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關鍵詞：土地利用；利用規(guī)劃；規(guī)劃實施；實施管理

中圖分類號： F307 文獻標識碼： A

隨著我國社會和經濟的不斷發(fā)展，人口持續(xù)增長，人地矛盾日益突出，由此帶來的土地資源的重要性已逐漸被人們所認識。土地利用規(guī)劃作為一項未來發(fā)展的戰(zhàn)略決策，是協(xié)調人地矛盾和保障社會經濟發(fā)展的重要手段，已經成為各國研究的重要課題。規(guī)劃的有效性體現(xiàn)在規(guī)劃的實施結果上，規(guī)劃實施評價是檢驗土地規(guī)劃是否有生命力的重要手段，是整個土地利用規(guī)劃過程中的重要組成部分。本文綜述已有的土地利用規(guī)劃實施評價成果，并以此為基礎尋找土地利用規(guī)劃實施評價研究領域存在的不足，探討其未來可能的發(fā)展方向。

一、土地利用規(guī)劃實施與管理的重要性

土地利用規(guī)劃對土地利用的控制、協(xié)調與管理作用，在編制規(guī)劃的過程中已有所顯示，但規(guī)劃中的許多決策和措施還停留在文件及圖紙上，并沒有變成現(xiàn)實，需要通過規(guī)劃的實施，從時間上、空間上、措施上作出具體安排，逐項地加以落實，因此，在完成編制規(guī)劃任務之后，能否很好地組織規(guī)劃的實施，就成為實現(xiàn)規(guī)劃目標、發(fā)揮規(guī)劃作用的決定性環(huán)節(jié)。

一般來說，土地的規(guī)劃利用包括兩個階段，土地利用規(guī)劃的具體編制和實施。這兩個階段是相互關聯(lián)的，缺一不可。進行土地利用規(guī)劃的過程中，如果只是注重土地利用規(guī)劃的編制，對具體的規(guī)劃實施全過程不夠重視，土地利用規(guī)劃的功能就難以得到發(fā)揮。進行土地利用規(guī)劃，要保證實施功能的具體發(fā)揮，兩者相互聯(lián)系，才能保證土地資源的合理利用，保證土地的社會效益、經濟效益的相互統(tǒng)一。進行規(guī)劃的過程中，為了保證實施的有效進行，要保證對利用規(guī)劃過程進行相應的管理。土地具體利用 的過程中，要采用法律、經濟、行政等多種手段對其進行監(jiān)督，采用多項措施對土地利用的編制計劃、土地保護區(qū)的具體協(xié)定、開發(fā)項目的具體審查等進行管理，保證土地利用規(guī)劃的動態(tài)性發(fā)展，對土地的利用規(guī)劃實施進行綜合的管理，這樣能保證土地資源的充分利用，保證規(guī)劃能夠落到實處。

二、土地利用規(guī)劃的編制與管理

土地利用規(guī)劃是指進行土地資源開發(fā)利用之前，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況制定出的總體的部署和長久的計劃，土地 利用規(guī)劃是進行土地各項政策實施的基礎，根據(jù)其可以進行具體的土地利用編制工作，保證從宏觀控制方面對土地的利用情況進行總體的把握。進行土地利用規(guī)劃的過程中，要制定出相應的計劃，對具體的規(guī)劃內容作出闡述說明，要根據(jù)規(guī)劃的具體指標作出科學合理的活動安排，在規(guī)劃中，對具體事項的詳細執(zhí)行要表述準確，保證能為具體的土地利用規(guī)劃工作提供積極的幫助。編制土地利用規(guī)劃是我國社會主義市場經濟體制下實施宏觀調控的重要手段，具有特別重要的意義：(1)有利于協(xié)調國民經濟各部門、各行業(yè)的用地關系，從而確保國民經濟持續(xù)有序地發(fā)展；(2)對土地利用實行規(guī)劃管理是落實“合理利用每一寸土地,切實保護耕地”這一基本國策的重要措施；(3)是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的手段，對土地用途管制，主要是保證土地利用的性質；土地利用規(guī)劃的編制，則側重于數(shù)量控制。

三、土地利用規(guī)劃的實施和管理措施

1.用地審批制度的建立和完善

進行土地利用規(guī)劃的過程中，各地區(qū)的土地管理部門對土地的審批程序要及時不斷地完善，保證審批手續(xù)的完整，進行項目立項時，對土地的供應量要進行認真地考慮，進行用地選址時，對土地的具體用途要進行了解，保證用地的規(guī)劃符合城市發(fā)展的規(guī)律，能夠有效促進城市發(fā)展，對用地進行一定的管制，要保證項目用地審批時，按照完善的程序進行。

2.完善土地開發(fā)政策措施

進行土地規(guī)劃利用時，為了保證土地使用的及時策劃和執(zhí)行，要設立相應的土地專用資金，不斷地進行土地的整治開發(fā)工程，保證花比較少的錢，保證土地的使用達到最佳的狀態(tài)，要進行相關的服務創(chuàng)建，保證土地開發(fā)中的各項工藝、物料等的提供，保證土地的規(guī)劃和開發(fā)能夠按照規(guī)劃的步驟進行具體的實施。

3.深化土地使用制度改革

以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，需嚴格按有關規(guī)定繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費用。這樣一方面用地單位會從實際經濟效益出發(fā)，主動節(jié)約集約利用土地；另一方面，新增建設用地的土地有償使用費，又可為土地開發(fā)整理提供經費來源，從而有效保證了用地規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃的實施。

4.土地利用規(guī)劃檢查

土地使用的計劃下達之后，要對土地利用的實際情況進行相應的跟蹤檢查，保證其正常合理的進行，保證利用現(xiàn)狀與利用規(guī)劃相互一致。進行土地利用檢查的過程中，要對其下達計劃執(zhí)行的情況進行檢測，要堅持規(guī)劃是龍頭的宗旨，保證具體的工程實施按照利用規(guī)劃規(guī)定的具體內容進行，保證規(guī)劃方案能夠具體的實施，合理的利用各項土地資源。要對土地利用規(guī)劃的執(zhí)行狀況進行審核，保證能夠及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中的問題，采取適當?shù)拇胧Τ霈F(xiàn)的問題進行解決，保證規(guī)劃編制經驗的不斷積累和推廣，保證規(guī)劃內容能夠具體的實現(xiàn)，同時要加強對土地策劃的監(jiān)管，要保證用地的合理合法，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為要進行及時的制止，避免對土地造成破壞，避免規(guī)劃與實際不符合的情況發(fā)生，保證土地的合理使用，保證策劃工作的順利進行。

5.完善土地利用總體規(guī)劃的理論

規(guī)劃的本質是面向未來。未來的發(fā)展具有不確定性，且其是按照既定的內在軌跡運行的，研究這種既定的內在軌跡將有助于降低不確定性因素對規(guī)劃的影響。在市場經濟條件下，國內的專家學者強調加強對土地利用規(guī)劃的理論研究，從非理性、不確定性和彈性的角度補充和完善以往土地利用規(guī)劃的理性、確定性和剛性理論，從而使土地利用規(guī)劃能夠更好地指導實踐。彈性理論在規(guī)劃實踐中的應用可以分為靈活調整規(guī)劃體系和規(guī)劃時序；構造彈性發(fā)展思路和彈性發(fā)展政策；注重規(guī)劃目標體系的彈性化、規(guī)劃期限的彈性化以及多目標規(guī)劃方案的彈性化。彈性規(guī)劃理論對于市場經濟條件下區(qū)域經濟的發(fā)展，資源的合理配置和利用有較強的適應性和指導性。

6.土地規(guī)劃管理方法的不斷加強

我國土地規(guī)劃管理體系與其他國家對比的突出特點表現(xiàn)在管理方法上，有強烈的政府干預和用途管制以及建筑許可制度，其局限性包括缺乏彈性、群眾參與度不高。我國現(xiàn)有規(guī)劃在規(guī)劃編制上大多是采取指標加分區(qū)的規(guī)劃模式，但現(xiàn)有規(guī)劃模式剛性有余，彈性不足，傳統(tǒng)的終極靜態(tài)規(guī)劃忽略了規(guī)劃過程，在規(guī)劃背景和規(guī)劃條件瞬息萬變的市場環(huán)境下無法應對各種不確定性因素的影響與沖擊。規(guī)劃是對于不確定未來的關注，不確定的未來要通過規(guī)劃不斷地被實踐校正，因而需要進行土地利用總體規(guī)劃實施的動態(tài)評價，建立相應的評價體系，以便于揭示土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行效果的變化趨勢及原因，監(jiān)測相關政策實施的效果，以及規(guī)劃實施部門及時發(fā)現(xiàn)問題，為土地利用總體規(guī)劃實施管理及相關政策的調整提供決策依據(jù)。

綜上所述，進行土地規(guī)劃管理的過程中，要根據(jù)地區(qū)的實際情況進行具體的分析，保證土地資源的充分利用，保證土地的利用規(guī)劃符合城市發(fā)展的步伐，保證利用的土地能夠得到很好的管理，這樣才能有效促進土地資源的合理利用和規(guī)劃，促進地區(qū)經濟的科學發(fā)展。

參考文獻：

[1]林堅,許超詣.土地發(fā)展權、空間管制與規(guī)劃協(xié)同[J].城市規(guī)劃,2014,01:26-34.

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【關鍵詞】土地利用；規(guī)劃；控制建設

一、我國農村土地利用規(guī)劃和管理中存在的問題

1農村土地利用規(guī)劃體系不完善

第一，重總體規(guī)劃，輕專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃。專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃在規(guī)劃的編制和執(zhí)行上不具備強制性，是總體規(guī)劃的補充，有利于總體規(guī)劃的具體實施和落實，編制該類規(guī)劃的驅動力來自于行政命令和用地調整的需要。第二，各級規(guī)劃的核心職責分工不夠明確?，F(xiàn)行總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級，應該說我國土地規(guī)劃體系在層次上是完整的，但每一級的控制指標和口徑基本上是一樣，上下級規(guī)劃之間，大都是有戰(zhàn)略到戰(zhàn)略的簡單重復。

2管理機構設置不盡完善，管理人員專業(yè)化水平有待提高

農村土地利用規(guī)劃和計劃管理主要涉及縣鄉(xiāng)兩級國土管理部門，在規(guī)劃的編制實施等具體管理上又集中到縣級規(guī)劃管理相關科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村土地利用規(guī)劃和計劃的編制、實施、管理存在缺陷。

3農村土地規(guī)劃管理存在問題

首先，土地規(guī)劃不科學。我國土地總體規(guī)劃特別強調土地利用，對總體規(guī)劃的重視程度較高，然而對于專項規(guī)劃卻只作為一種補充，沒有引起足夠重視。這樣就會出現(xiàn)，在實際過程中各級規(guī)劃的核心職責缺乏明確分工，導致土地規(guī)劃太過于片面，缺乏戰(zhàn)略性和協(xié)調性。在實際操作中，很容易出現(xiàn)“偏軌”情況，提升了農村土地規(guī)劃難度。其次，機構設置不全面。農村土地利用規(guī)劃主要由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土管理部門負責，而在落實上主要有縣級規(guī)劃管理部門進行管理，這樣造成了實施過程中的諸多矛盾。在城鄉(xiāng)土地規(guī)劃利用收益上存在明顯差異，特別是在欠發(fā)達地區(qū)，這種差異將更加明顯。再次，規(guī)劃管理信息化水平不高。目前，信息技術在我國各個領域得到廣泛應用，在規(guī)劃管理上應用也非常廣泛。但在大多農村的信息化建設水平相對滯后，信息化管理現(xiàn)狀令人堪憂。最后，土地利用率較低。農民對擁有土地只能承包使用，不允許出讓或用于非農業(yè)建設。這一模式導致土地市場配置作用無法發(fā)揮，土地資產價值得不到體現(xiàn)。

4土地規(guī)劃部門的工作人員能力有待提高

對于農村土地規(guī)劃管理來說，土地資源規(guī)劃管理部門的工作人員的工作能力對其有著直接的影響。如果工作人員的工作能力不強的話，那么農村土地規(guī)劃管理工作自然也難做到位。目前國土管理部門的工作人員的工作能力并不高，專業(yè)知識也有待加強，這是當前我國土地規(guī)劃管理工作不到位的原因之一。

二、完善農村土地利用規(guī)劃與管理的對策建議

1發(fā)達地區(qū)的農村土地規(guī)劃管理

發(fā)達地區(qū)是土地規(guī)劃管理的重點區(qū)域，這些區(qū)域的土地整治資金相對充足，應制定長遠的規(guī)劃目標，把農村建設用地的整治工作作為重點。其整治方向應放在農村宅基地和基礎設施建設上，引導村民向中心村靠攏，形成產業(yè)園區(qū)，對建設用地布局進行合理規(guī)劃，盡早實現(xiàn)新農村建設。

（1）遷村并點。農村宅基地占有大量土地，在整治工作中，盡量將分散居住的村莊遷移到具有一定規(guī)模和經濟基礎的中心村。在遷移之后還要進行復墾工作，從而保證村民的正常生活。統(tǒng)一的住宅布局、完善的配套設施，復墾帶來了更多的耕地，為農民解決了后顧之憂。

（2）整村搬遷。對地處偏遠、居住環(huán)境差的村子整體搬遷到適宜生產生活的地區(qū)。地理條件較差、不適宜生產生活的地區(qū)，不利于提高居民的生活水平，配套設施較差，改造起來成本較高。然而，如果進行整村搬遷后，原地點的土地還可以整體規(guī)劃，提高了耕地使用率。

（3）舊村改造。在原村地址上進行舊村改造，提高閑置空房的利用率。

（4）建立城鎮(zhèn)化社區(qū)。將農村土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設有機結合起來，部分居民生產生活方式進行城鎮(zhèn)化轉變，使居民享受與城鎮(zhèn)居民相同的福利待遇。

2 次發(fā)達地區(qū)的農村土地規(guī)劃管理

次發(fā)達地區(qū)主要以糧食生產為主，而穩(wěn)定的糧食生產是國家穩(wěn)定生產的基礎。在農村土地規(guī)劃過程中，要采取以下方式：

（1）農田改造。對較好的農田進行改造，同時健全相慶的配套設施，提高產量、質量，形成標準化農田。

（2）農田產品發(fā)展。通過農村土地的整治，給當?shù)剞r業(yè)產業(yè)結構的調整以及土地的承包經營權的流轉提供平臺，從而可以為地方發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)創(chuàng)造便利的條件，并且提供優(yōu)質的服務。在土地整治方面，一定要與現(xiàn)代化農業(yè)產業(yè)形勢發(fā)展相適應，符合現(xiàn)代化土地規(guī)劃及產業(yè)化發(fā)展的具體要求，建設有地方特色的現(xiàn)代化農業(yè)基地。

3 落后地區(qū)的農村土地規(guī)劃管理

3.1 特色農業(yè)。為特色農業(yè)提供配套設施，基礎平臺。比如有的地區(qū)有豐富的光熱資源和灌溉條件，這是發(fā)展特色農業(yè)的基本保障。通過土地整治，完善水利基礎設施，使農作物能夠得到充分的光熱資源和養(yǎng)分，為優(yōu)質農業(yè)奠定良好資源基礎。

3.2 生態(tài)保護。在土地整治過程中一定要注重生態(tài)環(huán)境的保護。所以，要針對不同地區(qū)的實際情況，因地制宜的開展土地整治，在地質環(huán)境脆弱區(qū)以及城市生態(tài)隔離帶等不同地區(qū)制定相應的整治規(guī)劃方案，進行分類整治，從而達到保護生態(tài)的目的。

4加強規(guī)劃可操作性及個性，深入規(guī)劃體制改革

土地規(guī)劃要高效有序與編制實施空間規(guī)劃密切相關，無論從規(guī)劃的定位還是規(guī)劃的內容、編制程序等都有比較清晰的界定，規(guī)劃數(shù)量少而精，規(guī)劃之間不存在交叉重疊和矛盾，因而實施起來比較順利，操作性提高。有效解決土地規(guī)劃中存在的問題，必須改革規(guī)劃體制，加強規(guī)劃的銜接協(xié)調力和綜合管理力，減少規(guī)劃數(shù)量，嚴格界定各類規(guī)劃的范圍，建立起在市場經濟發(fā)展下，以主體功能規(guī)劃為基礎，土地規(guī)劃等專項規(guī)劃為補充，各類規(guī)劃定位清晰、功能互補的規(guī)劃體制。

5健全農村土地利用規(guī)劃計劃實施監(jiān)管制度，落實監(jiān)管責任

俗話說，“三分規(guī)劃，七分實施”。編的再好的規(guī)劃，如果沒有嚴格的監(jiān)管制度，強有力的實施措施，很難保證規(guī)劃的有效實施。建立農村土地利用規(guī)劃計劃的實施監(jiān)管制度，不但能對違法用地起到震懾作用，更能體現(xiàn)農村土地利用規(guī)劃計劃的嚴肅性。加大行政監(jiān)管和社會監(jiān)督力度，改進農村土地利用規(guī)劃計劃的試試效果，改變行政監(jiān)管為主的方式，實現(xiàn)從行政監(jiān)管為主向社會管理為主的轉變。

綜上所述，如何在農村快速發(fā)展的過程中做好土地規(guī)劃與管理，以實現(xiàn)農村經濟、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，是目前應當探討的重要課題 ，“珍惜方寸土，留與子孫耕”，身為國土資源執(zhí)法人員，保護好土地是我們的責任，要“忠于職守、通曉業(yè)務；秉公執(zhí)法，熱情服務”為搞好國土資源管理，構建和諧社會，貢獻力量。

參考文獻：

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【關鍵詞】土地利用 規(guī)劃 問題 對策

中圖分類號：P285.2+3 文獻標識碼：A 文章編號：

一、前言

通過進行土地利用現(xiàn)狀變更調查, 掌握土地分布現(xiàn)狀和土地利用動態(tài), 是土地管理部門行使土地管理職能的重要基礎工作。土地利用現(xiàn)狀信息的管理、更新和應用效率, 是土地管理工作水平的標志之一。傳統(tǒng)的土地詳查靠手工完成, 其成果為紙質圖件、表格實體, 案卷數(shù)量龐大, 查詢、檢索不便, 變更調查的配套圖件編制更為困難, 相關業(yè)務( 如土地利用規(guī)劃) 對土地利用現(xiàn)狀信息的應用受到制約。如何有效地利用計算機技術, 提高土地利用現(xiàn)狀信息管理與應用的效率和科學性, 已成為土地管理再上新水平的重要環(huán)節(jié)。

二、城市土地利用與城市規(guī)劃的相關性

研究我國當代城市土地利用與城市規(guī)劃, 需要對當前城市規(guī)劃學術實踐, 有一個綜合性的認識。現(xiàn)代城市土地利用與城市規(guī)劃雖有區(qū)別, 但卻密不可分。概而言之, 在建設實施過程中, 土地利用是在城市規(guī)劃指導之下進行的, 并隨著建、構筑物和城市空間實體的漸次建成和充實, 而越來越增多其相對獨立性的具體活動內容, 諸如土地招標、拍賣、出讓、轉讓、租賃、抵押等地產經營管理, 包括地權、地籍、估價、收益、分配等具體業(yè)務。但在規(guī)劃階段, 土地利用卻是城市規(guī)劃的基本內容。當然,城市規(guī)劃除了土地利用這項基本業(yè)務外, 其涵蓋遠比土地利用更深更廣; 它在我國, 已成為確定城市規(guī)模和發(fā)展方向, 實現(xiàn)城市的經濟和社會發(fā)展目標, 合理進行城市建設的基本指導文本和藍圖, 簡言之,就是城市開發(fā)建設管理的龍頭。城市規(guī)劃除了要確定城市土地利用功能和各項利用圖文指標之外, 還要上承區(qū)域和城市經濟、社會、文化發(fā)展的驅動, 下覆城市空間內各項設施的統(tǒng)籌安排。

三、我國城市土地利用中存在的問題

近年來, 隨著我國城市化步伐的逐步加快, 我國在城市土地利用方面存在的問題日益暴露出來, 主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1、城市用地規(guī)模擴張過快, 用地供需矛盾尖銳目前全國共設有660 個城市, 兩萬多個建制鎮(zhèn), 2005年我國的城市化率達到43%, 大體上每年增長一個百分點; 而全國城市土地面積2000年為2. 24萬平方公里, 2003 年達到2. 83 萬平方公里,2004年全國城市建成區(qū)總用地面積約3 萬多平方公里, 年均增長8%左右, 遠遠超過城市化的速度。并且, 一些地方在城市建設過程中, 以產業(yè)園、軟件園、物流園、大學城等多種形式, 大量圈占土地, 占用了不少耕地, 導致土地資源透支, 難以在數(shù)量上滿足日益增長的城市用地需求。

2、城市已占用土地利用效率低下

在城市用地大規(guī)模外延擴張的同時, 我國城市 已占用土地的利用效率卻非常低下, 絕大多數(shù)城市建成區(qū)內或多或少都有一定數(shù)量的閑置或廢棄地。據(jù)國家有關部門統(tǒng)計, 目前全國城市有閑置土地、空閑土地、批而未供土地近400萬畝, 占建設用地的7. 8%, 城市人均用地面積明顯高于亞洲近鄰國家和地區(qū), 例如去年北京市經清理后, 仍有占而未用土地144平方公里, 按建設用量10年也用不完。同時,城市中存在住宅建設項目用地、商服建設用地等各類建設用地的容積率普遍偏低、工業(yè)建設項目用地的投資強度、產出水平低下等現(xiàn)象, 遠遠達不到集約用地的要求。

3、城市用地結構比例失調

我國城市用地結構不合理主要體現(xiàn)在城市中工業(yè)用地比例過大, 商業(yè)服務業(yè)及市政環(huán)境用地比例過小。目前我國城市工業(yè)用地占城市用地比重一般在20% - 30%之間, 遠遠高于建設部關于工業(yè)用地占建設用地的比例控制在15% - 25% 之間的規(guī)定,而發(fā)達國家城市工業(yè)用地比例一般不超過15% 。此外, 全國城市人均道路廣場用地、綠地、市政公用設施與國外綜合性城市相比低5 - 10個百分點 。城市的工業(yè)用地比重過大, 影響了土地的價值收益率及城市商務中心功能的發(fā)揮, 有礙城市經濟的協(xié)調發(fā)展。

四、對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的幾點建議

樹立正確的規(guī)劃觀, 強化規(guī)劃意識區(qū)域經濟的可持續(xù)發(fā)展是土地利用總體規(guī)劃的總目標, 其具體目標至少應該包括: 區(qū)域經濟快速增長( 如GDP) 、關系國計民生的資源保護( 如耕地、基本農田) 、合理的用地結構和優(yōu)良的生存環(huán)境, 要加強與科研院所和大學院校的合作, 加強各項專題研究。

1、建立合理的規(guī)劃指標體系, 提高實用性

我國是一個人多地少、土地資源緊缺的國家,土地是人們賴以生存和發(fā)展的重要資源, 在市場機構發(fā)育滯后的法制建設還不完備的今天, 實行計劃指標控制仍不失為一種有效的規(guī)劃手段。例如, 基本農田保護指標、建設占用耕地指標和土地開發(fā)復墾整理指標都是限制耕地減少、補充耕地數(shù)量, 努力達到耕地總量動態(tài)平衡的強制性指標。一是開展土地利用更新調查, 確保規(guī)劃指標基數(shù)的準確性。二是規(guī)劃指標的指令性與指導性結合, 保證規(guī)劃指標既有剛性又有彈性，三是建立規(guī)劃指標( 如建設占用耕地指標、基本農田保護指標和耕地保有量指標等) 與各地經濟指標( 如GDP、固定資產投資額等) 、人口數(shù)量、城市規(guī)模等的對應關系, 以增強指標確定的科學性。四是超前預測規(guī)劃期內經濟高速增長的用地需求, 確定科學合理的規(guī)劃指標, 防止只顧眼前、不顧長遠, 強調保護、忽視發(fā)展現(xiàn)象的發(fā)生。

建立規(guī)劃管理信息系統(tǒng), 提高科學性指標體系確定以后, 對土地資源的空間布局,要運用GIS 等先進技術進行。首先按照國土資源部統(tǒng)一的標準, 建立規(guī)劃基礎土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫, 然后根據(jù)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、農業(yè)資源開發(fā)規(guī)劃等規(guī)劃資料, 以及相關部門的用地需求資料; 通過計算機編制規(guī)劃圖并與指標體系中的數(shù)據(jù)進行對比調整, 確保圖形和數(shù)據(jù)的相互一致,實現(xiàn)土地資源定點定位、定性定量的全部數(shù)字化。同時, 建立土地利用總體規(guī)劃管理信息系統(tǒng), 將規(guī)劃實施過程中每個地塊土地利用變化的信息錄入計算機信息系統(tǒng), 有助于加強對規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測管理和分析評價。

堅持統(tǒng)籌規(guī)劃原則, 實現(xiàn)綜合協(xié)調功能

依法做好相關規(guī)劃的協(xié)調與銜接, 是規(guī)劃修編的重要內容。在城郊結合區(qū)域, 如何確定建設用地預留區(qū)域、邊界及其走向, 首要考慮的就是規(guī)劃的協(xié)調性。從土地利用規(guī)劃的角度看, 對城市或城鎮(zhèn)僅僅劃分建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)是不夠的, 應該在概念上有所拓展和延伸, 在土地利用規(guī)劃的層面可將城市( 鎮(zhèn)) 劃分為/建成區(qū)、建設區(qū)、準建設區(qū)、發(fā)展區(qū)、控制區(qū), 實行分區(qū)控制, 分類指導。強化規(guī)劃的實施管理, 提高應用性一是進一步確立規(guī)劃的法律地位, 確保規(guī)劃實施的嚴肅性和連續(xù)性，從而進一步強化政府對經濟發(fā)展的宏觀調控功能。二是完善規(guī)劃管理體制和編制方法。一方面必須將土地利用總體規(guī)劃的編制和執(zhí)行情況, 納入各級政府國民經濟發(fā)展計劃的重要內容; 另一方面實行規(guī)劃公示制度和聽證制度, 提高土地利用規(guī)劃的公眾參與度和實施透明度。在規(guī)劃的修編過程中,通過聽證形式汲取社會各界對規(guī)劃修編的建議和意見。規(guī)劃修編完成后, 將規(guī)劃的主要內容向社會公示, 讓全社會自覺執(zhí)行規(guī)劃和監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行。三是加強年度土地利用計劃管理。規(guī)劃必須依賴年度計劃付諸實施, 土地利用年度計劃的科學、合理與否, 很大程度上決定了規(guī)劃實施的穩(wěn)定性、科學性和嚴肅性。因此, 土地利用年度計劃必須根據(jù)國民經濟發(fā)展水平和有關經濟指標, 實行分類指導, 合理確定, 不能一刀切。四是運用經濟手段調控規(guī)劃實施。對經濟發(fā)展確需占用耕地的, 除采取政策措施控制, 嚴格規(guī)劃管理外, 還可以發(fā)揮經濟杠桿作用, 用市場手段調控對農用地的占用。土地利用年度計劃內占有耕地的, 實行平價政策; 當國家下達的土地利用年度計劃用完需要調劑或追加計劃的, 實行議價或高價政策, 除按照法定程序申請追加計劃指標外, 高額征收占用農地調節(jié)基金, 運用市場手段對建設用地總量進行調控和引導。各類項目用地盡量選址在建設區(qū), 對選址在發(fā)展區(qū)或控制區(qū)的, 同樣征收占用農地調節(jié)基金, 對建設用地的空間布局進行調控和引導。

結論

我國對已占有的城市建設用地控制較弱, 導致城市土地利用效率低下, 土地利用的集約程度遠遠低于國外發(fā)達城市水平。這就要求我國要從根本上轉變土地資源的利用方式, 針對當前在城市土地利用規(guī)劃方面存在的問題, 從系統(tǒng)的角度加強、完善土地利用規(guī)劃功能, 使之與城市的發(fā)展方向、發(fā)展速度相協(xié)調, 促進土地資源的節(jié)約與集約利用。

【參考文獻】

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篇4

關鍵詞： 土地利用； 總體規(guī)劃； 問題； 對策

中圖分類號： F301.3 文獻標識碼： A 文章編號：1009-8631（2010）07-0022-02

《四平市土地利用總體規(guī)劃（1997-2012）》于1998年5月編制完成，并于1999年10月經省政府批準實施。在規(guī)劃實施的八年多中，無論在土地利用方面，還是在土地管理方面都發(fā)揮了重要作用，尤其是在土地用途管制方面起到很大作用。但由于受當時規(guī)劃指導思想、技術水平和經費缺乏以及缺乏前瞻性等諸多因素的影響，特別是缺乏規(guī)劃實施的實踐經驗，致使規(guī)劃無論在編制方面還是在實施過程中也存在不容忽視的問題?，F(xiàn)就四平市土地利用規(guī)劃實施中存在的主要問題及對策，淺談一下個人想法。

一、規(guī)劃實施過程中存在的主要問題及成因

（一）存在的主要問題

1. 規(guī)劃本身存在的問題。在規(guī)劃實施的過程中，我們發(fā)現(xiàn)規(guī)劃自身存在一些問題。主要問題：一是建設預留地布局不盡合理。主要體現(xiàn)在有的縣把建設預留地過于集中，以至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建設預留地，造成有項目無地可供應的現(xiàn)象；再有，由于建設預留地布局不盡合理，給后來擺布項目帶來了很大困難，甚至造成有的項目流失了。二是偏重保護耕地，保護基本農田，而沒能給城市、城鎮(zhèn)發(fā)展空間有留充分余地。主要體現(xiàn)在把城鎮(zhèn)周圍及公路兩側的農田都進行了保護，劃入了基本農田保護區(qū)，甚至有的縣把縣城內的耕地也作為基本農田保護了起來，大大地限制了城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展。三是規(guī)劃圖與實地不符。這是我們在規(guī)劃實施中，尤其在建設項目用地預審時，時常能遇到的問題。主要是：當我們?yōu)槟硞€項目用地預審踏查時，在規(guī)劃圖上是耕地，屬建設預留地，而到現(xiàn)場察看時，已經有了建筑物了。還有的規(guī)劃圖上是基本農田，而實際上已經不是農田了；再有，現(xiàn)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃圖都是手工繪制的，而且都是一式三份的，分別由省、市和縣（市、區(qū)）國土資源部門掌管。由于規(guī)劃圖是手工繪制的，必然會存在一些不一致的地方，比如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)要上個項目，選址位于規(guī)劃建設預留地，而省里那份規(guī)劃圖上卻是基本農田，結果給這個項目用地帶來了不小的麻煩。

2. 規(guī)劃實施過程中存在的問題。主要體現(xiàn)在一是不在規(guī)劃建設用地區(qū)內進行建設，而要在規(guī)劃區(qū)之外進行建設；二是不按預審、審批項目建設，擅自改變用途，如有的項目按工業(yè)報的，卻建設住宅；三是不按預審確定的位置建設，而私自移位建設；四是少批多占；五是隨意提出調整修改規(guī)劃，有的地方在安排非重點項目時，不是把項目安排在規(guī)劃建設用地區(qū)范圍內，而安排在規(guī)劃建設用地區(qū)外，為達到目的而提出調整修改規(guī)劃的要求；六是違法用地的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的項目不按項目審批程序進行建設，在未取得用地審批手續(xù)的情況下，私自動工建設。

3. 新形勢情況下遇到的問題?，F(xiàn)行規(guī)劃是1998年編制完成的，而在此之后我國形勢發(fā)生了很大變化，我國加入了世貿組織，進行農業(yè)結構調整以及社會主義新農村建設等。再有，我市行政區(qū)劃也發(fā)生了很大的變化，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)由規(guī)劃之初的108個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為現(xiàn)在的75個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。還有，這期間我市先后成立了各類開發(fā)區(qū)數(shù)十個，后經清理整頓保留了10個。這些問題在編制規(guī)劃時，是根本沒有想到的，因此不可能將這些情況納入規(guī)劃之中，所以，規(guī)劃實施起來顯得有些無奈，規(guī)劃亟待進行修編。

（二）存在問題的成因

1. 規(guī)劃編制技術手段段落后，規(guī)劃基礎圖件陳舊。這是現(xiàn)行規(guī)劃自身存在問題的原因。由于規(guī)劃編制技術手段落后，導致了現(xiàn)行規(guī)劃在編制方面技術應用的層次不高，規(guī)劃功能低下，規(guī)劃預測及規(guī)劃預留地布局不盡合理等問題的出現(xiàn)。

現(xiàn)行規(guī)劃是由規(guī)劃文本及規(guī)劃圖組成的，規(guī)劃圖是實施規(guī)劃與實行土地用途管制的主要依據(jù)。然而四平市現(xiàn)行規(guī)劃圖是在1991年土地利用現(xiàn)狀圖的基礎上繪制的。1991年至1997年在土地利用方面確實發(fā)生了很大變化，由于土地變更管理手段滯后，圖件變更沒能跟上，如規(guī)劃圖上為耕地，而實際現(xiàn)狀為建設用地（這種情況多數(shù)為違法用地）。再有，由于編制時間短，組織比較倉促，人力資金饋乏，加上人們對規(guī)劃的認識不夠，沒能對土地利用現(xiàn)狀圖進行修正更改，致使出現(xiàn)了規(guī)劃圖件與實際不符的現(xiàn)象，給規(guī)劃實施帶來了很大的不便。

2. 缺乏對土地利用的研究，特別是沒有開展土地利用的戰(zhàn)略研究，是規(guī)劃存在問題的主要原因。由于在規(guī)劃編制的指導思想上，以計劃控制為主，對市場經濟條件下規(guī)劃如何適應土地利用變化考慮不足，致使規(guī)劃偏重了保護而忽略了建設和發(fā)展。由于缺乏對土地利用的研究，尤其是對土地利用戰(zhàn)略問題缺乏應有的研究，對未來土地利用的了解不透，土地利用安排的科學依據(jù)不足，所以預見性較差，致使規(guī)劃不能適應新形勢新時期社會和國民經濟發(fā)展的需要。

3. 各級政府對土地利用總體規(guī)劃重視程度不夠，這是規(guī)劃編制和實施過程中存在問題的主要原因?，F(xiàn)行規(guī)劃之所以存在這樣那樣的問題，其主要是組織不力、沒有專家、缺乏資金保障等原因。

二、解決問題的建議與對策

通過這些年的實踐，就如何解決規(guī)劃編制與實施中的問題，談一下個人粗淺的看法。

1. 各級政府應當對土地利用總體規(guī)劃的編制和實施工作予以高度重視在規(guī)劃編制方面應該本著“政府組織、專家領銜、公眾參與、資金保障”的原則，做到真正意義上的政府組織，規(guī)劃編制工作必須由政府組織、主持協(xié)調、劃撥經費，資金保證對于規(guī)劃編制仍至實施都是十分重要的；規(guī)劃編制應該聘請專家指導，組織專業(yè)人才進行編制，并征取各部門、各行業(yè)的意見，還要聽取各界人士、土地所有者的意見，是體現(xiàn)公眾參與的現(xiàn)實性。這樣才能使規(guī)劃編制得更加科學合理、更加適用便于操作。在規(guī)劃實施方面，各級政府應予以高度重視，制定有效實施措施，建立健全和完善的規(guī)劃實施機制，從而保證規(guī)劃順利施實。

2. 在規(guī)劃編制時，要充分考慮各方用地情況，制定出具有彈性和便于操作的規(guī)劃

建議：①各地在建設預留地落位于規(guī)劃圖以及建設項目，尤其是獨立選址在規(guī)劃圖上落位時，可以擴大一些比例進行落位。再有，也可以在項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為其預留用地，當項目建設時,若位置不在事先預留的地方，也可以用預留用地轉換。建設預留地落位應做到側重城鎮(zhèn)用地，兼顧鄉(xiāng)村（新農村建設）用地；側重重點工程用地，兼顧農業(yè)結構調整用地。②在規(guī)劃編制時，由于有些項目無法預測，特別是國家重點工程很難料到，這就需要留一些機動指標，以備不時之需。另外，還可以把基本農田保護面積及保護率，比上級規(guī)劃下達的保護指標提高1-2個百分點，把增加的這一部分作為機動，以備規(guī)劃實施時，國家重點工程如能源、交通、水利及流域治理項目占用基本農田時，就可以不用再做規(guī)劃調整和補劃基本農田方案了，項目占用基本農田，可以從基本農田保護機動面積里扣除與占用面積相等的數(shù)量即可。③規(guī)范規(guī)劃的修改和調整。無論從理論上還是從實踐上看，對規(guī)劃的修改和局部調整予以明確都是必要的，但必須嚴格規(guī)劃修改和調整的范圍，規(guī)范規(guī)劃修改和調整的程序，提高規(guī)劃修改和調整的門檻。由于土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為15年，規(guī)劃近期實施期限應與經濟和社會五年發(fā)展規(guī)劃相一致，所以規(guī)劃的修改和調整可以每5年修訂一次。這樣土地利用總體規(guī)劃就可以根據(jù)國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃進行修改和調整。④規(guī)范建設用地轉換行為，實行建設用地轉換政策，可以有效建設用地的集中和集約利用土地，還可以使規(guī)劃更具有彈性和靈活性。⑤應建立健全土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和圖件庫，在此基礎上，建立起規(guī)范的科學的土地利用規(guī)劃應用與管理系統(tǒng)，同時還應建立規(guī)劃實施保障系統(tǒng)。這樣一來，在規(guī)劃實施時也不會出現(xiàn)以往的問題。

3. 加強規(guī)劃實施的監(jiān)管力度，使規(guī)劃實施納入土地用途管制范圍

土地利用總體規(guī)劃一經批準實施，就應具有法定效力。切實加強土地用途管制制度，在規(guī)劃實施中應加強監(jiān)管力度，尤其是對建設項目用地進行跟蹤監(jiān)管，就可以避免有些項目在用地方面不按審批建設、擅自移位建設、少批多建等問題的出現(xiàn)。至少可以及時發(fā)現(xiàn)問題，及時進行處理和解決問題。

參考文獻：

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[2] 《2000年四平統(tǒng)計年鑒》.

[3] 《四平市國民經濟和社會發(fā)展十和2015年遠景規(guī)劃》

篇5

關鍵詞：城市規(guī)劃；土地利用；問題；對策

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A

城市土地資源的開發(fā)和利用從整體保護層面進行總體規(guī)劃指的是對土地資源進行合理的規(guī)劃和使用，在進行規(guī)劃的時候要具有目的性，對于城市的土地來說是不是具有較好的使用價值重點就是對土地的合理規(guī)劃，經過對城市的土地進行合理的規(guī)劃，方能較好的制定出適合本年度發(fā)展的計劃方案，一定要注意進行建設用地的合法審批與規(guī)劃。

1 城市土地使用規(guī)劃管理出現(xiàn)的情況

較好的整合、劃分、管理城市的土地，比較有利的手段就是對城市土地的使用和規(guī)劃，現(xiàn)在我國的城市土地使用和規(guī)劃性能比較脆弱，對于用地的有效控制不規(guī)范，具體表現(xiàn)為下面幾點：

1.1 城市土地使用信息掌握的不夠完整。城市土地的實際使用情況就是目前城市土地的使用現(xiàn)狀，開展城市土地使用規(guī)劃的根本就是對城市土地使用高效的管理，提升土地使用的集中效益?，F(xiàn)在國內的大多數(shù)城市土地和規(guī)劃單位對于城市所有土地的使用信息掌握的比較少，一部分建設項目的有關信息記載的不完整；隨著時間的改變有些信息做不到立即的儲存和更新；記載的信息比較繁雜，沒有系統(tǒng)的進行規(guī)范管理，目前先進的管理技術應用不到信息管理上。

1.2 土地規(guī)劃和城市規(guī)劃不統(tǒng)一。在土地使用總規(guī)劃與城市規(guī)劃里，對于國內土地使用的規(guī)劃情況都有相關的約定，然而土地使用總規(guī)劃與城市規(guī)劃的擬定以及執(zhí)行性能分別屬于土地管理單位和土地建設單位，這兩個規(guī)劃擬定所依據(jù)的信息、制度以及技術水平存在差異；城市土地的類別不一樣，城市土地的信息就會不一樣；每一次規(guī)劃制定的時間不一樣，規(guī)劃制定的目的就會不一樣；土地使用的總規(guī)劃中比較重視保護耕地，然而城市規(guī)劃比較關注城市的大小。上述的情況就會造成在實際的城市土地規(guī)劃的時候受到多個部門的管理，就會出現(xiàn)開發(fā)、使用和監(jiān)管的重重困難，與此同時，兩個規(guī)劃里面的城市土地使用規(guī)劃信息都有和城市經濟發(fā)展相背離的情況，做不到和城市的總體進程相協(xié)調，做不到城市用地的合理規(guī)劃和拓展。

1.3 對城市用地管理比較薄弱。我國的土地使用規(guī)劃比較貧乏，改變不了當前的土地使用情況，要處理好城市土地使用規(guī)劃出現(xiàn)的情況，就要重新的去看待土地使用規(guī)劃出現(xiàn)的情況，做到土地使用和經濟發(fā)展相協(xié)調，推進城市健康的發(fā)展，使土地使用規(guī)劃性能更加的完備，高效的管理城市土地情況。

2 城市土地使用中出現(xiàn)的情況

最近幾年以來，伴隨著城市化進程速度的提升，城市土地使用中出現(xiàn)的情況也越來越多，具體有以下幾點：

2.1 城市用地規(guī)模不斷的加大。城市用地供需矛盾日益的突顯?，F(xiàn)在國內共有六百多個城市，有兩萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2005年我國的城鎮(zhèn)化速度就已經達到三分之一左右?？傮w上看，每一年的增長速度為一個百分點，然而2000年統(tǒng)計城市土地總面積二萬多平方公里，到了2003年城市土地總面積三萬平方公里左右，2004年城市土地總面積已經超過三萬多平方公里，每一年的增長比率為0.08，這就會出現(xiàn)超過城市化進程的情況。有些地方在城市建設的時候，大多數(shù)的方式都是創(chuàng)建產業(yè)、物流、軟件園區(qū)，這就造成大量的耕地變成了工業(yè)用地，土地資源出現(xiàn)了透支的狀況，土地的數(shù)量滿足不了城市增長的需要。

2.2 城市占地使用效率下降，用地規(guī)模不斷的增加。國內城市的土地使用效率比較低，有一些城市建設完成以后多多少少都會有一些閑置或者是遺棄的土地存在。依據(jù)有關單位的匯總發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在全國城市閑置、空余和批而沒有使用的土地大約就有四百多萬畝，占城市建設用地的百分之八左右，這就不難發(fā)現(xiàn)城市人均用地面積遠遠的超出了亞洲臨近的國家。北京地區(qū)在進行清理以后，占而沒有使用的土地面積就有一百多平方公里，依據(jù)建設使用的數(shù)量十年之內也使用不完。城市土地建設出現(xiàn)住宅建設用地和商業(yè)建設用地等等的土地使用容積率不高的情況，工業(yè)建設用地投入力度和產出水平普遍不高達不到集約用地的需要。

2.3 城市用地構成的比例不均衡。國內城市土地使用不均衡，主要表現(xiàn)在城市建設工業(yè)用地所占的比例比較大，商業(yè)用地和市政建設用地所占的比率比較小?，F(xiàn)在城市工業(yè)用地的比例占城市總用地的三分之一，這就超出了建設部有關的規(guī)定，建設部規(guī)定的城市工業(yè)用地比例要占城市總用地的五分之一左右，發(fā)達地區(qū)的工業(yè)用地比例不能超出百分之十五，國內城市的人均廣場和公共設施用地和國外相比較要低百分之十左右。如果城市的工業(yè)用地比例較大就會制約土地的價值效益和城市商業(yè)中心的性能展現(xiàn)，還會影響城市經濟的可持續(xù)發(fā)展。

3 城市規(guī)劃土地使用的合理化策略

3.1 要注重區(qū)域理念。本著城市發(fā)展的目標，結合國內城市土地發(fā)展的有關策略，明確土地使用開發(fā)的規(guī)模與發(fā)展策略以及城市區(qū)域進步的有關策略；探究城市各區(qū)域發(fā)展建設擁有的相對發(fā)展特點和所有的制約因素進，組合城市各部門的優(yōu)越條件，提升城市發(fā)展的總體實力；依據(jù)城市進步的現(xiàn)實狀況和威力，制定出有關土地使用空間構成的重新整合辦法。

3.2 要與社會、政治、經濟相結合。（1）生態(tài)優(yōu)先發(fā)展策略。對于城市生態(tài)環(huán)境質量日益下降的情況，一定要探究城市的有效容量以及城市化建設的生態(tài)可持續(xù)性，在建設與圍護的區(qū)域間，創(chuàng)建土地有效流轉的市場化配置體制，進而滿足管理環(huán)境容積較小的城市和發(fā)展環(huán)境容積較大城市的戰(zhàn)略意義；把城市土地使用規(guī)劃范圍內的土地進行劃分，從而推進城市化的發(fā)展，城市化進步的管理區(qū)域和非城市化進步區(qū)域，經過對限制因素的了解，敲定不可創(chuàng)建區(qū)域和管理發(fā)展區(qū)域的范圍；在擬定土地使用規(guī)劃里，一定要探究所有的土地使用構成對于環(huán)境的制約，還要出臺有關的治理方法，把土地使用對于環(huán)境的損壞降到最小。（2）要注重實施策略的探究。土地使用規(guī)劃的擬定要對它的實施辦法進行討論，城市的進步和區(qū)域內大型基礎設備的整合要依據(jù)目前推行的城市土地使用空間的推進辦法、有關的組織單位政策和資金籌集等等來執(zhí)行，把過去單一的規(guī)劃調整轉變?yōu)榛ハ嗦?lián)系的戰(zhàn)略團隊，從空間構成、產業(yè)進步和交通發(fā)展等層面實施有關的土地使用方法，提升城市土地使用規(guī)劃的可行性，通過從各個方面著手進行探究城市化的實施策略，使城市化在規(guī)劃的時候得到較好的設計。

4 結論

總而言之，城市規(guī)劃及土地的利用，要充分借鑒國外的相關經驗，充分了解我國的整體發(fā)展情況，在規(guī)劃和利用的過程中，制定出符合我國國情的方案，達到科學指導的目的。于此同時，要保持長遠的發(fā)展眼光，提高城市土地資源的發(fā)展力和持續(xù)利用力，確保城市規(guī)劃的優(yōu)越性、系統(tǒng)性和全面性。

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篇6

我國在經濟飛速發(fā)展的同時卻面臨著水土流失,土地荒漠化、鹽堿化、貧瘠化加劇的生態(tài)環(huán)境問題。我國生態(tài)環(huán)境總體上呈惡化趨勢是由于我國過去沒有一個完整的、系統(tǒng)的、科學的土地資源可持續(xù)利用規(guī)劃,人們的生態(tài)環(huán)境意識淡薄。土地利用總體規(guī)劃作為土地資源保護和利用的統(tǒng)領,是對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排;是依據(jù)區(qū)域社會經濟發(fā)展和土地的自然歷史特性,在時空進行土地資源分配和組織的綜合技術經濟措施;是實現(xiàn)國家和各級政府對區(qū)域土地利用進行總體規(guī)劃、引導、調控和管理的重要手段。進行環(huán)境影響評價是確保土地利用總體規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境導向性的最有效的方法之一。開展土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評價的一個基本原則就是評價與規(guī)劃過程的緊密結合,即兩者要同步進行、滾動發(fā)展、互為反饋。這樣在土地利用總體規(guī)劃設計過程中,通過研究規(guī)劃對環(huán)境的有利和不利影響,研究環(huán)境的自凈能力和環(huán)境容量,從環(huán)境保護的角度提出土地利用的規(guī)模、空間布局等方面的戰(zhàn)略關系;并分析預測規(guī)劃實施后產生的生態(tài)效益、社會效益、經濟效益及規(guī)劃實施后會產生的不良環(huán)境后果?？梢?在編制土地利用規(guī)劃時,應將規(guī)劃對象看成是一個完整的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng),進行土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價,從而提高土地利用總體規(guī)劃對土地利用和生態(tài)環(huán)境協(xié)調的統(tǒng)領能力,保證自然、經濟、社會的和諧發(fā)展。

土地利用規(guī)劃是對土地資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化過程。土地利用規(guī)劃方案的實施,必然會打破區(qū)域內土地資源的原位狀態(tài),對區(qū)域內的水資源、土壤、植被、生物等環(huán)境要素產生許多直接或間接、有利或有害的影響,從而使得土地生態(tài)系統(tǒng)對人類的生產、生活條件產生正向的或負面的環(huán)境效應。為了預防有缺陷的土地利用規(guī)劃的出臺和實施對環(huán)境造成不良影響,迫切需要在編制土地利用規(guī)劃時對規(guī)劃區(qū)與土地利用有關的環(huán)境影響進行科學研究,為土地利用方式選擇和土地利用分區(qū)布局提供科學的依據(jù),同時為環(huán)境保護和經濟發(fā)展綜合決策提供有效的技術支持,促進地區(qū)土地資源持續(xù)、協(xié)調的利用

1.1土地利用規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境有著深遠的影響

土地利用規(guī)劃是一種綜合性的用地規(guī)劃,涵蓋各業(yè)用地,是合理配置和利用土地資源的重要手段,與生態(tài)環(huán)境保護與建設息息相關。不合理地開發(fā)利用土地資源可能會引發(fā)消極的環(huán)境影響,如陡坡地開墾可引發(fā)或加劇水土流失,從而引發(fā)泥石流、滑坡等地質災害;圍湖造田縮小湖面面積會增加洪澇災害發(fā)生機率和程度;對某些水面、荒草地的開墾會破壞濕地或野生動物棲息地,對保護生物多樣性造成負面影響;在水資源緊缺的地區(qū),城鎮(zhèn)用地、耕地和園地面積的增加,導致生活用水、工業(yè)用水和農業(yè)用水的激增,加速了水資源的耗竭;非農建設會導致高質量農地的損失;大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度,降低景觀的抗干擾能力。而合理的土地利用規(guī)劃會對環(huán)境產生積極的影響,如土地整理復墾可以增加農地數(shù)量,提高植被覆蓋率,從而改善生態(tài)環(huán)境;增加生態(tài)建設用地的供應,可以促進生態(tài)系統(tǒng)的保護與建設等。

1.2中國嚴峻生態(tài)環(huán)境問題多與土地利用有關

多年以來,國家和政府為改善生態(tài)環(huán)境做出了巨大努力,取得了很大成績。但是,中國的生態(tài)環(huán)境保護的形勢依然嚴峻,生態(tài)建設的任務依然繁重。主要表現(xiàn)在:(1)水土流失面積仍在不斷擴大;(2)土地荒漠化面積繼續(xù)呈擴展趨勢;(3)水資源緊缺且開發(fā)利用不合理;(4)濕地保護力度不夠;(5)生物多樣性受到嚴重威脅,區(qū)域生態(tài)能值下降;(6)不合理開發(fā)利用導致耕地質量退化,數(shù)量減少等等。這些問題與我國的土地利用有著十分密切的關系。規(guī)劃中做環(huán)境影響評價的重視程度不足,同時缺少規(guī)劃實施過程中的環(huán)境跟蹤影響評價,在一些重要工程中環(huán)境問題最突出的階段就是在實施過程中,如土地平整過程中對優(yōu)質表層土壤的保護,對區(qū)域內原生態(tài)環(huán)境的破壞能否恢復的問題;對綠化破壞的問題,對空氣環(huán)境和水環(huán)境的影響的科學合理的跟蹤評價。

1.3土地利用規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境的保護與建設考慮不夠

近幾十年中國的經濟發(fā)展實踐證明,相對于具體的建設項目來說,政府及有關部門制定的政策和規(guī)劃實施后對環(huán)境的影響更加巨大和持久,范圍更加廣泛。土地作為一切人類活動的載體,在整個生態(tài)系統(tǒng)中起著舉足輕重的作用。土地利用在很大程度上決定了施加于環(huán)境的壓力。它與環(huán)境的脆弱程度一道,決定了環(huán)境的質量。

土地利用結構與布局調整、土地整理復墾開發(fā)等土地利用活動對環(huán)境的影響是長期性的,累積性的,有時是不可逆轉的。不合理的土地資源開發(fā)利用可能會引發(fā)消極環(huán)境影響。比如:(1)陡坡地開墾為耕地可能會引發(fā)或加劇水土流失,或引發(fā)泥石流、滑坡等地質災害;(2)圍湖造田縮小湖面面積可能會增加洪澇災害發(fā)生幾率和程度;(3)對某些水面、荒草地的開墾可能會破壞濕地或野生動物棲息地,進而對保護生物多樣性造成負面影響;(4)在水資源緊缺的地區(qū),增加城鎮(zhèn)用地(生活用水和工業(yè)用水增加)、擴大耕地和園地面積(農業(yè)用水增加)可能加速水資源的耗竭;(5)非農建設可能會導致高質量農地的損失;(6)土地利用的空間布局不當可能會導致生物群落生境的破碎化和島嶼化;(7)大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度,從而降低景觀的抗干擾能力和穩(wěn)定性,等等。

當然,合理的土地利用規(guī)劃也會對環(huán)境產生積極的影響,例如:(1)土地整理復墾可以增加農地數(shù)量和植被覆蓋,改善生態(tài)環(huán)境;(2)生態(tài)建設用地的供應可以促進生態(tài)系統(tǒng)的保護與建設,等等。

開展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的意義在于為國家和各級人民政府的環(huán)境保護和經濟發(fā)展綜合決策提供技術支持,提高土地利用規(guī)劃的科學性和合理性,使之成為真正的為可持續(xù)發(fā)展服務的規(guī)劃。

2我國土地利用環(huán)境影響評價中存在的問題

2.1土地利用變化對環(huán)境效應的研究需要加強

土地利用變化對環(huán)境效應的研究主要集中在微觀和小流域尺度上,考慮較多的是土地利用、土地覆蓋變化對氣候、土壤、水量和水質等不同尺度生態(tài)系統(tǒng)的影響。但這些成果較難應用于大尺度區(qū)域。

2.2現(xiàn)行的土地規(guī)劃環(huán)境影響評價有待完善

現(xiàn)行的土地規(guī)劃環(huán)境影響評價存在很多問題,亟需改善:

(1)土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價及其經濟學分析研究的內容、范圍、程度和體系有待廓清。

(2)土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響機理,環(huán)境影響主體、環(huán)境影響源、環(huán)境影響受體,規(guī)劃內容及其控制系統(tǒng)與環(huán)境之間的作用機制等基礎性問題需要做深入的研究和闡釋,否則,土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃、其他戰(zhàn)略的環(huán)境影響評價就會沒有區(qū)別,因而也就失去獨特的涵、失去評價的意義。

(3)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的評價主要應評價的環(huán)境要素構成及其評價的重點需要科分析。

(4)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的評價理論和評價方法體系如土地規(guī)劃環(huán)境影響識別理論方法、土地規(guī)劃環(huán)境影響預測理論方法、土地規(guī)劃環(huán)境影響評價的分析綜合理論方法、土利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標體系構成、土地利用規(guī)劃的內容體系構成等需要系統(tǒng)研究。

(5)各種尺度的土地利用規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃的環(huán)境影響評內容、評價要求、評價原則、評價方法、評價程度如何都待解決。

(6)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作方法、工作程序、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價技術要求、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的標準規(guī)范、土地利用規(guī)劃的管理體系等也都需盡快探討。

另外,需要注意的是,我國的規(guī)劃體系與國外的規(guī)劃體系是極其不同的,我國以部門或者行業(yè)為主,從全國到省(市)、地區(qū)(市)、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn),按行政級別層層分解制定,級級審定和同步執(zhí)行,規(guī)劃除了技術性外,行政性很強,在國外,特別是西方發(fā)達國家很難找到對應物。而且,目前國內外土地規(guī)劃環(huán)境影響評價研究成果大多是對其中的個別問題的理論探討,結合土地利用規(guī)劃實際內容的理論研究不多,實踐研究的案例更屬鳳毛麟角,可以說土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價理論尚未成形、方法尚很粗糙。針對我國獨特的土地利用規(guī)劃體系內涵的環(huán)境影響評價理論方法體系尚處于探索階段,研究成果非常少。

2.3對有關預防和減輕不良環(huán)境影響的對策和措施研究非常少

“根據(jù)預測和評估結果,針對規(guī)劃的具體情況,提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施”,這是環(huán)評法規(guī)定的開展戰(zhàn)略環(huán)評的主要內容之一。但是縱觀國內外有關戰(zhàn)略環(huán)評的研究報道,只有在環(huán)評結果中要求有此內容,具體通過什么方法來生成要求目標所需的策略,目前缺乏這方面的專門研究。

此外,我國土地開發(fā)規(guī)劃資源環(huán)境評價的調控機制,評價方法指標體系也有待于進一步深入完善。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價面對的問題非常復雜,需要我們針對土地可持續(xù)利用,熟悉土地利用規(guī)劃理論方法,評價分析土地利用規(guī)劃影響的環(huán)境質量變化。基于這樣的認識,在研究過程中,針對土地利用規(guī)劃環(huán)境影響問題,充分吸收環(huán)境科學、自然環(huán)境保護、可持續(xù)理論、土壤科學、森林資源學、旅游資源學、地質環(huán)境學、生態(tài)學、景觀生態(tài)學、水資源水環(huán)境學、經濟學等相關學科的研究成果,進行細致地分析和綜合。

3結語

到目前為止,規(guī)劃環(huán)評的評價方法及評價指標體系還沒形成統(tǒng)

一、廣泛的認識,缺乏系統(tǒng)性,因此,對規(guī)劃環(huán)評展開深入及廣泛的研究、構建科學的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價體系顯得十分必要且尤為迫切。然而,不同尺度的土地利用規(guī)劃功能和所針對的問題不同,在構建土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價體系時,我們更應根據(jù)不同類型、不同層次的土地利用規(guī)劃,采用不同的評價程序、指標體系及技術方法,這將是今后進行規(guī)劃環(huán)評時,更應注意研究的問題。

篇7

關鍵詞：土地利用規(guī)劃學；研究型；教學內容

《土地利用規(guī)劃學》課程是“土地資源管理”、“資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理”專業(yè)的主干課程，目前已有100多所高校在土地資源管理、資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)開設本門課程。上世紀80年代以后，許多教育工作者在該課程的教材、教學內容、教學方法等方面進行了有益的探索，取得了顯著成效。在教材建設方面，以前使用的是各校自編教材，1983年由農業(yè)出版社正式出版《土地規(guī)劃學》全國統(tǒng)編教材。隨后，面向21世紀土地資源管理系列教材、高等院校土地資源管理專業(yè)精品課程建設教材、土地科學叢書等都有《土地利用規(guī)劃學》教材的身影。

由于《土地利用規(guī)劃學》是土地資源管理專業(yè)課程建設的重中之重，在專業(yè)課程設置中具有重要地位，各高校土地資源管理專業(yè)積極開展《土地利用規(guī)劃學》的教學改革和精品課程建設，探討土地利用規(guī)劃課程體系的優(yōu)化與重組，并積極開展《土地利用規(guī)劃學》課程建設與土地資源管理人才培養(yǎng)的關系等等，部分學校根據(jù)自身厚實的專業(yè)背景形成了獨特優(yōu)勢，許多高校的《土地利用規(guī)劃學》成為國家級精品課程，其學科定位、培養(yǎng)目標等為我們提供了有利借鑒。但作為地理科學一級學科下的資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)，具有與土地資源管理專業(yè)不同的背景和知識結構，《土地利用規(guī)劃學》的教學目標、教學內容、教學模式等不能照搬土地資源管理專業(yè)的模式。因此，根據(jù)培養(yǎng)具有特色的創(chuàng)新型和實踐型的規(guī)劃人才的迫切要求，適時優(yōu)化和組合國土規(guī)劃的教學內容，構建具有資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理特色的《土地利用規(guī)劃學》研究型教學內容框架，并在實踐中檢驗其效果，具有重要意義，為資環(huán)專業(yè)的高效持續(xù)發(fā)展做出應有的貢獻。

1 教學內容改革設計思路

《土地利用規(guī)劃學》的研究型教學思路是以培養(yǎng)具有科學創(chuàng)新意識和實踐動手能力的復合型規(guī)劃人才為目標，緊密結合學科研究前沿與課程基礎理論，開展理論教學和實踐教學內容的優(yōu)化重組，探討探究案例式、“親驗式”等教學方法的合理運用；同時結合實驗教學，培養(yǎng)學生研發(fā)思維，促進研究型教學模式的形成；探討“課堂、學校、單位”三位一體的教學模式及其結合時機、途徑，切實提高學生的基礎理論水平、規(guī)劃設計技能，增強學生的工作應變能力和社會適應能力。其教學改革設計思路主要體現(xiàn)在：

第一，突破傳統(tǒng)的以教師及課本為核心的封閉式教學模式，強調“以教學內容為基礎，以技能培訓為推動環(huán)節(jié)，以師生互動、規(guī)劃高級人才和管理者與學生互動為通道，以實踐型人才培養(yǎng)為目標”的開放式教學模式；

第二，突破傳統(tǒng)的以知識傳授為主的教學思想，強調教學、實訓、創(chuàng)新思維一體化，培養(yǎng)理論基礎扎實、實踐能力強的規(guī)劃人才；

第三，提出“學生進入企業(yè)、社會，規(guī)劃高級人才和管理者進入課堂”進行面對面的溝通培養(yǎng)機制；提出“課堂、學校、單位”三位一體的教學模式及實現(xiàn)的時機、途徑與措施。

2 理論教學改革內容的篩選

《土地利用規(guī)劃學》課程教學內容體系龐大，以少而精和避免重復的原則進行了各部分內容的精選，明確和突出授課的內容重點難點，詳略得當，減少了與其他課程不必要的重復，并增加新知識點，適當拓寬講課內容，如增加目前土地利用總體規(guī)劃編制的現(xiàn)狀，土地利用總體規(guī)劃編制前期研究工作各專題等內容，介紹新的學術觀點如在土地供需預測課程講述中加強對新方法的運用的論述，加強實踐環(huán)節(jié)和土地利用規(guī)劃知識的綜合運用如將土地利用現(xiàn)狀分析體系與土地利用現(xiàn)狀分析與潛力分析專題研究相結合等，開闊了學生的自主思維能力，提高了綜合歸納分析的能力。

具體內容包括以下方面：

第一章導論：土地、土地利用土地利用規(guī)劃、土地評價、土地管理的有關概念、內涵等

課堂討論：土地與土地利用概念？目前我國主要存在的土地利用問題？

第二章土地利用現(xiàn)狀分類體系：土地評價程序；我國5個土地利用分類體系

課堂討論：結合生活實例討論土地評價的程序？

第三章土地規(guī)劃的數(shù)學基礎：坐標系、投影、標準分幅等內容的講解

作業(yè)與討論：請將H-49-84-（45）舊編碼按《國家基本比例尺地形圖分幅和編號GB/T139 89-92》新標準進行轉化后的編碼，并寫出過程。

第四章土地利用規(guī)劃理論與原則：本部分內容安排一次課時間查閱資料，準備課件；然后每個小組負責一個理論的課堂講授。

第五章土地利用總體規(guī)劃概述：概念、性質、目標、任務、編制程序

布置作業(yè)，準備下次課討論：我國土地利用總體規(guī)劃的演變歷史？現(xiàn)在正在進行的土地利用總體規(guī)劃修編的必要性、可行性及意義？土地利用總體規(guī)劃主要解決的問題？

第六章新一輪土地利用規(guī)劃修編重點與創(chuàng)新：從宏觀層次概述第三輪土地利用總體規(guī)劃修編（2006-2020年）的背景、理念、成果等

課堂討論：所在家鄉(xiāng)土地利用中存在的問題，與土地利用總體規(guī)劃的關系？

講座：計劃請校外或基層國土資源部門的一個專家給學生做一個次講座。

第七章土地利用供需預測：基礎數(shù)據(jù)預測，土地利用現(xiàn)狀、潛力分析，土地供給量預測案例；耕地、基本農田、建設用地需求量預測；土地供給平衡分析、土地需求量預測案例；

布置作業(yè)并討論：以武漢市或所在家鄉(xiāng)城市為對象，闡述城市建設用地利用過程中存在的問題，可以通過那些途徑或措施挖掘存量建設用地潛力？糧食安全法進行耕地需求量預測的程序？

第八章土地利用結構與布局：土地利用結構概念、土地利用結構空間分析方法、土地利用結構、擬定方法結構與布局調整地要求、步驟，土地利用分區(qū)模式、方法及案例等

土地利用總體規(guī)劃修編專題及大綱等講解、展示：實施評價、適宜性評價、耕地與基本農田保護等專題，潛江、鶴峰土地利用總體規(guī)劃大綱成果

作業(yè)與討論：根據(jù)各專題研究的需要，以家鄉(xiāng)所在縣（市、區(qū)）的土地利用總體規(guī)劃修編某一個專題為研究對象，制定一個資料收集清單及收集方案。

第九章居民點用地規(guī)劃：居民點和居民點用地，城鎮(zhèn)化問題、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，居民點規(guī)模及其預測，居民點布局，村鎮(zhèn)用地規(guī)劃

第十章耕地規(guī)劃與基本農田保護區(qū)規(guī)劃：耕地規(guī)劃的基本理論方法、基本農田保護規(guī)劃編制的方法、程序等

第十一章土地利用專項規(guī)劃：主要結合基本農田土地整理規(guī)劃編制的要求講解（整體框架、水資源平衡分析、耕作田塊規(guī)劃、土方工程量計算與調配、田間道路配置、排灌工程的設計與布局、規(guī)劃設計預算編制）

課堂討論：土地平整、農田水利、道路等的施工工藝分析？

第十二章土地利用規(guī)劃方法與實施管理：地理信息系統(tǒng)在土地利用規(guī)劃中的應用（GIS、LLIS）、土地利用規(guī)劃論證方法，土地利用規(guī)劃的實施管理

課堂討論：土地利用動態(tài)監(jiān)測對解決我國目前存在的許多土地利用問題有什么作用？

3 實踐教學改革內容的確定

改革傳統(tǒng)的以教師及課本為核心的封閉式教學模式，在實驗課引入研究試驗學術氣氛，由學生提出問題，教師指導學生制定實驗研究方案，培養(yǎng)學生的創(chuàng)造性和試驗技能；同時加強土地利用規(guī)劃基本技能如GIS、CAD等的訓練，切實提高學生解決問題的實踐能力。實踐教學內容主要結合單位GIS等實驗室的條件，進行土地利用規(guī)劃編制的具體操作，其考核結果要求學生根據(jù)提供的實驗報告格式要求，至少提交2個實驗報告和相關成果圖件。根據(jù)實驗課時的限制，針對資源環(huán)境與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理專業(yè)的特點，擬開展以下幾個方面的實踐教學內容。

實驗一：土地利用規(guī)劃基數(shù)轉換

熟練掌握土地利用現(xiàn)狀分類體系及其編碼，將某某縣土地現(xiàn)狀分類（二調，2009）和土地利用現(xiàn)狀分類（過渡期，2005）均轉化到土地規(guī)劃基數(shù)分類體系中，并借助ArcGIS將一幅分幅圖的土地利用現(xiàn)狀圖進行空間數(shù)據(jù)基數(shù)轉換。

實驗二：耕地與基本農田保護專題研究

以耕地需求量預測為基礎，列舉耕地需求量預測所需要的資料清單，并以某某縣為例，采用糧食安全法預測規(guī)劃期間（2010年和2020年）的耕地需求量。再此基礎上，撰寫耕地與基本農田保護專題研究提綱。重點掌握借助Excel實現(xiàn)趨勢回歸、灰色預測等方法預測人口、各行業(yè)用地需求等。

實驗三：土地利用總體規(guī)劃主要控制指標間的關系

學習某某縣土地利用總體規(guī)劃修編中指標分解的數(shù)據(jù)表，試提出對某某縣指標分解需要收集或掌握的資料清單。

實驗四：土地利用總體規(guī)劃圖的編制

以實驗一進行了基數(shù)轉化的分幅現(xiàn)狀圖為基礎，結合野外關于基本農田、預留建設用地等調繪成果，以國土資源部最新頒布的《市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》為依據(jù)，借助ArcGIS編制土地利用總體規(guī)劃分幅圖，重點掌握土地利用總體規(guī)劃圖的編制要求及編繪技巧。

篇8

摘要：土地是人類生產和生活不可缺少的物質基礎，也是人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)?？墒侨祟惖耐恋乩没顒訁s造成了土地資源的嚴重污染和破壞，土地不合理利用產生的問題威脅到人類自身的發(fā)展。由于我國土地利用規(guī)劃制度中存在一些問題，致使土地利用規(guī)劃沒能充分發(fā)揮作用。本文主要分析了土地利用的概念和特點，回顧了國外土地利用法律制度發(fā)展的歷程，對我國土地利用規(guī)劃制度的現(xiàn)狀與不足進行分析，并對其健全和完善做了初步的探討。

關鍵詞：土地利用 規(guī)劃 公益 私益 法律制度

土地利用是人類將主觀需要和客觀對象——土地相結合的過程。廣義上的土地利用不僅包括土地的分配，而且包括人們直接與土地進行物質和能量交換的過程。土地利用是一定的主體行為，表現(xiàn)和反映著主體的意志，包含著主體對土地價值的認識，進而影響土地利用的結果。由于人們在土地利用的過程中不僅存在個人利益和個人利益之間的矛盾，而且存在個人利益與公共利益之間的沖突，因此需要利用法律制度進行調整。

一．土地利用的概念

土地是生命的支撐地，是人類生產和生活不可缺少的物質基礎，人類利用土地獲取物質和能量的所有活動都可以稱為土地利用，但是對土地利用仍然存在廣義和狹義兩種解釋。廣義的土地利用包括土地資源的利用和配置兩個方面的內容，認為“土地利用是指人們?yōu)榱诉_到經濟和社會發(fā)展的目的，采用一定的技術措施對土地資源進行利用以滿足自身需要的過程。它是對某一國家、某一地區(qū)、某一單位之土地，在社會需要的不同方面，在國民經濟各個不同部門和各個不同項目上的分配和使用”①。狹義的土地利用專指直接利用土地的行為，是“人類通過與土地結合獲得物質產品和服務的經濟活動過程，這一過程是人類與土地進行的物質、能量和價值、信息的交流、轉換過程”。上述兩種觀點都有其道理，在本文中，土地利用一詞將使用其廣義的含義，這是因為人對土地利用的活動不是單純的個體行為，而是出于社會中的個體對土地的利用活動，個人在利用土地的過程中彼此存在分工。土地配置既是土地利用的基礎，又是土地利用的結果，土地的配置雖然沒有直接影響土地的物理或生物過程，但是它通過土地用途的分配而影響土地利用活動。

二．我國土地利用規(guī)劃制度存在的問題

土地利用規(guī)劃是土地利用控制的基礎。土地利用的規(guī)劃控制一般分為以下幾個步驟：首先國家確定土地利用開發(fā)的總量；在總量下，各城鎮(zhèn)依據(jù)耕地保有量、建設用地總量和用地指標，制定自己的城鎮(zhèn)規(guī)劃，進行土地利用分區(qū)并確定各種土地利用類型的數(shù)量和規(guī)模；在此基礎上企業(yè)和市政部門根據(jù)批準的數(shù)量和類型進行土地開發(fā)利用。各土地利用單位和個人要遵守用地要求，如果超出確定的范圍，將受到處罰。

1．土地規(guī)劃脫離公眾需求的問題

我國土地利用規(guī)劃實施有一個自上而下的指標分解過程。規(guī)劃指標落實的主要依據(jù)是各地歷年用地情況統(tǒng)計、土地后備資源調查數(shù)據(jù)和產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等基礎數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)信息的不完備，在一定程度上影響了規(guī)劃分解的準確性。

2．國家土地利益和地方土地利益之間的協(xié)調問題

全國的土地利用總體規(guī)劃著眼于全國土地資源的合理配置和利用，強調優(yōu)先保護耕地，控制建設用地規(guī)模。而地方考慮的是如何供給土地滿足生產和投資的需要，關注的是局部的經濟利益。

3．公益之間的協(xié)調問題

保護耕地的一個重要內容是控制城市的建設用地。但是在目前經濟快速發(fā)展，建設用地仍不斷占用耕地的情況下，為了保障耕地的數(shù)量，往往犧牲一些林地、草地或其他一些生態(tài)環(huán)境區(qū)域。在建設用地不斷占用耕地的情況下，如何協(xié)調各公益目標之間的關系，土地利用規(guī)劃中并沒有明確，實踐中由于“占優(yōu)補劣”導致耕地整體質量下降、生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞。

三．完善我國土地利用規(guī)劃制度的思路

土地利用規(guī)劃制度是實現(xiàn)公益目標的基本手段。要實現(xiàn)公益目標，必須解決土地利用規(guī)劃中所存在的各種可能偏離公共利益的問題。

1．各公益目標的協(xié)調發(fā)展

耕地保護非常重要，但是耕地保護并非土地利用規(guī)劃的唯一目標。我國目前正處于經濟快速發(fā)展的時期，提高全體國民的生活水平，增進國民的福利，也是公共利益的要求。經濟要求發(fā)展，就必定會占用土地。雖然新《土地管理法》立法指導思想從保護建設用地轉移到保護耕地，但并不意味著我們無需發(fā)展經濟，不再供應建設用地。依據(jù)《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》的要求，我國退耕還林、還草、還湖的力度還將明顯加大，而全國可供開發(fā)的后備資源又多處于生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，因此我們必須處理好耕地保護和環(huán)境保護兩者之間的關系。

2．土地利用規(guī)劃應滿足公眾需求

制定專門的土地利用規(guī)劃法，增強土地利用規(guī)劃的法律效力是必要的。土地利用規(guī)劃必須對用地者的行為進行有效的調節(jié)，才能發(fā)揮作用，達到其預期的目的?！叭绻f普通公民在政策制定之前和政策制定過程中可能不會主動的表達自己的利益需求，并向決策者施加壓力以使其在政策中得到體現(xiàn)，那么當政策經過官僚系統(tǒng)層層貫徹下來，付諸實施時，他們在政策實施過程中很可能會以一定的方式尋求自己的利益，宣泄自己受到壓抑的不滿。但是，在利益需求的驅動下，公民有可能以社會行為方式來反映自己的政策偏好，以更好的實現(xiàn)自己的利用，并因此對政策績效發(fā)生根本的影響?！雹谒酝恋乩靡?guī)劃制度首先需要解決的是土地利用規(guī)劃是否滿足公眾實際需求的問題。

3．處理好地方與國家之間的利益矛盾

我國的土地利用規(guī)劃是一個多層次的規(guī)劃體系。如果權力集中在中央，那么在具體的實施過程中存在指標分解的技術性問題。我國國土面積大，各地的自然條件、經濟狀況、社會發(fā)展水平有很大的差距。由國家制定一個非常詳盡地規(guī)劃，沒有可能也不現(xiàn)實。另外，具體的土地利用計劃和安排需要根據(jù)國家的發(fā)展戰(zhàn)略和各地的實際發(fā)展情況適時地做出一些調整和修改，如果土地利用規(guī)劃的指標過于剛性，土地供求之間也會出現(xiàn)較大差距。如果權力下放到地方，低層次土地利用規(guī)劃常用來實現(xiàn)他們的土地利益目標，這樣就有可能出現(xiàn)群體的目標與國家的目標不一致，或者雖然一致，但是成員的行為卻表現(xiàn)出于目標不一致的情況，這時候，就需要協(xié)調好地方與國家之間的利益矛盾。

總之，土地利用問題一直是世界各國普遍關注的問題，如何解決這一問題，也是國際社會不斷探討的話題。應該說，土地資源可持續(xù)利用的思想早于“可持續(xù)發(fā)展”概念的提出，只不過人們當時更多的關注土地資源保護的目標，缺乏可行性的行動?？沙掷m(xù)的土地利用強調的是環(huán)境和經濟的協(xié)調發(fā)展，追求人和土地關系的和諧。利益關系是土地利用規(guī)劃制度的基礎，土地利用規(guī)劃法律制度的建立和完善，不僅取決于法律制度的建立和制度的配套化，而且取決于法律制度的功能和機制。（作者單位：西北民族大學法學院）

注解：

①皮純協(xié)主編：《新土地管理法的理論與適用》，法律出版社2000年版，第123頁。

②趙成根：《民主與公共政策研究》，黑龍江人民出版社2003年版，第187頁。

參考文獻

［1］孫笑俠：《論法律和社會利益》，載《中國法學》1995年第4期。

［2］石成球：《關于我國城市土地利用問題的思考》，載《城市規(guī)劃》2000年第2期。

［4］王利民：《法律行為制度的若干問題探討》，載《中國法學》2003年第5期。

［5］李啟家：《環(huán)境資源的使用權》，載蔡守秋主編：《環(huán)境資源法》，武漢大學出版社2007年版。

篇9

關鍵詞：土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)規(guī)劃關系

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

引言

在我國的城市發(fā)展建設中，存在土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃不協(xié)調的問題，對城市的建設發(fā)展帶來了一定的阻力。國內學者對土地利用規(guī)劃進行了不斷深入的研究和探討。高中崗【1】闡述了城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的關系，董祚繼【2】論述了土地利用規(guī)劃的理念，高平、蔡玉梅【3】分析評價土地利用發(fā)展模式及影響因素，胡俊【4】從理論與上海市實踐上對合一進行了論述，蔡玉梅等【5】論述了土地利用規(guī)劃方法。

基本概念

城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是根據(jù)一定時期的城鎮(zhèn)經濟和社會發(fā)展目標，綜合研究和確定城鎮(zhèn)功能定位、總體規(guī)模、發(fā)展方向和空間布局形態(tài)，統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)建設用地和合理配置基礎設施土地利用，重點在開辟和培育城鎮(zhèn)新的發(fā)展地區(qū)。

土地利用規(guī)劃是根據(jù)當前社會經濟和自然條件以及國民經濟發(fā)展的要求，協(xié)調土地總供給與總需求，進行土地利用方面的總量安排，更多關注土地資源節(jié)約使用，特別是對耕地資源的保護。

土地利用存在的問題

1． 城鎮(zhèn)建設用地迅速擴張，環(huán)境污染嚴重

由于工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，城市建設用地規(guī)模急劇發(fā)展，地方政府在追求城市發(fā)展建設和經濟效益的動力下，對環(huán)境保護滯后，出現(xiàn)城市土地浪費、水體污染、環(huán)境受到破壞的現(xiàn)象。城郊地區(qū)的耕地逐漸被城市建設用地蠶食，最近幾年雖然政府意識到了這點并通過努力改善了這種局面，但人地關系依然緊張。

要解決這個問題需要從思想上認清人與自然的關系，不是人類征服自然而是和諧共處，需要認清土地的自然社會經濟屬性并尊重其內在的發(fā)展規(guī)律。土地是有一定的承載容量的，無論地基承載力、生態(tài)環(huán)境承載力都有一定的上限，超出了其承載力就會出現(xiàn)不和諧的現(xiàn)象。

2． 土地利用制度亟需創(chuàng)新

我國土地利用規(guī)劃制度已經建立已有20 余年,核心的內容就是保護耕地和限制建設用地,土地制度對我國市場經濟制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置和利用等都起到重要作用。

我國土地利用制度現(xiàn)狀是中央政府從宏觀全局出發(fā)，關注點在于保護耕地和限制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，而地方政府的土地規(guī)劃管理動力在于通過土地財政追求經濟發(fā)展。這是一個中央政府與地方政府之間的博弈過程，在博弈過程中，中央政府監(jiān)管成本的巨大和復雜性導致地方政府土地違規(guī)的機會主義傾向加強。地方政府違反土地利用規(guī)劃的根源在于土地利用規(guī)劃制度與地方政府追求經濟發(fā)展之間的矛盾。在現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃決策制度下，地方政府經常以經濟發(fā)展為籌碼而進行土地違規(guī)操作。要改變這種情況需要土地利用規(guī)劃制度的創(chuàng)新。

3． 地籍產權制度不完善

我國城鎮(zhèn)化率已經超過50%，處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，伴隨著城市的規(guī)模在急劇的擴大，占用農村土地的情況每天都在發(fā)生。近年來，一些強拆的行為在社會上造成了不好的影響。追溯根源，是和我國的土地產權制度是分不開的。

首先是地籍管理。1957年以后至改革開放的非常時期內，由于反科學行為，撤銷、銷毀了大量地籍資料，造成了地籍不清，對目前土地利用規(guī)劃的實施造成一定的困難。其次是土地產權制度。我國的土地分為國有土地和集體土地兩種產權形式，目前國有土地的使用、出讓、變更等手續(xù)很明晰，而對集體土地的權利缺乏明晰的規(guī)定，地方政府以低價征得的集體土地通過簡單的手續(xù)變更為國有土地，轉手以數(shù)十倍的價格出售，導致集體土地產權所有人—農民對征地的抵抗。這些現(xiàn)象要得到根本的改變需要產權制度的調整和法律法規(guī)的完善。

4、土地利用規(guī)劃對城鎮(zhèn)規(guī)劃不協(xié)調

由于兩大規(guī)劃的編制管理分置于不同部門，導致對一座城市而言，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。兩規(guī)在城鄉(xiāng)土地利用上的諸多矛盾，給城市發(fā)展戰(zhàn)略的落實和日常建設項目審批管理均帶來了極大困難。

兩規(guī)之間的差異與矛盾

1. 規(guī)劃的側重點不同。

城鎮(zhèn)規(guī)劃主要是為了城鎮(zhèn)開發(fā)建設，重在開發(fā)；土地利用規(guī)劃是協(xié)調土地供給，重在控制。

2. 工作內容上的“城”與“鄉(xiāng)”的差異。

城鎮(zhèn)規(guī)劃的主要范圍在于城鎮(zhèn)建設區(qū)，合理安排城鎮(zhèn)的功能布局、公共設施和基礎設施等等，土地利用規(guī)劃重點突出的是對全市域各類用地數(shù)量結構的安排與基本農田的保護性布局，形成了前者重“城市建設用地”，后者重廣大鄉(xiāng)村地區(qū)“農用地”的明顯差異。

3．空間布局的“近”與“遠”的矛盾。

土地管理部門其職責所在的基本農田保護區(qū)范圍首選在現(xiàn)狀優(yōu)質耕地中進行劃定，而這些優(yōu)質耕地往往分布在城市近郊區(qū)，恰恰是城市空間擴展經濟學意義上邊際效用最好、城市規(guī)劃布局和新戰(zhàn)略拓展區(qū)最受歡迎的建設用地選擇范圍，因此，城市近郊往往成為兩個規(guī)劃爭奪的熱點地帶。基本農田是就“近”簡單地依托現(xiàn)狀近郊優(yōu)質耕地不予調整，還是在空間上適當讓位城市規(guī)劃中的建設用地而向“遠”郊布局轉換，是兩規(guī)在規(guī)劃布局方面能否達到銜接的關鍵所在。

土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的關系

篇10

關鍵詞：土地利用規(guī)劃；環(huán)境影響評價；理論；方法

中圖分類號：F301文獻標識碼： A

一、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價理論基礎

(一)可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展的目標體系涵蓋人口、經濟、資源與環(huán)境，包括管理、法制、科技、教育等各方面的能力建設構成了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的支撐體系，各項能力建設是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的重要保證。只有通過有效管理、嚴格立法、提高科技水平、增強可持續(xù)發(fā)展意識以及加大公眾參與力度等，可持續(xù)發(fā)展才能真正從理論走向實踐。因此規(guī)劃環(huán)評作為聯(lián)系政策與環(huán)境影響的重要紐帶，需要時刻貫徹可持續(xù)發(fā)展的思想，重視可持續(xù)發(fā)展理論對于規(guī)劃環(huán)評的基礎性指導作用，促進區(qū)域的可持續(xù)協(xié)調發(fā)展。

(二)系統(tǒng)科學理論

對于人類經濟行為的研究是土地利用規(guī)劃與環(huán)境影響的中介，因此環(huán)境影響評價涉及社會、經濟等諸多因素，這些因素相互聯(lián)系，相互影響，相互制約，且又能按照一定的結構進行組合，統(tǒng)一表現(xiàn)出一定的功能，從而成為一個大的系統(tǒng)。土地利用系統(tǒng)涵蓋耕地、園地、林地等多個子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)之間相互制約、相互作用。與此同時，土地利用系統(tǒng)又同環(huán)境系統(tǒng)、社會經濟系統(tǒng)相聯(lián)系。因此，進行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價時，要運用系統(tǒng)方法著眼于系統(tǒng)與要素、要素與要素、系統(tǒng)與環(huán)境的相互關系，揭示其間的系統(tǒng)性質和運動規(guī)律。

(三)生態(tài)經濟協(xié)調理論

隨著我國國民經濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題日益凸顯，已成為影響發(fā)展質量的重要因素之一。在部分地區(qū)，土地生態(tài)環(huán)境的惡化已經嚴重影響到了社會經濟的發(fā)展。因此在土地開發(fā)利用中，要充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的承載力，科學合理地確定土地利用目標，將改善土地生態(tài)環(huán)境放到重要位置，確保經濟活動不會對生態(tài)環(huán)境造成破壞性的影響，最終通過改善環(huán)境質量，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)經濟協(xié)調理論為土地利用規(guī)劃環(huán)評提供了可供參考的理論分析和方法支持，是規(guī)劃環(huán)評的重要理論之一。

(四)景觀生態(tài)學理論

景觀生態(tài)學研究生態(tài)系統(tǒng)相互作用下的景觀格局的時間和空間演變過程，關注景觀格局和生態(tài)過程的相互關系。土地利用規(guī)劃是一種動態(tài)規(guī)劃，土地利用行為的改變可以導致生態(tài)環(huán)境和景觀格局發(fā)生變化，因此景觀生態(tài)學將地理學和生態(tài)學相結合，是規(guī)劃環(huán)評的重要理論基礎之一。

(五)生態(tài)足跡與生態(tài)承載力理論

生態(tài)足跡理論是由 Rees 和 Wachernagel 提出并完善的一種可持續(xù)發(fā)展的生物物理評價方法（Wachernagel M，1996~2002），通過核算人類對于能源的需求以及自然所能夠提供的能源之間的差距，評價人類對于資源的利用狀況，從而判定某個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展程度。生態(tài)足跡方法主要由生態(tài)足跡模型和生態(tài)承載力模型組成，生態(tài)足跡模型針對人類需求而言，生態(tài)承載力模型針對人類供給而言，通過模型計算量化規(guī)劃對于環(huán)境的影響，是規(guī)劃環(huán)評的重要理論基礎和技術方法。

二、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價原則

(一)可持續(xù)發(fā)展原則

1991年，國際生態(tài)學聯(lián)合會（IN-TECOL）和國際生物科學聯(lián)合會（IUBS）舉行的可持續(xù)發(fā)展研討會認為，可持續(xù)發(fā)展是保護和加強環(huán)境系統(tǒng)的生產和更新能力，是不超越環(huán)境系統(tǒng)再生能力的生產和更新能力的發(fā)展。在進行土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價時，要遵循可持續(xù)發(fā)展原則，從土地資源對于維持社會穩(wěn)定、促進科學發(fā)展的重要性上，考慮規(guī)劃可能對環(huán)境造成的影響，探索能夠將生態(tài)完整性的保持和人類愿望的實現(xiàn)相結合的土地利用模式。

(二)以人為本原則

規(guī)劃的實施對環(huán)境產生影響，而環(huán)境又可以反作用于人類活動，因此在進行土地利用規(guī)劃環(huán)評時，要遵循以人為本的原則，以大多數(shù)人的根本利益為標準，既不忽視群體間的差異性，又能著眼于人與人的和諧共處，確保規(guī)劃的社會效益得到最大程度的發(fā)揮。

(三)整體性原則

土地利用規(guī)劃環(huán)評所要解決的問題涉及多個部門、地區(qū)和建設單位的多種活動，若要確保環(huán)評的全面性和客觀性，就必須認識到多種問題之間的必然聯(lián)系性，探索內在規(guī)律，抓住源頭問題和關鍵問題，提出規(guī)劃實施過程中的環(huán)境重點整治和污染集中控制方案。

(四)廣泛參與原則

土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價涉及很多領域，多種活動，作為一個提供決策依據(jù)的科學活動，規(guī)劃環(huán)評強調通過鼓勵和加強公眾參與，廣泛提取各方意見，全面了解規(guī)劃區(qū)域的環(huán)境現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題，提前預知規(guī)劃可能帶來的不利影響，提高規(guī)劃的科學化水平。

(五)跟蹤評價原則

通過開展環(huán)境影響的跟蹤評價，有助于及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃出現(xiàn)的問題，或不可預見的原因，檢查環(huán)評的分析、預測和評估是否符合實際情況，所提出的對策和措施是否得當、有效，促使有關部門和單位對不可預見的原因或原環(huán)評失誤所產生的環(huán)境問題，采取相應措施加以解決；也促使項目建設單位落實環(huán)評中提出的環(huán)保治理措施和對策，確保環(huán)保設施按期投入運行；督促環(huán)評單位堅持實事求是的科學態(tài)度，認真踏實地開展評價工作，不斷提高環(huán)境影響評價的質量，建立相應的環(huán)境影響評價責任制。

三、土地利用規(guī)劃環(huán)評工作內容與重點

土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價主要包括規(guī)范范圍及影響區(qū)域的環(huán)境質量現(xiàn)狀及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調查分析、規(guī)劃方案合法性分析、與各級環(huán)境保護規(guī)劃的相容性分析、土地利用現(xiàn)狀的環(huán)境影響評價、土地利用規(guī)劃方案的環(huán)境影響評價以及提出相應的減緩措施等。其中土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價的重點如下：①環(huán)境現(xiàn)狀調查與分析：根據(jù)評價要求必須對涉及區(qū)域的環(huán)境質量及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀進行調查和分析，全面掌握評價區(qū)域存在的主要環(huán)境問題并列出可能對規(guī)劃方案形成制約的關鍵因素或條件。②規(guī)劃方案的相容性分析：分析規(guī)劃方案合法性及其與現(xiàn)行各級環(huán)境保護規(guī)劃、城市/區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的相容性及其合法性，重點說明規(guī)劃范圍內嚴格控制區(qū)的范圍內，是否涉及飲用水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)或自然保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)。③提出不良環(huán)境影響的減緩措施：在對規(guī)劃范圍進行環(huán)境質量及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調查的基礎上，分析規(guī)劃可能產生的環(huán)境和生態(tài)影響，特別是對周圍環(huán)境敏感點的影響，并提出相應的消除或減緩不利環(huán)境影響的措施，如通過調整土地利用結構來預防或減輕不良環(huán)境影響的對策和措施等；評判規(guī)劃方案的合理性，并提出相應的建議。評價以規(guī)劃方案的環(huán)境影響評價和對策為重點，兼顧區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響分析，并對土地利用規(guī)劃對環(huán)境影響提出控制方向和相應對策。

四、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價方法

土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價常用的技術方法有核查表法、圖形疊置法、網(wǎng)絡法等。

(一) 核查表法

核查表（Check list）法是指將受影響的環(huán)境因子和可能產生的影響列在一種表格里，鑒別出規(guī)劃可能會對哪一種環(huán)境因子產生影響，并表示出其影響的好壞及相對大小，實現(xiàn)對環(huán)境參數(shù)定性或半定量分析。

（二）疊圖法

疊圖法是運用 GIS 手法，將記載有各類環(huán)境信息的透明圖片疊置起來，表示環(huán)境的綜合特征以及不同空間位置的環(huán)境敏感度。土地利用規(guī)劃環(huán)評中，可將規(guī)劃區(qū)與大氣、土壤、水、地質等一系列環(huán)境要素相關的圖件相疊加，分析、預測和評價空間布局變化帶來的環(huán)境影響。

(三)網(wǎng)絡法

網(wǎng)絡是指使用網(wǎng)絡圖形來表示土地利用規(guī)劃方案所造成的環(huán)境影響以及各種環(huán)境影響之間的聯(lián)系。網(wǎng)絡法一般的形式有因果網(wǎng)絡法和影響網(wǎng)絡法。

結語

土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價不僅可以通過提出措施減小規(guī)劃實施后已產生的不良環(huán)境影響，而且可以在規(guī)劃的初期，對規(guī)劃可能產生的環(huán)境影響做出合理的估計和預測，最小化環(huán)境影響，使得規(guī)劃能夠在充分考慮環(huán)境的限制性的基礎上，貫徹“綠色”和“可持續(xù)”的理念，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

參考文獻

[1]余振國. 土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價及其經濟學分析[D].浙江大學,2005.