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關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；宅基地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)模式.

中圖分類號：V55文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

Abstract: through the horizontal comparative analysis, concluded: China's rural land circulation management system defects, backward village planning, basic regulation lack and so on. After the empirical research to the rural land circulation in China, sums up the mode of rural land circulation in our country mainly include the village collective economic organizations internal transfer, external free transfer, farmers, local governments, leading a transfer several types, such as on the basis of this puts forward countermeasures and Suggestions to promote rural land circulation.

Key words: rural homestead; Land circulation; Flow pattern.

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

近年來中國城市化和工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村人口不斷減少，引起了一系列重大的社會經(jīng)濟(jì)變遷，其中最重要的變遷之一是農(nóng)村人口與土地關(guān)系的變化以及農(nóng)村正在進(jìn)行根本性的結(jié)構(gòu)變革。尋找建立新型農(nóng)村宅基地制度的創(chuàng)新性辦法和途徑，對于合理開發(fā)利用土地資源，切實保護(hù)耕地，建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有十分重要的意義。農(nóng)村宅基地是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員，按照法律法規(guī)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)享受使用，用于建造自己居住房屋的農(nóng)村土地，是農(nóng)民從村集體經(jīng)濟(jì)組織分配取得的財產(chǎn)。不同地區(qū)、不同地段的宅基地價值具有很大的不同，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村宅基地主要用于滿足農(nóng)戶的居住需要；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市郊區(qū)，宅基地除了滿足農(nóng)戶其自身居住需要外，絕大多數(shù)農(nóng)戶將其用于商業(yè)用途或房屋租賃，具有極高的經(jīng)濟(jì)價值，已經(jīng)成為農(nóng)戶家庭收入來源的一個重要組成部分。城市郊區(qū)、城中村是城市化推進(jìn)與改造的主要地區(qū)，也是農(nóng)民房屋拆遷的主要發(fā)生地。在實踐中往往存在農(nóng)戶宅基地權(quán)利受損或個別農(nóng)戶抵制拆遷、漫天要價的情況。因此，如何在城市化進(jìn)程中提升城市功能和改善城市整體福利的同時，引導(dǎo)農(nóng)戶有序流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地，保障其合法權(quán)益，使其分享城市發(fā)展和土地增值帶來的收益，平衡地方政府利益、公共利益、村集體利益與農(nóng)民宅基地權(quán)益就顯得極為重要。

一、我國農(nóng)村宅基地管理中存在的問題

農(nóng)村宅基地管理面廣量大，情況復(fù)雜，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，長期以來一直是農(nóng)村基層工作的熱點、難點問題之一，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一個重要環(huán)節(jié)。近年來，中央及地方政府都在積極探索加強農(nóng)村宅基地管理的政策措施，農(nóng)村宅基地管理逐步走向規(guī)范，秩序得到明顯好轉(zhuǎn)。2004年修正的《土地管理法》及此前公布的《土地管理法實施條例》體現(xiàn)了各地的農(nóng)村宅基地管理探索實踐，與此相對應(yīng)，全國絕大多數(shù)省份如河北、山東、浙江等都制訂了加強農(nóng)村宅基地管理的實施辦法與細(xì)則。但是，目前我國在農(nóng)村宅基地用地與管理上，仍然存在非法占地、非法轉(zhuǎn)讓、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途、管理粗放等現(xiàn)象。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式

（一）、村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓模式

村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓模式是存續(xù)時間最長，發(fā)生地域最廣的一種宅基地流轉(zhuǎn)方式，是發(fā)生在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，一般是鄰居或者親戚進(jìn)行見證，簽訂書面合同或者僅憑口頭協(xié)議。按照“地隨房走”的原則，轉(zhuǎn)讓或者出售房屋后，房屋隨附的土地使用權(quán)也一同流轉(zhuǎn)。

（二）、村集體經(jīng)濟(jì)組織外部轉(zhuǎn)讓模式

村集體經(jīng)濟(jì)組織外部轉(zhuǎn)讓模式在農(nóng)村也較常見，農(nóng)民將自己多余的房屋或者自己不需要使用的房屋賣給村集體經(jīng)濟(jì)組織外部的農(nóng)戶或者城鎮(zhèn)居民，其動力在于其可以獲得比賣給本村村民更多的收益。但是此種宅基地流轉(zhuǎn)模式得不到法律的保護(hù)，現(xiàn)行法律明確規(guī)定農(nóng)村房屋買賣，發(fā)生宅基地流轉(zhuǎn)只能在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，否則認(rèn)定為無效交易，不受法律保護(hù)。

（三）、農(nóng)戶主導(dǎo)自由租賃模式

農(nóng)戶主導(dǎo)自由租賃模式是指農(nóng)戶將自己的余房自由租賃給求租者而不加以任何限制，出租房屋的農(nóng)戶直接與求租者就租期、租金達(dá)成書面或者口頭協(xié)議。這種模式在各地普遍存在，但是租賃比例各地存在很大差別。經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)或者城市郊區(qū)、城中村，自由租賃比較頻繁，農(nóng)戶出租房屋的比例普遍較高，不發(fā)達(dá)地區(qū)或者偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)戶出租房屋的比例較低。這種模式的求租者主要是城市中低收

入群體，居住對象主要為城市農(nóng)民工。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，此種模式容易導(dǎo)致多占、搶占宅基地，搭建違章建筑獲取更多的租金收入，進(jìn)而造成布局無序、建筑混亂、治安條件差、居住環(huán)境差、居住安全難以得到充分保障等。

（四）、地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓模式

為了緩解建設(shè)用地的矛盾，提高農(nóng)村宅基地的使用效益，增加地方政府收入，同時為了提升區(qū)域形象，一些地方政府對宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了有益探索，采取舊村改造、宅基地?fù)Q住房、兩分兩換等方式，有地方政策出臺規(guī)定，引導(dǎo)宅基地有序流轉(zhuǎn)，形成一些頗具地域特色的流轉(zhuǎn)模式。

三、促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策建議

農(nóng)村宅基地管理體制改革的方向是在堅持農(nóng)村宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的情況下，充分發(fā)揮市場作用，實行農(nóng)村宅基地的有償和有限流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動城市化進(jìn)程，保障農(nóng)戶權(quán)益，提高土地資源利用效率，推動農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

（一）、健全農(nóng)村宅基地法律保障體系建設(shè)

健全完善《土地管理法》和《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村宅基地管理及權(quán)益的規(guī)定，進(jìn)一步提高該法的地位和作用，使其成為我國土地法律體系的核心和基礎(chǔ)。進(jìn)一步制訂與完善同《土地管理法》相配套的各種單行法律、法規(guī)、實施細(xì)則等。如關(guān)于土地管理部門權(quán)責(zé)的規(guī)定，關(guān)于土地利用規(guī)劃，土地登記、使用、估計、保護(hù)等方面的規(guī)定等，制訂《農(nóng)村宅基地管理辦法》及《土地登記條例》等，減少土地管理、開發(fā)利用過程的人為干擾因素，有法可依，有效遏制土地開發(fā)違法案件高發(fā)的態(tài)勢。

（二）、建立農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)制度

在不違背《土地管理法》、《繼承法》、《物權(quán)法》等現(xiàn)有法律法規(guī)的制度框架內(nèi)，

探索建立農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)制度，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，建立健康有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場。據(jù)2010年《中國統(tǒng)計年鑒》城鄉(xiāng)新建住宅面積和居民住房情況表顯示，城市和農(nóng)村人均住房面積都呈逐年增長態(tài)勢，且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生活條件的改善，增長幅度提高的趨勢非常明顯，2009年城鎮(zhèn)和農(nóng)村新建住宅面積分別為8.21億平方米和10.21億平方米，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市土地供需矛盾日益突出。與此同時，大量農(nóng)民進(jìn)城成為市民將導(dǎo)致農(nóng)村空置住宅不斷增加。因此，推動農(nóng)村宅基地的有限流轉(zhuǎn)，有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，

促進(jìn)城市化進(jìn)程，允許農(nóng)村宅基地采取買賣、租賃、抵押等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（三）、實行無償與有償并存的農(nóng)村宅基地使用制度

實行無償與有償并存的農(nóng)村宅基地使用制度，就是要根據(jù)國家法律法規(guī)及地方政府的頒布的農(nóng)村宅基地管理辦法對農(nóng)戶宅基地的使用標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行兩種制度：一是無償?shù)霓r(nóng)村宅基地使用制度，對于初次取得農(nóng)村宅基地或是在法律法規(guī)限定范圍內(nèi)

的農(nóng)村宅基地實行無償使用制度；鼓勵滿足農(nóng)戶的合理需求，提高宅基地的利用效率，減少土地資源浪費；二是實行有償使用的農(nóng)村宅基地制度，對于一戶多宅及超標(biāo)占用宅基地農(nóng)戶，對其超出法律法規(guī)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地部分實行有償使用。農(nóng)村宅基地?zé)o償取得，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的成本為零，對多占、濫占缺乏經(jīng)濟(jì)約束，農(nóng)民在申請宅基地和建房時存在少批多占、人為分戶的現(xiàn)象隨處可見，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。實行農(nóng)村宅基地收費有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的建立，加快農(nóng)村土地資源的市場化進(jìn)程，推動農(nóng)村土地使用制度改革，引導(dǎo)農(nóng)戶建房逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。

參考文獻(xiàn)：

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[2]周宏霞.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題研究[D].北京：中國政法大學(xué)，2009.

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秦希燕認(rèn)為，對農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革和調(diào)整的關(guān)鍵是修改《物權(quán)法》第一百五十三條、《土地管理法》第六十三條。《物權(quán)法》第一百五十三條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。按照《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，包括宅基地和自留地。也就是說，按照《土地管理法》的上述規(guī)定，實際上是嚴(yán)格限制了宅基地的流轉(zhuǎn)。而《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。

秦希燕認(rèn)為，應(yīng)該將此條修改為“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，其余不變；將《土地管理法》第六十三條修改為“除農(nóng)村村民的宅基地外，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”。通過修改《土地管理法》第六十三條，實際上使《物權(quán)法》第一百五十三條的實質(zhì)內(nèi)容也發(fā)生了變化。

秦希燕闡述了修法建議的理由和依據(jù)：調(diào)整宅基地的法律法規(guī)缺位，影響了法制的統(tǒng)一性。目前與農(nóng)村宅基地相關(guān)的法律主要包括《土地管理法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，但有關(guān)宅基地的內(nèi)容過于簡單，缺乏體系性的規(guī)定。雖然各地對宅基地也制定了相應(yīng)的管理辦法，但大多數(shù)系省政府或市政府出臺的規(guī)定或文件，并不是由省級人大出臺的地方性法規(guī)。此外，各地的規(guī)定和管理原則也不同，加上調(diào)整宅基地的相關(guān)法律法規(guī)的缺位，這也給我國的法制統(tǒng)一帶來不利影響。

農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)具有法律上的可能性。按照《民法通則》，房屋屬于公民的個人合法財產(chǎn)，公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。既然農(nóng)民利用宅基地建設(shè)房屋屬于公民的合法財產(chǎn)權(quán)，自然也按照《民法通則》第七十一條的規(guī)定，依法對自己的房屋享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其中處分就包括出賣、互易、贈與等方式。《土地管理法》第六十二條第四款也僅規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)，并沒有禁止農(nóng)村房屋的出賣。既然農(nóng)村房屋原則上可以流轉(zhuǎn)，按照我國“房地一體”的原則，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)也具有法律上的可能性。

宅基地流轉(zhuǎn)具有政策依據(jù)。在上個世紀(jì)九十年代，多個省市開展了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。2004年由國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！笨梢?，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有政策依據(jù)，是我國土地制度改革的前進(jìn)潮流，宅基地使用權(quán)是集體所有建設(shè)用地，允許其流轉(zhuǎn)也具有政策上的依據(jù)。

對宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格限制實際上阻礙了農(nóng)民行使財產(chǎn)權(quán)利，不利于保護(hù)農(nóng)民住房財產(chǎn)的完整性。

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農(nóng)村宅基地管理辦法 第一章 總 則

第一條 為了規(guī)范和加強農(nóng)村宅基地管理，合理利用土地資源，切實保護(hù)耕地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、 《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《浙江省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律、法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)合實際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱農(nóng)村宅基地，是指農(nóng)村村民合法使用或依法批準(zhǔn)，用于建造住宅(包括附屬用房和庭院等，下同)的集體所有土地。

第三條 本辦法適用于本縣行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村的宅基地管理。

第四條 縣土地行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理和監(jiān)督工作。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村宅基地的管理和監(jiān)督工作。

第五條 農(nóng)村村民建造住宅必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃。鼓勵自然村向中心村，下山移民、脫貧小區(qū)集聚;鼓勵統(tǒng)建、聯(lián)建和建造公寓式住宅，控制獨立式住宅。

嚴(yán)格控制用地規(guī)模，人均建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)規(guī)定。

嚴(yán)格控制地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)和利用山體切坡建房，確實無法避讓的，應(yīng)治理達(dá)到安全要求后方可建造。

第六條 農(nóng)村村民建造住宅應(yīng)當(dāng)與舊村改造、土地整理、宅基地復(fù)墾相結(jié)合，充分利用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和村周邊的丘陵坡地，嚴(yán)格控制占用耕地建造住宅，不得在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建造住宅。

第七條 農(nóng)村村民建造住宅(包括新建、擴(kuò)建、移建、拆建)應(yīng)當(dāng)依法辦理用地審批手續(xù)。涉及占用農(nóng)用地的應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批手續(xù);涉及交通、林地、水利等用地的，還應(yīng)分別取得有關(guān)部門的許可或同意。

第八條 農(nóng)村村民宅基地的所有權(quán)屬于集體，個人只有使用權(quán)，未經(jīng)批準(zhǔn)任何人不得擅自轉(zhuǎn)讓、出租。實施村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行舊村、舊城改造需要調(diào)整宅基地的，原宅基地使用人應(yīng)當(dāng)服從。

第二章 申請條件和審批程序

第九條 農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)(包括附屬用房、庭院用地)，使用耕地最高不得超過125平方米;使用其他土地最高不得超過140平方米;山區(qū)有條件利用荒地、荒坡的，最高不得超過160平方米。

宅基地的用地面積限額為：三人及三人以下的農(nóng)戶75m2以內(nèi)，四人的農(nóng)戶100m2以內(nèi)，五人的農(nóng)戶110m2以內(nèi);六人及六人以上的農(nóng)戶125m2以內(nèi)。

使用非耕地的，每檔最高可增加15m2;山區(qū)有條件利用荒坡、荒山建房的，每檔最高可增加35m2。

實施舊村改造、下山移民拆除面積超出用地限額20 m2以上的，可放寬一個檔次的用地限額。

第十條 建房農(nóng)戶人口計算：

(一)建房人口計算以本戶農(nóng)村常住戶口為準(zhǔn)。已領(lǐng)取獨生子女證的，可增加一人計算建房人口;

(二)現(xiàn)役軍人(不含軍官)、在校大中專學(xué)生、服刑人員可計算建房人口。城鎮(zhèn)居民的配偶是農(nóng)村戶口，又沒有享受房改政策的，經(jīng)其所在單位核實并出具證明，可在其配偶申請建房時計入建房人口;

(三)違反計劃生育政策規(guī)定未依法接受處理的，不計算建房人口。

第十一條 宅基地面積計算：

(一)建筑物和構(gòu)筑物以墻外包為界，接拼的以墻中或柱中為界;

(二)挑出的陽臺和樓梯等以突出部分垂直投影計算占地面積，但底層不得構(gòu)筑;

(三)由二戶或二戶以上使用同一宗土地的，用地面積按房屋產(chǎn)權(quán)的建筑面積與總面積的比例分?jǐn)?弄堂用地，使用 樓上的農(nóng)戶分?jǐn)偯娣e為一半，其余為共用面積;

(四)通過購買商品房和以公開有償出讓方式取得國有土地使用權(quán)或集體土地有償流轉(zhuǎn)取得的集體土地使用權(quán)不計入宅基地面積。

第十二條 符合立戶條件的子女在申請宅基地計算限額時，父母除留足合理限額外，超過部分應(yīng)合理計算到子女戶。

現(xiàn)有宅基地面積超限額的農(nóng)戶，在按規(guī)劃申請舊房拆建、遷建時，應(yīng)核減超限額部分。

第十三條 有下列情形之一的，可申請宅基地：

(一)因國家或集體建設(shè)、移民、災(zāi)毀等需要遷建、重建的;

(二)實施城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃或舊村改造，需要調(diào)整拆遷的;

(三)現(xiàn)有宅基地面積尚未達(dá)到本辦法規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)需重建、擴(kuò)建的;

(四)已具備分戶條件且原有宅基地面積尚未達(dá)到本辦法規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)需重建、擴(kuò)建的;

(五)經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織引進(jìn)或招聘的專業(yè)技術(shù)人員，確需在農(nóng)村安家落戶的;

(六)離休、退休、退職的職工，復(fù)員軍人和華僑、僑眷、港澳臺同胞持合法證明回原籍定居的;

(七)法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的。

第十四條 有下列情形之一的，其宅基地申請不予批準(zhǔn)：

(一)宅基地面積已達(dá)到本規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)再申請新宅基地的，但為實施村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行舊村改造的除外;

(二)出租、出賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓宅基地及其地上建筑物(缺房戶合理調(diào)劑的除外)，或者將住宅改作他用，再申請宅基地的;

(三)以所有家庭成員作為一戶申請宅基地并被批準(zhǔn)后，不具備分戶條件或不合理分戶申請宅基地的;

(四)子女已立戶且符合立戶條件，其父母再單獨申請宅基地的;

(五)擬實施舊村改造的區(qū)塊或?qū)嵤┮?guī)劃撤并的自然村，在原宅基地上建住宅的;

(六)對不需要居住的住房不拆除、所占宅基地不交回村集體的;

(七)違法建房未依法處理結(jié)案的;

(八)其他不符合申請建房條件的。

第十五條 有下列情形之一的，報經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，可以注銷其土地使用權(quán)證或有關(guān)批準(zhǔn)文件，由村集體收回宅基地使用權(quán)：

(一)自批準(zhǔn)宅基地之日起滿二年未動工興建的(特殊情況除外);

(二)報批宅基地時向村集體承諾建新拆舊而又不自行拆除舊房的原宅基地的;

(三)經(jīng)批準(zhǔn)實施舊村改造或下山移民的村，已遷入新居(村)居住的原宅基地的;

(四)騙取批準(zhǔn)或非法轉(zhuǎn)讓宅基地的;

(五)其他應(yīng)收回宅基地使用權(quán)情形的。

第十六條 為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)或者實施城市、集鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃進(jìn)行舊城、舊鎮(zhèn)、舊村改造，經(jīng)依法批準(zhǔn)收回土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補償;地上建筑物，可根據(jù)其實際情況予以合理補償。

第十七條 農(nóng)村村民申請宅基地，應(yīng)當(dāng)向常住戶口所在地的村民委員會或村集體經(jīng)濟(jì)組織提出書面申請，經(jīng)村民委員會或村集體經(jīng)濟(jì)組織討論同意，并將申請宅基地戶主名單、家庭人口、原有房屋間數(shù)面積、申請建房占地面積、位置等張榜公布后無異議的，取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查，縣土地行政主管部門審核，由縣人民政府批準(zhǔn)，其批準(zhǔn)結(jié)果由村民委員會予以公布。

第十八條 經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)落戶的職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應(yīng)當(dāng)持有原所在單位或者原戶口所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府出具的無住房證明材料，并經(jīng)戶口所在地村民委員會或村集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，方可申請建房，其宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)與村民同等對待。

經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)定居的華僑、臺灣和港澳同胞、外籍華人申請建造住宅的，應(yīng)經(jīng)戶口所在地村民委員會或村集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，方可申請建房，其宅基地面積可按照本辦法第九條標(biāo)準(zhǔn)參照執(zhí)行。

第十九條 農(nóng)村村民建造住宅，應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的宅基地面積、規(guī)劃層數(shù)、高度及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、村應(yīng)加強農(nóng)戶建房過程中的監(jiān)督管理，縣土地行政主管部門對農(nóng)戶建房要做到審查、放樣、驗收三到場。

第二十條 個人建造住宅依法取得的宅基地應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定辦理土地使用權(quán)登記。農(nóng)戶在建房竣工驗收合格后30日內(nèi)向縣土地行政主管部門申請土地登記，領(lǐng)取集體土地使用證。

因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移依法改變土地使用權(quán)的，在合同生效后30日內(nèi)向縣土地行政主管部門申請辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。

第三章 監(jiān)督管理

第二十一條 農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

超過本辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處。

第二十二條 縣土地行政主管部門對非法占用土地或者超過批準(zhǔn)的面積多占土地建造住宅的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其停止建設(shè);對拒不停止、繼續(xù)施工的，有權(quán)拆除繼續(xù)違法搶建部分的建筑物和其他設(shè)施，并可以查封、暫扣用于施工的工具、設(shè)備、建筑材料等。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和有關(guān)部門予以協(xié)助配合。

第二十三條 在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。

第二十四條 違反本辦法第十五條規(guī)定的，由縣土地行政主管部門責(zé)令其限期交還土地使用權(quán)，逾期仍不交還的，申請人民法院強制執(zhí)行。

第二十五條 違反本辦法第二十條規(guī)定，不及時辦理土地使用權(quán)登記的，由縣土地行政主管部門責(zé)令限期辦理;逾期不辦理的，給予警告，并可處2000元以下的罰款。不及時辦理土地使用權(quán)變更登記的，由縣土地行政主管部門責(zé)令限期辦理;逾期不辦理的，給予警告，并可處每平方米10元以上20元以下的罰款。

第二十六條 阻撓、干涉、妨礙工作人員依法執(zhí)行公務(wù)的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定予以處罰;構(gòu)成犯罪的，移交司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第二十七條 縣土地行政主管部門的工作人員，，的，依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第四章 附 則

第二十八條 本辦法如與上級有關(guān)規(guī)定相抵觸的，以上級規(guī)定為準(zhǔn)。

第二十九條 本辦法自2008年1月1日起施行。

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宅基地使用權(quán)確權(quán)政策

關(guān)于農(nóng)村宅基地有很多說法，宅基地使用權(quán)確權(quán)是我們首先要弄清楚的概念。

一、宅基地使用權(quán)確權(quán)是什么意思

宅基地使用權(quán)確權(quán)是指農(nóng)村居民為建造自有居住房屋對本集體土地的占用、使用的權(quán)利。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)只有具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人才能取得，在很大程度上具有福利性質(zhì)和社會保障功能。

農(nóng)村宅基地是具有一定的權(quán)限的，在我國主要是限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員，享受農(nóng)村宅基地必須按照法律法規(guī)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)使用，用于建造自己居住房屋的農(nóng)村土地。

它是為了滿足農(nóng)村居民的住房要求，但農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，并需要經(jīng)過申請。

通過申請之后才可以作為宅基地使用。

二、農(nóng)村宅基地有使用年限嗎?

1、什么是宅基地

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村農(nóng)戶或是個人占有集體所有土地，并以此作為自己的住宅基地的土地。

準(zhǔn)備建設(shè)房屋，已經(jīng)建設(shè)房屋以及建設(shè)過房屋但是已經(jīng)無法使用的土地都屬于宅基地。

根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地堅持“一戶一宅”的原則，即每一個農(nóng)戶只能擁有一處宅基地。

因特殊情況需要另外申請宅基地的，需要滿足申請條件，并嚴(yán)格按照申請程程序來辦理。

2、宅基地使用年限

依照我國法律規(guī)定，農(nóng)村居民對宅基地具有使用權(quán)。

宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民的一項重要權(quán)利。

在法律允許范圍內(nèi)，農(nóng)村居民可以對自己的宅基地行使占有、使用等權(quán)利。

宅基地所屬類型不同，這種使用權(quán)行使年限也不相同。

農(nóng)村宅基地被分為兩種情況：一種宅基地是國有土地上的宅基地，這種宅基地有使用年限限制，法律規(guī)定其使用年限不得超過七十年。

另外一種是集體土地上的宅基地使用權(quán)，法律規(guī)定這種宅基地使用權(quán)沒有時間限制。

宅基地的使用權(quán)不等于所有權(quán)，宅基地的所有權(quán)歸國家和集體所有。

3、宅基地使用年限問題深入解析

宅基地的使用年限問題容易使人們聯(lián)想到宅基地的繼承問題，既然宅基地使用年限那么長或是根本沒有年限限制，那么宅基地是否可以繼承呢?

我國《土地管理法》與《土地管理法實施條例》中明確規(guī)定：宅基地不可以繼承，只有建有房屋的宅基地才可以繼承。

繼承人需要攜帶身份證和戶口本到當(dāng)?shù)赝恋毓芾硭k理繼承事項。

另外，這兩部法律還明確指出城鎮(zhèn)居民不可以購買農(nóng)村宅基地，即時擁有宅基地證，沒有農(nóng)業(yè)戶口，也沒有宅基地的使用權(quán)。

篇4

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。

在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”等規(guī)定，筆者認(rèn)為，以此來作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對法律規(guī)定的斷章取義。

對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規(guī)范中沒有明確的概念或規(guī)定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn),包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營，我國的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。

我國《土地管理法》第九條“國有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。

而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；《擔(dān)保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押?！薄锻恋毓芾矸ā返诹畻l“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！痹瓏彝恋毓芾砭帧洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個人依法使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進(jìn)行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認(rèn)給單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴(yán)格的限制，但總的說來，其表現(xiàn)如下：

1）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實施兼并而取得、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈、繼承、購買）的個人；

2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，或農(nóng)村居民建設(shè)住宅三類情形；實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，未經(jīng)審批不得更改土地性質(zhì)和用途。

3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地使用權(quán)或他向權(quán)登記手續(xù)。

以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才為合法、有效。這也是我國法律、法規(guī)、部門規(guī)章為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留存的法律空間。

當(dāng)然在對待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題和實現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押權(quán)而引起的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，我國有其特殊的規(guī)定。

對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，我國法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”，以及《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定的農(nóng)村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村宅基地，并沒有禁止可以向農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地及在轉(zhuǎn)讓房屋時附帶宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內(nèi)在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。

對于實現(xiàn)實現(xiàn)農(nóng)村承包荒地或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，根據(jù)《擔(dān)保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途?！钡浼w如何實現(xiàn)，實現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。

二、應(yīng)在法律層面明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，建立合法、有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

法律規(guī)定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導(dǎo)致人們對法律規(guī)定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，相關(guān)規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。

比如，在對于可以使用農(nóng)村建設(shè)用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進(jìn)行了表述，而在“但”字之前的內(nèi)容規(guī)定及文意表達(dá)上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內(nèi)容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對農(nóng)村宅基地的取得和轉(zhuǎn)讓上則沒有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”同時，卻沒有規(guī)定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農(nóng)村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而不對該出賣、出租的合法性做出規(guī)定，而結(jié)合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”規(guī)定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓除不能賣給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉(zhuǎn)讓、出租的，其結(jié)果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或?qū)ふ曳山o人們行為留存的空間。

再比如，對于因?qū)嵤┢飘a(chǎn)、兼并、實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類主體的話，由誰回收集體建設(shè)用地使用權(quán)，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規(guī)定。有的只是個性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分”，從中存在為實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進(jìn)一步如何實現(xiàn)具體針對實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的明確規(guī)定。

為此，應(yīng)首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規(guī)章，進(jìn)一步具體明確規(guī)定三種類型集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的方式、程序和內(nèi)容。

其次，為配合上述規(guī)定，由相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的某一級政府主導(dǎo)分類建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)無償取得、劃撥、出讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營等的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場或登記機構(gòu)，明確規(guī)定相應(yīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格、用途申報、相應(yīng)權(quán)利流轉(zhuǎn)年限、登記、批準(zhǔn)程序，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

再次，規(guī)定或指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照《村民委員會自治法》的規(guī)定，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

第四，與時俱進(jìn)，修改不應(yīng)時代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實相統(tǒng)一。

如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機構(gòu)的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設(shè)用地的主體，應(yīng)重新定義，并在相應(yīng)法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。

只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。使全國各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。

zuozhe:彭鑫

附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件、部門和地方政府規(guī)章：

1）中華人民共和國土地管理法

2）中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法

3）中華人民共和國擔(dān)保法

4）中華人民共和國商業(yè)銀行法

5）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）

6）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）

7）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》

8）《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》〔2008〕第11號

9）《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》［2002］第7號

10）其他省、市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、部門規(guī)定

篇5

關(guān)鍵詞：激活；農(nóng)村房屋；抵押權(quán)；法律問題

中圖分類號：F293.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1673-291X（2012）17-0024-02

河南省葉縣農(nóng)民李紅偉2010年流轉(zhuǎn)了近1 000畝土地種植高效有機蔬菜，由于擴(kuò)大規(guī)模建大型溫室，沒有抵押物而貸不到款。不得已，只好向鄭州工作的二叔求助，二叔用住房做抵押貸款，才解了他的燃眉之急。當(dāng)前，農(nóng)民房屋不能夠辦理抵押，造成農(nóng)民“貸款難”和金融機構(gòu)“難貸款”，農(nóng)民很難獲得有效的資金支持，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，如何解決“兩難”問題，值得我們深思和探討。

一、農(nóng)村房屋的法律問題

（一）農(nóng)村房屋所有權(quán)

農(nóng)村房屋是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建造的屬于農(nóng)民個人所有的房屋，不包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等所有的房屋?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定，“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！薄睹穹ㄍ▌t》第七十五條規(guī)定，“公民的個人財產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財產(chǎn)。公民的合法財產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收?！睋?jù)此，農(nóng)村房屋是農(nóng)民合法的私有財產(chǎn)，受國家法律保護(hù)；農(nóng)民對自己的房屋享有財產(chǎn)所有權(quán)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

（二）農(nóng)村房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的關(guān)系

《物權(quán)法》第一百五十二條、第一百五十三條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是指宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。宅基地屬于集體所有，農(nóng)民有權(quán)取得符合法律規(guī)定的宅基地，并建造住宅及其附屬設(shè)施，其所有權(quán)受法律保護(hù)。我國擔(dān)保法和物權(quán)法明確規(guī)定，不得在宅基地上設(shè)定抵押權(quán)，否則無效。法律禁止對宅基地進(jìn)行買賣和抵押。這意味著農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)不能分開單獨設(shè)立抵押權(quán)。

二、抵押權(quán)相關(guān)規(guī)定

抵押權(quán)是債權(quán)人對于債務(wù)人或第三人提供的作為債務(wù)履行擔(dān)保的財產(chǎn)，在債務(wù)人不履行義務(wù)時有權(quán)就其抵押財產(chǎn)折價或者以拍賣、變賣所得的價金享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場主體籌集資金的基本渠道是向金融機構(gòu)融資。金融機構(gòu)為了防范風(fēng)險，要求融資人提供擔(dān)保，保護(hù)自己的金融安全。市場主體通過融資，投入市場進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，推動社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；同時，金融機構(gòu)也獲得了利益，實現(xiàn)雙贏[1]。另一方面，由于抵押擔(dān)保不轉(zhuǎn)移占有，對債權(quán)人來說可以減少保管擔(dān)保物的風(fēng)險，對債務(wù)人來說可以充分利用擔(dān)保物實現(xiàn)增值，符合社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。有學(xué)者說，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中的抵押權(quán)在抵押物權(quán)中得到嚴(yán)重化[2]。

三、農(nóng)村房屋抵押的現(xiàn)實意義

第一，農(nóng)村房屋抵押能夠激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，充分發(fā)揮農(nóng)村房屋的經(jīng)濟(jì)效益。目前我國農(nóng)村，農(nóng)民面臨的主要問題是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級所急需的投資如種植有機蔬菜、購買新型種子、農(nóng)用機械、新型灌溉技術(shù)等，均需要通過貸款來解決。金融機構(gòu)貸款都要求提供擔(dān)保物，對農(nóng)民來說，房屋是農(nóng)民手里最值錢的財產(chǎn)了。如果允許以農(nóng)村房屋抵押貸款，將大大緩解農(nóng)民“貸款難”和金融機構(gòu)“難貸款”的難題。農(nóng)民通過房屋抵押融資來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)十分有利。

第二，農(nóng)村房屋抵押，對金融機構(gòu)來說風(fēng)險易于控制。我國《土地管理法》第五十九條、第六十二條規(guī)定，農(nóng)民建房應(yīng)當(dāng)使用宅基地，一戶農(nóng)民只能擁有一處宅基地的使用權(quán)，宅基地面積上限不能超過省、自治區(qū)和直轄市的規(guī)定。我國農(nóng)民每戶僅有一處宅基地，房屋用于抵押取得貸款后，抵押人非常清楚不能償還貸款所面臨的法律后果，使其更加珍惜和合理使用來之不易的貸款，同時，能調(diào)動農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動性。此外，金融機構(gòu)通過完善管理機制，加大對貸款用途和使用情況的監(jiān)管力度，將信貸風(fēng)險控制在最小限度內(nèi)。

第三，允許農(nóng)村房屋抵押對搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，培育社會主義農(nóng)村市場具有深遠(yuǎn)重大的意義。我國目前至少有70%左右的人口住在農(nóng)村，這些人口是我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的參與主體。中國要真正擺脫貧窮落后，就必須充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾的積極性，縮小城鄉(xiāng)差別，讓更多的農(nóng)民走上富裕之路。隨著農(nóng)村剩余勞動力不斷增加，廣大農(nóng)民也正在積極尋找致富的門路，可是又缺乏必要的資金。如果不允許他們將自己的私有房屋抵押來獲得發(fā)展經(jīng)濟(jì)所必須的資金，讓他們眼睜睜看著失去一個又一個的致富機會，很可能讓部分農(nóng)民產(chǎn)生畸形心理，從而影響到社會的穩(wěn)定。

四、我國目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定

我國對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有著嚴(yán)格的限制。根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則，在實現(xiàn)農(nóng)村房屋抵押權(quán)時必須依法處理宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身分而享有的社會福利和社會保障，是農(nóng)民的安身之本。在我國社會保障體系尚無法覆蓋廣大農(nóng)村的現(xiàn)實下，土地承包經(jīng)營權(quán)解決了農(nóng)民的基本衣食來源，宅基地使用權(quán)解決了農(nóng)民的基本居住問題。這兩項制度的福利色彩成為維護(hù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民利益的重要制度。保障功能是宅基地使用權(quán)制度的首要功能，關(guān)于宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓問題，必須尊重這一現(xiàn)實，以利于保護(hù)農(nóng)民利益，構(gòu)建和諧社會[3]。

關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，我國法律或行政法規(guī)沒有直接的允許或禁止性規(guī)定，但是國務(wù)院及其所屬職能部門對該問題了一些明確的政策性規(guī)定。（1）1999年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！保?）2004年國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！保?）2007年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！保?）2008年建設(shè)部《房屋登記辦法》第八十七條規(guī)定，“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理?！?2）2004年國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！保?）2007年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！保?）2008年建設(shè)部《房屋登記辦法》第八十七條規(guī)定，“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理?！?/p>

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雖然我國現(xiàn)行立法未就農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓直接作出允許或禁止的規(guī)定，但有關(guān)法律及國家的政策性規(guī)定所體現(xiàn)的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格限制，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規(guī)規(guī)定的面積，除此之外的轉(zhuǎn)讓行為，應(yīng)確認(rèn)為無效。

五、農(nóng)村房屋抵押的現(xiàn)狀

為了解決農(nóng)民貸款難的問題，我國已經(jīng)有不少的地方進(jìn)行積極的嘗試：安徽省宣城市某區(qū)2003—2009年共辦理農(nóng)村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干意見》、《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍發(fā)展多種形式擔(dān)保信貸產(chǎn)品試點的指導(dǎo)意見》，積極推動開展農(nóng)村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據(jù)該辦法已發(fā)放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農(nóng)民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權(quán)登記，取得房產(chǎn)證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農(nóng)業(yè)專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農(nóng)民房屋設(shè)立抵押的一般程序是：（1）產(chǎn)權(quán)登記，農(nóng)民先辦理宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；（2）房產(chǎn)評估，對農(nóng)民的房屋進(jìn)行評估；（3）簽訂合同，農(nóng)民和金融機構(gòu)簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構(gòu)辦理抵押登記。

六、農(nóng)村房屋抵押權(quán)實現(xiàn)的方式

農(nóng)村房屋具備實現(xiàn)抵押權(quán)的條件時，可以通過以下方式實現(xiàn)：

1.實現(xiàn)抵押權(quán)時具備拍賣或者競價的條件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用拍賣或者競價的方式，抵押權(quán)人以拍賣或者競價所得的價款優(yōu)先受償。這主要是基于實現(xiàn)抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護(hù)抵押人權(quán)益的體現(xiàn)。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地的條件。

2.實現(xiàn)抵押權(quán)時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權(quán)人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉(zhuǎn)讓給抵押權(quán)人，使其優(yōu)先受償；如果抵押權(quán)人已擁有一處宅基地的，則應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權(quán)人以補償款優(yōu)先受償。

（2）抵押權(quán)人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權(quán)人以補償款優(yōu)先受償。

3.抵押權(quán)人或者本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經(jīng)濟(jì)組織收回后，應(yīng)當(dāng)依法到土地管理部門辦理集體土地使用權(quán)主體變更登記手續(xù)，到房屋登記機構(gòu)辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，完成房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。

農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則來實現(xiàn)抵押權(quán)，既不違反法律，也有利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在實現(xiàn)抵押權(quán)時只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓，并且要及時辦理集體土地使用權(quán)證戶主變更手續(xù)，完成農(nóng)村房屋抵押實現(xiàn)的全部過程。因此，沒有必要禁止農(nóng)村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，特別是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，因此，農(nóng)村房屋抵押在實踐操作中應(yīng)當(dāng)注意相關(guān)手續(xù)的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規(guī)。建議國家要盡早立法，明確農(nóng)村住房登記辦證及抵押貸款相關(guān)制度，建立健全農(nóng)村社會保障體系，保障農(nóng)村房屋抵押權(quán)得以實現(xiàn)，激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；制定相應(yīng)的金融政策，引導(dǎo)金融機構(gòu)參與和支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把更多的信貸資金投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展增添強大動力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 謝在全.民法物權(quán)論（下）[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權(quán)制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權(quán)法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權(quán)制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責(zé)任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學(xué)研究。

雖然我國現(xiàn)行立法未就農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓直接作出允許或禁止的規(guī)定，但有關(guān)法律及國家的政策性規(guī)定所體現(xiàn)的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格限制，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規(guī)規(guī)定的面積，除此之外的轉(zhuǎn)讓行為，應(yīng)確認(rèn)為無效。

五、農(nóng)村房屋抵押的現(xiàn)狀

為了解決農(nóng)民貸款難的問題，我國已經(jīng)有不少的地方進(jìn)行積極的嘗試：安徽省宣城市某區(qū)2003—2009年共辦理農(nóng)村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干意見》、《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍發(fā)展多種形式擔(dān)保信貸產(chǎn)品試點的指導(dǎo)意見》，積極推動開展農(nóng)村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據(jù)該辦法已發(fā)放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農(nóng)民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權(quán)登記，取得房產(chǎn)證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農(nóng)業(yè)專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農(nóng)民房屋設(shè)立抵押的一般程序是：（1）產(chǎn)權(quán)登記，農(nóng)民先辦理宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；（2）房產(chǎn)評估，對農(nóng)民的房屋進(jìn)行評估；（3）簽訂合同，農(nóng)民和金融機構(gòu)簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構(gòu)辦理抵押登記。

六、農(nóng)村房屋抵押權(quán)實現(xiàn)的方式

農(nóng)村房屋具備實現(xiàn)抵押權(quán)的條件時，可以通過以下方式實現(xiàn)：

1.實現(xiàn)抵押權(quán)時具備拍賣或者競價的條件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用拍賣或者競價的方式，抵押權(quán)人以拍賣或者競價所得的價款優(yōu)先受償。這主要是基于實現(xiàn)抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護(hù)抵押人權(quán)益的體現(xiàn)。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地的條件。

2.實現(xiàn)抵押權(quán)時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權(quán)人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉(zhuǎn)讓給抵押權(quán)人，使其優(yōu)先受償；如果抵押權(quán)人已擁有一處宅基地的，則應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權(quán)人以補償款優(yōu)先受償。

（2）抵押權(quán)人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權(quán)人以補償款優(yōu)先受償。

3.抵押權(quán)人或者本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經(jīng)濟(jì)組織收回后，應(yīng)當(dāng)依法到土地管理部門辦理集體土地使用權(quán)主體變更登記手續(xù)，到房屋登記機構(gòu)辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，完成房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。

農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則來實現(xiàn)抵押權(quán)，既不違反法律，也有利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在實現(xiàn)抵押權(quán)時只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓，并且要及時辦理集體土地使用權(quán)證戶主變更手續(xù)，完成農(nóng)村房屋抵押實現(xiàn)的全部過程。因此，沒有必要禁止農(nóng)村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，特別是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，因此，農(nóng)村房屋抵押在實踐操作中應(yīng)當(dāng)注意相關(guān)手續(xù)的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規(guī)。建議國家要盡早立法，明確農(nóng)村住房登記辦證及抵押貸款相關(guān)制度，建立健全農(nóng)村社會保障體系，保障農(nóng)村房屋抵押權(quán)得以實現(xiàn)，激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；制定相應(yīng)的金融政策，引導(dǎo)金融機構(gòu)參與和支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把更多的信貸資金投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展增添強大動力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 謝在全.民法物權(quán)論（下）[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權(quán)制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權(quán)法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權(quán)制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責(zé)任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學(xué)研究。

存入我的閱覽室

雖然我國現(xiàn)行立法未就農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓直接作出允許或禁止的規(guī)定，但有關(guān)法律及國家的政策性規(guī)定所體現(xiàn)的立法精神及其價值取向是明確的。國家對農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格限制，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓，而且其使用宅基地的面積不得超過法律法規(guī)規(guī)定的面積，除此之外的轉(zhuǎn)讓行為，應(yīng)確認(rèn)為無效。

五、農(nóng)村房屋抵押的現(xiàn)狀

為了解決農(nóng)民貸款難的問題，我國已經(jīng)有不少的地方進(jìn)行積極的嘗試：安徽省宣城市某區(qū)2003—2009年共辦理農(nóng)村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干意見》、《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍發(fā)展多種形式擔(dān)保信貸產(chǎn)品試點的指導(dǎo)意見》，積極推動開展農(nóng)村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據(jù)該辦法已發(fā)放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農(nóng)民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權(quán)登記，取得房產(chǎn)證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農(nóng)業(yè)專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農(nóng)民房屋設(shè)立抵押的一般程序是：（1）產(chǎn)權(quán)登記，農(nóng)民先辦理宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；（2）房產(chǎn)評估，對農(nóng)民的房屋進(jìn)行評估；（3）簽訂合同，農(nóng)民和金融機構(gòu)簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構(gòu)辦理抵押登記。

六、農(nóng)村房屋抵押權(quán)實現(xiàn)的方式

農(nóng)村房屋具備實現(xiàn)抵押權(quán)的條件時，可以通過以下方式實現(xiàn)：

1.實現(xiàn)抵押權(quán)時具備拍賣或者競價的條件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用拍賣或者競價的方式，抵押權(quán)人以拍賣或者競價所得的價款優(yōu)先受償。這主要是基于實現(xiàn)抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護(hù)抵押人權(quán)益的體現(xiàn)。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地的條件。

2.實現(xiàn)抵押權(quán)時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權(quán)人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉(zhuǎn)讓給抵押權(quán)人，使其優(yōu)先受償；如果抵押權(quán)人已擁有一處宅基地的，則應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權(quán)人以補償款優(yōu)先受償。

（2）抵押權(quán)人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權(quán)人以補償款優(yōu)先受償。

3.抵押權(quán)人或者本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經(jīng)濟(jì)組織收回后，應(yīng)當(dāng)依法到土地管理部門辦理集體土地使用權(quán)主體變更登記手續(xù)，到房屋登記機構(gòu)辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，完成房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。

農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則來實現(xiàn)抵押權(quán)，既不違反法律，也有利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在實現(xiàn)抵押權(quán)時只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓，并且要及時辦理集體土地使用權(quán)證戶主變更手續(xù)，完成農(nóng)村房屋抵押實現(xiàn)的全部過程。因此，沒有必要禁止農(nóng)村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，特別是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，因此，農(nóng)村房屋抵押在實踐操作中應(yīng)當(dāng)注意相關(guān)手續(xù)的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規(guī)。建議國家要盡早立法，明確農(nóng)村住房登記辦證及抵押貸款相關(guān)制度，建立健全農(nóng)村社會保障體系，保障農(nóng)村房屋抵押權(quán)得以實現(xiàn)，激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；制定相應(yīng)的金融政策，引導(dǎo)金融機構(gòu)參與和支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把更多的信貸資金投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展增添強大動力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 謝在全.民法物權(quán)論（下）[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權(quán)制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權(quán)法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權(quán)制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責(zé)任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

作者簡介：王向陽（1967-），男，講師，從事法學(xué)研究。 展農(nóng)村房屋抵押貸款試點；2010年底，重慶市人民政府出臺《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據(jù)該辦法已發(fā)放貸款共計99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開始實施，農(nóng)民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權(quán)登記，取得房產(chǎn)證，然后到房管部門申請辦理抵押登記，就能申請農(nóng)業(yè)專項貸款，解決目前資金短缺的困難。

從試點的情況看，農(nóng)民房屋設(shè)立抵押的一般程序是：（1）產(chǎn)權(quán)登記，農(nóng)民先辦理宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；（2）房產(chǎn)評估，對農(nóng)民的房屋進(jìn)行評估；（3）簽訂合同，農(nóng)民和金融機構(gòu)簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機構(gòu)辦理抵押登記。

六、農(nóng)村房屋抵押權(quán)實現(xiàn)的方式

農(nóng)村房屋具備實現(xiàn)抵押權(quán)的條件時，可以通過以下方式實現(xiàn)：

1.實現(xiàn)抵押權(quán)時具備拍賣或者競價的條件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用拍賣或者競價的方式，抵押權(quán)人以拍賣或者競價所得的價款優(yōu)先受償。這主要是基于實現(xiàn)抵押房屋的價值最大化考慮，也是充分保護(hù)抵押人權(quán)益的體現(xiàn)。拍賣或者競價的條件主要有三個：一是競買人在兩人以上；二是全部競買人均是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；三是全部競買人都符合向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請宅基地的條件。

2.實現(xiàn)抵押權(quán)時不具備拍賣或者競價的條件，則分別處理：

（1）抵押權(quán)人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且符合申請宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價或變賣的方式轉(zhuǎn)讓給抵押權(quán)人，使其優(yōu)先受償；如果抵押權(quán)人已擁有一處宅基地的，則應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，對抵押房屋則作價補償，抵押權(quán)人以補償款優(yōu)先受償。

（2）抵押權(quán)人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，而對抵押房屋作價補償，抵押權(quán)人以補償款優(yōu)先受償。

3.抵押權(quán)人或者本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經(jīng)濟(jì)組織收回后，應(yīng)當(dāng)依法到土地管理部門辦理集體土地使用權(quán)主體變更登記手續(xù)，到房屋登記機構(gòu)辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，完成房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。

農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則來實現(xiàn)抵押權(quán)，既不違反法律，也有利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在實現(xiàn)抵押權(quán)時只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓，并且要及時辦理集體土地使用權(quán)證戶主變更手續(xù)，完成農(nóng)村房屋抵押實現(xiàn)的全部過程。因此，沒有必要禁止農(nóng)村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，特別是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，因此，農(nóng)村房屋抵押在實踐操作中應(yīng)當(dāng)注意相關(guān)手續(xù)的辦理及完善，不得違反我國土地管理的法律法規(guī)。建議國家要盡早立法，明確農(nóng)村住房登記辦證及抵押貸款相關(guān)制度，建立健全農(nóng)村社會保障體系，保障農(nóng)村房屋抵押權(quán)得以實現(xiàn)，激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；制定相應(yīng)的金融政策，引導(dǎo)金融機構(gòu)參與和支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把更多的信貸資金投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展增添強大動力。

參考文獻(xiàn)：

[1] 謝在全.民法物權(quán)論（下）[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1998：532.

[2] 許明月.抵押權(quán)制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權(quán)法解讀[M]. 北京：中國法制出版社，2007：328.

[4] 程嘯.中國抵押權(quán)制度的理論與實踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責(zé)任編輯　柯　黎]

收稿日期：2012-04-11

篇6

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；利用效率；財產(chǎn)屬性；生產(chǎn)功能；退出機制

中圖分類號：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751（2013）07—0068—06

一、引言

伴隨著城市化進(jìn)程的加快，我國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大規(guī)模遷移，農(nóng)村宅基地退出問題日益突出。在節(jié)約利用土地的形勢下，農(nóng)村宅基地利用問題、建立宅基地退出機制、改革農(nóng)村宅基地制度等話題被賦予諸多學(xué)理和現(xiàn)實意義。概括起來，主要有以下五點：一是認(rèn)為當(dāng)前的農(nóng)村居民點占地規(guī)模大，利用效率低，造成土地資源的浪費，不利于18億畝耕地紅線的保護(hù)。二是認(rèn)為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來農(nóng)村人口減少、農(nóng)村建設(shè)用地反增的悖論，不利于土地的集約利用及農(nóng)民生活的改善。三是認(rèn)為現(xiàn)行的宅基地管理制度阻礙土地要素價值及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及資源配置市場化的客觀要求。四是認(rèn)為建立宅基地退出機制應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)，當(dāng)前社會形勢已具備經(jīng)濟(jì)、政策條件，應(yīng)該抓住時機，盡快改革。五是認(rèn)為建立宅基地退出機制有助于農(nóng)村人口的城市轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)土地資源的高效利用。對于如何建立宅基地退出機制，學(xué)者主要有以下三點建議：一是建立完善的宅基地使用和出讓制度，保障土地資產(chǎn)價值的實現(xiàn)，抑制農(nóng)戶無償占地帶來的諸多問題。二是健全農(nóng)村宅基地置換、整理、復(fù)墾機制，通過配套的政策和資金引導(dǎo)農(nóng)戶有序退出宅基地。三是改革農(nóng)村宅基地管理制度，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，改善農(nóng)民居住條件。

從筆者及所在團(tuán)隊近年的農(nóng)村調(diào)研情況看，上述關(guān)于農(nóng)村宅基地利用問題及建立宅基地退出機制的討論大多似是而非，與占總數(shù)95%的一般農(nóng)村情況不符。當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用問題的出現(xiàn)既與農(nóng)村土地制度、城鄉(xiāng)二元體制、不完善的社會保障制度有關(guān)，更與中國發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及人口結(jié)構(gòu)有關(guān)，農(nóng)民流動及家計模式是影響宅基地退出的重要因素。將空心村、一戶多宅、小產(chǎn)權(quán)房、宅基地違法流轉(zhuǎn)等問題歸結(jié)于法律制度的滯后及宅基地福利性質(zhì)的牽絆，不僅與廣大農(nóng)村現(xiàn)實相差甚遠(yuǎn)，而且存在論證邏輯問題。有鑒于此，筆者試圖從人口流動機制、農(nóng)村宅基地性質(zhì)、農(nóng)村宅基地利用三個方面進(jìn)行回應(yīng)，討論一般農(nóng)村的宅基地問題的形成原因、社會危害，并嘗試提出一種不需過多資源投入、長期可持續(xù)的宅基地退出方案。

二、農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵及其利用效率

1.地方性知識與宅基地內(nèi)涵

目前政學(xué)兩界對農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識。多部法律文件并沒有對宅基地內(nèi)涵及外延作出明確界定，而學(xué)者們依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村宅基地進(jìn)行分類和定義。從已有研究來看，關(guān)于農(nóng)村宅基地的定義主要有四種觀點：一是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民家庭用于建造住宅，包括住房、附屬用房的土地及庭院用地。①二是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)民建造的住宅用地，它由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撥付，由農(nóng)民長期使用。②三是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障農(nóng)戶生活需要而撥付給農(nóng)戶的土地，包括住房基地、庭院、輔助住房（廚房、倉庫、廁所）、沼氣池、禽畜舍、柴草垛等。③四是認(rèn)為農(nóng)村宅基地是農(nóng)村中包括有建筑物的和沒有建筑物的非耕種用的空白地。④學(xué)界爭議主要集中在以下幾個方面：一是庭院是否屬于宅基地，二是房前屋后的綠化用地是否屬于宅基地，三是房地聯(lián)體的宅基地，其地理邊界在哪里，四是有房宅基地、無房宅基地與規(guī)劃宅基地之間有何關(guān)系。

中國農(nóng)村社會區(qū)域差異極大，農(nóng)村宅基地的民間理解大不相同。這種不同的理解造成農(nóng)村宅基地總量統(tǒng)計的困難。在湖北省荊門市農(nóng)村，宅基地是一個以住房占地為中心，向四周大面積延展的土地，一個標(biāo)準(zhǔn)的宅基地主要由房屋占地、禾場、園圃、菜園和堰塘組成，這在鄉(xiāng)村兩級已成為一種“地方性知識”而被廣泛接受。因而荊門市農(nóng)村的宅基地面積較大，戶均2—3畝非常正常，少數(shù)農(nóng)民宅基地面積甚至達(dá)到7—8畝，主要是園圃及禾場占地較大。第一輪和第二輪國土資源調(diào)查時，勘測人員以地方共識的宅基地概念作為測量標(biāo)準(zhǔn)，由此導(dǎo)致宅基地面積的統(tǒng)計學(xué)擴(kuò)大。

實際上，在中西部農(nóng)村，許多地方宅基地面積較大，如四川省、重慶市的農(nóng)村房屋一般是前有壩子后有林盤，這些普遍被農(nóng)民認(rèn)為是宅基地，如此，戶均宅基地面積為2—3畝。且在許多農(nóng)民眼里，宅基地與耕地性質(zhì)相差不大，只有有利于生產(chǎn)生活的土地才有價值?！吨腥A人民共和國土地管理法》確定的農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的分類與農(nóng)民現(xiàn)實生活關(guān)聯(lián)不多，農(nóng)民也不太在乎那些抽象的土地權(quán)利。

2.農(nóng)民主位與宅基地利用

農(nóng)民從社會功能的角度理解宅基地，意味著宅基地的相關(guān)構(gòu)成對農(nóng)民生產(chǎn)生活很重要，農(nóng)民也會隨時代變遷改變對宅基地的理解及利用方式，由此農(nóng)村宅基地利用效率并不低。如在荊門市部分農(nóng)村，隨著技術(shù)進(jìn)步及工業(yè)發(fā)展，堰塘功能處于萎縮狀態(tài)，有些堰塘甚至被廢棄，農(nóng)民也因之不再將堰塘當(dāng)做宅基地。問題是學(xué)界已經(jīng)普遍形成了農(nóng)村宅基地閑置量大，禾場、園圃、堰塘等附屬用地粗放使用，利用效率低的觀點共識。如王旭東統(tǒng)計表明，1997—2008年，農(nóng)村人口減少了14%，而村莊用地卻增長了約4%，呈現(xiàn)人減地增的逆向變化趨勢，農(nóng)村戶均總用地超過1畝，人均居民點用地高達(dá)229平方米，遠(yuǎn)高于規(guī)定的150平方米。⑤從農(nóng)村居民點用地規(guī)模大，利用率低和散、亂、空現(xiàn)象出發(fā)，學(xué)者得出農(nóng)村土地資源浪費嚴(yán)重、農(nóng)村土地整治潛力巨大的結(jié)論，因而呼吁以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策進(jìn)行土地整治的建議大行其道。

對此，筆者暫且不去評論在宅基地概念不確定的背景下農(nóng)村居民點用地的測量及推算邏輯是否科學(xué)，只從宏觀結(jié)構(gòu)約束下的農(nóng)村宅基地利用情況來說明宅基地利用效率的狀況。當(dāng)前，我國農(nóng)民人口數(shù)量存在不同版本，常見的有7億多、8億多、9億多之說。筆者認(rèn)同賀雪峰的判斷，即我國目前的農(nóng)村人口數(shù)量為8.8億左右。以中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展為前提，即使未來50年內(nèi)人口城市化速度增至50%，農(nóng)村仍將有7—8億人口。⑥也就是說，在未來相當(dāng)長的一段時間里，大部分農(nóng)民仍難以在城市定居生活，還是要像候鳥一樣在城鄉(xiāng)間游走流動。農(nóng)村宅基地的不退出與農(nóng)民打工收入不穩(wěn)定及宅基地生產(chǎn)功能難以替代有很大關(guān)系。以農(nóng)民主位的視角審視，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地利用是合理的，土地資源浪費只是自上而下的一種表面認(rèn)識而已。

農(nóng)民收入主要來源于兩部分：一是外出打工，二是在家務(wù)農(nóng)。一方面，中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其在國際體系中的位置決定了大部分進(jìn)城農(nóng)民務(wù)工收入微薄，難以完成勞動力的城市再生產(chǎn)。而在城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)下，大量農(nóng)民涌入城市，使得勞動力市場供過于求，城市打工者的收入空間被進(jìn)一步壓縮。另一方面，在人多地少的資源束縛及經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，農(nóng)業(yè)增長不增收的局面長期存在。由此，農(nóng)業(yè)收益與打工收益二者共同支撐起小農(nóng)家計，缺一不可。在上述宏觀結(jié)構(gòu)約束下，農(nóng)村宅基地不僅要承擔(dān)居者有其屋的生活功能、保障農(nóng)業(yè)收益的生產(chǎn)功能，還要承擔(dān)應(yīng)付市場風(fēng)險的社會保障功能。

為了更好地獲得家庭發(fā)展資金，一般情況下，老人在村種田養(yǎng)活自己，年輕人外出掙錢養(yǎng)小家庭。這在一定程度上造成了宅基地閑置情況。受農(nóng)民城市就業(yè)的影響，有些宅基地閑置時間長，有些閑置時間則較短，宅基地被永久拋棄的情況并不多見。因此，有學(xué)者從村莊空間形態(tài)角度所統(tǒng)計出的戶均宅基地0.268的容積率，并依此說明農(nóng)村宅基地使用效率低⑦，這種結(jié)論并不符合農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)實狀況。宅基地使用效率應(yīng)該從小農(nóng)家計的角度思考，從社會保障的作用切入。以住宅居住情況來討論宅基地利用效率，不考慮小農(nóng)家計模式，不考慮農(nóng)民的流動機制，不符合農(nóng)村社會現(xiàn)實。

三、農(nóng)村宅基地的功能及其財產(chǎn)屬性

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何一種資源只有自由流轉(zhuǎn)才能形成價值，進(jìn)而在價格杠桿的調(diào)節(jié)下流向生產(chǎn)率較高的一方，最終實現(xiàn)資源的合理配置。⑧在“流轉(zhuǎn)是提高效率基本方式”的邏輯下，不少學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行立法禁止宅基地使用權(quán)抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，是農(nóng)村土地利用低效率及農(nóng)民生活水平不能改善的關(guān)鍵原因，與我國城鄉(xiāng)發(fā)展變遷嚴(yán)重不符合，必須改革計劃經(jīng)濟(jì)福利思想下的農(nóng)村宅基地管理制度。⑨筆者認(rèn)為，這些觀點對農(nóng)村宅基地性質(zhì)和功能的理解是有偏差的。過于迷信市場經(jīng)濟(jì)，對土地價值來源缺乏基本認(rèn)識，會造成對現(xiàn)實宅基地利用狀況的理論誤讀。實際上，占5%的城郊農(nóng)村和占95%的一般農(nóng)村，其土地利用情況差異極大，一般農(nóng)村的宅基地財產(chǎn)屬性較弱，學(xué)界所謂農(nóng)民“抱著金飯碗找飯吃”的觀點與一般農(nóng)村的宅基地利用現(xiàn)實不相符合。

1.農(nóng)村宅基地的生產(chǎn)功能

一般認(rèn)為，農(nóng)村宅基地具有生存保障性與物權(quán)性雙重性質(zhì)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地逐漸具有物權(quán)屬性和資產(chǎn)屬性，只要放開農(nóng)村宅基地市場，就能實現(xiàn)其使用價值及交換價值。⑩而筆者在湖北省荊門市農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)?990年代以來就有宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，不過流轉(zhuǎn)價格普遍較低，一般為2—3萬元，有些甚至只有幾千元，且要搭上幾畝土地。買房者多為鄂西、四川等偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民，他們以農(nóng)田肥瘦、水利條件等因素決定房屋買賣價格，然后落戶該村。當(dāng)?shù)氐摹按畹刭u房”現(xiàn)象延續(xù)至今，目前房屋價格至多為5萬元。

房屋價格依附于農(nóng)地質(zhì)量且流轉(zhuǎn)價格低，與“宅基地里頭有資產(chǎn)”的論斷形成鮮明對比。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民看來，宅基地與農(nóng)地性質(zhì)相差不大，共同發(fā)揮著生產(chǎn)功能，其價格低與使用價值低有關(guān)系。若宅基地?zé)o助于小農(nóng)家計（如離農(nóng)田位置遠(yuǎn)，房屋周圍沒有自留地），則房屋價格還要低廉不少。少數(shù)在城市落戶的農(nóng)戶，他們可能將老房閑置甚至廢棄。多數(shù)在城市打工的農(nóng)戶則要根據(jù)其在城市就業(yè)狀況來選擇何時回村居住，他們的居住地點具有不確定性，老房屋就在一段時期閑置下來。待農(nóng)民收入提高、消費能力增強，他們或者回來改建房屋，或者在新地點建房，“空心村”和“一戶多宅”現(xiàn)象就此形成。

因為宅基地由村集體無償提供給村民使用，將宅基地交給村集體并不劃算，國家也沒有相應(yīng)的退出激勵機制，少數(shù)進(jìn)城戶便將宅基地閑置下來，或者贈與、出售給其他農(nóng)戶。多數(shù)農(nóng)戶出于家計考慮，將老房屋復(fù)墾為耕地，在上面種菜種糧，農(nóng)村宅基地因此變?yōu)楦?。如果土地收益較多，有些農(nóng)戶甚至將禾場和園圃復(fù)墾，在上面種植經(jīng)濟(jì)作物，筆者在湖北省荊門市、湖南省衡陽市、湖北省十堰市農(nóng)村均發(fā)現(xiàn)類似情況。國家2000年出臺退耕還林政策時，一些農(nóng)戶就在廢棄的宅基地上種植樹木。目前的情況是糧價太低，農(nóng)業(yè)收益太少，農(nóng)戶復(fù)墾宅基地的動力不足，不少宅基地因此長期閑置。盡管如此，農(nóng)民還是需要通過種植糧食來保障基本的生存需要，農(nóng)村建房地點的選擇還是要服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方便。

學(xué)界主流觀點認(rèn)為，在較長時期內(nèi)，我國城市規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)張，各類建設(shè)用地將十分旺盛，在保障發(fā)展、保護(hù)耕地的壓力下，盤活農(nóng)村宅基地，可以減少耕地減少問題，保障糧食安全。B11對此，筆者認(rèn)為，該論點沒有認(rèn)識到當(dāng)前不少農(nóng)村出現(xiàn)耕地拋荒問題的主要原因是糧食價格低、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差、農(nóng)民種田動力不足，這種通過政策刺激來復(fù)墾宅基地，不僅浪費國家資金、增加行政成本，而且復(fù)墾出的耕地質(zhì)量及維護(hù)效果也難以保證。實際上，保護(hù)耕地的目標(biāo)是保護(hù)生產(chǎn)糧食能力，糧食生產(chǎn)能力及生產(chǎn)潛力遠(yuǎn)比糧食生產(chǎn)量重要。B12

2.農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)屬性

相關(guān)研究認(rèn)為，農(nóng)村宅基地作為最重要的生產(chǎn)要素，只要進(jìn)行充分交易和充分競爭，就能顯示其資產(chǎn)價值。成都市增減掛鉤及重慶市地票政策的實踐效果也已證明，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度具有重大戰(zhàn)略意義B13。問題是賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，有時并不能實現(xiàn)土地變資源、資源變資產(chǎn)的效果。

湖北省荊門市農(nóng)村的“搭地賣房”現(xiàn)象在中西部農(nóng)村非常普遍，務(wù)實的農(nóng)戶廉價流轉(zhuǎn)宅基地，并非他們不懂土地的資產(chǎn)價值，而是宅基地比耕地的生產(chǎn)收益小。

決定土地價格的是土地使用價值（如土地質(zhì)量好、區(qū)位條件好）及土地供求狀況，學(xué)界常講的農(nóng)地非農(nóng)使用的級差地租受土地供求關(guān)系影響，與城市化、工業(yè)化發(fā)展帶來的土地增值有很大關(guān)系B14。農(nóng)村宅基地不是勞動產(chǎn)品，不具有使用價值，是否參與市場流通與宅基地財產(chǎn)價值的有無關(guān)系不大。B15在土地資源有限及保護(hù)耕地的前提下，國家對土地用途進(jìn)行管理，嚴(yán)格控制進(jìn)入市場的土地數(shù)量，導(dǎo)致土地供給的稀缺并產(chǎn)生高價格。土地資源與一般商品的差別在于它具有不可移動性，城市化要擴(kuò)張，只能占有特定位置的土地，城郊農(nóng)村的土地包括宅基地因此迅速升值。

中西部農(nóng)村的宅基地價格上漲與國家2008年出臺的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策有關(guān)。為實現(xiàn)“保紅線、保發(fā)展”的任務(wù)，國家采取偏緊的土地供給策略，并按年度下達(dá)用地計劃，帶來建設(shè)用地的指標(biāo)稀缺，造成指標(biāo)市場的供不應(yīng)求。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策并沒有實現(xiàn)將復(fù)墾出的農(nóng)村宅基地作為生產(chǎn)要素參與到與勞動力、資本結(jié)合中去的功能，而只是為了一減一增以獲取城市發(fā)展的用地指標(biāo)，一般農(nóng)村宅基地被復(fù)墾為耕地并產(chǎn)生指標(biāo)價值。指標(biāo)與實地的不同是指標(biāo)只有數(shù)量區(qū)別，沒有區(qū)位好壞，它完全依賴于政府調(diào)控和偏緊的供給策略，一旦像金融證券那樣放開，指標(biāo)市場將供大于求，指標(biāo)價格將會大跌，農(nóng)村宅基地的價值也就不會再顯化B16。

當(dāng)前95%的農(nóng)村宅基地要素價值缺乏，資產(chǎn)屬性較弱，以促進(jìn)生產(chǎn)生活方便為其主要任務(wù)。主張放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或?qū)嵭姓赜袃斒褂玫挠^點，忽略了土地的不可移動性及價值來源，沒有關(guān)注到宅基地對農(nóng)民家計的維系功能，因而難以對癥下藥，也很難得出合理的宅基地退出建議。

四、建立農(nóng)村宅基地退出機制

1.宅基地利用亂象的由來

在廣大的中西部農(nóng)村，宅基地是農(nóng)民的生產(chǎn)生活場所，兼具家庭經(jīng)濟(jì)及生活方式雙重功能。農(nóng)村宅基地的利用問題，除了與宏觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形態(tài)有關(guān)外，還與基層治理狀況、小農(nóng)家計模式及農(nóng)民群體的分化有關(guān)。從筆者及所在團(tuán)隊的調(diào)查來看，農(nóng)村宅基地存在一戶多宅、宅基地閑置、空心村等亂象，主要有以下原因造成。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的缺乏。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少村莊的堰塘淤塞廢棄，灌溉渠道年久失修，機耕道毀壞嚴(yán)重，農(nóng)技服務(wù)基本缺乏。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的供給及維護(hù)不足使種田成為一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦勞累與農(nóng)業(yè)低收益形成鮮明對比。一些農(nóng)戶被迫“搭地賣房”，到別處安家種田，成為職業(yè)農(nóng)民。另外，盡管我國近年來一直在推行新農(nóng)村建設(shè)，但不少村莊依然沒有公共文化設(shè)施，有些村莊連基礎(chǔ)的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、道路等公共品都供給不足，難以適應(yīng)農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化生活需要。這些因素使得“外擴(kuò)內(nèi)空”或“人走屋空”的空心村出現(xiàn)成為必然。

第二，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分化及農(nóng)民階層的出現(xiàn)。大規(guī)模流動及就業(yè)方式的差異，帶來農(nóng)民群體的經(jīng)濟(jì)分化，有些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民階層分化。筆者以土地為主要變量，將農(nóng)民分為脫離土地階層、舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層、小農(nóng)兼業(yè)階層、村莊貧弱階層。B17不同農(nóng)民階層對老房子的功能訴求有所不同：脫離土地階層大多在城市安家落戶，他們可能出售或閑置老宅基地；舉家外出務(wù)工階層、半工半農(nóng)階層的宅基地多存在“季節(jié)性閑置”；小農(nóng)兼業(yè)階層、半工半農(nóng)階層因其經(jīng)濟(jì)收入屬中上等水平，對生活舒適度要求提高，有可能再擇地建新房。由此，“一戶多宅”及住宅空心化的問題在所難免。

第三，國家政策及地方政府的推動。國家政策在執(zhí)行中并不一定一帆風(fēng)順，它需要地方政府的配合和大力推動。在政策執(zhí)行過程中，有時會出現(xiàn)意外后果，從而造成農(nóng)戶易地居住，老宅基地因此廢棄。如新農(nóng)村建設(shè)政策要求做好村莊規(guī)劃，實行集中居住，而有些村莊無建設(shè)用地可規(guī)劃，又不允許占耕地建房，由此造成農(nóng)民被迫到城鎮(zhèn)買房的情況。有些地方政府為活躍本地經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模，要求村民到集鎮(zhèn)買房，或者在較遠(yuǎn)的小區(qū)居住，不批準(zhǔn)村民在村內(nèi)就近建房，由此造成小城鎮(zhèn)蓬勃發(fā)展及“一戶多宅”問題。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展及打工經(jīng)濟(jì)的帶動。不少地方的中心城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，中小企業(yè)到這些城鎮(zhèn)落戶，帶來人口的鎮(zhèn)域流動及相關(guān)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給付的報酬不高，維持小家庭生存尚且不易，更別說贍養(yǎng)老人的問題，由此出現(xiàn)“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半農(nóng)”的就業(yè)模式。子代為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上班方便，一般會就近建房，然后長期居住于此。老人居住在老宅，以種地為生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，時過境遷，“一戶多宅”及宅基地閑置現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地

2010年，國務(wù)院發(fā)展研究中心對6232個農(nóng)民工的宅基地退出意愿進(jìn)行調(diào)查，在回答“如果您進(jìn)城定居，希望如何處置老家宅基地或房產(chǎn)”的問題上，選擇希望能“保留農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)，將來備用”B18的農(nóng)民工有3550人，占抽樣總數(shù)的2/3。而筆者于2012年在重慶市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶市政府為讓到重慶市打工的400多萬農(nóng)民工順利進(jìn)城，曾推行過多種優(yōu)惠政策，包括宅基地?fù)Q社保，獲得宅基地復(fù)墾收益等，其實踐結(jié)果卻是轉(zhuǎn)戶口的農(nóng)民工只有100萬，且這100萬農(nóng)民工中多數(shù)不愿意有償退出宅基地。

學(xué)界主流觀點認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元的土地制度、社會保障制度、戶籍制度是影響農(nóng)民宅基地退出的關(guān)鍵原因。這只是看到了問題的一個方面。筆者以為，農(nóng)民宅基地利用問題的出現(xiàn)是多種因素交互影響的結(jié)果，小農(nóng)家計模式是影響宅基地利用形態(tài)的根本原因，通過有償退出方式解決宅基地利用問題，不僅政策效果微弱，而且會帶來諸多現(xiàn)實問題。

當(dāng)前廣大中西部地區(qū)的宅基地利用出現(xiàn)兩大特點：一是建房愿望強烈。隨著家庭收入的提高及消費能力的增強，農(nóng)民的物質(zhì)文化需求迅速提升，對房屋的生產(chǎn)生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望強烈。二是建房行動謹(jǐn)慎。建房問題是農(nóng)民生命中的大事，建一幢漂亮的樓房花銷不小，需要花費多數(shù)農(nóng)民辛苦半生的積蓄。因此，要保證房屋的可持續(xù)利用，需要在建房地點及房屋結(jié)構(gòu)上認(rèn)真思考、謹(jǐn)慎行動。農(nóng)民為建房憂慮、猶豫是農(nóng)村社會的常態(tài)。整體上看，農(nóng)民在建房上的糾結(jié)，既出于其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及公共服務(wù)的心理預(yù)期，也出于對國家政策變動及地方政府發(fā)展思路的總體預(yù)測。如何通過強有力的國家規(guī)劃及基層政府的有效行政，使農(nóng)民有序退出宅基地，并在居民點建設(shè)上兼顧群眾需求與長遠(yuǎn)發(fā)展，不僅關(guān)系到建設(shè)資金的節(jié)約和有效利用，而且關(guān)系到農(nóng)民安居樂業(yè)及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略大局。

科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地，相關(guān)部門應(yīng)堅持以人為本、科學(xué)規(guī)劃、因地制宜的原則，尤其應(yīng)注意考察當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)模式及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會、文化情況，統(tǒng)籌兼顧，分類指導(dǎo)，有序推進(jìn)。出于對國家宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民流動機制以及鄉(xiāng)村治理狀況的綜合考慮，筆者以為，村莊是多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的棲息地、休閑娛樂的精神家園，通過加強村莊規(guī)劃及土地管理，可實現(xiàn)宅基地有序退出及新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。

第一，在新村居民點建設(shè)上，加強村莊規(guī)劃。主要從以下原則考慮：一是有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。農(nóng)業(yè)收入是農(nóng)民家計來源的重要部分，不可或缺。農(nóng)民易地建房，應(yīng)考慮生產(chǎn)方便，除此之外，還應(yīng)考慮農(nóng)民對購物、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的需求。在新村居民點建設(shè)上，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，加強公共品供給，通過推進(jìn)公共設(shè)施和公共服務(wù)均等化，為農(nóng)民退出老宅基地創(chuàng)造條件。二是有利于農(nóng)民社會交往及農(nóng)村精神文化建設(shè)。新村居民點建設(shè)既是鄉(xiāng)村空間的重組，也是社會關(guān)系的重構(gòu)。制定住宅規(guī)劃，需要精心考慮農(nóng)民在生活互助及精神交流方面更頻繁、更默契等因素，營造良好的村莊文化氛圍，增強新村居民點的凝聚力，引導(dǎo)農(nóng)民退出老宅基地，搬到新村居民點居住。三是居民點建設(shè)應(yīng)兼顧現(xiàn)實與長遠(yuǎn)。農(nóng)民在建房上的糾結(jié)，主要是擔(dān)心房屋升級換代過快及有可能再搬遷。在新村居民點建設(shè)上，要考慮現(xiàn)實因素，同時考慮村民的長遠(yuǎn)憂慮，將農(nóng)民訴求作為新村建設(shè)的重點，消除農(nóng)民的后顧之憂。

第二，加強土地管理，保證農(nóng)民有序退出宅基地，減少農(nóng)民普遍多占宅基地的問題，達(dá)到節(jié)約利用土地的目的。加強土地管理，實現(xiàn)土地管理方式創(chuàng)新，可從以下幾點著眼：一是增強農(nóng)民集約節(jié)約利用土地的意識。大力宣傳宅基地集約化使用的意義，幫助農(nóng)民樹立正確的建房觀和宅基地觀，堅持“一戶一宅”的法律法規(guī)教育，引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地。二是加強對農(nóng)民“建新拆舊”的管理。嚴(yán)格審批，完善監(jiān)察，嚴(yán)厲打擊亂占耕地建房的行為，對擅自擴(kuò)大宅基地面積的，要進(jìn)行罰款、賠償或房屋拆除。對于新建住房的農(nóng)戶，要求其必須退出老宅基地并備案調(diào)查，加強巡查和督察力度?！耙粦舳嗾?、“空心村”問題的形成原因復(fù)雜，應(yīng)根據(jù)地方實際，做好調(diào)查清理，擬定解決方案。三是完善宅基地管理制度。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所建設(shè)，在人員編制、辦公經(jīng)費、政策傾斜等方面給予支持，增強其管理農(nóng)村宅基地的能力與動力。建立宅基地動態(tài)巡查制度，加強土地執(zhí)法監(jiān)察，搞好宅基地專項清理工作，健全宅基地管理政策。對執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)審批、侵害百姓權(quán)益的行為，監(jiān)察部門要追究相關(guān)人員的行政責(zé)任。

總之，完善土地利用規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)堅持農(nóng)民本位、循序漸進(jìn)的原則，鼓勵農(nóng)民向新村居民點集中，引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地。在堅持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、與現(xiàn)實脫節(jié)的政策，提高相關(guān)管理主體的執(zhí)行能力，建立對違規(guī)管理的問責(zé)機制，建立常態(tài)化土地巡查制度，實現(xiàn)國家、村社、小農(nóng)三者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、余論

學(xué)界對農(nóng)村宅基地問題的諸多討論，其問題意識大多來源于建設(shè)用地指標(biāo)緊張、耕地占用受限帶來的城市發(fā)展乏力問題。在保障18億畝耕地紅線、保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展合理用地需求的背景下，中央政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，采取偏緊的建設(shè)用地供給策略，造成實地與指標(biāo)的供不應(yīng)求及相對高價問題。地方政府為了獲取土地財政，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有強烈的突破中央宏觀調(diào)控的沖動。國土資源部2008年出臺的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，將城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，讓地方政府看到了獲取建設(shè)用地指標(biāo)的希望。由此，地方政府集中復(fù)墾部分農(nóng)村宅基地以增加建設(shè)用地指標(biāo)，支援城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得復(fù)墾的宅基地具有了較高價值。對此，一些學(xué)者認(rèn)為一般農(nóng)村宅基地具有資產(chǎn)屬性，并演繹出不少空間形態(tài)上的宅基地利用問題，這使得農(nóng)村宅基地的性質(zhì)、功能實質(zhì)、問題根源被忽略。以有償退出及使用權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的宅基地退出方案實際上是不可取的，因為對土地要素的過分關(guān)注以及對政策實踐機制的忽視，不少地方在宅基地退出問題上變成了趕農(nóng)民上樓、大拆大建的短期工程，損害了農(nóng)民的利益。

宅基地退出機制的建立，不僅要考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略，還應(yīng)呼應(yīng)農(nóng)民主體訴求。以規(guī)劃和管理為主，注重農(nóng)民生產(chǎn)生活方便，重視農(nóng)村精神文化建設(shè)，兼顧現(xiàn)實與長遠(yuǎn)的宅基地退出和新村建設(shè)方案，不需要太多資源投入，即可實現(xiàn)農(nóng)民生活條件改善、村莊居住環(huán)境改觀、國家資金用到實處的目標(biāo)。B19這種一舉三得的宅基地退出和新村建設(shè)方案，值得我們深入調(diào)研，總結(jié)論證。

注釋

①B18張云華等：《完善與改革農(nóng)村宅基地制度研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2011年，第1、9頁。

②韓?。骸吨袊r(nóng)村土地問題調(diào)查》，上海遠(yuǎn)東出版社，2009年，第83頁。

③馬克偉：《土地大辭典》，長春出版社，1991年，第1016頁。

④南路明、肖志岳：《中華人民共和國地產(chǎn)法律制度》，中國法制出版社，2005年，第73頁。

⑤王旭東：《中國農(nóng)村宅基地制度研究》，中國建筑工業(yè)出版社，2011年，第125頁。

⑥賀雪峰：《鄉(xiāng)村的前途》，山東人民出版社，2006年，第19—37頁。

⑦盧艷霞等：《浙江農(nóng)民宅基地退出模式調(diào)研與思考》，《中國土地科學(xué)》2011年第1期。

⑧[美]科斯：《社會成本問題》，《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與制度學(xué)派譯文集》，劉守英等譯，上海人民出版社，1994年，第2頁。

⑨參見劉?。骸吨袊恋胤ɡ碚撗芯俊?，法律出版社，2006年，第322—325頁；歐陽安蛟等：《農(nóng)村宅基地退出機制建立探討》，《中國土地科學(xué)》2009年第10期；劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學(xué)出版社，2011年，第10頁。

⑩參見韓康：《啟動中國農(nóng)村宅基地的市場化改革》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2008年第4期；周其仁：《增加中國農(nóng)民的財產(chǎn)性收入》，《農(nóng)村金融研究》2009年第11期；劉?。骸吨袊恋胤ɡ碚撗芯俊?，法律出版社，2006年，第323—325頁。

B11參見劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報告——農(nóng)村空心化及其整治策略》，科學(xué)出版社，2011年，第13頁；喻文莉：《轉(zhuǎn)型期宅基地使用權(quán)制度研究》，法律出版社，2011年，第179頁；范喬希：《“保紅線、保發(fā)展”的轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌思路分析》，《安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)》2011年第22期。

B12賀雪峰：《土地問題的事實與認(rèn)識》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2012年第2期。

B13參見周其仁：《還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究》，《國際經(jīng)濟(jì)評論》2010年第2期；韓康：《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民論壇》2008年第7期；嚴(yán)金明、王晨：《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地管理制度改革創(chuàng)新模式評析與政策選擇》，《中國軟科學(xué)》2011年第7期。

B14周誠：《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》，商務(wù)印書館，2003年，第316—324頁。

B15商品價值與商品的自然屬性和功能有關(guān)，單純的流通不產(chǎn)生價值。詳見孟勤國：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評論》2005年第4期。

B16賀雪峰：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究——以成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐調(diào)查為基礎(chǔ)》，《學(xué)習(xí)與實踐》2013年第2期。

篇7

（一）宅基地使用權(quán)資本化的必要性

第一，我國農(nóng)村宅基地呈現(xiàn)出人減房增的逆向發(fā)展趨勢。隨著不斷加強的城鎮(zhèn)一體化建設(shè)以及提出的一系列土地整治制度，我國農(nóng)村人口從2000年的80837萬人下降到2012年的64222萬人，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤龔?3.78%下降到47.43%，減少了16.35%，但是我國農(nóng)村宅基地人均擁有量隨著時間的推進(jìn)而在逐年增大，全國農(nóng)村新增住宅面積從2000年的7.97億平方米上漲到2012年的9.51億平方米，新增農(nóng)村宅基地面積增長了19.32%《[中國統(tǒng)計年鑒》（2000—2013）數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計所得結(jié)果]。不難看出，從2000年到2012年的十幾年期間，農(nóng)民總?cè)丝跀?shù)和農(nóng)村住房總面積發(fā)展趨勢相當(dāng)不協(xié)調(diào)，宅基地總面積擴(kuò)大趨勢明顯，資源浪費非但沒有得到遏制，反而更加嚴(yán)重。第二，忽略農(nóng)民對宅基地的利益追求。雖然我國農(nóng)村居民家庭人均住房面積有每年不斷上漲的趨勢，從2000年的人均24.82平方米到2005年的29.68平方米再到2012的37.09平方米，但是其價格只是從2000年農(nóng)村住宅全國每平方米101.64元上漲到2012年681.9元每平方米，而城市住房價格由2000年的2058元每平方米上漲到2012年的5791元每平方米[《中國統(tǒng)計年鑒》（2000—2013）數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計所得結(jié)果]。可以看出，相比較城市而言，農(nóng)村住房面積增長與住房價值增長不相契合。當(dāng)然，城鄉(xiāng)差距的不斷擴(kuò)大和城鄉(xiāng)房屋所處的地理位置、交通便利、供需要求有著緊密的聯(lián)系，但并不能否認(rèn)農(nóng)民作為所有者對提高自身財產(chǎn)價值的利益追求，農(nóng)民同樣期望在自己的財產(chǎn)之上創(chuàng)造更多財富，而現(xiàn)有農(nóng)村宅基地恰恰達(dá)不到此種職能，迫使農(nóng)民以其他“非法”方式追求價值最大化。第三，非法交易大量產(chǎn)生，利益糾紛劇增。法律對宅基地資本職能的不合理限制，一個直接后果就是農(nóng)村宅基地自發(fā)交易、變賣、流轉(zhuǎn)的非法行為屢禁不止。根據(jù)調(diào)研，北京近郊不少農(nóng)村宅基地空置率約為30%—40%，甚至更高；邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村宅基地空置率達(dá)到10%；全市平均約為20%[1]。另一個直接后果是全國房屋宅基地糾紛大量出現(xiàn)，2011年到2012年期間全國調(diào)解房屋宅基地糾紛的數(shù)量由614109件上升為626444件，僅僅一年就增加了12335件。此外，我國農(nóng)民的財產(chǎn)收入普遍不高，原因是多方面的，而當(dāng)前能夠增加農(nóng)民收入的方式并不多，除了農(nóng)民工外出打工所帶來的財產(chǎn)收入，其他在原有土地之上務(wù)農(nóng)的農(nóng)民增加財產(chǎn)收入的最好途徑就是土地。通過現(xiàn)有農(nóng)村土地制度改革，雖然可以發(fā)揮土地的使用價值，體現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值，但我國當(dāng)前宅基地的利用和價值是完全不對等的，創(chuàng)新宅基地使用權(quán)運行機制，提高宅基地的資本屬性是政策需求，也是尋求制度與法律充分結(jié)合的必要舉措。

（二）宅基地使用權(quán)資本化的理論基礎(chǔ)

從法學(xué)視角出發(fā)，那么就應(yīng)當(dāng)引入權(quán)利這個基本范疇，然而多數(shù)人們在追求權(quán)利的過程中，并不了解法律所確定的權(quán)利原則是正義、公平而高效的。在法律和法學(xué)文獻(xiàn)中沒有一個詞比權(quán)利更加含混不清[2]。而我國宅基地使用權(quán)的現(xiàn)狀恰恰印證了此種觀點。當(dāng)然，宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定是否在權(quán)利追求過程中符合正義、公平和高效原則，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實踐及理論需求予以探討。首先，雖然我國法律已經(jīng)將宅基地使用權(quán)物權(quán)化、私權(quán)化，但我國《物權(quán)法》針對宅基地使用權(quán)規(guī)定并沒有遵循平等保護(hù)的原則，且缺少一定的使用權(quán)能，如流轉(zhuǎn)權(quán)等，從而導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)利在行使過程中受到極大約束。其次，我國農(nóng)村人口占據(jù)總?cè)丝诘囊话?，農(nóng)民的宅基地應(yīng)當(dāng)與城市的房屋一樣，具有高度的經(jīng)濟(jì)價值，然而《土地管理法》等法律法規(guī)明確限定了土地的使用方式及主體范圍等，這些規(guī)定都損害了宅基地使用權(quán)所應(yīng)當(dāng)包含的公平正義原則。從實踐發(fā)展可以看出，對其使用權(quán)過大的限制是沒有必要的，農(nóng)村宅基地使用權(quán)資本化能使農(nóng)村土地得到與城市土地相當(dāng)?shù)钠降葘Υ?，這能夠有效縮小城鄉(xiāng)差距。再次，我國宅基地使用權(quán)受到主體、客體、內(nèi)容和權(quán)力行使上的各種限制，使宅基地使用權(quán)不能進(jìn)入市場配置，這與我國的經(jīng)濟(jì)體制改革中優(yōu)化市場資源配置的要求是相脫離，導(dǎo)致宅基地遠(yuǎn)離市場，這損害了宅基地使用權(quán)的效率原則。農(nóng)村宅基地使用權(quán)資本化，除了使農(nóng)民理解土地價值和珍惜土地之外，還增加了權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，極大地提高了農(nóng)村宅基地土地利用效率。誠然，現(xiàn)在土地制度給與了農(nóng)民最低居住生活保障，并且無償永久享有使用權(quán)，然而過多的束縛，恰恰使得農(nóng)村宅基地喪失了成為更高更優(yōu)化生活保障的潛力。

二、宅基地使用權(quán)資本化困境的法學(xué)分析

我國農(nóng)村宅基地制度從解放初期的農(nóng)民私有發(fā)展到現(xiàn)在的集體所有、農(nóng)民使用，其歷史意義是深刻的，法律將我國宅基地的社會保障功能作為首要追求目標(biāo)導(dǎo)致了宅基地的非資本化，但《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、抵押、開發(fā)等規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需求，使得宅基地制度備受詬病。我國當(dāng)前宅基地制度全方位改革是極其必要的，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向使其價值最大化應(yīng)當(dāng)是我國宅基地資本化發(fā)展的基本導(dǎo)向，而我國宅基地使用權(quán)資本化道路充滿諸多困境。

（一）從實踐角度看宅基地使用權(quán)資本化困境

就法律制度實踐而言，《物權(quán)法》視角下的財產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、收益和處分的權(quán)利，從而也就具有抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、贈與等權(quán)能，而實際上我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)是不完整的，如《擔(dān)保法》第37條、《物權(quán)法》第184條均對宅基地使用權(quán)的抵押設(shè)置了嚴(yán)格的約束規(guī)范，使宅基地基本喪失流動抵押的可能。我國很多地區(qū)的農(nóng)村宅基地及其房屋缺少產(chǎn)權(quán)登記證明，其直接后果是當(dāng)農(nóng)民與其他主體發(fā)生財產(chǎn)糾紛時，缺少予以抗?fàn)幍幕A(chǔ)。又如，依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，我國房屋財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)必須在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之內(nèi)，并且每戶農(nóng)民只能擁有一處宅基地，我國法律對宅基地使用權(quán)流動范圍限制，完全約束了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得宅基地使用權(quán)資本化在法律制度上變得無法可依。就市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會生活而言，市場自由是最基本的，主體的獨立自主和交易的平等自愿是第一位的，宏觀調(diào)控和政府規(guī)制建立在市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)之上。以上文數(shù)據(jù)可知，“看不見的手”主導(dǎo)下的市場理念并不占據(jù)主導(dǎo)作用，而政府的宏觀調(diào)整往往解決不了實踐中復(fù)雜問題，例如法律雖然規(guī)定了每戶農(nóng)民只能擁有一處宅基地，然而我國農(nóng)村中除了存在大量閑置宅基地，一戶多宅的現(xiàn)象也較為普遍，法律政策在實踐中很難得到貫徹實施，不能解決宅基地資源配置低等問題。此外，我國現(xiàn)行制度沒有完善的宅基地退出補償機制，補償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)法律規(guī)定而不是自由協(xié)商，使補償標(biāo)準(zhǔn)與市場價值想脫離，導(dǎo)致農(nóng)民對于宅基地退出缺乏基本動力，況且散布的宅基地即使收回，集體也難以得到很好的收益，導(dǎo)致集體對宅基地退出同樣缺乏熱情。最終后果是既違背了農(nóng)民意愿，也使市場調(diào)節(jié)功能和政府干預(yù)功能雙向失靈，這是對農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的損害，也是對農(nóng)民權(quán)利自由行使的侵害。

（二）從理論角度看宅基地使用權(quán)資本化困境

法律政策作為調(diào)整社會生活的規(guī)范體系，從終極的意義上來說，它的存在本身并不是目的，而是實現(xiàn)一定價值的手段，因而需要對我國的現(xiàn)行宅基地制度的非資本化規(guī)定進(jìn)行價值分析。法學(xué)視角下的價值分析需從價值認(rèn)知和價值評價兩個方面出發(fā)。從價值認(rèn)知層面而言，一項權(quán)利的關(guān)鍵不光在于是否擁有該種權(quán)利，而更重要的是在于是否可以行使，宅基地使用權(quán)作為法律明文規(guī)定的權(quán)利，是歷史的必然產(chǎn)物，其內(nèi)容設(shè)定包括兩項：社會保障價值和資本價值。任何土地資源都具有社會保障價值和資本價值，宅基地也不例外，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度強調(diào)土地的社會保障價值的同時，而抹滅了它的資本價值，而實踐需求表明，對于土地基本價值應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地的資源需求來予以配置。一項土地資產(chǎn)所體現(xiàn)的土地權(quán)利只有自由行使才能體現(xiàn)價值，離開了權(quán)利的自由處分，就喪失了對權(quán)利的實際擁有，法律的價值追求就屬于空談。一項財產(chǎn)只有經(jīng)過交易及其自由競爭才能顯現(xiàn)市場價值，受到嚴(yán)重束縛的宅基地使用權(quán)已經(jīng)不符合當(dāng)前階層利益分配標(biāo)準(zhǔn)和價值觀念。就價值評價層面而言，就要從一定的利益和需求出發(fā)，按照一定的價值標(biāo)準(zhǔn)、價值準(zhǔn)則對現(xiàn)有宅基地制度進(jìn)行判斷。在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中，土地資產(chǎn)的增值動力始終是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的原動力，其財產(chǎn)功能的現(xiàn)代特征日益彰顯。農(nóng)村改革如火如荼促進(jìn)了農(nóng)民工的大量產(chǎn)生，現(xiàn)有宅基地制度與城市的高集中化高現(xiàn)代化之間的矛盾彰顯，是宅基地資本化的困境之一。家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制難以實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，導(dǎo)致整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，宅基地作為重要一環(huán)，理應(yīng)成為農(nóng)業(yè)規(guī)?；囊徊糠?。城市化的深入也改變了農(nóng)民的土地資本觀念，農(nóng)民不再僅僅只想擁有宅基地，而且期望宅基地的利益升值。廣東省調(diào)研的308戶農(nóng)戶（占總數(shù)的73.68%）愿意流轉(zhuǎn)自家多余的宅基地，其中出租意愿最高，占28.71%；抵押意愿其次，占14.59%；出售意愿占13.64；置換意愿占8.85%。據(jù)統(tǒng)計廣東省73.68%的農(nóng)戶愿意宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。以上數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民對宅基地的價值觀念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)民對宅基地使用權(quán)有了更多利益追求，但法律的非資本化規(guī)定卻使得農(nóng)民在追求權(quán)利價值最大化的過程中喪失了無數(shù)機會。法的價值的好壞、有無都是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，這就是法的價值的客觀性。土地與財富息息相關(guān)，不切客觀實際的規(guī)定，剝奪了農(nóng)民權(quán)利的財產(chǎn)屬性，損害了農(nóng)民利益。提高市場效率要求在權(quán)利、義務(wù)及制度構(gòu)建過程中，付出最低而收效最大，如果在等量利益狀態(tài)的情況下，多方利益參與人都能夠自愿投入，那么為實現(xiàn)權(quán)利的花費將是最小的，基于此，宅基地使用權(quán)資本化應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民自愿，政府指導(dǎo)，農(nóng)民與需求方平等協(xié)商，收益均衡，才能夠很好的實現(xiàn)宅基地資本化運作。

三、實現(xiàn)資本化運行機制的制度構(gòu)建

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廣西 土地股“活化”農(nóng)村資本

近年來，廣西通過探索逐步形成了以土地股份制形式“活化”農(nóng)村資本，即農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)入股于一定的組織形態(tài)進(jìn)行管理，并依據(jù)股權(quán)獲得相應(yīng)收益的土地經(jīng)營模式。這樣一來，農(nóng)民入股土地股份合作社，變身為股東，農(nóng)民不種地也能獲取每畝數(shù)百或上千的租金收益。以股份制農(nóng)場為例，基于不改變土地所有制性質(zhì)和土地用途的前提下，農(nóng)民的收入與股份制農(nóng)場的收益捆綁在一起，共擔(dān)利益、風(fēng)險。通常每畝地為一股，每畝地確立一定的保底股金，并參與農(nóng)場分紅。其中農(nóng)場的員工福利占去三成農(nóng)場利潤，其余的分配給經(jīng)營者、股東，一般分配比例為開。

溫州 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易統(tǒng)一管理

近日，溫州《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》（下稱《辦法》），明確將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和山林股權(quán)等12類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)置入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)范圍?！掇k法》明確了專門的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)，要求整合現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心。今年年初成立的溫州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心是由溫州農(nóng)投集團(tuán)和溫州國投集團(tuán)共同投資設(shè)立的，意在通過協(xié)議、競價、拍賣、招標(biāo)等方式為農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供場所設(shè)施、信息、組織交易、交易鑒證等服務(wù)。

《辦法》規(guī)定，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的交易收益，應(yīng)當(dāng)納入本集體經(jīng)濟(jì)組織財產(chǎn)實行統(tǒng)一管理，用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員福利分配、社會保障、新農(nóng)村建設(shè)等公益事業(yè)；而農(nóng)村個人產(chǎn)權(quán)的交易收益，歸個人所有。

《辦法》公布以后，溫州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易出現(xiàn)了一個插曲：有學(xué)者將此解讀為“農(nóng)村房屋可以在縣域內(nèi)交易，跨出了村的范圍，有一定的突破意義”，但溫州農(nóng)村工作辦公室迅速出來辟謠，稱溫州農(nóng)房買賣僅限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織（通常為村）內(nèi)進(jìn)行交易，否則不能辦理相應(yīng)的土地使用證、房產(chǎn)證、契稅證等合法手續(xù)。

廣東 宅基地流轉(zhuǎn)將不再局限于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民

最近廣東提交的《廣東省農(nóng)村宅基地管理辦法》（送審稿）也透露出新時期的強勁信號。該文件鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員出售依法取得的一戶一宅之外的農(nóng)村房屋，房屋所在的宅基地使用權(quán)相應(yīng)轉(zhuǎn)讓。這意味著，宅基地流轉(zhuǎn)將不再局限于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民。一直以來，宅基地被視為農(nóng)民福利，政府出于社會穩(wěn)定等因素，明確禁止農(nóng)村宅基地入市。但在廣東等沿海區(qū)域，宅基地私下交易已經(jīng)較為普遍，甚至許多農(nóng)戶一戶不止一處宅基地。數(shù)據(jù)顯示，廣州農(nóng)村有1/3的農(nóng)戶擁有不止一處宅基地，而且六成的集體存量建設(shè)用地沒能得到充分利用，與之相對的則是整個城市又面臨建設(shè)用地指標(biāo)短缺。有關(guān)人士認(rèn)為，讓宅基地在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，利于平衡和調(diào)劑鎮(zhèn)內(nèi)各村用地的不均衡狀況。

武漢 發(fā)展空間巨大的農(nóng)交所

武漢農(nóng)交所2009年4月正式掛牌，是全國第三家、中部首家。成立至今，以土地經(jīng)營權(quán)為主，涵蓋“四荒地”使用權(quán)、養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等9大類，累計交易76.5億元，涉及農(nóng)村土地面積83.74萬畝，惠及14萬農(nóng)戶，創(chuàng)造了交易品種最多、交易規(guī)模最大、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款總額最高等多項全國之最。

參與武漢農(nóng)交所構(gòu)架方案的華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長徐勇教授說，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易還有很大的增長空間，農(nóng)交所作為中介平臺還有很大的發(fā)展空間?，F(xiàn)實中，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)途徑上，還是以親友介紹、村集體協(xié)商、雙方直接洽談等傳統(tǒng)方式為主，土地流轉(zhuǎn)的市場化程度還不夠。

他告訴記者，目前土地流轉(zhuǎn)形式以出租為主，真正轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的比較少，而且土地經(jīng)營權(quán)都分散在農(nóng)戶手中，要連片成規(guī)模地流轉(zhuǎn)很不容易。土地出租期限也普遍偏短，以三五年居多，甚至一年一租，短期行為多。

徐勇說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個長期過程，種田大戶流轉(zhuǎn)土地、進(jìn)行總體規(guī)劃、投資基礎(chǔ)設(shè)施和機械等，成本投入較大，收益需長期經(jīng)營才得以保障。因此國家政策應(yīng)連貫統(tǒng)一，暢通土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，使農(nóng)村資源能夠有序流動，釋放活力。

重慶 以“地票制”開展土地實物交易和指標(biāo)交易試驗

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一、農(nóng)村房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)登記歷史遺留問題的處理

1.建國后依法頒發(fā)的權(quán)屬證書均有效，換發(fā)新版證書堅持自愿原則

建國以來，廈門市農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬登記的管理部門及權(quán)屬證書種類涉及多個：解放初期時市人民政府頒發(fā)過土地房產(chǎn)所有證，上世紀(jì)六七十年代該項工作陷入停頓，八九十年代農(nóng)村集體土地使用權(quán)登記發(fā)證由市土地局辦理，頒發(fā)過集體土地建設(shè)用地使用證，農(nóng)村房屋所有權(quán)的登記發(fā)證由各區(qū)財政局辦理，頒發(fā)過鄉(xiāng)村房產(chǎn)契證。至1997年5月，農(nóng)村房屋所有權(quán)的登記發(fā)證轉(zhuǎn)為市國土房產(chǎn)管理局歸口管理。開展工作時，對歷屆人民政府頒發(fā)的權(quán)屬證書進(jìn)行了清理。解放初期頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證作為今后權(quán)屬登記的確權(quán)依據(jù)之一，要求重新?lián)Q領(lǐng)集體土地使用權(quán)證書及農(nóng)村房屋所有權(quán)證書。為了保持政策的歷史延續(xù)性，原土地管理部門頒發(fā)的集體土地建設(shè)用地使用證和財政局頒發(fā)的鄉(xiāng)村房產(chǎn)契證繼續(xù)有效，權(quán)屬人按自愿原則申請換領(lǐng)新版證書。

2.換發(fā)新版權(quán)證時糾正房屋與土地權(quán)屬人不一致的歷史情況

針對財政局原頒發(fā)的鄉(xiāng)村房產(chǎn)契證與原土地局頒發(fā)的集體土地建設(shè)用地使用證權(quán)屬人不一致的情況，在換發(fā)新版證書時，堅持房屋所有人和土地使用人一致的原則，在已登記的權(quán)屬人基礎(chǔ)上由相關(guān)權(quán)益人協(xié)商認(rèn)定一致的權(quán)屬人，出具書面材料后再受理登記。協(xié)商不成的，暫不受理。

3.實事求是地認(rèn)可各歷史時期用地建房審批的合法手續(xù)

建國后廈門市農(nóng)村居民住宅建設(shè)及村鎮(zhèn)企事業(yè)單位建設(shè)項目的審批職能部門變化很大，批準(zhǔn)建設(shè)的證照種類也較多。因此，制定規(guī)范性文件對農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬登記的確權(quán)依據(jù)進(jìn)行了歸納總結(jié)，規(guī)定：1997年9月1日《廈門市土地房屋權(quán)屬登記管理規(guī)定》施行之前，依法取得集體土地使用權(quán)或依法在集體土地上建設(shè)房屋并已竣工使用的，只要具備當(dāng)時有效的批建手續(xù)，即可申請農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬登記。1997年9月1日以后的建設(shè)項目或居民建房，應(yīng)嚴(yán)格按照《廈門市土地房屋權(quán)屬登記管理規(guī)定》的要求提交合法憑證，再辦理登記。

4.按照“一戶一宅”的原則妥善處理批建手續(xù)不完整的農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記

由于長期以來，政府在農(nóng)村用地建房的審批管理上欠賬過多，造成很多農(nóng)村房屋的用地建房手續(xù)不完整，因此，在2001年3月23日廈門市人民政府印發(fā)《關(guān)于加強我市農(nóng)村住宅建設(shè)管理工作的通知》(廈府[2001]綜28號)以前建造的房屋，無法按照《廈門市農(nóng)村土地房屋權(quán)屬登記發(fā)證若干規(guī)定》(廈府[1998]綜083號)的要求提供完整權(quán)屬來源材料的，由村民委員會和鎮(zhèn)人民政府證實符合“一戶一宅”條件的，經(jīng)執(zhí)法監(jiān)察部門對規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的土地、房屋面積收取配套費和增容費后，按《廈門市土地管理若干規(guī)定》和《福建省實施辦法》以及有關(guān)規(guī)定限制的人均用地和建筑標(biāo)準(zhǔn)直接給予確權(quán)。具體要求如下：經(jīng)收取配套費和增容費后確權(quán)登記的，確定給居住人口3人以下家庭的土地使用權(quán)面積最多不得超過80平方米，居住人口6人以上的家庭每戶不得超過120平方米，超過部分不予確權(quán)；確認(rèn)房屋產(chǎn)權(quán)面積時，居住人口3人以下的總建筑面積最多不得超過90平方米，居住人口6人以上的每戶不得超過180平方米，確認(rèn)的房屋層數(shù)最多不得超過3層，超過的層數(shù)和面積不予確權(quán)。

5.實事求是解決島內(nèi)時期舊證毀損的歷史遺留問題

由于解放初廈門市時向農(nóng)村居民頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證歷時已久，遺失、毀損現(xiàn)象十分普遍，而土地房產(chǎn)所有證存根檔案資料(島內(nèi))也未保存，因此對遺失權(quán)證的補發(fā)成為廈門市農(nóng)村登記發(fā)證的一項難題。根據(jù)實際情況要求：基層各土地管理所在接受農(nóng)村居民的土地房產(chǎn)所有證遺失申報后，向申請人發(fā)放《原土地房產(chǎn)所有證遺失申報審批表》，經(jīng)申請人(應(yīng)系業(yè)主本人或其配偶、直系親屬、委托人)簽章，村委會、鎮(zhèn)政府(街道辦)證明蓋章后，由所轄土地所對《廈門市禾山區(qū)戶地原圖》標(biāo)注的資料、現(xiàn)存的房產(chǎn)及用地情況進(jìn)行核對、調(diào)查、勘丈后，統(tǒng)一登報聲明，滿1個月無異議的，給予確權(quán)。權(quán)屬人健在的，頒發(fā)農(nóng)村土地房屋權(quán)屬證書；權(quán)屬人已死亡的，向申請人頒發(fā)《原土地房產(chǎn)所有證遺失調(diào)查憑據(jù)》，作為其繼承人辦理繼承公證書的憑據(jù)，待其繼承公證書辦理后，再受理轉(zhuǎn)移登記申請，向繼承人頒發(fā)農(nóng)村土地房屋權(quán)屬證書。

二、農(nóng)村房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)登記主要業(yè)務(wù)的操作辦法

1.減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減少行政環(huán)節(jié)，直接對合法批準(zhǔn)的用地面積和建筑面積登記

廈門市農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬登記開展之初，農(nóng)民違法超占用地違法超建建筑均應(yīng)先接受處罰，才予登記發(fā)證，并在證書上對超出批準(zhǔn)用地面積和建筑面積標(biāo)準(zhǔn)的部分，備注“今后因建設(shè)需要拆遷時不予補償”字樣。經(jīng)過實踐，這種操作辦法加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加了行政環(huán)節(jié)，農(nóng)民時有抱怨。2003年，為了加快農(nóng)村登記工作，廈門市國土房產(chǎn)局制定文件規(guī)定：“對于我市農(nóng)村地區(qū)在2001年3月23日以前持有批建手續(xù)但超占用地或超建房屋的，登記機構(gòu)可直接受理登記申請，在進(jìn)行權(quán)屬登記時應(yīng)在備注欄中如實注明實測總用地面積及實測總建筑面積、違法超占的用地面積及超建的建筑面積，并記載接受監(jiān)察處理的情形，違法用地和違法建筑今后因建設(shè)需要拆遷時按照我市集體土地房屋拆遷補償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定處理。同時，在農(nóng)村土地房屋權(quán)證的宗地附圖和平面附圖中，如實繪制實測宗地范圍和房屋建筑范圍但不予框劃紅線。對于我市農(nóng)村地區(qū)在2001年3月23日以后違法超占的用地或超建的房屋，應(yīng)由執(zhí)法監(jiān)察部門先行處理后，登記機構(gòu)方可受理登記申請，權(quán)屬登記的具體處理辦法如前”。

2.尊重農(nóng)村聚落的居住生活習(xí)慣，妥善處理實際建設(shè)與村鎮(zhèn)規(guī)劃的矛盾

由于村民建房時房屋地基選址放樣的技術(shù)手段較為落后，加之閩南地區(qū)農(nóng)村聚落的特點和農(nóng)村居民住房的建設(shè)習(xí)慣，農(nóng)民所建房屋的宅基地形狀與批準(zhǔn)證照上的示意圖經(jīng)常不盡一致。為尊重農(nóng)民建房的歷史和現(xiàn)實，妥善處理控制城市建設(shè)拆遷成本和保護(hù)農(nóng)民利益的矛盾，對于地籍調(diào)查時確定四至無糾紛且不影響村鎮(zhèn)規(guī)劃實施和村民公共權(quán)益的土地房屋，登記發(fā)證時應(yīng)避免從權(quán)屬上隨意切割、破壞房屋結(jié)構(gòu)，登記的土地房屋面積可以根據(jù)實際建筑狀況，按照批準(zhǔn)的土地面積和總建筑面積對不超過3層的部分進(jìn)行控制和確認(rèn)，對于超出批準(zhǔn)的土地面積和建筑面積或者超過3層的建筑面積不予確認(rèn)，并依照相

關(guān)規(guī)定在登記卡和權(quán)屬證書上備注。

在對分割宗地建多幢房屋或者合并宗地建單幢房屋的情形進(jìn)行登記時，應(yīng)按照批準(zhǔn)的土地面積、建筑面積和建筑層數(shù)控制登記面積，超出的土地面積、建筑面積、建筑層數(shù)不予登記。1999年新《土地管理法》頒布實施后，1宗宅基地批準(zhǔn)紅線內(nèi)只能建設(shè)1幢房屋，超出批準(zhǔn)建筑面積建造的房屋不予登記。宗地合并建設(shè)單幢房屋有多個權(quán)屬人的，應(yīng)由權(quán)屬人出具合并登記書面協(xié)議，按照協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行共有權(quán)登記。

根據(jù)農(nóng)村房屋建設(shè)管理的狀況，廈門市曾規(guī)定農(nóng)村房屋及宅基地實際面積與批準(zhǔn)面積的允許誤差為3％，因此土地超占或者房屋超建面積在3％以內(nèi)的，可以計入誤差范圍予以登記。

對于農(nóng)民建房時違反規(guī)定變換原批準(zhǔn)坐落位置的，應(yīng)從嚴(yán)把關(guān)，須經(jīng)相關(guān)部門審批同意后，方可受理登記。

3.憑據(jù)有效證明材料確認(rèn)正確的權(quán)屬人姓名和房地坐落地址

由于農(nóng)村居民的文化程度的限制和閩南地方方言的特點，農(nóng)村居民的身份證姓名和戶口本姓名、身份證姓名和建房審批申請人姓名經(jīng)常因為書寫為諧音字或地方方言文字而不一致。因此，進(jìn)行土地房屋權(quán)屬登記時，必須堅持權(quán)屬人姓名與身份證、戶口簿名字一致的原則。身份證與戶口簿上的名字寫法不一致或有曾用名的，應(yīng)由當(dāng)?shù)毓膊块T出具證明；土地房屋批準(zhǔn)證照上的業(yè)主名字誤采用諧音字或者地方方言文字、與身份證的名字不一致的，可由村委會證明具體情況，以身份證名字進(jìn)行登記。因門牌號調(diào)整導(dǎo)致批準(zhǔn)證照上的房地坐落地址與實地不一致的，應(yīng)由村委會和相關(guān)民政部門證明變更情況。

4.規(guī)范農(nóng)村登記發(fā)證的公告方式

公告是權(quán)屬登記中的重要環(huán)節(jié)，特別是在發(fā)生行政訴訟時，不規(guī)范的公告方式常使登記機構(gòu)遭遇敗訴。為了規(guī)范公告方式，明確要求：農(nóng)村成片土地房屋調(diào)查登記審核后，分局應(yīng)在村委會公告欄將擬確權(quán)情況公告并拍照留存，公告存根須由村委會對公告期限和公告地點蓋章證明后存入檔案備查。批建手續(xù)遺失的，應(yīng)提供原批準(zhǔn)單位的查檔證明，在市級報刊登報公告滿1個月無異議的，方可申請權(quán)屬登記，國土所應(yīng)將公告報紙整版原件收存檔案。

三、農(nóng)村房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)管理

由于國家對農(nóng)村宅基地使用權(quán)向非農(nóng)村居民流轉(zhuǎn)作了一系列的禁止性規(guī)定，同時，房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)權(quán)利主體相一致，是土地房屋權(quán)屬管理的基本原則，因此，農(nóng)村房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓也受到嚴(yán)格限制。具體地講，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，僅只局限于同一集體土地所有權(quán)范圍內(nèi)，即宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體僅局限于同一農(nóng)民集體內(nèi)部成員之間，所以本農(nóng)民集體之外的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民不能取得該農(nóng)民集體所有土地的宅基地使用權(quán)，也就不能取得該農(nóng)民集體土地上的房屋所有權(quán)，農(nóng)村房屋及宅基地權(quán)屬的轉(zhuǎn)移受到嚴(yán)格限制。

《房屋登記辦法》也對農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)移作了詳盡的規(guī)定，為此，廈門市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了市國土房產(chǎn)局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村村民住宅權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記管理的意見的通知》，明確規(guī)定，農(nóng)村集體土地上建造的住宅，僅限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部(行政村)流轉(zhuǎn)；購買人應(yīng)符合廈門市國土資源與房產(chǎn)管理局、市建設(shè)與管理局、市規(guī)劃局《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)(福建省國土資源廳省建設(shè)廳關(guān)于貫徹實施(福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法)的通知)的通知》要求的“一戶一宅”相關(guān)條件，購買人的身份認(rèn)定和購買條件由村(居)委會、鎮(zhèn)政府(街道辦)出具證明(應(yīng)有經(jīng)辦人的簽字)，并經(jīng)在村內(nèi)公告無異議的方可受理登記。各相關(guān)單位應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民和外地戶籍人員到農(nóng)村購買集體土地上建造的房屋。城鎮(zhèn)居民和非本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村居民在農(nóng)村非法購建的房屋，不予確權(quán)登記。

四、農(nóng)村房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的抵押管理

現(xiàn)行法律對農(nóng)村宅基地上的房屋是否可以抵押沒有進(jìn)行規(guī)定。但是，根據(jù)《擔(dān)保法》第37條規(guī)定，集體所有的土地使用權(quán)也有允許抵押的例外，就是“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)”以及“以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押”的情形。同時，《擔(dān)保法》第36條和《物權(quán)法》第183條均明確規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押”。根據(jù)上述規(guī)定可以明確，即使集體土地上的土地房屋抵押的，也應(yīng)局限于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物及其占用的集體土地使用權(quán)。

因此，廈門市規(guī)定，以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)廠房等建筑物抵押涉及集體土地使用權(quán)及以承包方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的集體土地使用權(quán)抵押時，應(yīng)提交該集體土地所有者同意抵押的證明，并應(yīng)明確實現(xiàn)抵押權(quán)的方式。同時，各登記機構(gòu)應(yīng)在他項權(quán)證上注明：抵押權(quán)人在處分抵押物時應(yīng)當(dāng)遵守國家和本市集體土地上土地房屋轉(zhuǎn)移的有關(guān)規(guī)定。處分抵押物時，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有的性質(zhì)和原土地用途。

五、農(nóng)村房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的繼承

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嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)宅審批制度，改善農(nóng)民居住條件。堅持集約節(jié)約用地原則，嚴(yán)把農(nóng)民個人建房用地審查關(guān)。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》，按照新農(nóng)村建設(shè)和村莊建設(shè)用地規(guī)劃的要求，該局認(rèn)真做好全縣農(nóng)民個人建房的審批工作。嚴(yán)把農(nóng)民個人建房用地審查關(guān)，對符合條件的申請戶及時審批，對不符合審批條件的說明理由，耐心做好解釋工作，對居住條件確實困難的又沒有適合的地方建房的，協(xié)同當(dāng)?shù)卣按甯刹?，積極做好與其他農(nóng)戶的土地調(diào)換服務(wù)工作，堅持集約節(jié)約用地，嚴(yán)格按照鎮(zhèn)村覘劃的要求建房，做好界限劃定，面積丈量、地類確認(rèn)等工作，盡量使用村內(nèi)空閑地，防止村莊外延，做到依法依規(guī)，堅決遏制違法建筑。2012年，全縣共審批非規(guī)劃區(qū)農(nóng)村宅基地946戶，占地總面積276.307畝，未出現(xiàn)一例因宅基地審批造成的上訪事件，進(jìn)一步改善了群眾居住條件。

認(rèn)真做好增減掛鉤整改，提高群眾幸福指數(shù)。按照國土資源部及省有關(guān)土地增減掛鉤整改文件精神，認(rèn)真解讀新民居示范工程用地政策，對全縣2010年審批的17個新民居示范村用地，按省廳要求進(jìn)行了整改備案，為扎實有效推進(jìn)新民居建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。其中，取得省級4個批次增減掛鉤整改項目批復(fù)，爭取新民居置換指標(biāo)215.523畝。對市級2010年審批的12個新民居項目用地進(jìn)行了認(rèn)真整改，7個批次新民居項目用地已通過省廳備案，其余5個批次正在積極爭取中。

加強農(nóng)村集體征地管理，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。在土地征用過程中，該局嚴(yán)格執(zhí)行征地工作程序，加強對土地征收行為的監(jiān)督，認(rèn)真落實征地公示和征地聽證制度，充分征求被征地村集體組織和農(nóng)戶意見，維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，力爭做到征地工作依法、公開、公平、高效。2012年，為藍(lán)翔環(huán)保設(shè)備、吉人新型涂料等重點項目征收土地55多畝，及時撥付農(nóng)民征地補償款350萬元，得到了征占雙方的好評。

推進(jìn)土地開發(fā)復(fù)墾整理，確?！罢佳a平衡”。為有效破解新民居建設(shè)用地復(fù)墾整理難題，該局認(rèn)真組織項目方案編制和施工兩項工作。組織實施了該縣興城鎮(zhèn)釣水院村等2個土地整理項目施工，已完成工程量60%，項目竣工驗收合格后，預(yù)計可新增耕地92.5035畝。在全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，積極組織羅家屯鎮(zhèn)長嶺峰村等8個整治項目方案編制工作，并上報市國土資源局審核中。