導(dǎo)語：如何才能寫好一篇礦山生態(tài)修復(fù)制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

要：建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)進(jìn)程，已經(jīng)成為當(dāng)前我國建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制國家戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域。闡述我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中造成的主要生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)分析我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)政策進(jìn)程和實(shí)施效果，梳理我國建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)困難和機(jī)制障礙。結(jié)合我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作中存在的問題，重點(diǎn)從補(bǔ)償資金的籌措機(jī)制、使用機(jī)制、行政部門間協(xié)調(diào)規(guī)劃、監(jiān)督管理機(jī)制等方面，提出建立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；礦產(chǎn)資源；中國

中圖分類號(hào)：F205　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1005-0892(2010)02―0022-07

建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加速礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，成為當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)一項(xiàng)緊迫任務(wù)。我國在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐上進(jìn)行了一系列探索，制定了一些生態(tài)保護(hù)政策，但缺乏法律依據(jù)和國家整體政策指引，各地的礦產(chǎn)資源生態(tài)保護(hù)的整體效果不好?？陀^分析我國礦產(chǎn)資源開發(fā)所導(dǎo)致的主要生態(tài)環(huán)境問題，系統(tǒng)分析我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)政策進(jìn)程和實(shí)施效果，尋找我國建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)困難和機(jī)制障礙，并結(jié)合我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作中存在的問題，系統(tǒng)設(shè)計(jì)礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的籌資機(jī)制、資金使用機(jī)制、行政部門間協(xié)調(diào)規(guī)劃以及監(jiān)督管理機(jī)制，進(jìn)而提出建立我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議，對(duì)于建立和完善我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)狀

(一)開采規(guī)模持續(xù)上升，生態(tài)環(huán)境破壞不斷加劇

我國現(xiàn)有國有礦山企業(yè)8000多個(gè)，個(gè)體礦山企業(yè)達(dá)到23萬多個(gè)。據(jù)國土資源部門統(tǒng)計(jì)(國土資源部，2008)，截至2007年底，全國礦業(yè)開發(fā)占用和損毀土地約166萬hm2，其中尾礦堆放占地約91萬hm2，露天采坑占地約52萬hm2，采礦塌陷占地約20萬hm2，以及為采礦服務(wù)的廠房、礦區(qū)、交通設(shè)施(公路、鐵路)等所占用的土地。礦業(yè)活動(dòng)，特別是露天開采，大量破壞了植被和山坡土體，產(chǎn)生的廢石、廢渣等松散物質(zhì)極易促使礦山地區(qū)水土流失。如位于鄂爾多斯高原的神府東勝礦區(qū)，由于氣候及人為因素的影響，已使該區(qū)生態(tài)環(huán)境非常脆弱，土地沙化、荒漠化的面積已超過4.17萬km2占全區(qū)面積的86％以上。據(jù)對(duì)全國1173家大中型礦山調(diào)查，產(chǎn)生水土流失及土地沙化所破壞的面積分別為1706.7hm2和743.5hm2，治理投資的費(fèi)用已達(dá)2393.3萬元。

(二)礦產(chǎn)資源開發(fā)引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生

露天開采導(dǎo)致的地質(zhì)災(zāi)害主要有崩塌、滑坡、泥石流等，多數(shù)發(fā)生在建材類礦山中。根據(jù)全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，到2005年底，全國礦山開采活動(dòng)共引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害12379起，死亡4251人，造成直接經(jīng)濟(jì)損失161.6億元。其中因礦山開采引發(fā)地面塌陷4500多處、地裂縫3000多處、崩塌1000多處。全國因采礦活動(dòng)形成的采空區(qū)面積約80.96萬hm2，引發(fā)地面塌陷面積35.22萬hm2，占?jí)汉推茐耐恋孛娣e143.9萬hm2。

(三)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)對(duì)水資源、土壤環(huán)境破壞嚴(yán)重

采礦形成的礦坑水、選礦廢水以及采礦廢石、煤矸石、尾礦渣等堆放不當(dāng)，構(gòu)成了礦區(qū)水體和土壤的污染源。根據(jù)全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，全國采礦活動(dòng)平均每年產(chǎn)生的廢水、廢液約60.89億t，排放量約47.9億t，采礦活動(dòng)每年產(chǎn)生的尾礦或固體廢棄物量約16.73億t，排放量約14.54億t。到2005年底，全國尾礦或固體廢棄物的累計(jì)積存量約219.62億t。采礦使地下水均衡系統(tǒng)受到破壞，導(dǎo)致部分區(qū)域地下水、地表水滲漏，造成大面積疏于漏斗，引起地表嚴(yán)重缺水，嚴(yán)重破壞了水資源的均衡和補(bǔ)給條件，導(dǎo)致礦區(qū)及周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

二、我國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)政策法律制度演變軌跡及其主要內(nèi)容

(一)國家有關(guān)礦產(chǎn)資源有償使用制度

從20世紀(jì)80年代開始，我國開始有償使用礦產(chǎn)資源的政策法律制度探索，逐步形成了一套由礦產(chǎn)資源法、稅法及其附屬法規(guī)、國家資源政策等組成的、調(diào)整礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)過程中諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律制度。1986年3月19日通過的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定“國家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采。開采礦產(chǎn)資源，必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”。1993年12月25日國務(wù)院頒布的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)開采應(yīng)稅資源的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人都應(yīng)繳納資源稅”。1994年稅制改革后，把鹽稅并入資源稅，并擴(kuò)大了征收范圍。1994年2月，國務(wù)院《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》 (國務(wù)院令第150號(hào))具體落實(shí)了生產(chǎn)資源法》中有償開采的原則，無償開采到此結(jié)束。1998年2月12日國務(wù)院的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》 (中華人民共和國國務(wù)院令第240號(hào))規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和探礦權(quán)價(jià)款制度。

(二)我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金(備用金)制度的政策進(jìn)程

我國全面建立礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金制度開始于2006年之后。2005年8月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》提出探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)機(jī)制。2006年2月10日國家財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》 (財(cái)建f20061215號(hào))，2007年4月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的部門分工意見的通知》，2009年3月2日，中華人民共和國國土資源部令第44號(hào)公布《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，確立了礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的原則，規(guī)定采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。

此外，其他專門法律對(duì)于礦產(chǎn)資源開發(fā)中的生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)制度進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范。 鐮林法》規(guī)定，進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，由用地單位繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)；《水土保持法》規(guī)定，因采礦和建設(shè)使植被受到破壞的，必須采取措施恢復(fù)表土層和植被，防治水土流失；《土地管理法》明確要求因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)復(fù)墾。

(三)地方政府關(guān)于礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的政策進(jìn)程

我國地方礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的征收最早始于1993年。1993年云南省以昆明磷礦為試點(diǎn)，每噸礦石征收0.13元，用于礦區(qū)植被和周邊破壞的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。20世紀(jì)90年代中期，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)

償費(fèi)實(shí)踐在更大范圍內(nèi)鋪開，廣西、福建、江蘇等14個(gè)省145個(gè)縣相繼開始試點(diǎn)。1993年，國務(wù)院對(duì)內(nèi)蒙包頭和山西、陜西、內(nèi)蒙古接壤地區(qū)的能源基地實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償政策，規(guī)定每噸煤提取0.45元作為生態(tài)恢復(fù)資金計(jì)入生產(chǎn)成本，用于礦區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，同時(shí)神華集團(tuán)神東分公司爭(zhēng)取國家補(bǔ)助每年2000萬元，共計(jì)10年，用于礦區(qū)生態(tài)重建。陜西省也于1997年頒布《陜西榆林、銅川地區(qū)征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)管理辦法》對(duì)該地區(qū)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用礦產(chǎn)品加工和運(yùn)輸?shù)膯挝缓蛡€(gè)人按月繳納生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，并制定具體征收標(biāo)準(zhǔn)。但由于征收礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)缺乏嚴(yán)格的法律依據(jù)，不但增加了征收工作的困難，而且在2002年全國整治亂收費(fèi)過程中，許多地方的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收由于立法依據(jù)不足而被取消。

(四)地方政府關(guān)于礦山環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)保證金制度的政策法律進(jìn)程

在2006年之前，江蘇省和湖南省率先在全國實(shí)施礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金(備用金)制度，為我國推行這一制度提供了很好的借鑒經(jīng)驗(yàn)。從2006開始，全國各地根據(jù)國家財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)總局的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》文件要求，先后建立起礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制。從掌握的資料來看，2006年以后全國共有江西、福建、安徽、湖北、山東、河南、河北、山西、陜西、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、廣西、貴州、云南、四川、重慶、黑龍江、遼寧、吉林、天津等23個(gè)省(市、自治區(qū))陸續(xù)建立了保證金制度，目前全國共有26個(gè)省(市、自治區(qū))建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金(或備用金)制度。還有廣東、上海、廣西、北京、等5個(gè)省(市、自治區(qū))尚未建立。其中，廣西已經(jīng)將建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度納入了立法規(guī)劃。

三、我國礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償政策法律實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)

(一)礦山環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)政策實(shí)施進(jìn)展

2001年，財(cái)政部批準(zhǔn)設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)資金，由國土資源部負(fù)責(zé)組織落實(shí)國家礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作。2002年，為摸清全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀，查明主要地質(zhì)環(huán)境問題及其危害，為合理開發(fā)礦產(chǎn)資源、保護(hù)礦山地質(zhì)環(huán)境和開展礦山環(huán)境整治、礦山生態(tài)恢復(fù)與重建、實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)督管理提供決策支持，國土資源部組織了全國礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評(píng)估工作，截至2008年，全國31個(gè)省(區(qū)、市)的礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評(píng)估工作已經(jīng)完成，基本摸清了我國礦山環(huán)境的現(xiàn)狀，查明了主要礦山環(huán)境問題及其危害。2004年，國務(wù)院明確要求國土資源部牽頭制定《全國礦山環(huán)境治理規(guī)劃》、《礦山環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和代起草關(guān)于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的指導(dǎo)性意見。2005年國土資源部發(fā)出了《關(guān)于開展省級(jí)礦山環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃的通知》，隨后各地正在加緊編制地方礦山環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃。2006年4月19日，國務(wù)院第133次常委會(huì)決定，在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)，探索建立煤炭開采綜合補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)礦區(qū)周邊的環(huán)境治理和植被恢復(fù)。此后，國家林業(yè)局提出了開展全國礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃意見和建議，并決定組織編制和實(shí)施全國礦區(qū)植被保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)工程規(guī)劃。

(二)礦山環(huán)境保護(hù)與生態(tài)恢復(fù)資金投入情況

從2001年始，財(cái)政部、國土資源部在中央所得的礦業(yè)權(quán)價(jià)款及使用費(fèi)中安排資金設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目，用于支持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期及歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題的治理，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持的重點(diǎn)是：東北等老工業(yè)基地、西部地區(qū)以及資源枯竭地區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目；已經(jīng)開展相關(guān)工作并且具有示范效應(yīng)和典型意義的礦山環(huán)境綜合治理項(xiàng)目；國家現(xiàn)行政策重點(diǎn)支持的礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目。2003年至2008年，中央財(cái)政共下達(dá)60億元用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理，其中環(huán)境治理項(xiàng)目1325個(gè)，總金額51.45億元。項(xiàng)目涉及31個(gè)省(區(qū)、市)的能源、金屬和非金屬各類礦山，其中投入煤炭礦山治理資金最多。此外，各級(jí)地方財(cái)政治理礦山地質(zhì)環(huán)境投入力度也呈現(xiàn)逐年加大趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2000年以來，全國用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財(cái)政資金達(dá)62億元，企業(yè)自籌資金達(dá)47億元。

(三)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)績(jī)效

由于國家有關(guān)部門對(duì)礦區(qū)治理給予高度重視，財(cái)政支持力度也在加大，礦區(qū)治理在逐步開展，取得了初步效果。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2006年全國共恢復(fù)治理礦山面積4.5萬hm2。實(shí)地調(diào)查表明，山西省平朔礦區(qū)是國有大型礦區(qū)，總占地面積4000余hm2，排土場(chǎng)復(fù)墾面積已達(dá)1466.7hm2，排土場(chǎng)植被覆蓋率90％以上，而原地貌的植被覆蓋率僅為10％；經(jīng)過采取水保措施和復(fù)墾的排土場(chǎng)，水土流失逐年減輕。復(fù)墾后侵蝕模數(shù)為3478t/km2每年，減少徑流66％，減少侵蝕77％。

四、我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)面臨的現(xiàn)實(shí)困難

(一)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)任務(wù)重，生態(tài)恢復(fù)差距甚遠(yuǎn)

多年來，由于部分地方政府和部門存在“先發(fā)展起來，再治理保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”的錯(cuò)誤思想，忽視了礦產(chǎn)資源開發(fā)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因而所屬企業(yè)利潤(rùn)全部上交財(cái)政，沒有留下礦山生態(tài)環(huán)境治理的備用資金。目前總的復(fù)墾率不到10％，與國外大多數(shù)國家的50％以上的土地復(fù)墾率相比，差距巨大。森林植被的恢復(fù)差距更大，2001-2005年實(shí)際恢復(fù)森林植被面積僅為7.7萬hm2，占同期應(yīng)恢復(fù)森林植被面積的14.3％。

(二)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)范圍小，對(duì)礦山外部生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)重視不夠

礦山企業(yè)占地以外的環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)工作未納入礦山企業(yè)職責(zé)范圍。礦山企業(yè)占地范圍的植被與生態(tài)破壞只是礦產(chǎn)開采引起的植被與生態(tài)破壞的一部分。除了露天礦以外，礦山企業(yè)占地在礦區(qū)面積中只占很少的部分，礦產(chǎn)開采中造成的植被與生態(tài)破壞必然涉及到礦區(qū)周邊范圍。根據(jù)山西省調(diào)查結(jié)果，礦產(chǎn)開采除了引起徑流量減少、地下水位下降和濕地縮小外，還因產(chǎn)生采空區(qū)漏斗狀輻射區(qū)域而影響地表植被，其面積約為采空區(qū)面積的2.6倍。當(dāng)前，由于礦區(qū)周邊影響范圍的生態(tài)恢復(fù)治理的職責(zé)還沒有明確，礦區(qū)整體范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)難以在環(huán)境自凈和自然演替的作用下得以恢復(fù)平衡。①

(三)礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)劃

從調(diào)研情況看，目前規(guī)劃方面存在的主要問題有：一是礦山企業(yè)占地以外的植被與生態(tài)破壞狀況不清，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)礦山企業(yè)和個(gè)體礦山企業(yè)占地范圍內(nèi)的植被與生態(tài)破壞狀況不清。家底不清，多頭管理，各自為政，缺乏系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，是造成礦區(qū)植被保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)治理滯后的重要原因。

(四)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措機(jī)制還無法滿足實(shí)際需要

由于礦產(chǎn)資源開采對(duì)礦區(qū)生態(tài)影響破壞嚴(yán)重，礦區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)難度加大，從而加大了資金投入。從各地的不同礦區(qū)的治理情況來看，礦區(qū)生態(tài)治理與植被恢復(fù)的單位面積費(fèi)用普遍比常規(guī)工

程的成本要高很多。據(jù)世界銀行資料，發(fā)展中國家要徹底改善本國的礦山環(huán)境狀況，需要拿出占GDP的2％～3％資金用于環(huán)境保護(hù)。008年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到307670億元，照此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，要徹底改善我國礦山環(huán)境現(xiàn)狀的投入需要6140億元～9270億元。從當(dāng)前我國綜合國力來看，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，政府財(cái)政難以滿足礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金需求。

當(dāng)前，我國礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措的良性運(yùn)行機(jī)制仍然欠缺，專項(xiàng)資金來源單一，涉及礦產(chǎn)資源收費(fèi)名目多、部門多，部門收費(fèi)使用方向不明確，地方政府投資積極性整體不高，企業(yè)投資和治理意識(shí)淡薄。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度適用范圍不夠?qū)?。目前全國多?shù)省已經(jīng)建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，均規(guī)定保證金只適用于新建礦山企業(yè)，或新礦山開發(fā)新產(chǎn)生的破壞。而對(duì)于歷史遺留的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)成本仍然未納入保證金的范疇。

第二，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)沒有體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)恼吆x。國家將補(bǔ)償費(fèi)的開支主要集中于礦產(chǎn)資源勘探成本補(bǔ)助上(不低于70％)，并適當(dāng)用于礦產(chǎn)資源保護(hù)支出和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助預(yù)算，而環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)所需要的資金沒有納入補(bǔ)償費(fèi)的支出范圍。

第三，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過低，未能隨礦產(chǎn)資源價(jià)值、市場(chǎng)情況變動(dòng)而變動(dòng)。中國的石油、天然氣、煤炭、煤成氣等重要能源的補(bǔ)償費(fèi)都只有1％，而國外石油天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率一般為10％～16％，即使是美國這樣一個(gè)礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)比中國豐富的國家，其石油、天然氣、煤炭(露天礦)補(bǔ)償費(fèi)征收率也高達(dá)12.5％。

第四，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項(xiàng)資金資助范圍有限，資金總量小，地方配套困難。當(dāng)前，中央礦山環(huán)境治理的專項(xiàng)資金來源主要是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款，但是中央下達(dá)的專項(xiàng)資金估計(jì)只占三項(xiàng)收費(fèi)收入的10％～20％，占礦山歷史所創(chuàng)利稅的1％，可見總體投資量不大。相對(duì)于老舊礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)實(shí)際資金需求，中央投入的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足需要。此外，礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)中央專項(xiàng)資金要求地方政府和企業(yè)配套，但由于有的地方政府和企業(yè)財(cái)力有限等原因，實(shí)際到位配套率不高。

第五，部門經(jīng)費(fèi)整合效果不佳，部門間協(xié)調(diào)難度大。礦區(qū)生態(tài)破壞問題不單純是土地破壞問題，還涉及污染和森林植被破壞等多個(gè)方面。從礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的資金來源的實(shí)際情況看，目前只有國土資源管理部門一家“孤軍奮斗”，其他部門基本上置身度外，沒有為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程提供過應(yīng)有的資金支持。值得關(guān)注的是，最近出臺(tái)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》強(qiáng)化了國土資源管理部門壟斷礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的權(quán)力和義務(wù)，相關(guān)的環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、水利等部門被排除在礦山生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)質(zhì)量評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系之外，環(huán)境保護(hù)、林業(yè)部門無法在礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督方面行使執(zhí)法權(quán)。

五、建立我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

(一)改革礦產(chǎn)資源稅費(fèi)政策，建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府投入機(jī)制

第一，進(jìn)一步把礦產(chǎn)資源稅的征收對(duì)象擴(kuò)大到所有的礦產(chǎn)資源，改革征收辦法，增加礦產(chǎn)資源稅收水平，提高礦產(chǎn)資源稅在地方財(cái)政收入中的比重?？梢钥紤]將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計(jì)稅改為按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅，提高單位計(jì)稅稅額，實(shí)行差別稅率，對(duì)重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源、處于重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能脆弱地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)課以重稅。對(duì)重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源課以重稅的部分收入可用于生態(tài)補(bǔ)償；同時(shí)向礦產(chǎn)資源的初級(jí)產(chǎn)品消費(fèi)者征稅，讓他們作為礦產(chǎn)資源利用受益者來承擔(dān)部分礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。

第二，逐步提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新礦產(chǎn)資源及產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，使之真實(shí)體現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損失。我國長(zhǎng)期以來礦產(chǎn)成本構(gòu)成中包括直接生產(chǎn)成本，致使我國礦產(chǎn)成本不能真實(shí)全面地反映礦產(chǎn)在生產(chǎn)過程中的實(shí)際耗費(fèi)，沒有將礦產(chǎn)開采的外部性內(nèi)部化，造成了礦產(chǎn)開采生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償沒有資金來源。因此，必須改革現(xiàn)行礦產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，將適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境成本納入礦產(chǎn)資源價(jià)格構(gòu)成中來(約占礦產(chǎn)資源各階段產(chǎn)品市場(chǎng)銷售價(jià)格的15％～30％)，為礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)集聚更多的資金。

第三，調(diào)整礦產(chǎn)資源稅費(fèi)使用方向，大幅度提高礦產(chǎn)資源稅費(fèi)中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程支出比例?？梢钥紤]設(shè)計(jì)將礦產(chǎn)資源稅費(fèi)收入的大部分(50％～70％)用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工程，以克服資金投入不足，治理步伐緩慢的問題。

第四，整合各種資源稅費(fèi)資金，擴(kuò)展政府資金來源渠道。在礦山開發(fā)過程中，相關(guān)部門均依法收取了相關(guān)費(fèi)用。并堅(jiān)持“?？顚Ｓ?，?？疃ㄏ?qū)Ｓ谩钡脑瓌t，規(guī)定各部門收費(fèi)中用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)資金開支比例，以此整合部門資金，作為中央政府和地方政府環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)政府專項(xiàng)基金的補(bǔ)充。

第五，探索建立礦業(yè)開發(fā)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)新體系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)該建立合理的相對(duì)獨(dú)立的礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)體系，打破生態(tài)稅費(fèi)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系的混合，根本上解決礦業(yè)開發(fā)中的生態(tài)保護(hù)問題。

第六，積極探索建立由企業(yè)、地方和中央共同負(fù)擔(dān)的礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府專項(xiàng)基金制度。目前，對(duì)于老舊礦山環(huán)境的恢復(fù)治理，其資金來自中央財(cái)政和國土資源管理部門礦產(chǎn)資源收費(fèi)中的一部分，而未納入基金來源。新的基金制度可以考慮將中央和地方的林業(yè)、水利、環(huán)保以及農(nóng)業(yè)部門的自然資源收費(fèi)項(xiàng)目收入的一定比例資金作為基金組成。對(duì)于目前仍在開采中的生產(chǎn)礦山，可考慮從礦產(chǎn)品的收益中按比例收取一定費(fèi)用，作為基金的資金補(bǔ)充。同時(shí)，要區(qū)別老礦山與新礦山采取不同的籌資方式。老礦山歷史遺留的土地復(fù)墾、環(huán)境治理等問題應(yīng)以國家投資為主的基金和預(yù)算制度加以解決。對(duì)于雖有責(zé)任人的原國有礦山企業(yè)，礦山開發(fā)時(shí)間較長(zhǎng)或已接近閉坑，礦山環(huán)境破壞嚴(yán)重，礦山企業(yè)經(jīng)濟(jì)困難無力承擔(dān)治理的，政府基金可根據(jù)適當(dāng)情況予以獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助。

(二)充分運(yùn)用市場(chǎng)和社會(huì)參與機(jī)制，拓寬礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償資金多元化渠道

第一，創(chuàng)建公司化運(yùn)行機(jī)制。成立獨(dú)立的專業(yè)礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)投資公司，由公司具體承擔(dān)資金籌措、運(yùn)行和治理項(xiàng)目管理。在所有制性質(zhì)上，公司可以是不依附于政府和采礦企業(yè)的民營企業(yè)，也可以是有政府投資介入的混合所有制企業(yè)。在法律地位上，公司是獨(dú)立進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的法人實(shí)體，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的市場(chǎng)主體，逐步改變目前存在的政府部門分散投資的政府行為。

第二，探索多元化市場(chǎng)融資機(jī)制。如果是礦山企業(yè)自己復(fù)墾的，可以由礦山企業(yè)通過發(fā)行股票和發(fā)行債券融通資金，或通過間接融資的方式籌集復(fù)墾資金；如果是專業(yè)投資公司作為復(fù)墾的，也可以通過直接融資方式從資本市場(chǎng)融通資金，或通過間接融資的方式向銀行或財(cái)團(tuán)借款。

第三，探索礦山治理項(xiàng)目的資源化和市場(chǎng)化途徑，建立煤礦區(qū)復(fù)墾和高效益復(fù)墾同步銷售機(jī)制。在有條件的地方，可以按照“誰投資、誰治理、誰收益”的原則，通過治理工程項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作回

收資金并獲得土地出讓收入，即通過出讓礦山整治出的土地使用權(quán)和土地增值收益的方式，開拓礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金渠道。由于我國礦山多數(shù)位于偏僻的山區(qū)，地理位置遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心，整治出的土地商業(yè)價(jià)值相對(duì)不大。為了克服這一矛盾，可以考慮將礦山復(fù)墾與效益較高的建筑用地復(fù)墾或工業(yè)用地復(fù)墾進(jìn)行同步銷售，使復(fù)墾后開發(fā)土地的收益可以彌補(bǔ)礦山復(fù)墾的虧損。

(三)建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)政府部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制

我國行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的按資源要素分工的部門管理模式強(qiáng)化部門利益弱化統(tǒng)一監(jiān)管，很容易出現(xiàn)部門分割，難以形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體。為了建立符合我國國情的礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的行政部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，建議采取如下措施：

篇2

損害的修復(fù)是個(gè)靈活的概念。換句話說，資源損害之后最合適的修復(fù)方式只能在特定情況下進(jìn)行確認(rèn)，需要考慮最完全地滿足受害者的利益，同時(shí)最大程度的消除資源損害行為所導(dǎo)致的損害后果。但是我們必須知道，人類生命健康的損傷、風(fēng)景的破壞、稀有物種的滅絕、不可再生資源的揮霍，這些資源的恢復(fù)原狀通常是不可能的、不可行的，在經(jīng)濟(jì)上也是不合理的。事先預(yù)防和控制成為最現(xiàn)實(shí)的選擇，而損害賠償?shù)木窒扌砸脖厝粡?qiáng)烈要求加入預(yù)先救濟(jì)機(jī)制并擴(kuò)充行政性修復(fù)機(jī)制，從而保證自然資源環(huán)境的功能實(shí)現(xiàn)。在自然資源損害的救濟(jì)手段中，損害賠償是民事責(zé)任體系下之首選，也是阻止損害的最后手段，除此之外，事先預(yù)防和抑制性質(zhì)的保證金、賠償基金以及分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任保險(xiǎn)都是可行的選擇，而對(duì)于恢復(fù)原狀的目標(biāo)而言，補(bǔ)償基金這種形式也可使用。本文將從自然資源修復(fù)的目標(biāo)出發(fā)，分個(gè)體、市場(chǎng)和政府三個(gè)層次對(duì)這個(gè)完整的法律修復(fù)路徑進(jìn)行分析，希冀為環(huán)境資源保護(hù)中廣泛的利益平衡提供更加靈活的應(yīng)對(duì)方案。

一、個(gè)體責(zé)任的承擔(dān)———損害賠償與恢復(fù)原狀

自然資源首先是作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念出現(xiàn)，在進(jìn)入法律的規(guī)制范圍后，其內(nèi)涵不斷得到界定和擴(kuò)充，而環(huán)境作為自然資源的提供者，同時(shí)也包含有廢品的吸收者、效益的直接來源功能，這三個(gè)功能共同構(gòu)成了循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系中環(huán)境的生命支持功能。作為環(huán)境損害的內(nèi)容之一，自然資源的損害問題也不斷在各國受到關(guān)注，歐盟2004年3月10日正式通過的《預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》將此“損害”明確進(jìn)行界定，表述為“可測(cè)量的自然資源的不利變化或者可能直接、間接出現(xiàn)的可測(cè)量的自然資源服務(wù)功能的損傷”。［1］這表明環(huán)境資源的損害事實(shí)，正不斷刺激和推動(dòng)著法律對(duì)資源損害修復(fù)及其市場(chǎng)化的反應(yīng)和關(guān)注。

（一）損害賠償1982年《世界自然》原則篇中明確指出，所有人根據(jù)其國內(nèi)立法“在其環(huán)境受到損害或惡化時(shí)應(yīng)能獲得救濟(jì)”。《二十一世紀(jì)議程》要求政府和立法機(jī)關(guān)建立司法或行政程序?qū)δ切┛赡懿缓戏ɑ蚋鶕?jù)法律侵害權(quán)利、影響環(huán)境的行為予以合法的賠償和補(bǔ)償，并為個(gè)人、團(tuán)體和組織訴諸司法提供獲得承認(rèn)的合法權(quán)益。2010年2月《關(guān)于有害環(huán)境活動(dòng)所造成損害之責(zé)任、應(yīng)對(duì)行動(dòng)和賠償?shù)膰鴥?nèi)法的編制準(zhǔn)則》，是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署根據(jù)1992年《里約宣言》的要求和2001年《關(guān)于制訂和定期審查環(huán)境法的蒙得維的亞方案》而制定的關(guān)于環(huán)境損害的責(zé)任和賠償問題的準(zhǔn)則，旨在幫助發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家制定關(guān)于環(huán)境損害的責(zé)任和賠償相關(guān)國內(nèi)法律和程序。我國環(huán)境資源損害的個(gè)人責(zé)任承擔(dān)規(guī)則，主要是基于民事侵權(quán)中的環(huán)境污染致?lián)p規(guī)則建立，其中最核心的法律即《侵權(quán)責(zé)任法》，該法的實(shí)施推動(dòng)了我國在環(huán)境領(lǐng)域的侵權(quán)救濟(jì)規(guī)則，其65條規(guī)定：因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。而侵權(quán)損害賠償作為最普遍、適用最廣的救濟(jì)方式也被立法所肯定。實(shí)踐中，環(huán)境資源的損害主要是源于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資源開發(fā)，也可被稱為“環(huán)境侵權(quán)”，這在各國有著不同表述，如日本就稱之為“公害”［2］，同傳統(tǒng)的民事侵權(quán)相比，它有著許多不同之處，最突出的就是其對(duì)人類社會(huì)的損害已遠(yuǎn)超一般民事侵權(quán)法的規(guī)制范圍，必須通過預(yù)防原則來進(jìn)行制度上的妥善修正。環(huán)境資源損害多屬生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的產(chǎn)物，除少數(shù)事故性污染，均具有一定的社會(huì)必要性和合理性，而且也具有連續(xù)性和反復(fù)性特點(diǎn)。資源損害行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系往往難以認(rèn)定，因?yàn)樾袨楹徒Y(jié)果之間有著廣闊的時(shí)間和空間距離，而行為卻具有累積效應(yīng)、潛在效應(yīng)和滯后效應(yīng)，其后果并不能明確的認(rèn)定，這對(duì)于傳統(tǒng)的一般民事侵權(quán)理論而言是難以解決的。因此“以無過失責(zé)任制取代過失責(zé)任制，實(shí)行因果關(guān)系推定、舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移或倒置，實(shí)行預(yù)防性及社會(huì)化救濟(jì)制度等，為其關(guān)鍵問題及總的發(fā)展趨勢(shì)。”［3］我國《侵權(quán)責(zé)任法》的實(shí)施就正在推動(dòng)著環(huán)境損害民事責(zé)任規(guī)則的發(fā)展與進(jìn)步。如將討論范圍縮限至自然資源的損害，我們必須面對(duì)的難題將集中在訴訟規(guī)則上。［4］公共自然資源的損害往往導(dǎo)致的是集體利益的損害，不涉及具體個(gè)人利益的損失，因而在訴訟主體規(guī)則方面需慎重考量。在我國，根據(jù)憲法和自然資源法的有關(guān)規(guī)定，自然資源權(quán)屬是國家所有和集體所有的二元所有制結(jié)構(gòu)，但實(shí)踐中資源的國家和集體所有權(quán)卻被不同程度的架空或?yàn)E用，在資源的開發(fā)利用過程中，資源的需求和供給沒有強(qiáng)有力的利益約束和平衡機(jī)制，自然資源的損害程度觸目驚心，資源被掠奪性的開發(fā)和利用，浪費(fèi)和破壞嚴(yán)重。目前，我國僅《海洋環(huán)境保護(hù)法》賦予了行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的部門對(duì)海洋污染損害的索賠權(quán)。這也正是資源損害嚴(yán)重的原因之一，我們需要將政府部門實(shí)施自然資源損害索賠的領(lǐng)域從海洋環(huán)境領(lǐng)域擴(kuò)大到其他環(huán)境資源領(lǐng)域。在環(huán)境資源損害賠償?shù)膶哟紊?，由于私法救?jì)扮演了主要角色，政府部門除了成為索賠主體，其他能做的就是有益于損害賠償實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)性支持工作，為環(huán)境資源的保護(hù)提供一個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)。具體包括鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)書籍的出版發(fā)行，推廣環(huán)境保護(hù)知識(shí)，提高公民的環(huán)境意識(shí)，支持環(huán)境保護(hù)相關(guān)的教育和培訓(xùn)工作；推動(dòng)相關(guān)的環(huán)境科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，特別是有利于防止、降低和減少環(huán)境影響的技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用；改進(jìn)環(huán)境數(shù)據(jù)，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度納入公共事務(wù)執(zhí)行，包括建立環(huán)境統(tǒng)計(jì)網(wǎng)絡(luò)，從事環(huán)境數(shù)據(jù)的收集和分析工作，制定環(huán)境評(píng)估規(guī)則與方法，促進(jìn)公共環(huán)境信息的透明度，使得資源損害賠償變得更加確定和可行。

（二）恢復(fù)原狀及保證金條款作為環(huán)境資源法的基本原則，“污染者付費(fèi)，利用者補(bǔ)償，開發(fā)者保護(hù)，破壞者恢復(fù)”是傳統(tǒng)理論中環(huán)境資源保護(hù)最為核心的表述，它表明已經(jīng)或者可能造成環(huán)境污染或資源損害的人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償、補(bǔ)償、保護(hù)和恢復(fù)的全部費(fèi)用，原則上至少應(yīng)該包括三種費(fèi)用：應(yīng)急及清污費(fèi)用、私人財(cái)產(chǎn)損害賠償費(fèi)用、公共自然資源損害賠償費(fèi)用。換句話說，這表明當(dāng)時(shí)已經(jīng)存在環(huán)境資源損害，而且可能繼續(xù)發(fā)生損害。以民事法律中的環(huán)境污染責(zé)任為例，污染者就應(yīng)該賠償與污染有關(guān)的損害，不論這種損害是產(chǎn)生于個(gè)人、企業(yè)及其產(chǎn)品還是產(chǎn)生于被污染的環(huán)境本身。但實(shí)踐中，環(huán)境資源損害是難以測(cè)量的。工業(yè)產(chǎn)品的生態(tài)影響是累積性逐步發(fā)生的，眾多因素介入并最終導(dǎo)致環(huán)境資源損害，準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境責(zé)任的范圍十分困難，企業(yè)主會(huì)認(rèn)為錯(cuò)誤操作的工人和不當(dāng)使用的消費(fèi)者也應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任。而對(duì)于特定行為是否造成損害的認(rèn)定也同樣十分困難，我們無法準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)現(xiàn)有活動(dòng)對(duì)未來環(huán)境的影響，如核廢料處理、地下水使用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化、高鐵磁懸浮建設(shè)等，而且，我們也不能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)現(xiàn)有資源能否滿足后代的需要。所以，考慮到時(shí)間的滯后性、起因的復(fù)雜性、損害范圍的不確定性，我們對(duì)環(huán)境資源損害應(yīng)該賠償?shù)绞裁闯潭?，根本無法進(jìn)行準(zhǔn)確的把握，難以實(shí)現(xiàn)所謂最終的公平。由此，在實(shí)踐層面而言，除了依據(jù)現(xiàn)有法律的判斷來直接賠償損失，我們還可以采納以恢復(fù)原狀為目標(biāo)的保證金制度，有力填補(bǔ)環(huán)境資源損害救濟(jì)制度中的操作縫隙，將責(zé)任的承擔(dān)能力預(yù)先予以保證。作為民事?lián)p害的救濟(jì)方式，恢復(fù)原狀具有明確的法律依據(jù)和淵源。2000年歐盟的關(guān)于環(huán)境民事責(zé)任白皮書就指出，當(dāng)環(huán)境被嚴(yán)重污染或遭受重大損害時(shí)，必須確保被損害的環(huán)境資源得到恢復(fù)。擬議中的損害不僅包括了對(duì)人、財(cái)產(chǎn)和場(chǎng)所污染的損害，而且也包括對(duì)自然的損害，特別是對(duì)那些位于共同體內(nèi)、從生物多樣性保護(hù)觀點(diǎn)看是非常重要的自然資源。但問題在于：什么是已經(jīng)損失的而我們又應(yīng)該用什么措施來恢復(fù)它？這是一個(gè)法律適用的事實(shí)問題。實(shí)際上，環(huán)境資源損害后的恢復(fù)原狀普遍是不可能的、不可行的，我們只能確定在多大程度上恢復(fù)受損環(huán)境資源是具有可操作性的。由此，法律層面的恢復(fù)原狀，僅適用于特定義務(wù)或法律規(guī)則未被遵守時(shí)應(yīng)該是比較合適的，最典型的就是適用生態(tài)資源恢復(fù)保證金條款來進(jìn)行把握。保證金主要用來確定當(dāng)事人的法律義務(wù)，從而防止當(dāng)事人無法或者拒絕履行先前的承諾而導(dǎo)致對(duì)環(huán)境資源產(chǎn)生重大影響所造成的損失。國外代表性立法是美國的《露天開采治理與復(fù)墾法案》（SMCRA），①該法要求所有的礦山開采者交納保證金，用以保證原本是礦場(chǎng)的地點(diǎn)治理和重新開墾的費(fèi)用。除非該地點(diǎn)恢復(fù)到開墾前的狀態(tài)，否則這筆保證金將不退還。即如果礦場(chǎng)沒有按照要求復(fù)植原生植被，那么這筆保證金就由規(guī)制機(jī)構(gòu)沒收，用于資助第三方進(jìn)行復(fù)墾，保證金的具體形式可以有履約擔(dān)保、不可撤銷信用證、信托基金或現(xiàn)金等多種形式。英國、德國、加拿大、澳大利亞、馬來群島等國家和地區(qū)都建立了類似的礦區(qū)保證金制度，要求采礦企業(yè)在取得生產(chǎn)許可證之前就做出生態(tài)重建的金融安排。國內(nèi)代表性范例是自治區(qū)2003年出臺(tái)的《黃金礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金制度》，規(guī)定凡在自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)開采黃金者必須承擔(dān)因采礦而破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)與治理責(zé)任，預(yù)繳礦山環(huán)境恢復(fù)保證金。礦山環(huán)境恢復(fù)保證金用作采礦權(quán)人對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)承諾的抵押。該制度按照植被和土壤類型，將礦山環(huán)境恢復(fù)保證金標(biāo)準(zhǔn)劃分為五個(gè)等級(jí)。一級(jí)植被的保證金達(dá)每平方公里1000萬元，以下等級(jí)依次遞減200萬元，最低者為每平方公里200萬元。采礦權(quán)申請(qǐng)人必須向指定的銀行賬戶存入足夠數(shù)額的礦山環(huán)境恢復(fù)保證金后，方能領(lǐng)取采礦許可證，并要與主管部門簽訂礦山環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任書。最值得注意的是，主管部門還被賦予了恢復(fù)資金不足部分的追繳權(quán)，極大防止了采礦權(quán)人的掠奪性開采行為。②隨即，云南省在2006年出臺(tái)《云南省礦產(chǎn)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》，河北省也了《河北省礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》，黑龍江省則在2007年出臺(tái)了《黑龍江省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金管理暫行辦法》，至2009年初，我國已經(jīng)有30個(gè)省份建立了礦山環(huán)境保證金制度。相比而言，盡管我國的《礦產(chǎn)資源法》對(duì)礦產(chǎn)資源開采的恢復(fù)機(jī)制也有明文規(guī)定，③但其規(guī)定仍過于簡(jiǎn)單，既未規(guī)定保證金制度，操作性也不強(qiáng)。

二、個(gè)體責(zé)任承擔(dān)的補(bǔ)充性措施———賠償基金與責(zé)任保險(xiǎn)

（一）預(yù)防性原則及賠償基金基于損害賠償?shù)木窒扌砸约盎镜念A(yù)防性原則，賠償基金機(jī)制應(yīng)成為彌補(bǔ)環(huán)境資源損害賠償不足的有力舉措。所謂預(yù)防性原則，是指應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮和采取不產(chǎn)生環(huán)境破壞的措施。其根據(jù)在于有些環(huán)境破壞和資源損害是不可能修復(fù)的，況且，預(yù)防環(huán)境資源損害的費(fèi)用一般要小于修復(fù)費(fèi)用。我們應(yīng)從末端控制轉(zhuǎn)變到對(duì)資源利用的全過程管理，使得預(yù)防性原則成為污染者付費(fèi)原則的必要補(bǔ)充。在國外，環(huán)境資源損害的賠償基金制度已有不短的發(fā)展歷程。以歐盟為例，1984年通過有關(guān)監(jiān)督和控制有害廢物越界運(yùn)輸?shù)牡?4／631指令④嘗試建立環(huán)境責(zé)任體系后，委員會(huì)就在1993年3月提出了有關(guān)建立環(huán)境損害責(zé)任一般制度的綠皮書⑤，主張建立無過錯(cuò)責(zé)任和聯(lián)合賠償基金制度，涉及后者的表述是：由所有可能涉及賠償?shù)慕?jīng)營者繳納或者以捐助為基礎(chǔ)，作為補(bǔ)充手段或者緊急救濟(jì)工具，適用于不能查明責(zé)任人、責(zé)任人沒有能力履行賠償責(zé)任、因果關(guān)系不能充分證實(shí)等情況。如荷蘭就建立了空氣污染基金，對(duì)于因?yàn)橥话l(fā)性事故或不能從污染者得到賠償?shù)沫h(huán)境損害可以從空氣污染基金處得到補(bǔ)償。［5］2009年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署制定的《關(guān)于有害環(huán)境活動(dòng)所造成損害之責(zé)任、應(yīng)對(duì)行動(dòng)和賠償?shù)膰鴥?nèi)法的編制準(zhǔn)則》第10條就明確規(guī)定：國內(nèi)法應(yīng)該通過特別資助或集體賠償框架來填補(bǔ)賠償差額。［6］除此外，類似的立法還包括美國的《超級(jí)基金法》［3］，其全稱是《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》，該法規(guī)定了超級(jí)基金與有關(guān)補(bǔ)救責(zé)任，其體現(xiàn)的核心就是反應(yīng)、賠償與責(zé)任，“反應(yīng)”就是指針對(duì)自然資源的損傷、破壞和滅失而采取的消除、清除、救濟(jì)和救助行動(dòng)，而隨之的“賠償”部分則成立了被稱之為反應(yīng)基金或超級(jí)基金（Superfund）的“有害物質(zhì)反應(yīng)信托基金（HazardousSubstancesResponseTrustFund）”，該基金主要就用于自然資源損傷、破壞和滅失所造成的損害賠償，其初始基金為16億美元，主要來源于兩個(gè)渠道：一是來自對(duì)生產(chǎn)石油產(chǎn)品和某些無機(jī)化學(xué)制品的行業(yè)征收的專門稅，共有13．8億元，二是來自聯(lián)邦財(cái)政撥款，共有2．2億美元。針對(duì)受害者個(gè)體，該基金的規(guī)則是：受害者必須首先向責(zé)任者追償，如果不行，他可以向基金提出，基金獲取對(duì)責(zé)任者的追索權(quán)，如責(zé)任者不明則由基金承擔(dān)該費(fèi)用。在責(zé)任部分，該法還允許政府向“潛在的責(zé)任人”獲取恢復(fù)環(huán)境的費(fèi)用，這是對(duì)傳統(tǒng)民事責(zé)任侵權(quán)法的延伸，適用于自然資源和環(huán)境的損害，“潛在責(zé)任人”的典型代表是企業(yè)承繼者和銀行為主的貸方，甚至還可以包括參與有害物質(zhì)處理或有關(guān)管理決策的公司高管。該制度遭受著很多質(zhì)疑，但作為工業(yè)化初級(jí)階段的規(guī)則，它對(duì)我國將資源損害成本有效內(nèi)部化的制度設(shè)計(jì)非常有借鑒意義?？傮w上說，賠償基金是由向潛在的義務(wù)主體直接或間接征收的經(jīng)費(fèi)組成，基金從本質(zhì)上講是潛在義務(wù)主體的責(zé)任共同體。如果致?lián)p方無力承擔(dān)賠償責(zé)任，應(yīng)由作為責(zé)任共同體的基金承擔(dān)。這盡管符合受損者受償?shù)纳鐣?huì)公正要求，但由作為責(zé)任共同體的基金對(duì)個(gè)別單位或個(gè)人的特定受償負(fù)責(zé)，畢竟損害了其他潛在義務(wù)主體的權(quán)利———他們最終分擔(dān)了別人應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，日本立法的最終措辭稱之為“補(bǔ)償”而非“賠償”應(yīng)該也是考慮了這個(gè)邏輯。由此，賠償基金適用的條件有著嚴(yán)格的限定：根據(jù)該基金具有的高度輔和補(bǔ)充性，只能將該基金的使用限于填補(bǔ)漏洞，即賠償義務(wù)主體既沒有繳納保證金，也沒有參加保險(xiǎn)而又無力承擔(dān)責(zé)任的情形。

（二）個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)分擔(dān)及責(zé)任保險(xiǎn)在資源開發(fā)利用過程中，近些年的環(huán)境事件所帶來的后果均呈現(xiàn)受害地域廣、受害人數(shù)多、賠償數(shù)額大、治理費(fèi)用高昂的特點(diǎn)。這對(duì)于企業(yè)本身及被動(dòng)承擔(dān)最終責(zé)任的政府而言，都是難以回避的經(jīng)濟(jì)壓力。顯然，一般的民事?lián)p害賠償機(jī)制根本難以支撐這種環(huán)境資源的保護(hù)、救濟(jì)和修復(fù)體系。而考慮到環(huán)境資源損害屬于社會(huì)性權(quán)益侵害范疇，而環(huán)境資源的修復(fù)又具有社會(huì)性和公益性，這種損害賠償已不再是致害人與受害人之間的問題，而成為社會(huì)性問題。這意味著，除了最終的政府救濟(jì)，我們還可以通過市場(chǎng)機(jī)制分擔(dān)損害風(fēng)險(xiǎn)，建立社會(huì)化的損害賠償和資源修復(fù)制度來救濟(jì)受害人和修復(fù)環(huán)境資源。損害賠償和資源修復(fù)的社會(huì)化，是把環(huán)境資源發(fā)生的損害視為社會(huì)性的損害，由社會(huì)分擔(dān)公害損失，使受害人得到救濟(jì)，環(huán)境資源得到修復(fù)，注重實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償和修復(fù)功能而把處罰和制裁作用減至最低。在各國建立的社會(huì)化保障制度中，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是最為典型的制度，利用社會(huì)保險(xiǎn)制度的保險(xiǎn)功能轉(zhuǎn)移和分散風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)受害者和修復(fù)環(huán)境資源的目標(biāo)。1．保險(xiǎn)模式的選擇。作為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化的重要手段之一，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是目前最常見的形式，它通過投保人向保險(xiǎn)人繳納保險(xiǎn)費(fèi)的形式，將突發(fā)、意外的惡性污染風(fēng)險(xiǎn)或累積性環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，它是以被保險(xiǎn)人因污染環(huán)境而應(yīng)承擔(dān)的損害賠償和治理責(zé)任為標(biāo)的的責(zé)任保險(xiǎn)。相對(duì)于傳統(tǒng)的環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任賠償機(jī)制而言，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)借助保險(xiǎn)分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)這一特點(diǎn)，使得環(huán)境資源損害的責(zé)任社會(huì)化，具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性。為此，多數(shù)國家都通過立法提供有力的制度保障，如法國就在其綜合性的《環(huán)境法》中明確規(guī)定環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，芬蘭環(huán)境損害賠償?shù)姆梢罁?jù)則是《環(huán)境損害賠償法》和《環(huán)境損害保險(xiǎn)法》。由于各國處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，面臨的環(huán)境問題也有不同特點(diǎn)，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的投保模式基本可以強(qiáng)制模式和自愿模式進(jìn)行區(qū)分。采取強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)模式的典型國家是美國和芬蘭。就美國而言，從上世紀(jì)70年代開始就開展了環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，其《資源保全與恢復(fù)法》授權(quán)國家環(huán)保局局長(zhǎng)可以在其依法的行政命令中，要求業(yè)主就日后對(duì)第三人的損害賠償責(zé)任、關(guān)閉估算費(fèi)用以及關(guān)閉后30年內(nèi)所可能引發(fā)的檢測(cè)和維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行投保；其《清潔水法》規(guī)定，所有進(jìn)入美國的船只必須投保責(zé)任險(xiǎn)，以保障可能因污染海洋所導(dǎo)致的責(zé)任承擔(dān)；而且，美國在1988年還成立專門的環(huán)境保護(hù)保險(xiǎn)公司，承保被保險(xiǎn)人漸發(fā)、突發(fā)、意外的污染事故及第三者責(zé)任，政府出資的股權(quán)結(jié)構(gòu)使得受害人能夠從保險(xiǎn)公司獲得充分的賠償。［4］在芬蘭，《環(huán)境損害保險(xiǎn)法》明確提出要對(duì)因責(zé)任人沒有支付能力或者不能查明而不能得到賠償?shù)沫h(huán)境受害人，提供全面的補(bǔ)償，不僅針對(duì)因環(huán)境污染遭受的人身傷害、財(cái)產(chǎn)損害和經(jīng)濟(jì)損失，而且包括因采取預(yù)防和限制措施、清除污染和恢復(fù)環(huán)境的措施而產(chǎn)生的合理費(fèi)用。環(huán)境損害保險(xiǎn)金由保險(xiǎn)公司專門設(shè)立的環(huán)境保險(xiǎn)中心支付，凡其經(jīng)營活動(dòng)可能造成有害環(huán)境影響的人，都必須投保；凡申請(qǐng)環(huán)境許可的企業(yè)或者個(gè)人，都必須先行辦理環(huán)境損害保險(xiǎn)手續(xù)。［5］法國和英國皆是自愿險(xiǎn)為主、強(qiáng)制險(xiǎn)為輔的模式［6］。法國規(guī)定，除油污損害賠償須采用責(zé)任保險(xiǎn)制度，其他一般情況下由企業(yè)自主決定是否投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司自愿承保，英國要求的環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)主要有油污損害責(zé)任保險(xiǎn)、核反應(yīng)堆事故責(zé)任保險(xiǎn)以及聲震保險(xiǎn)等，后者承保因聲震等噪聲污染而造成的損害賠償責(zé)任，所有的責(zé)任保險(xiǎn)都由現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司自愿承保。與強(qiáng)制性保險(xiǎn)的明確性相比，自愿險(xiǎn)為主的模式中責(zé)任保險(xiǎn)的訂立與否，顯然要取決于保險(xiǎn)公司和企業(yè)各自訂立保險(xiǎn)合同的意愿和積極性。2．我國的現(xiàn)實(shí)情況及問題。2007年12月，我國國家環(huán)?？偩趾捅１O(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，并在湖南、江蘇、湖北、寧波、沈陽、上海、重慶、深圳、昆明等九個(gè)省市開展了試點(diǎn)工作，至目前為止，該項(xiàng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)展迅速①；保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，保險(xiǎn)產(chǎn)品也在不斷豐富②；相關(guān)條例意見相繼出臺(tái)③。但是我們也要看到國內(nèi)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)際上依然推動(dòng)緩慢，問題突出：企業(yè)參保率低，業(yè)務(wù)量小，保險(xiǎn)公司主觀能動(dòng)性不強(qiáng)，目前的產(chǎn)品大多保費(fèi)過高、保險(xiǎn)責(zé)任范圍過窄、除外責(zé)任過多、理賠責(zé)任難以確定。以中國大地財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)條款為例，保險(xiǎn)責(zé)任包括人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損壞賠償責(zé)任以及場(chǎng)所外清理費(fèi)用賠償責(zé)任，但其第6條的責(zé)任免除卻詳細(xì)列舉了二十七種免責(zé)情形。目前國內(nèi)報(bào)道投保額最大的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)項(xiàng)目，其投保主體是蘇州66家高危風(fēng)險(xiǎn)型企業(yè)，但投保額卻僅1．36億元?！斗乐未拔廴竞Ｑ蟓h(huán)境管理?xiàng)l例》在其第53條明確規(guī)定，在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門的規(guī)定，投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。而與此相對(duì)應(yīng)，我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，對(duì)造成海洋環(huán)境污染事故的單位，罰款數(shù)額按照直接損失的30％計(jì)算，但最高不得超過30萬元。這個(gè)罰款金額幾乎可以被利潤(rùn)驚人的石油公司忽略不計(jì)，其投保的積極性可想而知。與此形成反差的是美國的ExxonValdez案，該案的清污費(fèi)為21億美金，自然資源損害賠償大約為10億美金，而懲罰性賠償額高達(dá)50億［7］。而且，我國目前總體缺少污染賠償和損害評(píng)估方面的法律法規(guī)，訴訟機(jī)制也不明確，難以及時(shí)合理的確定環(huán)境資源損害責(zé)任，再加上企業(yè)主體環(huán)保意識(shí)和投保意識(shí)淡薄，保險(xiǎn)公司面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)也望而卻步，最為現(xiàn)實(shí)和可行的還是應(yīng)由政府推動(dòng)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的發(fā)展，確立適合我國的投保模式，包括設(shè)立共同承保機(jī)構(gòu)、明確再保險(xiǎn)機(jī)制，在條件成熟后，推動(dòng)責(zé)任保險(xiǎn)法律的制定，確立保險(xiǎn)費(fèi)率等基本標(biāo)準(zhǔn)，并修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律。

三、公共產(chǎn)品損害的政府干預(yù)———行政修復(fù)措施

（一）基本原理在分析環(huán)境資源損害修復(fù)的基本行政措施之前，我們不能回避對(duì)其必要性和可行性的討論。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家最典型的論證理論就是“外部性”理論，這個(gè)理論源自新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾首次提出的“外部經(jīng)濟(jì)”。此后，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人庇古提出，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為完全依靠市場(chǎng)機(jī)制可以形成資源的最優(yōu)配置從而實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)是不可能的，現(xiàn)實(shí)中的私人邊際成本和私人邊際收益并非任何時(shí)候都等于社會(huì)邊際成本和社會(huì)邊際收益，因此要依靠政府征稅或補(bǔ)貼來解決經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中廣泛存在的外部性問題?！氨庸攀蕉愂铡背蔀橛糜谙?jīng)濟(jì)活動(dòng)中外部性、政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有力措施。以庇古為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，通過國家干預(yù)，采取稅收和津貼等方法解決外部性問題是比較好的途徑，征稅可以使負(fù)外部性的制造者承擔(dān)外部成本，津貼則能對(duì)正外部進(jìn)行鼓勵(lì)。這種政府干預(yù)的理論同樣也能用來解釋對(duì)環(huán)境資源損害采取行政性修復(fù)的理由，因?yàn)榄h(huán)境資源問題正是外部不經(jīng)濟(jì)的典型表現(xiàn)，如礦產(chǎn)資源的開采就不可避免會(huì)造成不同程度的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，這些外部不經(jīng)濟(jì)的克服，都需要將資源成本和環(huán)境成本納入資源開發(fā)的成本核算。［8］換言之，應(yīng)將資源開發(fā)活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化，從而將環(huán)境恢復(fù)和污染治理費(fèi)用以及資源損耗價(jià)值納入核算，進(jìn)一步突出對(duì)資源耗竭和環(huán)境損害的補(bǔ)償。實(shí)踐的發(fā)展也印證了這個(gè)路徑。1972年世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）環(huán)境委員會(huì)首次提出了“污染者負(fù)擔(dān)原則”，環(huán)境稅作為該原則的一個(gè)重要內(nèi)容正式出現(xiàn)。1992年，聯(lián)合國制定了《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》和《二十一世紀(jì)議程》，體現(xiàn)出利用經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系的思想，即在環(huán)境保護(hù)政策上，市場(chǎng)、政府財(cái)政及經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)發(fā)揮互補(bǔ)性作用，表現(xiàn)為環(huán)境費(fèi)用應(yīng)該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決策上，價(jià)格應(yīng)反映出資源的稀缺性和全部?jī)r(jià)值，并有助于防止環(huán)境惡化。在1992年后，經(jīng)合組織國家進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到環(huán)境稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境資源的重要作用，加快了健全環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)的步伐，還系統(tǒng)地研究了環(huán)境稅的設(shè)計(jì)與實(shí)施、環(huán)境稅的國際意義與分配效應(yīng)、補(bǔ)償措施和收入使用等政策問題，為環(huán)境稅的推廣和實(shí)施提供了系統(tǒng)的指導(dǎo)性框架。①我國憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草地、灘涂等自然資源都?xì)w國家所有，因此，我國政府也完全可以對(duì)資源公共物品強(qiáng)制性地收費(fèi)或者稅收，既明確了國家對(duì)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的權(quán)益，通過提供環(huán)境資源的使用權(quán)獲取一定的收益和補(bǔ)償，又能通過財(cái)政投資、補(bǔ)貼等手段將收益用于環(huán)境資源保護(hù)產(chǎn)業(yè)。

篇3

現(xiàn)在，我代表市人民政府向大會(huì)報(bào)告工作，請(qǐng)予審議，并請(qǐng)列席同志提出意見。

一、過去一年工作

2016年是“十三五”規(guī)劃的起始之年，也是在艱難中跋涉、奮發(fā)中前行的一年。一年來，在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在市人大、市政協(xié)的監(jiān)督支持下，我們緊緊依靠全市人民，千方百計(jì)謀發(fā)展，竭盡所能保民生，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)中向好。預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值126億元，一般公共預(yù)算收入11.9億元，固定資產(chǎn)投資49.5億元，農(nóng)民人均可支配收入11412元。

（一）著力推進(jìn)供給側(cè)改革，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平穩(wěn)步提升

農(nóng)業(yè)試點(diǎn)漸次展開。躋身國家農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)縣，糧油綠色高產(chǎn)高效創(chuàng)建示范縣和省萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田試點(diǎn)縣，17個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目正在有序推進(jìn)，爭(zhēng)取上級(jí)資金近2億元。

示范區(qū)建設(shè)亮點(diǎn)紛呈。小小線現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合示范區(qū)新增綠色水稻1萬畝、設(shè)施農(nóng)業(yè)1500畝、優(yōu)質(zhì)葡萄1000畝。省級(jí)現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)小區(qū)達(dá)到8個(gè)，進(jìn)駐投資超千萬元項(xiàng)目11個(gè)，北方果蔬大面積反季生產(chǎn)，南方水果試種成功，成為遼陽現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一面旗幟。西馬峰鎮(zhèn)獲全國“一村一品”示范鎮(zhèn)殊榮。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。大力度調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，調(diào)減玉米2.3萬畝。新流轉(zhuǎn)土地3.6萬畝，全市流轉(zhuǎn)面積超過40%。培育農(nóng)產(chǎn)品流通生產(chǎn)基地15家。綜合治理水土流失1萬畝，實(shí)施兩大灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等農(nóng)田水利工程37項(xiàng)。完成閉坑礦植被恢復(fù)和植樹造林2100多畝。劃定永久基本農(nóng)田。

（二）著力促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展順利。忠旺鋁材精深加工項(xiàng)目完成37萬平廠房建設(shè)，59萬平廠房正在施工，專用車廂項(xiàng)目生產(chǎn)特種車輛近千臺(tái)，鋁材加工業(yè)開始走上燈塔工業(yè)發(fā)展的舞臺(tái)。西鋼選礦、北方電力鍋爐輔機(jī)等一批項(xiàng)目基本建成。順鋒200萬噸采礦擴(kuò)建、綠龍馬鈴薯主糧化等一批項(xiàng)目相繼開工。

支持骨干企業(yè)爬坡過坎。落實(shí)營改增、大工業(yè)直供電等各項(xiàng)政策，為企業(yè)減負(fù)1.38億元。幫助企業(yè)爭(zhēng)取省產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)資金800多萬元。推動(dòng)北方化工恢復(fù)生產(chǎn)，2條16萬噸天然脂肪醇生產(chǎn)線環(huán)評(píng)獲批。扶持企業(yè)上市，太陽谷葡萄酒業(yè)在“新三板”掛牌。

節(jié)能減排工作力度空前?；饷禾窟^剩產(chǎn)能10萬噸，提前完成省定目標(biāo)。關(guān)停環(huán)保違規(guī)企業(yè)68家，拆除城區(qū)燃煤小鍋爐15臺(tái)。削減氮氧化物等4項(xiàng)主要污染物排放總量379噸，預(yù)計(jì)萬元GDP綜合能耗和取水量分別下降3%和5.7%。

（三）著力引導(dǎo)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，服務(wù)業(yè)發(fā)展提質(zhì)增效

皮裝裘皮產(chǎn)業(yè)漸露曙光。建成豐帝工業(yè)地產(chǎn)等標(biāo)準(zhǔn)化廠房10萬平。保稅倉庫投入運(yùn)營，海關(guān)、商檢和國際四大拍賣行全部進(jìn)駐，累計(jì)競(jìng)拍進(jìn)口原皮320萬張。電商產(chǎn)業(yè)園啟動(dòng)運(yùn)營，皮裝裘皮線上交易規(guī)模不斷擴(kuò)大。豐富市場(chǎng)業(yè)態(tài)，引進(jìn)箱包、皮鞋等經(jīng)營業(yè)戶百余戶。國家皮革檢驗(yàn)中心佟二堡工作站成立，具備國家級(jí)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督資質(zhì)。

傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)有新亮點(diǎn)。6萬平大商家購物中心正式營業(yè)，城區(qū)商貿(mào)服務(wù)功能漸趨完善。舉辦秋季房交會(huì)，全年房地產(chǎn)銷售面積達(dá)到11萬平。首屆遼峰葡萄節(jié)暨農(nóng)產(chǎn)品展銷會(huì)獲得成功，大大提升了我市特色農(nóng)產(chǎn)品知名度。金融體制改革實(shí)現(xiàn)新突破，我市第一家總部銀行燈塔農(nóng)商行獲批成立。到去年底，全市金融機(jī)構(gòu)存貸款余額分別達(dá)210億元、143億元。

旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)升溫。提升改造皮裝購物游、燈塔迷宮花園、燕州萬紫園和燕州城千畝油菜花等熱點(diǎn)旅游產(chǎn)品，景區(qū)人氣再度攀升。完成高公館原貌修復(fù)。組建城南旅游開發(fā)公司，探索旅游資源開發(fā)管理市場(chǎng)化運(yùn)營模式。佟二堡4A級(jí)景區(qū)創(chuàng)建全面展開。去年，我市全年接待游客450萬人次。

（四）著力加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鄉(xiāng)環(huán)境持續(xù)改善

城鄉(xiāng)建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)。新建和維修改造各級(jí)公路310公里。改造城市巷道13條，新建村內(nèi)道路166公里，便利城鄉(xiāng)居民出行。完成城區(qū)地下管網(wǎng)探測(cè)，啟動(dòng)框架系統(tǒng)建設(shè)。中奧花園二期、金?花園二期等住宅地產(chǎn)開工，全年房地產(chǎn)開發(fā)面積16.5萬平。

人居環(huán)境持續(xù)改善。綜合改造19個(gè)老舊小區(qū)，惠及居民3000余戶。實(shí)施13個(gè)省級(jí)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。城鄉(xiāng)新增綠化面積90萬平。深入開展環(huán)境凈化年活動(dòng)，城鄉(xiāng)環(huán)境整治取得明顯成效。

特色小鎮(zhèn)全面啟動(dòng)。皮草、遼峰、太陽谷、燕州4個(gè)小鎮(zhèn)列入遼陽市級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建盤子?？傮w規(guī)劃全部完成，征地動(dòng)遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目依次展開。佟二堡有望跨入省級(jí)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（五）著力保障和改善民生，群眾幸福感獲得感顯著增強(qiáng)

打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧工程，開展“千人包千戶、千組包千戶、千企包千戶”“三千包扶”活動(dòng)，出臺(tái)醫(yī)療、教育、低保救助措施，實(shí)現(xiàn)2868名貧困人口脫貧，6個(gè)省級(jí)貧困村摘帽。

織密社會(huì)保障網(wǎng)。新增五險(xiǎn)擴(kuò)面8500人，零就業(yè)家庭保持動(dòng)態(tài)為零，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.5%以內(nèi)。城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保等保障標(biāo)準(zhǔn)全面上調(diào)。實(shí)施323戶棚戶區(qū)改造，完成340戶農(nóng)村特困戶住房和危舊房屋建設(shè)改造。新組建4個(gè)城市社區(qū)。落實(shí)殯葬惠民政策，啟動(dòng)市級(jí)公益性公墓建設(shè)。

推進(jìn)服務(wù)均等化?；酒占皩W(xué)前三年教育，完成39所薄弱校改造。全面啟動(dòng)農(nóng)村教師支持計(jì)劃，首批83名教師輪崗交流。公立醫(yī)院改革深入推進(jìn)，藥品零加價(jià)讓利患者700余萬元。村級(jí)衛(wèi)生室基本藥物制度實(shí)現(xiàn)全覆蓋。文化體育活動(dòng)更加豐富，新建和維修改造基層文體場(chǎng)所18家，送戲送影下鄉(xiāng)2500多場(chǎng)，國家公共文化服務(wù)體系示范項(xiàng)目“燕州鄉(xiāng)村大舞臺(tái)”演出16場(chǎng)。

保持社會(huì)大局穩(wěn)。深入開展“七五”普法和“法律六進(jìn)”，法律服務(wù)和法律援助不斷加強(qiáng)。著力解決問題，化解了一批積案。堅(jiān)持開展重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，立體化社會(huì)治安防控體系實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)區(qū)域全覆蓋，群眾安全感和滿意度進(jìn)一步提升。防火、防汛、安全生產(chǎn)、食藥品安全等工作進(jìn)一步加強(qiáng)，全年未發(fā)生重特大安全事故。

（六）著力牢固法制觀念，政府自身建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)

重點(diǎn)領(lǐng)域改革不斷深化。推進(jìn)“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面公開公共服務(wù)事項(xiàng)和辦事指南，下放和取消行政職權(quán)26項(xiàng)，調(diào)整權(quán)責(zé)清單59項(xiàng)。國地稅聯(lián)合辦稅大廳投入運(yùn)行。組建了行政審批局。穩(wěn)妥實(shí)施了公務(wù)用車改革、國有林場(chǎng)改革。啟動(dòng)個(gè)體工商戶“兩證整合”登記制度改革。

依法行政更加規(guī)范。堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策，加大對(duì)各級(jí)決策部署督察檢查力度，政府公信力、執(zhí)行力進(jìn)一步增強(qiáng)。堅(jiān)持向市委常委會(huì)匯報(bào)工作制度，堅(jiān)決執(zhí)行人大及其常委會(huì)決議，主動(dòng)接受人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督。認(rèn)真辦理人大代表議案建議和政協(xié)委員提案107件，辦復(fù)率100%。積極推行政府信息公開，全面接受社會(huì)輿論監(jiān)督。

作風(fēng)建設(shè)持續(xù)加強(qiáng)。認(rèn)真開展“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，行政效能有效提升，作風(fēng)建設(shè)常態(tài)化機(jī)制初步形成。建立約談、函詢和誡勉談話制度，約談重要崗位人員53人次。累計(jì)查處違紀(jì)違法案件、違反“八項(xiàng)規(guī)定”和“”問題195件，處分188人。

此外，雙擁、老齡、市志、人防、地震、氣象、檔案、統(tǒng)計(jì)、民族宗教、婦女兒童、人民武裝、供銷合作、機(jī)關(guān)事務(wù)等工作都取得了新成績(jī)。

各位代表，過去一年，全市廣大干部群眾戮力同心，攜手共進(jìn)，經(jīng)受考驗(yàn)，戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)，取得的成績(jī)來之不易。在此，我代表市人民政府，向各位代表，并通過你們向全市人民和所有關(guān)心支持燈塔發(fā)展的社會(huì)各界人士，致以崇高的敬意和最衷心的感謝！

在總結(jié)成績(jī)的同時(shí)，更要清醒地看到問題，主要是：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出，部分行業(yè)、企業(yè)經(jīng)營困難，步履維艱；發(fā)展帶來的新矛盾和歷史遺留的老問題相互交織，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定壓力較大；個(gè)別政府工作人員服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，作風(fēng)懶散拖沓，不擔(dān)當(dāng)、不作為，群眾反響強(qiáng)烈。對(duì)于這些問題，我們已經(jīng)注意到，決心要在今后工作中認(rèn)真加以解決。

二、今年主要任務(wù)

2017年是本屆政府的收官之年，也是落實(shí)國家扶持政策，加快老工業(yè)基地新一輪振興的關(guān)鍵一年，做好今年工作意義重大。我們一定要深入落實(shí)十八屆五中、六中全會(huì)和中央、省、市經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，按照市委六屆二次全會(huì)的部署，貫徹五大發(fā)展理念，抓住遼寧新一輪振興機(jī)遇，圍繞建設(shè)“四個(gè)遼陽”、打造“三個(gè)燈塔”的總要求，以穩(wěn)中求進(jìn)為工作總基調(diào)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型升級(jí)、全域城鎮(zhèn)化、全面建成小康社會(huì)、全面融入沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)為總目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主旋律，以項(xiàng)目建設(shè)為總抓手，奮力開創(chuàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新局面。

經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)是：地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)6.5%，一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)5%，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)10%，農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)8%。

（一）以示范試點(diǎn)為牽動(dòng)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

深化示范試點(diǎn)。勇于先行先試，抓好國家、省試點(diǎn)任務(wù)，創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。以小小線綜合示范區(qū)、沈遼產(chǎn)業(yè)大道農(nóng)業(yè)示范帶和沈半線優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)示范帶為重點(diǎn)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大發(fā)展。大力實(shí)施農(nóng)業(yè)精品工程，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要至少建成一、二個(gè)精品項(xiàng)目。積極推進(jìn)佟二堡省級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工示范集聚區(qū)建設(shè)。

加快結(jié)構(gòu)調(diào)整。深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民增收。繼續(xù)調(diào)減玉米種植面積，因地制宜發(fā)展特色雜糧、綠色蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物。大力發(fā)展綠色水稻，力爭(zhēng)面積達(dá)到80%以上，努力打造遼寧綠色水稻第一縣。集中連片發(fā)展遼峰葡萄和設(shè)施農(nóng)業(yè)，加快形成原產(chǎn)地優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。加快林果產(chǎn)業(yè)發(fā)展，補(bǔ)齊東部山區(qū)農(nóng)業(yè)短板。做大做強(qiáng)特種毛皮動(dòng)物養(yǎng)殖業(yè)，爭(zhēng)創(chuàng)省“一縣一業(yè)”示范縣。

夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。完成土地確權(quán)登記頒證，再流轉(zhuǎn)土地3萬畝。大力培育新型經(jīng)營主體，新發(fā)展市級(jí)以上龍頭企業(yè)4戶，專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)60家，試點(diǎn)整村組建土地合作社。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系，建成病死動(dòng)物無害化處理中心。解決6個(gè)村、7800人飲水安全問題，努力推進(jìn)安全飲水全覆蓋。

（二）以項(xiàng)目建設(shè)為核心，加快工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

主攻重點(diǎn)項(xiàng)目。把項(xiàng)目建設(shè)貫穿全年工作始終，確保忠旺鋁材精深加工項(xiàng)目完成一期96萬平廠房建設(shè)和設(shè)備安裝，車廂項(xiàng)目一期全部達(dá)產(chǎn)；抓好順鋒鋼鐵200萬噸選礦擴(kuò)建、國能潔凈燃料生產(chǎn)基地等一批超億元項(xiàng)目，增強(qiáng)發(fā)展后勁。

壯大骨干企業(yè)。建立重點(diǎn)骨干企業(yè)庫，幫助企業(yè)解決發(fā)展中遇到的問題。積極爭(zhēng)取和落實(shí)各項(xiàng)涉企政策，降低企業(yè)運(yùn)行成本。加大金融服務(wù)力度，支持企業(yè)多元融資，力爭(zhēng)富強(qiáng)鑄造在“新三板”掛牌。推動(dòng)企業(yè)聯(lián)合重組，“造大船出海”。構(gòu)建支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、健康發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，開展工業(yè)納稅“十強(qiáng)企業(yè)”評(píng)選表彰活動(dòng)。力爭(zhēng)再培育5家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)。

集聚園區(qū)力量。完善基礎(chǔ)設(shè)施，研究支持辦法，吸引企業(yè)入駐，加快形成集聚效應(yīng)。篩選一批發(fā)展前景好的小微企業(yè)，引導(dǎo)其入駐園區(qū)發(fā)展。啟動(dòng)佟二堡精品企業(yè)園建設(shè)，打造高端企業(yè)集聚地。整合域內(nèi)外服裝童裝企業(yè)資源，規(guī)劃建設(shè)服裝產(chǎn)業(yè)園區(qū)，讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)煥發(fā)新的生機(jī)。

（三）以特色產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)

做優(yōu)特色產(chǎn)業(yè)。大力推進(jìn)宗駿奧特萊斯、東方米蘭二期等重點(diǎn)項(xiàng)目，啟動(dòng)皮草文化展示館建設(shè)，繼續(xù)豐富市場(chǎng)業(yè)態(tài)，全力打造“四季佟二堡”。建成貂皮現(xiàn)貨跨境電子交易平臺(tái)，擴(kuò)大電商產(chǎn)業(yè)園規(guī)模，全力打造“網(wǎng)上佟二堡”。引導(dǎo)企業(yè)引進(jìn)國際一流設(shè)計(jì)師，提升自主研發(fā)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，籌劃開展系列宣傳活動(dòng)，全力打造“創(chuàng)新佟二堡”。

做強(qiáng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。加快推進(jìn)城區(qū)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，規(guī)劃建設(shè)商業(yè)綜合體、養(yǎng)老地產(chǎn)等龍頭項(xiàng)目，活躍城區(qū)商業(yè)氛圍。辦好房交會(huì)、遼峰葡萄節(jié)和遼峰小鎮(zhèn)賞花節(jié)，繁榮城鄉(xiāng)市場(chǎng)。加快縣、鄉(xiāng)電商網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，逐步健全以縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)物流節(jié)點(diǎn)為支撐的農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)體系，建成冷鏈物流電商園。

做活旅游產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)旅游資源市場(chǎng)化配置，培育壯大旅游市場(chǎng)主體，增強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)活力。實(shí)施以民俗村、農(nóng)家樂、歷史古跡、山區(qū)自然風(fēng)光和城區(qū)重點(diǎn)景觀為節(jié)點(diǎn)的旅游資源開發(fā)建設(shè)，打造精品旅游線路，建成沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)的“后花園”。力爭(zhēng)完成佟二堡4A級(jí)景區(qū)創(chuàng)建。

（四）以特色小鎮(zhèn)為抓手，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

完善基礎(chǔ)設(shè)施。新建和維修改造各級(jí)公路及“一事一議”村內(nèi)道路420公里以上，構(gòu)建四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)。啟動(dòng)城市北環(huán)，加快燕濱路、燈岫線和康柳線等重點(diǎn)道路建設(shè)，完善城南片區(qū)道路規(guī)劃建設(shè)，確保燈塔高速南出口竣工通車。開工建設(shè)城市給水三期工程，繼續(xù)完善供電、供熱、燃?xì)獾瘸鞘谢A(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)城市承載能力。

提升建設(shè)品位。圍繞建設(shè)宜居城市，大力度改造老城區(qū)，對(duì)2600多戶城中村、城郊村和棚戶區(qū)進(jìn)行搬遷改造，對(duì)21個(gè)棄管老舊小區(qū)進(jìn)行綜合改造，對(duì)2條城市主次干道和13條破舊巷道進(jìn)行維修改造。啟動(dòng)忠旺城、金昌馨居等一批房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。進(jìn)一步提升城市品質(zhì)，完善城區(qū)綠化、美化、亮化，增設(shè)沿街景觀小品，開工建設(shè)葛西河生態(tài)走廊三期。爭(zhēng)取省市扶持政策，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施一批美麗鄉(xiāng)村示范村建設(shè)，全面加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境連片整治，打一場(chǎng)農(nóng)村環(huán)境整治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

建設(shè)特色小鎮(zhèn)。堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)“三生融合”的規(guī)劃定位，積極推進(jìn)一批基礎(chǔ)設(shè)施和特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，加快形成“一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)、一鎮(zhèn)一精品”。佟二堡皮草小鎮(zhèn)爭(zhēng)創(chuàng)國家級(jí)特色小鎮(zhèn)，遼峰、太陽谷、燕州小鎮(zhèn)爭(zhēng)創(chuàng)省級(jí)特色小鎮(zhèn)。建立特色小鎮(zhèn)儲(chǔ)備庫，適時(shí)啟動(dòng)兩個(gè)關(guān)東風(fēng)情濃厚、燈塔特色鮮明的小鎮(zhèn)建設(shè)。

改善生態(tài)環(huán)境。繼續(xù)實(shí)施青山工程，鞏固退耕還林成果，完成造林100萬株，治理閉坑礦山110畝。深入開展大氣污染治理，加強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)污染物排放實(shí)時(shí)監(jiān)控，全部淘汰黃標(biāo)車，加速淘汰老舊車輛，拔掉城區(qū)10噸以下燃煤小鍋爐。引進(jìn)長(zhǎng)青集團(tuán)生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目，推進(jìn)秸稈綜合利用。強(qiáng)化水污染防治，實(shí)施“河長(zhǎng)制”，確保域內(nèi)河流水質(zhì)改善。開啟土壤污染防治工作，完成土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位設(shè)置和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

提高管理水平。積極推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，推動(dòng)城市管理走向城市治理。加快數(shù)字化城市管理平臺(tái)建設(shè)。完成城市總規(guī)修編及海綿城市、地下綜合管廊等專項(xiàng)規(guī)劃編制。開展城市管理年專項(xiàng)行動(dòng)，出重拳、大力度整頓占道經(jīng)商、違章停車、私搭亂建、非法營運(yùn)等行為，提高城市精細(xì)化管理水平。正式運(yùn)營燈塔客運(yùn)中心，優(yōu)化公交運(yùn)行線路。

（五）以改革創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，激活發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力

深化重點(diǎn)改革。深入開展事業(yè)單位分類改革，完成生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制。啟動(dòng)國有集體企業(yè)改革，扎實(shí)做好職工安置工作。加快推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

優(yōu)化營商環(huán)境。行政審批局要履行好職能,真正實(shí)現(xiàn)“一枚公章”管審批。完成“五證合一”改革，廣泛應(yīng)用“一照一碼”和“兩證整合”，全力營造便商利商的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。加強(qiáng)信用體系建設(shè)，強(qiáng)化“誠信招商、誠信待商、誠信留商”理念，著力營造聚商活商的公平市場(chǎng)環(huán)境。保持各類發(fā)展政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，積極構(gòu)建平等統(tǒng)一規(guī)范的政策環(huán)境。

全力招商引資。開展“招商年”活動(dòng)，全市總動(dòng)員，干部齊上陣，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)區(qū)域，圍繞延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條、城市開發(fā)和特色小鎮(zhèn)建設(shè)，大力開展專業(yè)招商、精準(zhǔn)招商，著力以商招商，動(dòng)員“燈商回歸”，努力引進(jìn)一批大項(xiàng)目、好項(xiàng)目，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

強(qiáng)化要素供給。盤活閑置土地和空置廠房，復(fù)墾關(guān)閉磚廠、煤礦和村屯空地，保障重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地需求。樹立經(jīng)營城市理念，做好動(dòng)遷地塊和農(nóng)用地收儲(chǔ)工作，強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理。搶抓政策機(jī)遇，各部門都要積極主動(dòng)向上爭(zhēng)取支持。

（六）以改善民生為根本，持續(xù)解決群眾普遍關(guān)心的突出問題

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。把脫貧攻堅(jiān)作為一號(hào)民生工程，繼續(xù)深化“三千包扶”和行業(yè)扶貧，力爭(zhēng)最后2783名貧困人口全部脫貧，8個(gè)省級(jí)貧困村徹底摘帽，提前完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

補(bǔ)民生保障短板。新增城鎮(zhèn)實(shí)名制就業(yè)2600人，提升城鄉(xiāng)居民參保參合率，全力保障養(yǎng)老金發(fā)放。完成市級(jí)公益性公墓建設(shè)。改造600戶農(nóng)村特困戶住房和危舊房屋。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村敬老院消防設(shè)施和城市社區(qū)用房改造。

辦人民滿意教育。強(qiáng)力推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展示范縣創(chuàng)建工作。穩(wěn)步推進(jìn)布局調(diào)整，加快薄弱校改造，啟動(dòng)一高中擇址新建，努力解決城區(qū)小學(xué)大班額問題。繼續(xù)實(shí)施教師交流輪崗。鼓勵(lì)普惠制幼兒園發(fā)展，突出職業(yè)教育辦學(xué)特色，全面提高教育教學(xué)質(zhì)量。

促衛(wèi)生服務(wù)共享。繼續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和公立醫(yī)院改革。完成中醫(yī)醫(yī)院建設(shè)，啟動(dòng)中心醫(yī)院擴(kuò)建，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。做好基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化和重大疾病防控工作，增強(qiáng)公共衛(wèi)生保障能力。

做文化事業(yè)文章。積極開展群眾性文體活動(dòng)，豐富群眾業(yè)余生活。力爭(zhēng)村級(jí)文體廣場(chǎng)全覆蓋。完成燕州城山城本體保護(hù)規(guī)劃編制，籌建遺址公園和博物館。確保高公館復(fù)原式陳列對(duì)外開放。深度挖掘整理歷史文化資源，積極培育和發(fā)展特色文化產(chǎn)業(yè)。謀劃農(nóng)村有線數(shù)字電視網(wǎng)絡(luò)改造。

創(chuàng)和諧平安燈塔。著力構(gòu)建法治體系，規(guī)范程序和秩序。強(qiáng)化生產(chǎn)安全、消防安全、交通安全、校園安全和公共安全監(jiān)管，做好食品安全城市創(chuàng)建工作，大力提升安全生產(chǎn)整體水平。強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理，嚴(yán)厲打擊惡性犯罪，進(jìn)一步完善立體化防控體系，提高維護(hù)公共安全能力水平，增強(qiáng)人民群眾安全感。

（七）以依法行政為理念，全力塑造政府新形象

加強(qiáng)依法行政。嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，嚴(yán)禁法外設(shè)權(quán)、擴(kuò)權(quán)。推進(jìn)政府法律顧問制度，完善重大事項(xiàng)集體決策機(jī)制。自覺接受人大依法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督，主動(dòng)接受司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。認(rèn)真執(zhí)行人大及其常委會(huì)的決議、決定，堅(jiān)持重大事項(xiàng)報(bào)告制度，一絲不茍地辦理議案建議和提案。

狠抓從嚴(yán)治政。認(rèn)真履行“一崗雙責(zé)”，不折不扣落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，筑牢政府工作人員拒腐防變的思想防線。進(jìn)一步規(guī)范政府采購、招投標(biāo)和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序，加大重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督。嚴(yán)肅查處、失職瀆職案件和腐敗問題，切實(shí)做到干部清正、政府清廉。

樹立責(zé)任意識(shí)。牢記人民公仆的第一身份和為民服務(wù)的第一職責(zé)，把群眾需要作為工作第一目標(biāo)，群眾滿意立為干事第一標(biāo)準(zhǔn)。勇于“涉險(xiǎn)灘”、敢啃“硬骨頭”，以逆水行舟的膽量、奮發(fā)有為的精神主動(dòng)推進(jìn)急難險(xiǎn)重工作，主動(dòng)適應(yīng)改革攻堅(jiān)新要求。