水許可及水法規(guī)的事件比較少。一旦發(fā)現(xiàn)水事違法、侵權(quán)行為，先是勸戒、警告；若不聽，便新聞曝光，讓其遭受社會各界的譴責，民眾會不買這些單位的產(chǎn)品；對嚴重違法、侵權(quán)者依法懲處。

日本的水價較高，這是節(jié)制用水量的有力的經(jīng)濟杠桿，也是供水公司持續(xù)運轉(zhuǎn)并得以發(fā)展的保證。不同用途的水有不同的價格，一般都高于其他發(fā)達國家的水平。每月20立方米市政生活用水的價格，是倫敦的1.36倍，巴黎的1.17倍，紐約的3.25倍。幾乎所有的供水公司都歸市政當局所有，公司獨立核算，但無權(quán)像一般企業(yè)那樣按照供給、需求的市場法則來定價，水價的漲落一律由當?shù)氐氖姓h會負責決定。決定水價的基本原則是：減輕使用量較少的消費者的負擔，對超過平均使用量的消費者采用累進制收費。收費標準按水表口徑的大小來制定，水表的口徑分為小、中、大、特大4種，每一種口徑再細分為幾個等級，口徑越大者收費標準越高。不同的口徑即使用水量相同，大口徑也比小口徑的水費多。這樣就有效地節(jié)制了大戶的用水，同時以較低費用保障了最基本的生活用水。

一些基本的公共供水服務(wù)，為綠地澆水、道路噴灑、消防用水等，由相關(guān)部門買單。公共用水設(shè)施，如修建水資源工程，舊管道維修、更新等，均由市政機構(gòu)從財政中支出。政府對供水公司的考核并不以經(jīng)濟指標作為首要，而是注重對水資源的保護、環(huán)境效益和社會效益。中水道系統(tǒng)處理出來的水，成本比自來水高，價格比自來水低，但政府仍然斥資推廣。

四、對我國的啟示

我國現(xiàn)在面臨著嚴峻的水危機，正在以歷史上最稀缺的水資源和最脆弱的水環(huán)境支撐著最大規(guī)模的人口和經(jīng)濟發(fā)展。人均淡水資源量僅為2 200立方米，不足世界平均水平的1/4，有6個省、區(qū)（寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇）人均淡水資源量（不包括過境水）低于500 立方米。我們應(yīng)當從國外尋求多種借鑒，東鄰日本的水資源管理至少給我們以下啟示：

1.加快水資源管理的思路調(diào)整和制度創(chuàng)新。我國水資源危機的重要原因在于思路陳舊，管理制度滯后。水資源管理包括水量管理和水質(zhì)管理，日本在這兩方面都富有成效。我國長期以來重水量管理，輕水質(zhì)管理，每年有1/3的工業(yè)廢水和90%的生活污水未經(jīng)處理就排入河湖，以至于現(xiàn)在水質(zhì)危機已經(jīng)重于水量危機。在水量管理上，重供給管理、輕需求管理，重調(diào)水、輕節(jié)水，以至于出現(xiàn)調(diào)來的水不加愛惜，粗放使用，甚至大搞城市水幕、水墻等水景觀，模擬“江南水鄉(xiāng)”。在水質(zhì)管理上，重工程治理，輕社會治理，重河湖水體的治理，忽視流域周圍工、農(nóng)業(yè)的減排治污及山林的養(yǎng)護，以至于污染源增多、加劇，河湖水體無法“潔身自好”。這方面，日本琵琶湖的全流域綜合整治值得我們效法。

2.“多龍治水”一定要配合協(xié)同。我國和日本都是“多龍治水”，日本有8個部門，我們有水利部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、環(huán)?？偩值?4個部門，這是無可避免的。差異在于他們能夠配合協(xié)同，我們顯得群龍無首，各行其事。管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水體水質(zhì)。流域管理與區(qū)域管理權(quán)限不清，步調(diào)不一，前者弱而后者強。這樣的“體制病”，寄希望于正在施行的大部委制改革加以解決，同時，還期望水法規(guī)體系的完善，像東鄰那樣依法治水、治污。2002年10月1日施行的修訂后的《中華人民共和國水法》，比以前完備，但協(xié)調(diào)性仍然不夠，水資源管理和水環(huán)境管理還存在沖突。至今缺乏國家層面上的統(tǒng)籌流域綜合管理的法規(guī)，亟須通過立法加強流域管理的權(quán)限，在此基礎(chǔ)上建立流域與區(qū)域的會商機制。

3.將“先污后治”盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橹挝墼谙?。日本也走過“先污染，后治理”的彎路，但很快轉(zhuǎn)變?yōu)橹挝墼谙龋搭^保護。我國至今沒有走出“先污染，后治理”的誤區(qū)。應(yīng)該知道，我國已經(jīng)沒有“先污染，后治理”的資本，如果污染的局面得不到扭轉(zhuǎn)，我國淡水資源將面臨消失，我們將失去改正錯誤的機會，讓幾代人付出巨大的生存成本。治污不光是指污水，也包括生活垃圾、工業(yè)垃圾等，不讓污染物質(zhì)進水。日本將生活垃圾分為七類，分別處理、回收，而我國的生活垃圾至今尚未分類。日本控制垃圾填埋，防止污染地下水，而我們的垃圾深埋仍在不斷污染地下水。日本對工業(yè)固體廢棄物、舊家電、舊汽車回收利用，已發(fā)展成全球領(lǐng)先的“靜脈產(chǎn)業(yè)”和循環(huán)經(jīng)濟，值得我們認真學習。

4.把水作為商品，建立政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型管理體制。河川是公共物，但上下游、左右岸、地區(qū)之間以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、市政、水電等部門之間，應(yīng)各自擁有不同空間、不同時間、不同用量的水權(quán)，同時擁有不同的排污權(quán)。建立水權(quán)制度，通過水權(quán)交易市場實現(xiàn)水資源的有償使用和優(yōu)化配置，這是一個世界性的難題，又是繞不過去的一道坎。水權(quán)制度包括水量、水質(zhì)、時間、空間的考量，包括初始分配和后來的轉(zhuǎn)讓以及排污權(quán)轉(zhuǎn)讓等，其界定相當困難。國務(wù)院水利部2008年2月1日公布《水量分配暫行辦法》，首次對跨省、區(qū)、市的水量分配以及省、區(qū)、市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配原則作了規(guī)定，標志著我國初始水權(quán)分配制度已經(jīng)基本建立。但怎樣準確地計算水量，檢測水質(zhì)，適時分配，有序轉(zhuǎn)讓？還需要做很多的探索。水權(quán)交易容易使人過度追求經(jīng)濟利益而影響環(huán)境質(zhì)量，怎樣保持足夠的生態(tài)用水？尚須深入學習日本等發(fā)達國家的經(jīng)驗。不同的流域應(yīng)有不同的水權(quán)安排，不同的水價，應(yīng)由各地政府與公眾會商決定?，F(xiàn)在越權(quán)取水以及用清潔的自來水沖洗汽車等浪費現(xiàn)象到處可見，應(yīng)通過水權(quán)和水價加以遏制。

5.與日本開展技術(shù)合作，節(jié)水、治污。日本在節(jié)水、治污方面擁有先進的科學技術(shù)，我們要努力引進、消化、吸收、再創(chuàng)造。政府宜出臺政策鼓勵企業(yè)與日商合作、合資，生產(chǎn)各種節(jié)水、治污的產(chǎn)品、設(shè)備供應(yīng)市場。我們自己也有一些節(jié)水、治污的技術(shù)和產(chǎn)品，應(yīng)加強這方面的集成創(chuàng)新和原始創(chuàng)新，力求中日互補、雙贏。

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篇9

內(nèi)容提要: 對地下水進行立法是歐盟真正實現(xiàn)地下水一體化保護的關(guān)鍵。歐盟地下水立法因受成員國國家主權(quán)和經(jīng)濟利益的限制，面臨著與其成員國相關(guān)立法的協(xié)調(diào)問題。對此，歐盟在尊重成員國現(xiàn)有法律制度的前提下，通過實行地下水立法的協(xié)同決策機制、注重管理的一體化和綜合性、實行硬法來促使各成員國地下水立法協(xié)同，以及強調(diào)公眾參與地下水立法等方式，使其與各成員國的相關(guān)立法趨于協(xié)調(diào)，有效地解決了歐盟與其成員國的地下水保護問題，促進了歐盟經(jīng)濟的一體化和環(huán)境資源保護的整體性，這方面的經(jīng)驗值得我國借鑒。

地下水是水循環(huán)的重要組成部分，它既具有補給地表水、調(diào)節(jié)氣候的功能，又是一種促進工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護人體健康、生態(tài)平衡的重要資源。目前，一些發(fā)達國家和國際組織對地下水的立法非常注重，歐盟作為一個區(qū)域性的國際組織就是其典型。歐洲議會與歐盟理事會通過制定《關(guān)于建立歐共體水政策領(lǐng)域行動框架的2000/60/EC指令》（以下簡稱“歐盟水框架指令”）、《關(guān)于保護地下水免受污染和防止狀況惡化的2006/118/EC指令》（以下簡稱“歐盟地下水指令”）[1]等法律規(guī)范促進、協(xié)調(diào)歐盟27個成員國的地下水立法工作，[2]并了《歐盟水框架指令手冊》、《歐盟地下水指令手冊》等技術(shù)操作手冊，全面介紹了歐盟地下水指令的關(guān)鍵原則、管理規(guī)定和工作指南，促進了歐盟地下水保護立法的有效實施。相比較而言，我國地下水相關(guān)立法存在滯后以及相應(yīng)的行政管理不協(xié)調(diào)等問題。現(xiàn)實中，地下水超采、污染等現(xiàn)象日益嚴重。[3]因此，研究歐盟地下水立法實踐將對我國地下水立法的完善具有借鑒意義。

一、歐盟地下水保護立法的背景和挑戰(zhàn)

歐盟關(guān)于環(huán)境保護方面的立法可以分為一級法和二級法。前者主要指歐盟成員國簽訂的條約，如《歐盟聯(lián)盟條約》（亦稱“馬斯特里赫特條約”）、《阿姆斯特丹條約》和《歐盟憲法條約》等；后者是指歐盟的指令、條例和決定，如《歐盟水框架指令》、《歐盟地下水指令》等。具體而言，1992年的《歐盟聯(lián)盟條約》對歐共體制定環(huán)境政策作了原則性規(guī)定，即“維護、保護和改善環(huán)境的質(zhì)量，保護人類健康，慎重而合理地利用自然資源，提出處理區(qū)域性或世界性環(huán)境問題的國際性措施”；[4]1997年的《阿姆斯特丹條約》引入了戰(zhàn)略環(huán)境影響評價制度，[5]其第五章將“可持續(xù)發(fā)展”的概念作為原則與目標寫入了條約，并把“在界定和實施共同體政策與活動時，必須包括環(huán)境保護的要求”作為原則，進一步強調(diào)了環(huán)境保護的重要性；[6]2004年通過的《歐盟憲法條約》II-37條要求：“聯(lián)盟政策中應(yīng)列入并確保高水平的環(huán)境保護，改善環(huán)境質(zhì)量”。這些歐盟憲法層面的規(guī)定，為歐盟進行環(huán)境保護提供了基本的法律依據(jù)。

水資源保護是歐盟環(huán)境保護的重要內(nèi)容。早期歐盟重點控制的污染是地表水跨界污染，萊茵河污染事件就是一個典型案例。[7]歐盟早期重視地表水保護是基于地表水比地下水流動性強和地表水通常被用做處理污染和其他廢棄物的場所的考慮。所以關(guān)于跨界地下水污染的國家實踐、國際判例、權(quán)威學說和專門的防止或減輕地下水污染的國際文件相對較少，主要是聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會制定的《地下水管理》、《赫爾辛基公約》、《柏林規(guī)則》、《跨界含水層法條款草案》。[8]萊茵河、多瑙河等歐洲大型河流的成功治理經(jīng)驗，成為歐盟地下水立法的背景和基礎(chǔ)。[9]由此，歐盟地下水管理不再建立在人為劃分的行政區(qū)、功能區(qū)的基礎(chǔ)上，開始注重對同一河流區(qū)內(nèi)的屬于同一水文圈內(nèi)的自然徑流和同一生態(tài)、水文、水地質(zhì)系統(tǒng)的地表水體和地下水體的措施加以協(xié)調(diào)，[10]這種觀點及其實踐發(fā)展推動了歐盟地下水立法的進程。1992年，歐盟理事會提出要對地下水制定統(tǒng)一行動計劃。歐盟理事會于1996年6月25日要求歐盟委員會提議制定一部新的水框架指令，為歐盟的可持續(xù)水政策建立基本原則。1996年，歐盟區(qū)域委員會、歐盟經(jīng)濟與社會委員會、歐洲議會分別要求歐盟委員會為水框架指令中地下水的立法提出建議。[11]歐洲議會在1999年2月、2000年2月對水框架指令草案進行了兩次審閱，并于2000年10月23日最終正式通過了《歐盟水框架指令》，[12]該指令的兩個重要目標包括“逐步減輕地下水污染”和“地下水資源超采現(xiàn)象將被扼制”，這為歐盟在地下水保護方面采取行動建立了一個法律框架。此后，2006年12月12日通過的《歐盟地下水指令》對地下水保護作了專門規(guī)定，從而使地下水的立法保護更加明確、具體和規(guī)范。

然而，在歐盟提出和實施地下水立法時，大部分成員國已經(jīng)形成了比較完善的地下水保護法律體系。例如，在英國，其《污染控制法》（1974年）、《水資源法》（1991年）、《規(guī)劃與賠償法》（1991年）和《地下水管理條例》（1998年）等法律法規(guī)中都有關(guān)于地下水保護的具體而明確規(guī)定；[13]在荷蘭，地下水保護的立法歷史長遠并形成了一套完整的法律體系，主要包括《水管理基本法》（1900年）、《地下水法》（1983年）和《土壤保護法》（1986年）等?？梢?，在歐盟成員國內(nèi)，地下水保護的立法理念已經(jīng)深入人心，立法體系也基本形成。在這種情況下，歐盟要求成員國消除地下水保護國界的限制，必然會在地下水立法方面引發(fā)一系列的矛盾，特別是歐盟地下水立法和其成員國立法的沖突、協(xié)調(diào)問題。這是因為歐盟地下水立法涉及成員國的國家主權(quán)，以及對其領(lǐng)域內(nèi)的地下水事件行使管轄的權(quán)利。此外，歐盟地下水立法還涉及成員國的經(jīng)濟利益和人民的生活水準，各成員國通常只關(guān)注本國的地下水的開發(fā)、利用與保護，而很少考慮其他國家。因此，協(xié)調(diào)成員國相關(guān)立法，解決地下水保護問題，就成為歐盟的一項重要立法活動。

二、歐盟地下水的立法實踐

歐盟關(guān)于地下水保護方面的第一波立法，始于1975年為提取飲用水的河流和湖泊制定標準，結(jié)束于1980年為飲用水制定的具有約束力的質(zhì)量目標。[14]第二波地下水立法發(fā)端于1988年的法蘭克福部長級水論壇，會議對當時的法規(guī)進行了審查，識別了地下水法立存在的一些缺陷。這次審查促進了其后的地下水相關(guān)立法和專門立法，其主要立法為《關(guān)于保護水資源免受來自農(nóng)業(yè)源硝酸鹽污染的第91/676/EEC指令》（簡稱硝酸鹽指令）、《關(guān)于城市廢水處理的第91/271/EEC號指令》（簡稱城市污水處理指令）等。這一階段有關(guān)地下水的立法已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的水立法模式，呈現(xiàn)水政策與其他領(lǐng)域的政策相結(jié)合的特征。第三波立法源于1995年歐盟委員會接受歐洲議會環(huán)境委員會和環(huán)境部長理事會的請求，歐盟開始考慮用全球化的眼光來審視歐盟的水立法與政策，[15]這一時期典型立法包括《關(guān)于污染綜合防治的96/61/EC指令》、《歐盟飲用水水質(zhì)的98/83/EC指令》、《歐盟水框架指令》和《歐盟地下水指令》。上述立法實踐促進了歐盟地下水保護法律體系和內(nèi)容的豐富和完善。從這些立法實踐來看，歐盟地下水立法呈現(xiàn)出以下特點：

（一）實行地下水保護立法的協(xié)同決策機制

歐盟地下水保護立法的協(xié)同決策機制，是指歐盟在有關(guān)地下水保護的決策過程中各機構(gòu)之間形成的協(xié)同制約關(guān)系。歐盟在地下水立法方面涉及的主要機構(gòu)有歐洲委員會、歐盟理事會和歐洲議會，各機構(gòu)雖分工不同，但相互間相互協(xié)調(diào)、相互制約。首先，歐洲委員會具有向歐盟理事會咨詢后作出決策的權(quán)利和向歐洲議會和歐盟理事會報告的義務(wù)。咨詢權(quán)和決策權(quán)方面，歐洲委員會可在其認為合適的一切情況下就地下水立法問題向歐盟理事會咨詢，但是，在條約規(guī)定必須咨詢的情況下，歐洲委員會必須咨詢。歐洲委員會針對地下水保護咨詢后所作決策分為決定、建議和意見三種：決定的各個部分對成員國均具有約束力；建議中僅其所確定的目標具有約束力，其建議成員國也有選擇方法的自由；意見沒有約束力。報告義務(wù)方面，歐盟委員會應(yīng)將指令執(zhí)行情況的報告提交歐洲議會和歐盟委員會。[16]其次，歐盟理事會有議決歐洲委員會的動議權(quán)利。歐盟理事會可以協(xié)調(diào)歐洲委員會與成員國之間在地下水保護方面采取的行動，并敦促歐洲委員會采取必要的行動。如果條約規(guī)定歐盟理事會必須就歐洲委員會的動議提出意見，歐盟理事會可以以簡單多數(shù)、特定多數(shù)與全體一致等三種方式進行議決。最后，歐洲議會不僅擁有監(jiān)督權(quán)，還具有聯(lián)合簽署權(quán)。監(jiān)督權(quán)方面，歐洲議會可以討論歐洲委員會提交的有關(guān)地下水保護的總報告，還可以以三分之二的多數(shù)對歐洲委員會進行彈劾；[17]聯(lián)合簽署權(quán)方面，歐洲議會和歐盟理事會必須一起簽署有關(guān)地下水保護的指令。例如，《歐盟水框架指令》就是歐洲議會與歐盟理事會考慮到歐盟的成立條約之規(guī)定、歐洲委員會的提議、經(jīng)濟與社會委員會的意見、地區(qū)委員會的意見，依照歐盟成立條約第251條規(guī)定的程序而制定的。[18]而《歐盟地下水指令》也是歐洲議會與歐盟理事會在考慮到歐盟歐盟委員會的提議、經(jīng)濟與社會委員會的意見和各地區(qū)委員會的意見的基礎(chǔ)上制定的。[19]目前，歐盟在地下水保護立法方面取得了一定的進展并積累了豐富的立法經(jīng)驗，這在一定意義上得益于歐盟在地下水保護立法所具備的協(xié)同決策機制。

（二）注重水資源管理的一體化和綜合性

各種國際組織正在努力在全世界推行水資源一體化管理。根據(jù)全球水伙伴技術(shù)咨詢委員會的定義，“水資源一體化管理是一種能夠促進水、土地以及相關(guān)資源協(xié)調(diào)開發(fā)與管理，在不危害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的情況下，公平地使經(jīng)濟與社會福利最大化的方法”。[20]歐盟地下水管理是歐盟水資源一體化管理的重要一環(huán)，其在立法中表現(xiàn)為綜合性、一體化的特征，歐盟第96/61/EC號《關(guān)于污染綜合防治的指令》、《歐盟水框架指令》和《地下水框架指令》就是有關(guān)水資源綜合管理的典型立法?！蛾P(guān)于污染綜合防治的指令》要求所有會員國建立綜合污染防治控制體系（IPPC），目的是為其附件1中的污染行為建立綜合污染防治控制體系（包括地下水），從而以防止或盡量減少任何環(huán)境媒介的污染。[21]根據(jù)水的自然屬性，《歐盟水框架指令》注重“地表水-地下水-濕地-近海水體”的一體化管理和“水量-水質(zhì)-水生態(tài)系統(tǒng)”的一體化管理，前者是指把地下水保護作為歐盟水資源保護的重要組成部分，并與河流、湖泊、濕地和近海水體等進行系統(tǒng)管理，后者則是指歐盟對地下水實行污染控制、水質(zhì)保護和水文條件、水生物棲息地的恢復(fù)，即水量、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)全方位的綜合管理。按照水的社會屬性，《歐盟水框架指令》重視各行業(yè)的用水戶和各個利益相關(guān)者的綜合管理，即歐盟認識到成員國內(nèi)不同行業(yè)和不同部門相互之間政策相協(xié)調(diào)的重要性，進而鼓勵成員國在與本國的利益相關(guān)者進行充分協(xié)商的基礎(chǔ)上制定綜合的地下水管理法律法規(guī)。從科學技術(shù)角度，《歐盟水框架指令》借鑒了現(xiàn)代生態(tài)學和環(huán)境科學的新成果，建立了科學的評估系統(tǒng)，以保證立法的科學性?！兜叵滤蚣苤噶睢返哪繕耸欠乐沟叵滤廴?，并減少或消除由污染造成的任何損害。[22]該指令包括四個附件，附件1針對劇毒或持久性物質(zhì)，其目的是阻止諸如有機磷化合物、汞、鉛等物質(zhì)、已知的致癌物質(zhì)和若干殺蟲劑進入地下水；附件2針對其他重金屬、氰化物、氨和其他物質(zhì)，這些物質(zhì)使用都受許可制度的限制；附件3是對地下水體中污染物的影響、鹽水入侵或者入侵的程度等化學狀況的評價；附件4主要是對處于風險之中的所有水體的顯著且持續(xù)上升趨勢的識別。[23]從以上歐盟的具體立法不難看出，歐盟地下水保護立法體現(xiàn)出綜合性和一體化的特征。此外，歐盟的地下水保護手段的發(fā)展也反映了其立法的綜合性、一體化的特征，如20世紀70年代歐盟地下水保護手段注重水質(zhì)，而80年代則是水質(zhì)和排污限制并舉，到90年代強調(diào)綜合運用環(huán)境標準、經(jīng)濟刺激等手段，并重視地下水保護與其他領(lǐng)域政策相結(jié)合。

（三）通過硬法促使各成員國地下水立法的協(xié)同

“硬法”是一種法律效力結(jié)構(gòu)完整、依靠國家強制保障實施，并能夠產(chǎn)生拘束力的法律規(guī)范，[24]包括國際組織或國際會議通過的指令、決定和含有確定目標的建議等。在歐盟，絕大多數(shù)的地下水專門立法或相關(guān)立法都是采用指令的形式，如上述的《歐盟水框架指令》、《歐盟地下水指令》等。這些指令屬于“硬法”，即對所達到的具體目標做出明確規(guī)定，命令成員國通過該國相應(yīng)的立法以達到規(guī)定的具體目標。至于采取何種方式、方法以達到所要求的結(jié)果可由各成員國決定。也就是說，雖然指令對每個成員國有法律約束力，但是留給成員國的國家當局以形式和方法的選擇權(quán)。指令需要轉(zhuǎn)化為每個成員國的國家立法，并且相應(yīng)地構(gòu)成該國立法的一個部分。[25]這種指令轉(zhuǎn)化為法律的做法，有利于成員國立法的一致性，也反映了歐盟基礎(chǔ)條約《建立歐洲共同體條約》的要求。該條約第3章對歐盟“法律的趨于一致”作了專門規(guī)定，條約第100條規(guī)定：“理事會應(yīng)就委員會的提議和經(jīng)歐洲議會與經(jīng)社委員會的意見，以全體一致議決指令，使各成員國中直接影響共同體市場建立與運行的那些法律、法規(guī)和行政條例的各項規(guī)定趨于一致?！钡?00A（1）條款進一步規(guī)定：“理事會應(yīng)根據(jù)第189B條提及的程序和經(jīng)征詢經(jīng)社委員會的意見，采取措施使成員國中由法律、法規(guī)或行政條例制定的并以內(nèi)部市場的建立與運行為目標的內(nèi)容趨于接近?！蓖瑯樱怯捎诔蓡T國有相同的地下水保護目標和需要歐盟地下水立法和成員國立法相協(xié)調(diào)的問題，才促使歐盟各成員國的地下水立法呈現(xiàn)一致性。例如，2003年9月22日歐洲委員會提出一項要求歐盟成員國監(jiān)測和評價地下水質(zhì)量的指令來控制和逆轉(zhuǎn)地下水受污染趨勢，《歐盟水框架指令》也要求所有成員國作出適當行政安排、確定流域邊界和管理任務(wù)，共同或者分別（“分別”是在無法“共同”的情況下，采取不相沖突的措施）采取措施防止或限制地下水和地面水的污染。[26]《歐盟地下水指令》規(guī)定：“為了保證地下水保護工作的一致性，共享地下水體的成員國應(yīng)該在監(jiān)測、界限值的設(shè)定和識別有關(guān)有害物質(zhì)等方面協(xié)調(diào)行動?！贝送?，歐盟大多數(shù)成員國的地下水相關(guān)立法，把地下水作為一種應(yīng)該保持純凈的資源來加以保護。[27]

（四）強調(diào)公眾參與地下水保護

環(huán)境問題是一個全球問題、公共問題，實行包括環(huán)境正義、民主、公平和公眾參與在內(nèi)的環(huán)境法治，是環(huán)境法追求的目標和價值標準。[28]在歐盟，公眾參與是保護地下水的重要方式和環(huán)節(jié)。公眾參與歐盟地下水立法一方面可以幫助確定最適當?shù)拇胧?，平衡各利益相關(guān)方的利益；另一方面，可以確定地下水保護的目標、強化地下水保護的措施和提高地下水保護報告的透明度，從而使成員國更加關(guān)注相關(guān)法規(guī)的實施，增強公眾參與地下水保護的影響力。[29]此外，公眾參與也是獲得良好信息溝通的途徑，得到良好信息溝通的公眾可以一種更有見識的方式有效地參與到所有的民主過程中。它可以打破專家和普通民眾之間的溝通屏障，將政府官員非神秘化，并使公民更多地對有爭議的問題實現(xiàn)真正的參與。[30]歐盟通過立法確立了公民參與地下水保護的法律依據(jù)。例如，1990年歐盟頒布的《有關(guān)自由獲取環(huán)境信息的90/313指令》規(guī)定了公眾有權(quán)“公平地、平等地和定時地”以合理成本獲取環(huán)境信息的權(quán)利，1992年的《馬斯特里赫特條約》中有關(guān)于獲取信息的權(quán)利的聲明，[31]還有1994年《有關(guān)公眾獲取委員會文件的第94/90號決定》、[32]1997年《有關(guān)公眾獲取理事會文件的第97/731號決定》、[33]2001年《有關(guān)公眾獲取歐洲議會、理事會及委員會文件的第1049/2001號條例》、[34]2005年的《有關(guān)公開獲取環(huán)境信息的2003/4指令》[35]和2006年《有關(guān)歐盟機構(gòu)適用奧胡斯公約的第1367/2006/EC號條例》[36]等立法，都成為公眾獲取環(huán)境信息、參與決策及環(huán)境司法等內(nèi)容的主要法律依據(jù)。公眾參與歐盟地下水的立法在其地下水專門立法和相關(guān)立法、成員國國內(nèi)實踐中都有所體現(xiàn)。例如，《歐盟水框架指令》實施時間表1中就有關(guān)于“信息和公眾聽證”的內(nèi)容，來鼓勵盡可能多的公眾參與進來；[37]《歐盟地下水指令》中同樣規(guī)定了許多關(guān)于公眾參與的條款。此外，公眾參與也是萊茵河流域、多瑙河流域地下水管理的重要經(jīng)驗。[38]

三、歐盟地下水保護立法實踐對我國的啟示

近年來，我國城市和工業(yè)發(fā)展迅速，水資源開發(fā)和利用的進程也在加快，但是，由此也引發(fā)了一些亟待解決的問題，其中地下水污染問題尤其突出。因此，歐盟在地下水保護立法實踐方面的一些經(jīng)驗，值得我們借鑒。

（一）建立地下水保護立法的協(xié)同決策和執(zhí)行監(jiān)督反饋機制

在我國，涉及地下水保護方面的法律主要有《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《水法》和《水土保持法》等四部法律，其立法都是由國家環(huán)保部（或者原國家環(huán)?？偩郑?、水利部兩個部門中的一個部門牽頭負責起草，不同法律也體現(xiàn)了不同部門的利益。從而產(chǎn)生執(zhí)法主體不同和水資源水環(huán)境管理工作的脫節(jié)、分割等現(xiàn)象。由于立法起草打上了部門利益的烙印，進而導(dǎo)致可操作性不強、實施困難等問題。與歐盟相比，我國地下水立法當前存在的主要問題是涉水部門間不協(xié)調(diào)、缺乏有效的立法決策協(xié)同和監(jiān)督，因此，應(yīng)當建立一套健全的立法決策機制和執(zhí)行監(jiān)督反饋機制來改變這些困境。結(jié)合當前我國地下水保護立法起草和法律執(zhí)行監(jiān)督的實際情況，具體完善辦法包括：其一，由立法機關(guān)進行獨立的立法起草工作，并由立法機關(guān)組織獨立的第三方進行立法起草研究。其二，若由部門負責立法起草工作，環(huán)保部和水利部相互間應(yīng)有咨詢的權(quán)利。在環(huán)保部負責起草的法律涉及地下水水量等內(nèi)容時，環(huán)保部應(yīng)當考慮水利部的意見，水利部應(yīng)就此咨詢提供詳細的信息和具體的建議；在水利部所負責起草的法律涉及地下水水質(zhì)和污染防治時，應(yīng)當就此向環(huán)保部咨詢，環(huán)保部必須就此提供相信的信息和具體的建議。其三，對起草的地下水保護立法進行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價側(cè)重于對政策和發(fā)展規(guī)劃的實施可能造成的環(huán)境影響進行分析預(yù)測和科學評價，提出預(yù)防對策和措施，是從決策源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要舉措。涉及地下水保護的起草階段的法律應(yīng)該作為戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的對象，這樣才能從源頭上保證地下水立法的科學性、民主性以及避免實施中可能遭遇的阻撓。其四，健全法律執(zhí)行的立法反饋機制。結(jié)合我國現(xiàn)行的法律監(jiān)督機制，對有關(guān)地下水立法的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，及時識別立法中的漏洞和缺陷，并進行有效的立法反饋。這套監(jiān)督機制應(yīng)當包括：各級人大對地下水行政主管部門進行定期或不定期的監(jiān)督檢查，上級國家機關(guān)對下級部門涉及地下水保護的抽象行政行為的監(jiān)督制度，人民政協(xié)和派對地下水行政主管部門的監(jiān)督，以及社會輿論、公眾團體和廣大群眾對涉及地下水的法律起草、法律執(zhí)行的監(jiān)督等。

（二）建立地下水保護的綜合管理體制并統(tǒng)一地下水保護立法

現(xiàn)代社會任何一個國家都不可能不與外部世界發(fā)生往來。當今世界的一體化不僅是經(jīng)濟的，它同時也是環(huán)境的，因為生物圈只有一個且不可分割。[39]國際合作是國際水法的基本原則，也是流域各國在利用和保護國際水資源的過程中應(yīng)承擔的國際義務(wù)，如果流域各國之間不能就國際水資源的競爭性利益達成協(xié)議，將導(dǎo)致嚴重的經(jīng)濟、社會和環(huán)境問題，并對地區(qū)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。[40]鑒于此，歐盟要求其成員國在地下水一體化管理方面加強合作，從而把地下水保護行動在成員國政府層面展開，進而由各成員國建立復(fù)雜的行政監(jiān)督體和指定主管機構(gòu)負責執(zhí)法、實施規(guī)劃、安排資金等。[41]在英國，環(huán)境署是中央政府負責地下水資源管理的最主要機構(gòu)，其職責涵蓋與地下水資源相關(guān)的眾多方面，并在國家級環(huán)保機構(gòu)之外設(shè)有區(qū)域和地區(qū)辦公室；在法國，環(huán)境部作為國家級的地下水資源管理行政機構(gòu)，主要負責水質(zhì)保護，水環(huán)境與河流系統(tǒng)的保護、管理和改善，就政府對相關(guān)行業(yè)的干預(yù)行為進行協(xié)調(diào)和規(guī)劃，并在法國的六大流域分別設(shè)置流域管理委員會和水資源管理局，參與地下水資源開發(fā)和管理總體規(guī)劃的起草，都接受環(huán)境部監(jiān)督；在德國，聯(lián)邦政府負責制定有關(guān)地下水資源管理框架的總體規(guī)定，各州通過地方立法將這些總體性法律轉(zhuǎn)化為州法律或自行制定補充性的規(guī)章，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全部是地下水資源問題的最高權(quán)力機構(gòu)，負責處理與地下水資源管理相關(guān)的基本問題以及跨地區(qū)合作。在我國，水資源管理采取流域管理與部門管理、地方管理相結(jié)合的方式。由于涉水政府部門眾多，且這些部門分工各有側(cè)重，呈現(xiàn)水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、城建、國土、林業(yè)等部門“九龍治水”的現(xiàn)象，這不利于水資源的有效管理?？梢越梃b歐盟成員國的做法，在國家層面成立國家水資源統(tǒng)一管理委員會，下設(shè)國家地下水資源管理機構(gòu)，專門直接負責國家地下水資源的開發(fā)利用與保護，實現(xiàn)對現(xiàn)行的水資源開發(fā)利用由水利部管理、水污染由環(huán)保部管轄的雙重管理模式的突破，確保地下水的水質(zhì)、水量及水生態(tài)等方面的統(tǒng)一、綜合管理。國家水資源統(tǒng)一管理委員會賦予國家地下水資源管理機構(gòu)直接或間接的執(zhí)法權(quán)，政府其他部門要協(xié)助國家地下水資源管理機構(gòu)控制與地下水有關(guān)的開發(fā)利用、污染與保護。

歐盟《歐盟水框架指令》的制定是建立在對原有多項法律進行清理的基礎(chǔ)上，其立法過程采取簡化、廢除和取代等不同方式，最終形成了水資源一體化管理的法律。該指令涵蓋了水資源利用（含飲用水、地下水等）、水資源保護（含城市污水處理、重大事故處理、環(huán)境影響評價、污染防治等）、防洪抗旱和棲息地保護等，幾乎涵蓋水資源水環(huán)境管理的全部領(lǐng)域。[42]比較而言，我國涉及地下水保護的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護法》的內(nèi)容各有側(cè)重，且存在交叉、重疊、沖突等問題。筆者認為，當前應(yīng)當制定我國《地下水管理條例》，這是因為我國地下水管理涉及社會經(jīng)濟等多項事務(wù)，并與地表水、其他自然資源和環(huán)境的管理聯(lián)系緊密，而短期內(nèi)現(xiàn)有地下水管理體制很難通過立法改變?？煽紤]由國務(wù)院制定專門條例為監(jiān)測與治理污染的地下水、控制地下水污染源以及預(yù)防和保護與地下水污染相關(guān)的疾病和人群提供保障?？梢越梃b歐盟關(guān)于設(shè)定地下水體質(zhì)量標準和污染物濃度界限值、地下水環(huán)境功能區(qū)劃規(guī)劃和地下水水源保護區(qū)的劃分、地下水系統(tǒng)防務(wù)性能評價技術(shù)及地下水環(huán)境風險評價技術(shù)等規(guī)則與標準規(guī)范，待時機成熟再將該法規(guī)上升為法律，從而改變《水法》、《水污染防治法》等立法對地下水水量、水質(zhì)、水能、水溫（地熱）和水生態(tài)系統(tǒng)分割管理的現(xiàn)狀，實現(xiàn)對這五個方面的綜合化、一體化管理，扭轉(zhuǎn)地下水超采、污染的局面。

（三）完善與健全地下水保護的公眾參與制度

歐盟地下水立法明確規(guī)定了公眾參與，這種參與是讓公民影響規(guī)劃結(jié)果和工作過程，而參與的基礎(chǔ)是向公眾提供信息，通過咨詢和更為積極的方式實現(xiàn)參與。[43]不過，只有直接有效的歐盟涉水法令才能為公民參與地下水保護設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，對公民有約束力。[44]在成員國的立法之外，共同體法不僅可以為個人設(shè)定義務(wù)，而且可以賦予成為成員國法律傳統(tǒng)一部分的權(quán)利。成員國沒有及時轉(zhuǎn)換指令，可能產(chǎn)生個人針對成員國的權(quán)利，甚至可能產(chǎn)生成員國對個人的賠償責任。[45]在我國，公眾參與地下水保護亟待法律的完善。[46]2007年4月國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》和2008年5月原國家環(huán)?？偩止嫉摹董h(huán)境信息公開辦法（試行）》兩部立法規(guī)定了信息的公開目的、原則、方針、條件、范圍、程序、例外以及救濟的途徑、方式和程序等，這為公眾參與地下水之保護而獲取相關(guān)信息提供了依據(jù)。前者針對的是政府公開信息的行為；后者《環(huán)境信息公開辦法（試行）》不僅規(guī)定了政府公開環(huán)境信息的內(nèi)容、程序和責任，還對企業(yè)的環(huán)境信息設(shè)立了“自愿公開與強制性公開相結(jié)合”原則。但是，強制公開信息的企業(yè)僅限于“污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業(yè)”。[47]這又在一定程度上限制了公眾的知情權(quán)。鑒于此，應(yīng)設(shè)法讓生命、健康、財產(chǎn)及環(huán)境可能受到影響的利益相關(guān)方和社會公眾參與地下水保護的決策過程，讓他們有機會提出意見，并讓最后決策者聽取他們的意見，提高有關(guān)決策的合法性和遵守程度。[48]具體而言，我國應(yīng)當在現(xiàn)有地下水保護相關(guān)法律法規(guī)中進一步明確公眾參與的條款，并對公眾環(huán)境知情權(quán)、公眾環(huán)境行政參與權(quán)和公眾環(huán)境公益訴權(quán)等方面做出原則性的規(guī)定。首先，公眾環(huán)境知情權(quán)方面，可以進一步明確公眾環(huán)境知情權(quán)的主體范圍、知情范圍、實現(xiàn)方式和救濟途徑、政府義務(wù)和企業(yè)義務(wù)等，如知情范圍方面要保障與居民生活環(huán)境有關(guān)的工程建設(shè)知情權(quán)、決策信息權(quán)和高環(huán)境風險企業(yè)的環(huán)境信息權(quán)；其次，公眾環(huán)境行政參與權(quán)方面，現(xiàn)行立法偏重于政府或者企業(yè)公布環(huán)境信息的程序，居民主動行使環(huán)境信息權(quán)的保障程序很不健全，可以進一步完善公開內(nèi)容、公開方式和公開要求，明確權(quán)利行使方式、行使效力與保障；最后，公眾環(huán)境公益訴權(quán)方面，[49]增加有關(guān)“公民環(huán)境公益訴訟”的規(guī)定，并界定公眾環(huán)境公益訴權(quán)的概念、性質(zhì)、原告資格、權(quán)利行使的條件、激勵機制等內(nèi)容。

注釋:

[1]《歐盟水框架指令》包括26個條款和11個附件，并有專門規(guī)定地下水保護的條款，如第17條規(guī)定了“地下水污染防治戰(zhàn)略”；《歐盟地下水指令》是《歐盟水框架指令》的一個重要子指令，它包括14個條款和4個附件，是保護歐盟地下水的專門立法，本文將兩個具有包含關(guān)系的指令一并提出僅為說明問題的方便。

[2]參見董哲仁：《歐盟水框架指令的借鑒意義——在長江-歐盟流域高層對話會上的發(fā)言》，http：// chinawater.net. cn/CWSNews_View. asp？ CWSNewsID=32337.

[3]2006年我國地下水超采面積已達18萬平方公里。其中，黃河、淮河、海河和遼河地下水資源總量減少12%。參見新華網(wǎng)，http：//news. xinhuanet. com /weekend/2006-05/28/content_4612044. htm。全國2/3的城市地下水水質(zhì)下降，數(shù)以千計的供水井報廢，地下水污染調(diào)查評價工作滯后，投入尚不及美國20世紀80年代的水平，參見劉維：《全國地下水污染調(diào)查：告訴國人地下水污染有多重》，http：//news. xinhuanet. com /environment/2006-07/07/content_4803634. htm.

[4]參見《馬斯特里赫特條約》第130條R款第1項。

[5]歐盟委員會在提出可能對環(huán)境構(gòu)成重大影響的立法建議時，首先需要對此建議進行環(huán)境影響評價。

[6]參見戴炳然：《評歐盟〈阿姆斯特丹條約〉》，載《歐洲》1998年第1期。

[7]1986年處于萊茵河上游的瑞士Schweizerhalle化工廠失火，導(dǎo)致10噸含有有毒化學物質(zhì)的污水流入萊茵河，造成下游長達500多公里嚴重污染，這一污染事故促進了萊茵河流域9國的合作，并制定了萊茵河“鮭魚-2000計劃”，經(jīng)過13年的努力，萊茵河又恢復(fù)了生機，成了一條生態(tài)良好的河流。

[8]參見何艷梅：《國際水資源利用和保護領(lǐng)域的法律理論與實踐》，法律出版社2007年版，第150-151頁。參見《地下水管理》第2條第3款、《赫爾辛基公約》第3條第1款（k）項、《柏林規(guī)則》第41條、《跨界含水層法條款草案》第11條等。

[9]參見前注[2]，董哲仁文。

[10]參見李云生、萬年輝、王東：《歐盟水環(huán)境管理經(jīng)驗與借鑒》，載王金南，鄒首民，洪亞雄主編：《中國環(huán)境政策》（第三卷），中國環(huán)境科學出版社2007年版，第420頁。

[11]歐盟委員會于1997和1998年提出了以下涉及地下水保護的立法建議：（1）將水保護范圍擴大到全部水體，包括地表水與地下水；（2）為所有的水體規(guī)定安全界限，使其達到“良好狀態(tài)”；（3）以流域為基礎(chǔ)進行水管理；（4）采用能夠達到排放限值與質(zhì)量標準的“一體化方法”；（5）確定適當?shù)乃畠r；（6）修訂法規(guī)。參見[芬蘭]M.M.拉哈曼：《〈歐盟水框架指令〉與水資源一體化管理》，載《水利水電快報》2005年第5期。

[12]參見譚偉：《歐盟水框架指令及其啟示》，載《水資源可持續(xù)利用與水生態(tài)環(huán)境保護的法律問題研究——2008年全國環(huán)境資源法學研討會論文集》。

[13]《污染控制法》規(guī)定，如果廢物管理局（WRA）頒發(fā)的廢物傾倒許可證不符合保護地下水的要求，河流管理局可報請有關(guān)主管大臣宣布該許可證無效；《水資源法》規(guī)定，國家河流管理局有權(quán)對直接或間接向地下水排放的工業(yè)和其他各類污水、地下水的抽取實行管制，有權(quán)對地下水污染事故采取補救措施；《規(guī)劃與賠償法》規(guī)定，在制訂規(guī)劃時，必須考慮到地下水保護問題，充分聽取地下水管理與保護機構(gòu)的意見；《地下水管理條例》主要規(guī)定了保護地下水不受兩類物質(zhì)的污染和環(huán)境廳及其長官在管理地下水方面的具體職責。

[14]這些立法還包括養(yǎng)魚用水、貝類用水、洗浴用水和地下水的質(zhì)量目標法規(guī)。參見高立洪，董雁飛：《歐盟新水框架法令概述》，http：// hwcc. gov. cn/pub/hwcc/wwgj/falvfg/quanqiudt/200401/t20040115_90449. html.

[15]參見李雪松、秦天寶：《歐盟水資源管理政策及其對我國的啟示》，載《2006年全國環(huán)境資源法學研討會論文集》。

[16]參見《歐盟水框架指令》第18條第1款。

[17]參見方國學：《歐盟的決策機制：機構(gòu)、權(quán)限與程序》，載《中國行政管理》2008年第2期。

[18]參見[英]馬丁格里菲斯：《歐盟水框架指令手冊》，中國水利水電出版社2008年版，第33頁。

[19]參見[丹麥]本德威盧姆森：《歐盟地下水指令手冊》，中國水利水電出版社2009年版，第27頁。

[20]前注[11]，[芬蘭]MM拉哈曼等文。

[21]Phyllis B. Judd and C. PaulNathanai，l ProtectingEuropes' Groundwater：LegislativeApproaches and Policy Initiatives，Envi-ronmentalManagement andHealth，MCB University Press，1999 （5）：304.

[22]前注[21]，Phyllis B. Judd and C. PaulNathanai.l

[23]參見前注[19]，[丹麥]本德威盧姆森書，第44、47、48、51頁。

[24]參見周佑勇：《在軟法與硬法之間：裁量基準效力的法理定位》，載《政法論壇》2009年第4期。

[25]參見蔡守秋：《歐盟環(huán)境政策法律研究》，武漢大學出版社2002年版，第45頁。

[26]參見李雪松，秦天寶：《歐盟水資源管理政策分析及對我國跨邊界河流水資源管理的啟示》，載《生態(tài)經(jīng)濟》2008年第1期。

[27]轉(zhuǎn)引自前注[21]，Phyllis B. Judd and C. PaulNathanail.

[28]參見蔡守秋：《歐盟環(huán)境法的特點及啟示》，載《福建政法管理干部學院學報》2001年第3期。

[29]參見劉曼明：《歐盟水框架指令綜述》，http：// hwcc. com. cn.

[30]參見[美]海倫英格蘭姆：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，鐘振明、朱濤譯，上海交通大學出版社2005年版，第92頁。

[31]該獲取信息的權(quán)利聲明認為，決策過程的透明度會增強機構(gòu)的民主性和公眾對行政管理的信任。

[32]OJ1994，L46，P58.

[33]OJ1993，L340，P43.

[34]OJ2001，L145，P43.

[35]OJ2003，L41，P26.

[36]OJ2006，L264，P25.

[37]參見[德]G.海梅爾等：《歐盟水框架指令在德國的實施》，載《水利水電快報》2004年第7期。

[38]參見王海燕：《跨界流域管理的歐盟經(jīng)驗》，載《人民長江報》2009年7月4日。

[39]參見鐘筱紅、彭丁帶：《維護環(huán)境安全：控制外國污染轉(zhuǎn)移法律問題及其對策研究》，法律出版社2009年版，第278頁。

[40]參見前注[8]，何艷梅書，第150-15頁。

[41]參見前注[15]，李雪松、秦天寶文。

[42]參見前注[2]，董哲仁文。

[43]參見前注[2]，董哲仁文。

[44]《歐盟水框架指令》第十四部分，即“公眾信息和咨詢部分”，專門規(guī)定了公眾參與咨詢、起草、方案確定、組織實施和實施進度報告等內(nèi)容，可見歐盟公眾參與地下水保護是一個全過程。參見前注10，李云生、萬年輝、王東文。

[45]參見前注[39]，鐘筱紅、彭丁帶書，第141-142頁。

[46]參見竺效：《公眾應(yīng)成為流域污染防治的監(jiān)督力量》，載《環(huán)境保護》2007年第7期。

[47]參見常紀文：《應(yīng)確認細化環(huán)境信息基本權(quán)利》，http：//blog. china. com. cn/changjiwen/art/103959. htm.l

篇10

建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”是發(fā)揮水資源戰(zhàn)略優(yōu)勢的現(xiàn)實選擇

水是金華趕超發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。從我市水資源現(xiàn)狀看，雨洪資源流失、季節(jié)性區(qū)域性缺水、水體污染嚴重、水功能單一、水資源利用率低等問題比較明顯，建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”，把水蓄起來、連起來、活起來、凈起來、美起來、親起來，進一步拓展水資源功能，提高水資源利用率，是發(fā)揮水資源戰(zhàn)略優(yōu)勢的現(xiàn)實選擇。

源短流急，蓄水能力不足，雨洪資源流失明顯。我市集雨面積在100平方公里以上的江河就有40多條，而且春夏季節(jié)雨量十分豐富，多年平均降水量達1513mm，多年平均年入境水量94億m3，出境水量170億m3，多年平均水資源量91？郾73億m3，但全市821座水庫、82747座山塘，總庫容只有22？郾3億m3，其中大型水庫2座，中型水庫27座，小型水庫792座，總庫容18？郾7億m3，正常庫容14？郾3億m3；大小山塘82747座，庫容3？郾6億m3左右；多年平均水資源利用量只有29？郾8億m3，由于源短流急，蓄水能力不足，大量水資源入境而過，雨洪資源流失非常明顯。

雨量充沛，時空分布不均，以致季節(jié)性區(qū)域性缺水。我市屬亞熱帶季風氣候，多年平均降水量為1513mm，最大降水量2000多mm，最少降水量955mm。2—10月降水量較大，特別是梅汛期常常引起洪澇災(zāi)害，而秋冬季節(jié)降水量偏少，存在季節(jié)性缺水。北部山區(qū)年平均降水量在1500mm左右，平原地區(qū)年平均降水量只有1350mm左右；武義、磐安人均水量比較充沛，義烏、永康、金東等地缺水比較嚴重，義烏的人均水資源量只有665m3，只有全市平均水平的三分之一強，區(qū)域性缺水比較明顯。

水體污染，水質(zhì)下降，水環(huán)境治理要求迫切。經(jīng)過多年的保護和治理，全市地表水環(huán)境質(zhì)量總體有所好轉(zhuǎn)，但由于工業(yè)污染、農(nóng)村面源污染現(xiàn)象依然較為突出，水環(huán)境保護形勢和飲用水源環(huán)境安全不容樂觀，水源地保護的壓力不斷加大。從2011年度本區(qū)域監(jiān)測的1083？郾5km、70個控制斷面、57個重點水功能區(qū)的監(jiān)測結(jié)果看，符合目標水質(zhì)的水功能區(qū)23個，代表河長413km，分別占總數(shù)的40？郾4%、38？郾1%；符合地表水環(huán)境質(zhì)量I～Ⅲ類標準的水功能區(qū)39個，代表河長668？郾8km，分別占參評數(shù)的68？郾4%、61？郾8%。區(qū)域內(nèi)各主要河流流域水質(zhì)達標率在全省還處在較低水平，金華江干流水質(zhì)僅為Ⅳ類，義烏、東陽境內(nèi)的東陽江干流水質(zhì)大部分已經(jīng)低于Ⅴ類，大部分河水已不能作為生活用水和重要工業(yè)用水。

功能單一，利用率低，統(tǒng)籌綜合利用緊迫。近年來，我市人均年綜合用水量、萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量以及農(nóng)田畝均用水量等主要指標呈逐年下降的趨勢。但我市生活生產(chǎn)用水仍屬于粗放模式，水資源浪費量較大。主要表現(xiàn)在水的有效利用率低：農(nóng)業(yè)灌溉系數(shù)低，僅有50%；工業(yè)耗水量大，重復(fù)利用率低；群眾節(jié)約用水觀念比較淡薄，優(yōu)水劣用、劣水棄用的情況普遍存在；水資源功能單一化，往往只考慮水的資源功能，卻忽略了景觀功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能，沒有統(tǒng)籌考慮防洪抗旱、改善水環(huán)境、營造水景觀、修復(fù)水生態(tài)、提升城市品位等功能，水資源整體科學利用、綜合利用程度不高。多年平均水資源利用率只有32？郾5%，明顯低于全國平均水平的45%，更低于發(fā)達國家75%的利用水平。2011年，我市降雨量位列全省第三位（衢州、麗水等多山，舟山、臺州等多海地區(qū)不放入比較，下同），但水資源利用率僅23%，低于全省29%水平。綜合考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能和景觀功能，不斷提高水資源綜合利用率，顯得十分必要而緊迫。

未來用水需求，量增質(zhì)高，水資源要素制約日益凸顯。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市化進程加快，未來10年、20年，水資源供需矛盾將逐漸形成并不斷擴大。經(jīng)專家預(yù)測和水量平衡計算，《浙中城市群水資源可持續(xù)戰(zhàn)略研究報告》指出，到2020年浙中城市群許多地方的城鎮(zhèn)生活需水、鄉(xiāng)村生活需水、重要工業(yè)需水等對水質(zhì)要求較高的優(yōu)質(zhì)水缺水情況將非常嚴重。按90%保證率計算，到2020年除東陽、浦江外，都會出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)供水緊缺局面。我們必須把水作為建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)文明、持續(xù)推進趕超發(fā)展的核心資源，進行合理開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護和科學管理。

建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”已具備良好的基礎(chǔ)條件

借鑒發(fā)達地區(qū)水利建設(shè)實踐經(jīng)驗，綜合分析我市水利狀況，調(diào)研認為，建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”已具備良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

資源有潛力。我市地處南方豐水地區(qū)，屬亞熱帶季風氣候，多年平均降水量為1513mm，列全省第4位，遠高于全國628mm的平均水平。多年平均水資源總量為91？郾73億m3，居全省第3；人均水資源量為1955？郾57m3，居全省第2。按面積計算，我市每平方公里多年平均水資源量為84萬m3，高于全省平均水平的81萬m3和全國平均水平的30萬m3，建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”具備良好的資源潛力。

地理有條件。我市總面積10942平方公里，其中山地和丘陵占83？郾3%，平原和盆地16？郾7%，以金衢（蘭）盆地為主體，盆地間被丘陵低山阻隔，盆地又被中低山包圍，形成東南北部高、中部低，北部低山丘陵和緩起伏，東南部中低山挺拔，中部大小盆地相間錯落的地貌特征。轄區(qū)內(nèi)江河密布，河道水庫水域面積約600多平方公里，占國土總面積的5？郾5%左右。主要河流有衢江、蘭江、東陽江、武義江、金華江、永康江、熟溪、梅溪、白沙溪、浦陽江、大陳江、安文溪、南江，分屬錢塘江、甌江、椒江3大水系，河流總長度10859km。三大流域內(nèi)分布有豐富的區(qū)域小水系，其中集雨面積在100平方公里以上的江河有40多條，在主要河流上還有眾多的梯級工程亟待開發(fā)利用。這樣的地理條件，為建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”提供了良好條件，并將賦予“江南水鄉(xiāng)”獨特的新風貌、新功能、新內(nèi)涵。

工作有基礎(chǔ)。近年來，各級各部門高度重視水利工作，千方百計加大水利投入，全面開展了啟動錢塘江三四級干堤加固、城市防洪、“千庫保安”、“千萬農(nóng)民飲用水”、“千萬畝十億方節(jié)水”、“萬里清水河道整治”等工程建設(shè)，每年水利建設(shè)投資規(guī)模都在20億元左右。金東區(qū)、永康市、東陽市列入全國中小河流治理重點縣（數(shù)量全省第一，占全省近1/6）。武義縣、磐安縣等7個縣（市、區(qū)）列入第四批中央財政小型農(nóng)田水利重點縣。婺城區(qū)列入中央財政高效節(jié)水灌溉項目縣，金東、永康、蘭溪等列入中央財政農(nóng)村河塘清淤整治項目縣。義烏市通過全國節(jié)水型社會建設(shè)試點專家評估，永康全國率先試點“最嚴格水資源管理制度”，蘭溪、永康獲得2011年度全省農(nóng)田水利標準化建設(shè)考核優(yōu)秀單位。經(jīng)過兩輪811環(huán)境專項行動，區(qū)域內(nèi)河流水質(zhì)有較大改善，主要污染物平均濃度有較大的下降。全市水資源的開發(fā)利用和保護進一步加大，建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”具備良好的工作基礎(chǔ)。

文化有優(yōu)勢。自古以來，金華水景觀較為豐富、水文化較為發(fā)達。駱賓王的《詠鵝》描繪出一幅美麗的“繡湖白鵝嬉水圖”，李清照的一曲《武陵春》使金華的“雙溪”名聞天下，蘭溪自古有“三江之匯”，“六水之腰”，“七省通衢”之稱，是歷代重要的黃金水道。近年來，隨著“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程”、“三江六岸”景觀改造工程、武義“溫泉養(yǎng)生節(jié)”等建設(shè)工程及活動載體的深入推進，我市的水環(huán)境不斷優(yōu)化、水景觀不斷改善、水文化不斷豐富，為打造現(xiàn)代江南特色的“浙中水鄉(xiāng)”奠定了濃厚的文化底蘊。

建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”的基本構(gòu)想

水資源是衡量區(qū)域競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要因素，是生態(tài)環(huán)境的主要控制性因素。黨的十把生態(tài)文明建設(shè)放在了突出位置，納入中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”總布局，強調(diào)建設(shè)生態(tài)文明是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的長遠大計，并把水利放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，強調(diào)要給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園，提出要完善最嚴格的水資源管理制度。建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”，發(fā)揮浙中水資源戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢，必須從我市生態(tài)文明建設(shè)和水資源狀況的實際出發(fā)，按照科學發(fā)展觀的要求，加快從農(nóng)業(yè)水利向城市水利、環(huán)境水利、生態(tài)水利轉(zhuǎn)型，全面考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能和景觀功能，統(tǒng)籌、規(guī)劃、管理、利用水資源，為金華趕超崛起提供強有力的水資源保障，進一步提高科學治水、科學用水的水平。

基本構(gòu)想。以“兩聯(lián)兩蓄三統(tǒng)一”為抓手，把水“蓄起來、連起來、活起來、凈起來”，強化水管理、保障水安全、美化水環(huán)境、豐富水生態(tài)、弘揚水文化，努力打造“城水相依、湖庫相嵌、江河相連、山水相融、保用相促、人水和諧”的“浙中水鄉(xiāng)”。（“兩聯(lián)”就是江溪河網(wǎng)連通、山塘水庫連片，“兩蓄”就是時空錯位蓄水、外引水源蓄水，“三統(tǒng)一”就是水資源統(tǒng)一配置、水景觀統(tǒng)一建設(shè)、水效益統(tǒng)一開發(fā)。）

基本目標。按照“穩(wěn)政策、增投資、夯基礎(chǔ)、促改革、強管理、惠民生”的要求，建立合理開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護和科學管理的水資源保障體系，健全基礎(chǔ)牢固、組織健全、體系通暢、制度健全和操作規(guī)范的水資源管理機制，建設(shè)水蓄起來、水連起來、水活起來、水凈起來、水美起來、水親起來的人水和諧社會，實現(xiàn)水資源綜合利用與人口、環(huán)境、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

基本原則。根據(jù)上述構(gòu)想和目標，在具體實踐中要遵循以下原則：一是科學規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧。遵循自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律，充分考慮水資源和水環(huán)境承載能力，推進規(guī)劃建設(shè)與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、保護生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧上下游、干支流、左右岸、城市與農(nóng)村、流域與區(qū)域、開發(fā)與保護、建設(shè)與管理、近期與遠期各方關(guān)系，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置與合理使用，達到最大的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益。二是因水制宜，興利除弊。水資源開發(fā)利用的目標、速度、規(guī)模要與經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境承載能力、水系實際狀況相適應(yīng)，不斷滿足防洪排澇、開發(fā)利用、環(huán)境整治、生態(tài)保護、文化傳承等需求，努力提升水利設(shè)施災(zāi)害應(yīng)對和綜合防御能力、水資源合理調(diào)配和高效利用能力、水生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)能力、水務(wù)部門科學治水和依法管水能力，著力解決好人民群眾的水患、水憂、水難、水盼問題。三是試點先行，穩(wěn)步推進。按照“先點后面、先易后難”的原則，選擇基礎(chǔ)條件好、示范作用明顯的區(qū)域開展試點，積極探索“城市水庫”、“新區(qū)水鄉(xiāng)”和“清水繞城、活水入園”的建設(shè)經(jīng)驗，并及時總結(jié)推廣，把工作亮點、特色做法和典型經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為政策制度和長效機制。各縣（市、區(qū)）各水域要根據(jù)自身實際和特色，科學借鑒試點經(jīng)驗，穩(wěn)步推進“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)。四是統(tǒng)一部署，各方聯(lián)動。要按照統(tǒng)一謀劃部署、分頭組織實施、各方聯(lián)動推進的原則，充分調(diào)動各級各方面的積極性。各縣（市、區(qū)）要積極參與，在人力、財力和物力上給予保障；水利、國土、財政、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、科技等部門要組織專門力量，對各類建設(shè)項目開展研究認證、規(guī)劃設(shè)計和組織協(xié)調(diào)；要正確處理政府、市場、社會的關(guān)系，著力構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場運作、社會協(xié)同、公眾參與的“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)格局。

建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”的對策舉措

在工作部署上，要抓緊建立機構(gòu)、編制規(guī)劃、開展試點，加大“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)推進力度。一要建立組織機構(gòu)。建立由水利、國土、財政、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、科技等部門組成的市“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作職責，加強組織協(xié)調(diào)，抓好責任落實，為“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)提供強有力的組織保障。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負責規(guī)劃設(shè)計、項目策劃、任務(wù)分解、工作督查等的組織協(xié)調(diào)。二要編制總體規(guī)劃。按照“全市一盤棋”的要求，組織國際招標，吸引國際知名規(guī)劃設(shè)計單位，高起點、高水平、高質(zhì)量編制“浙中水鄉(xiāng)”總體規(guī)劃，同步開展金義都市新區(qū)、湖海塘區(qū)塊“浙中水鄉(xiāng)”試點詳細規(guī)劃，爭取6月底前完成。各縣（市、區(qū)）也要根據(jù)總規(guī)，因地制宜編制水鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。三要抓好工作試點。積極開展金義都市新區(qū)和湖海塘區(qū)域水鄉(xiāng)建設(shè)試點。金義都市新區(qū)可以通過對滿塘水庫的庫周開挖、庫底清淤、擴建增容等措施，增加滿塘水庫庫容和蓄水量，同時將周邊水庫、水系串聯(lián)成網(wǎng)，形成內(nèi)外相連、全域貫通的活水體系，打造“清水入城、活水繞城”的濱湖、濱水城市。湖海塘區(qū)域可以以安地水庫為水源，打通拓寬梅溪至湖海塘進水河道，改造湖海塘至武義江、金華江出水河道，清淤擴大湖海塘庫容，打造以湖海塘為中心的城市濱水景觀。

在政策配套上，要積極探索創(chuàng)新、細化完善、加大扶持，強化“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)政策保障。一要建立健全資金籌措機制。加大政府投入，搭建融資平臺，積極吸引社會資金參與“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)。整合水資源開發(fā)建設(shè)公司、水庫管理處、污水處理廠、水電安裝隊伍等水務(wù)企業(yè)或事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn)，組建金華市水務(wù)集團，在保持國資控股的前提下，積極引入民間資本，建立多元化、多層次、多渠道的水務(wù)投資體系，以滿足水務(wù)工程建設(shè)的資金需求。二要探索水資源統(tǒng)籌配置機制。積極探索建立水權(quán)交易機制，明確跨區(qū)域水權(quán)交易程序，規(guī)范水權(quán)交易行為，實現(xiàn)水資源配置最優(yōu)化，保障水資源可持續(xù)利用。進一步完善水資源價格形成機制，完善各環(huán)節(jié)水價的比價關(guān)系，逐步使水價達到包括資源成本、供水成本、環(huán)境成本（含生態(tài)補償成本）的全成本水平，有效發(fā)揮水價對資源配置、節(jié)約用水、水環(huán)境保護的重要杠桿作用。三要完善生態(tài)補償機制。各級政府要設(shè)立生態(tài)補償專項資金，按照“誰保護誰受益，誰污染誰付費”的原則，加大生態(tài)補償力度，不斷完善區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償機制，積極探索跨區(qū)域生態(tài)補償機制。盡快制定出臺政策制度，明確下游補償上游、缺水地區(qū)補償豐水地區(qū)的義務(wù)，按照供水地區(qū)對受水地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率逐步提高生態(tài)補償標準。