導語：如何才能寫好一篇現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

城鄉(xiāng)一體化管理成為必然趨勢

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會發(fā)展的一個基本走向，也是一種必然趨勢。然而，對城鎮(zhèn)化的理解，則需要超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的范疇。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式主要是人口向城鎮(zhèn)的聚集，伴隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，農(nóng)村走向衰落和終結(jié)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關鍵目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標，需要解決的關鍵問題就是城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)分治的格局。而導致這些問題產(chǎn)生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮(zhèn)化的主要途徑是要通過制度創(chuàng)新，逐步消除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制障礙。

目前鄉(xiāng)村社會治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會組織法》頒布實施后逐步在全國農(nóng)村推進，并得以不斷完善。某種意義上說，村民自治制度是繼制解體后鄉(xiāng)村治理模式的一次重大改革創(chuàng)新。村民自治制度發(fā)展至今，無論在廣度還是深度上都已經(jīng)取得了巨大進步，因而也成為當前政府農(nóng)村工作的一項基本政策，也是農(nóng)村的一項基本社會管理體制。

村民自治在擴大農(nóng)村基層民主、組織鄉(xiāng)村社會建設等方面，發(fā)揮了積極作用。但不容忽視的是，現(xiàn)有的村民自治制度是在城鄉(xiāng)分治的二元體制框架下設計的。從該制度的法理內(nèi)容來看，村民自治主要是為了達到村民的“自我管理、自我教育和自我服務”。而從制度實施的現(xiàn)實來看，村民自治實際上在執(zhí)行著管理鄉(xiāng)村基層社會經(jīng)濟的職能。一方面村委會在村級集體經(jīng)濟和集體產(chǎn)權(quán)管理中發(fā)揮著領導功能，另一方面又承擔著村級公共事務管理的職能。然而，由于村并沒有獨立的財政來源，所以無法實現(xiàn)真正的村自治。要讓城鎮(zhèn)化的推進與農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，就需要在城鄉(xiāng)一體化的框架下進一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉(xiāng)一體化的公共管理和社會管理體系之中。

首先，目前村民自治組織所承擔的基層公共管理的功能需要納入統(tǒng)一的公共管理體制之中。在地市一級的行政轄區(qū)內(nèi)，按照城鄉(xiāng)一體化和基本民生公共服務均等化的原則，統(tǒng)一配置交通、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、環(huán)境等公共基礎設施及公共服務，并實施統(tǒng)一管理。打破城市與農(nóng)村分離的財政體系，將農(nóng)村公共領域里各項投入，編入到城鄉(xiāng)一體的公共財政預算體系之中。對于偏遠貧困地區(qū)農(nóng)村，基礎設施建設、公共服務及公共管理的支出，可由地方政府申報中央財政資金的扶持。

其次，改革農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級經(jīng)濟。為了深化村民經(jīng)濟活動的獨立自主性，避免因集體產(chǎn)權(quán)模糊而引發(fā)和激化農(nóng)村社會矛盾，鄉(xiāng)村在經(jīng)濟管理方面必須推進集體產(chǎn)權(quán)的確權(quán)改革，也就是對農(nóng)村集體土地或其它集體產(chǎn)權(quán)加以細化，將具體權(quán)責范圍明晰到農(nóng)民個體之上。并通過制度創(chuàng)新建立起集體產(chǎn)權(quán)交易機制，使農(nóng)民個體的產(chǎn)權(quán)收益更加明確。

此外，按照城鄉(xiāng)一體化方式，建設和完善鄉(xiāng)村基層社會生活領域里的村民自治。農(nóng)村的村民自治組織建設可以參照城市居委會建設模式，由村民直接選舉，組織的運行經(jīng)費納入到統(tǒng)一的財政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統(tǒng)一地、正常地運行。與此同時，村民委員會主要致力于服務村民生活。

將村民自治作為城鄉(xiāng)一體化社會管理體制的組成部分去加以發(fā)展和完善，是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，也可以說是新形勢下農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢。作為一項制度改革與創(chuàng)新，城鄉(xiāng)一體化社會管理體制將為城鄉(xiāng)均衡、和諧發(fā)展提供制度保障。當前農(nóng)村與城市之間最突出的差別問題就是農(nóng)村基礎設施、公共服務及其它社會生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農(nóng)民自我建設和中央支農(nóng)資金支持，其效率很有限。

作為生活方式的村民自治

新型城鎮(zhèn)化也是社會生活方式現(xiàn)代化的過程，在這一過程中，社會生活領域的重要變遷集中體現(xiàn)在社會生活的民主化。所謂社會生活的民主化，實際上也就是村民自治制度的核心內(nèi)容—“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

自治是社會生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會也有自治，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治通常是在鄉(xiāng)村精英如族長和宗教權(quán)威的主導下運行的，此種自治雖保證了村莊的相對獨立性，但其實并未實現(xiàn)村民的自主性，而且也因過于強調(diào)村莊內(nèi)部自治導致村莊封閉性增強。新型城鎮(zhèn)化背景下的村民自治，自然需要從傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)型，與現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會生活方式保持一致。鄉(xiāng)村是人類居住和生活的重要場域，伴隨著社會變遷發(fā)展與城市化，一部分鄉(xiāng)村人口遷移至城鎮(zhèn)居住和生活。從遷移理論來看，人們從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉(xiāng)村的推力作用，二是城鎮(zhèn)的拉力作用。推力作用機制就是鄉(xiāng)村中影響人們社會生活的不利條件或因素，拉力作用機制主要是城市優(yōu)越于鄉(xiāng)村的社會條件及因素。不過，從人類社會城鎮(zhèn)化的整個過程來看，城鎮(zhèn)化并不只是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移和聚集。城鎮(zhèn)化同樣還包括鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化，而鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化實際上就是鄉(xiāng)村社會生活方式的城市化與現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)村社會生活方式的城鎮(zhèn)化，既需要有鄉(xiāng)村生活物質(zhì)環(huán)境和條件的改善，同時也需要營造現(xiàn)代的人文環(huán)境，即農(nóng)村居民社會生活的民主化。民主化是社會生活領域的本質(zhì)特征和要求，因為在生活中，具有自主性的個體完全能夠支配而且應該由個人來支配其自身的生活性事務，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監(jiān)督在鄉(xiāng)村基層社會生活中，不僅是可能的，而且非常重要。

作為鄉(xiāng)村民主化的社會生活方式，村民自治就是要不斷推進和完善基層社會生活領域的民主。首先，通過民主選舉選擇出多數(shù)村民所信任的村委會成員，由村民直接選舉出來的基層組織，主要職能就是組織協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層社會生活及社會秩序，即為不斷改善鄉(xiāng)村社會生活環(huán)境而服務。推進鄉(xiāng)村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會形成民主生活的社會風尚，為社會主義民主政治建設奠定社會基礎。讓廣大村民參與到與其生活相關的基層選舉之中，可以培養(yǎng)人們的民主精神、民主意識和民主作風，從而在鄉(xiāng)村社會生活領域形成民主化的風尚和環(huán)境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會生活領域得以體現(xiàn)，即鄉(xiāng)村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對自己生活中的事務能夠自主決策、能參與村莊內(nèi)部生活中的共同事務的決策。村民自治組織的形成應該是為實現(xiàn)這些目標提供制度和組織保障，而不是讓村委會來實現(xiàn)自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進村民個人獨立自主地支配自己的合法權(quán)益和獨立自主做出自己的合法行為選擇。當村莊成為人們自主生活的社會空間時，一方面廣大村民的個體能動性、創(chuàng)造性和積極性會被調(diào)動起來、激發(fā)起來，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供動力來源。另一方面，村民在社會生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進鄉(xiāng)村社會的進一步開放。只有當村民獨立自主支配其生產(chǎn)要素或資源配置時，農(nóng)村的要素市場才能發(fā)育、發(fā)展起來；只有農(nóng)村市場發(fā)展起來了，農(nóng)村才會進一步開放；農(nóng)村只有走向開放，才會有新鮮的“血液”進入農(nóng)村，農(nóng)村才會獲得新的發(fā)展機遇。

未來村民自治中的民主管理將主要是鄉(xiāng)村基層社會管理的民主化。由于村莊主要是社會生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應該走向社會管理領域，即鄉(xiāng)村民主管理的范圍主要在社會性事務或生活性事務之內(nèi)。目前村民自治的一個突出問題就在于政社不分、公共管理與社會管理不分。制度設計賦予村民自治過多且模糊的功能，致使鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設與社會建設、公共管理與社會管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉(xiāng)村基層社會的生活性事務，其職能也就走向?qū)ｉT化、單一化，村民自治組織的權(quán)責會更加對稱、更加明晰，有利于其在基層社會生活民主化建設過程中發(fā)揮更加有效、更為積極的功能。

作為一種生活方式的村民自治，民主監(jiān)督的內(nèi)容主要表現(xiàn)為村民在平常生活中的自我教育、自我監(jiān)督，而且民主監(jiān)督主要是在村莊及村民內(nèi)部對共同生活的事務和社會行為的相互監(jiān)督。由于當前的村民自治組織承擔著管理集體土地和集體產(chǎn)權(quán)收益的職能，以及組織和管理村級經(jīng)濟的功能，所以村民自治的民主監(jiān)督主要是針對村委會的，即村民對自治組織的監(jiān)督。村民之所以要對村委會實行監(jiān)督，村委會之所以要公開村務接受監(jiān)督，在一定意義上表明村級自治組織擁有了較大權(quán)力，成為一種類似權(quán)力機關的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當村民自治組織逐步去權(quán)力化，村民就不需要花費大量的精力去監(jiān)督村委會，村委會也就可以真正代表村民履行社會監(jiān)督職責，在構(gòu)建基層良好社會風尚、解決社會矛盾、維護社會秩序中發(fā)揮更為積極的功能。

作為一種現(xiàn)代生活方式，村民自治需要通過相互監(jiān)督和行為自律來達到生活的理性化，并由此協(xié)調(diào)個人與社會的關系。村民自治一方面使個體的自主性和能動性大大提高，與此同時也就需要提高個體的社會性，以使社會關系得以協(xié)調(diào)。個體社會性的提高必須通過法律及規(guī)范來規(guī)制個體的行為選擇，并通過社會監(jiān)督機制促使個人遵循法律和規(guī)范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產(chǎn)生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見，因而充分發(fā)揮其對基層違法違規(guī)行為的監(jiān)督和教育功能，將有助于構(gòu)建和諧的基層社會。

走向社區(qū)建設

在新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村將依然是居民居住和生活的重要社會空間，鄉(xiāng)村的變遷與發(fā)展將主要體現(xiàn)為村莊的社會生活環(huán)境越來越接近于、越來越類似于城鎮(zhèn)社區(qū)生活環(huán)境。要達到這一目標，鄉(xiāng)村在社會管理上就需要朝著社區(qū)建設與管理的方向發(fā)展，也就是說，作為鄉(xiāng)村治理的基本制度—村民自治要走向社區(qū)建設，與社區(qū)管理統(tǒng)一起來。

在社會學意義上，傳統(tǒng)的村落盡管也屬于一種社區(qū)，嚴格地說是一種社會生活共同體（community），這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關系的和長期居住生活在共同場域的居民而構(gòu)成的社會共同體。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的存在和維續(xù)主要依靠熟悉的社會關系紐帶、禮俗規(guī)范以及認同邊界，因而容易在村莊內(nèi)部形成自治格局，但同時也容易使社區(qū)封閉起來?，F(xiàn)代意義的鄉(xiāng)村社區(qū)建設則是在開放的社會推進社會生活共同體的建設，即在不同社會關系的個體及群體之間建構(gòu)社會共識、規(guī)范和秩序。

從發(fā)展的角度看，更好地治理鄉(xiāng)村社會生活空間，關鍵是要解決制約鄉(xiāng)村發(fā)展的三個問題：一是村莊的封閉性，二是鄉(xiāng)村人口的單向外流，三是鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個基本問題，甚至有些自治策略和措施，雖對擴大鄉(xiāng)村基層民主有促進作用，但對鄉(xiāng)村發(fā)展問題還可能具有強化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時俱進，不斷地根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的實際深化改革和創(chuàng)新。

首先，村莊的封閉性使得鄉(xiāng)村發(fā)展只能按照自然循環(huán)的方式發(fā)展，即通過村莊內(nèi)部人口一代一代地自然更替，維持著鄉(xiāng)村的存續(xù)。由于封閉的鄉(xiāng)村難以讓新生力量進入，因而鄉(xiāng)村發(fā)展最多不過是村莊內(nèi)部面貌的更新，而難以與社會轉(zhuǎn)型保持協(xié)調(diào)。未來的村民自治需要改變鄉(xiāng)村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統(tǒng)村莊自治理念，走向現(xiàn)代社區(qū)建設。通過鄉(xiāng)村社區(qū)建設，一方面可以發(fā)揮基層社會力量更好建設和管理鄉(xiāng)村社會；另一方面在新的生活共同體構(gòu)建過程中促進鄉(xiāng)村與外部世界的聯(lián)系，讓更為廣泛的社會力量參與到鄉(xiāng)村建設和發(fā)展之中，從而可以把鄉(xiāng)村建設成與城市社區(qū)相類似的社會生活空間。

其次，鄉(xiāng)村人口的單向外流，導致鄉(xiāng)村建設與發(fā)展的基礎越來越不穩(wěn)定、發(fā)展的后勁越來越匱乏，由此也可能導致鄉(xiāng)村社會逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結(jié)。盡管在城鎮(zhèn)化的大背景下，鄉(xiāng)村人口的外流是一種趨勢，流動也是農(nóng)民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結(jié)是理所當然的結(jié)局。鄉(xiāng)村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會經(jīng)濟下發(fā)生的，由于城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方式已走向現(xiàn)代化，而鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活方式依然維持在傳統(tǒng)落后的狀態(tài)，農(nóng)民自然會不斷地走出鄉(xiāng)村、流向城市。如果城鄉(xiāng)差別過大、城鄉(xiāng)二元體制存在，這種鄉(xiāng)村人口凈外流的問題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉(xiāng)村單向外流局面，必須要滿足兩個基本條件：一是鄉(xiāng)村社區(qū)得以更好的建設與發(fā)展，鄉(xiāng)村社區(qū)生活方式同樣達到現(xiàn)代化水平；二是鄉(xiāng)村社會是充分開放的，即鄉(xiāng)村市場必須充分發(fā)展。要讓村落社區(qū)不僅發(fā)展成為“本村人”共同生活的社會空間，更是市場共同體的組成部分。

再次，無論是新農(nóng)村建設還是城鎮(zhèn)化，其共同目標都是促進發(fā)展，其中自然也包括鄉(xiāng)村的發(fā)展。如果只有城市擴張和發(fā)展，而鄉(xiāng)村不斷走向衰落和終結(jié)，那么這一發(fā)展過程很難說是協(xié)調(diào)的和良性的發(fā)展。加強農(nóng)村社區(qū)建設將是解決鄉(xiāng)村發(fā)展的持續(xù)性問題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢。農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展必須有相應的社會管理體制作保障，在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的大背景下，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村社會管理體制，即把村民自治的鄉(xiāng)村社會管理轉(zhuǎn)向新型農(nóng)村社區(qū)建設。推進新型農(nóng)村社區(qū)建設，主要就是按照城鄉(xiāng)一體化的原則來建設和管理鄉(xiāng)村社會，即參照現(xiàn)代城市的社會管理體系和模式來管理和發(fā)展鄉(xiāng)村社會。目前城市社會的基層管理體制已基本從居委會管理體制轉(zhuǎn)向社區(qū)管理，社區(qū)建設與管理體制實現(xiàn)了基層社會管理的專門化和社會化，大大提高了社區(qū)社會服務和社會管理的效率，對促進社區(qū)生活環(huán)境的改善起到積極作用。同樣，在農(nóng)村推進村民自治向農(nóng)村社區(qū)建設與管理的轉(zhuǎn)變，也將會提高農(nóng)村社會管理的效率，對不斷改善農(nóng)村社會生活環(huán)境發(fā)揮重要推動作用。伴隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設的推進，鄉(xiāng)村作為一種新的社會生活共同體也就會得以持續(xù)地發(fā)展。

新型農(nóng)村社區(qū)建設是城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村自治的理想選擇，通過農(nóng)村社區(qū)建設，可以更好地改變?nèi)藗児逃械某青l(xiāng)差別觀念，形成城鄉(xiāng)融合與一體化的新理念，樹立建設新農(nóng)村的信心，重新構(gòu)建鄉(xiāng)村社會認同體系。此外，新型農(nóng)村社區(qū)建設的重點在于建立起新型的基層社會管理體系，通過新的社區(qū)管理模式，使鄉(xiāng)村得以更好地建設與發(fā)展。由此打破傳統(tǒng)村落邊界的封閉以及舊體制的束縛，把鄉(xiāng)村建設成為一個更加開放、更有活力的新型社會生活共同體。

篇2

關鍵詞：新農(nóng)村 和諧 社區(qū)建設

1.新農(nóng)村社區(qū)建設的必要性分析

新農(nóng)村社區(qū)建設的內(nèi)涵社區(qū)是進行一定的社會活動,具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區(qū)域。農(nóng)村社區(qū)是人類最早的社區(qū)形式,是指以農(nóng)業(yè)勞動為主,根據(jù)血緣和地緣關系聚集起來的人類生活共同體。其顯著特征是:人口規(guī)模和密度小,社會關系封閉且結(jié)構(gòu)簡單,居民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟活動。圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設原則,新農(nóng)村社區(qū)建設應以農(nóng)民為根本,為農(nóng)民的全面發(fā)展提供有利的條件、機制和環(huán)境,繼而促進社會的和諧。具體來說,就是要以滿足社區(qū)農(nóng)民群眾不斷增長的物質(zhì)和文化需要為基礎,積極開展社區(qū)的和諧建設,并以此推動整個社區(qū)事業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)建設的基本目的就是要在促進農(nóng)民、社區(qū)和環(huán)境的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的基礎上,把社區(qū)建設成一個經(jīng)濟繁榮、服務完善、環(huán)境優(yōu)美、生活方便、治安良好、人際關系融洽的全面發(fā)展的新型文明社區(qū),最終實現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會的和諧共處。

2.當前農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展特點

相對于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，當下的農(nóng)村社區(qū)正在發(fā)生以下變化：

2.1開放性。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)以自然經(jīng)濟為基礎。這種自然經(jīng)濟不需要與外部進行交往，具有地域封閉性。隨著社會的發(fā)展，特別是市場、交通、信息因素的介入，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的封閉性被打破。

2.2流動性。1980年代以來，中國農(nóng)村最大的變化就是流動性，農(nóng)村人口不再限于本鄉(xiāng)本土，而是大規(guī)模、高頻率地外出務工經(jīng)商。

2.3變化性。當下，農(nóng)村社會正在發(fā)生急劇的變化。變化之快，使人難以預料。你在漫長的歷史進程中根本不可能看到這樣的圖景：邊在田野上耕作，邊打手機的農(nóng)民。

3.如何加強新農(nóng)村社區(qū)建設中的基層管理體制創(chuàng)新

新農(nóng)村社區(qū)建設實際上是農(nóng)村社會的建設過程，是社會主義新農(nóng)村建設的基點。通過農(nóng)村社區(qū)建設創(chuàng)新農(nóng)村基層管理體制，為社會主義新農(nóng)村建設提供新型的制度平臺。

中國的農(nóng)村經(jīng)歷了一個由村落到社隊，再到村組的體制演變過程。任何一種社會生活共同體都是有序的。但要將不同的人口融合為一體，形成有秩序的共同體，必須借助一種力量進行整合，形成相應的制度規(guī)范。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)是與傳統(tǒng)村落制度密切相關的。這種社區(qū)是長期歷史自然形成的，其基礎是自然村落。傳統(tǒng)村落社區(qū)主要依靠長期歷史自然形成的內(nèi)部傳統(tǒng)進行自我整合，如家法族規(guī)、鄉(xiāng)土禮俗等。所以，先生將鄉(xiāng)土中國稱之為“禮俗社會”。因此，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)是一種自治的生活共同體，作為“橫暴權(quán)力”的國家一般不干預鄉(xiāng)村生活。盡管傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)井然有序，但其生活資源甚少，生活變化甚小，人們只能祖祖輩輩過同樣的生活。

傳統(tǒng)村落制度是上下脫離、城鄉(xiāng)分割的治理體制。進入現(xiàn)代化過程之后，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)迅速解體，其重要表現(xiàn)就是村落自我整合的功能日益弱化。在相當長時間里，由于民族-國家建構(gòu)的需要，農(nóng)村社會主要依靠的是國家的外部性整合。體制作為農(nóng)業(yè)社會主義改造的結(jié)果，是國家全面深度介入并按照國家意志重新組織農(nóng)村社會的產(chǎn)物。在“政社合一”的公社制度下，農(nóng)村社區(qū)由文化的自治共同體變?yōu)樾姓纳a(chǎn)共同體，即由公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊構(gòu)成的社隊體制。國家的全面深度介入，一方面打破了傳統(tǒng)農(nóng)村社會的封閉性和與國家的離散性，強化了國家與農(nóng)民的聯(lián)系，將農(nóng)村納入到國家治理的體系，改變了傳統(tǒng)的“上下脫離”的體制，另一方面則弱化了農(nóng)村內(nèi)部的橫向聯(lián)系和認同感。

體制廢除后，實行村民委員會制度。村民委員會在家庭生產(chǎn)經(jīng)營基礎上實行村民自治。從家庭經(jīng)營和村民自治角度看，實行自我管理、自我教育和自我服務的村民委員會本應該是社會生活共同體，是村民共同居住和生活的地域，但是，村民委員會制度是由公社制度延續(xù)而來的，雖然不再是生產(chǎn)共同體，但仍然具有很強的行政功能。村民委員會及其下屬的村民小組大都由原生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊轉(zhuǎn)變而來。這種村組體制仍然帶有相當程度的國家建構(gòu)的特性，并服從于國家行政統(tǒng)轄的需要。特別是公社時期形成的“城鄉(xiāng)隔絕”的二元社會結(jié)構(gòu)繼續(xù)沿襲，國家通過行政任務向農(nóng)村汲取資源的宏觀體制未發(fā)生根本性變化，使得村民委員會組織趨于行政化，村民委員會及其下屬的村民小組治理主要是圍繞“上級”的行政任務開展工作，為本村村民服務的功能隨著集體經(jīng)濟體制解體而進一步弱化。

篇3

關鍵詞：城市化；鄉(xiāng)村社會；嬗變；對策

基金項目：城鎮(zhèn)化進程中家庭農(nóng)場“誰來種地”的破解路徑，2014河北省人力資源和社會保障課題（JRS-2014-9003）；河北省引進留學人員資助項目（C201400167）

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年1月12日

前言

《中華人民共和國國家標準城市規(guī)劃術語》對城市化的定義，是“人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程?！眹医y(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2011年末中國有城鎮(zhèn)人口69，079萬人，城鎮(zhèn)人口首超農(nóng)村；截至2013年末，我國城鎮(zhèn)常住人口73，111萬人，比上年末增加1，929萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?3.73%。城鎮(zhèn)化人口的過半表明中國經(jīng)歷了史上最為壯觀的城市化進程，目前這一進程開始呈現(xiàn)一種從增速到減速的過渡狀態(tài)。不能否認城市化是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)人口集聚、財富集聚、技術集聚和服務集聚的路徑，也是生活方式、生產(chǎn)方式、組織方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)、消費行為及價值觀念轉(zhuǎn)變的助推器，導致了社會進步、經(jīng)濟高漲，城市改觀和理念重塑。然而，在人口、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)加速向城市聚集的過程中，不可避免地帶來各方面的矛盾與沖突，首當其沖的是廣為詬病的“偽城市化”――人員的流動并沒有實現(xiàn)權(quán)利和福利的同步流動，即涌入城市的鄉(xiāng)村人口并沒有真正享受到與城市居民同等的待遇。相對于城市的高速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，戶籍、住房、教育、醫(yī)療、保障等制度建設有待完善；其次與城市化伴生了交通擁堵、環(huán)境污染、公共資源的匱乏、收入分配不均等社會問題。在廣闊的農(nóng)村天地，受城市化浪潮的巨大沖擊，存在了幾千年的鄉(xiāng)土中國，經(jīng)歷著小農(nóng)經(jīng)濟體制的建構(gòu)、文化制度的變遷和社會關系的深刻變革，如何化解當前鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型之殤？鄉(xiāng)土中國的生命如何得以延續(xù)？

一、鄉(xiāng)土社會的嬗變

先生曾指出，中國社會是鄉(xiāng)土性的。就世界范圍來說，工業(yè)化、城市化是社會前進的必然選擇，經(jīng)歷了工業(yè)化、城市化的加速進程后，鄉(xiāng)土中國發(fā)生了深刻的變革。

（一）鄉(xiāng)村空心化日漸加劇。近年來，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的持續(xù)推進，大量農(nóng)村青壯年勞動力不斷“外流”，涌入大中城市及其郊區(qū)，農(nóng)村人口顯著減少，不少遠離城市的村莊普遍出現(xiàn)人走房空現(xiàn)象，由此帶來的直接結(jié)果是大量的宅基地及地上房屋常年無人居住，甚至坍塌損毀，這些小而分散的宅基地已成為當前農(nóng)村環(huán)境整治的“頑疾”。由于青壯年外出務工或經(jīng)商，耕作方便的田地由朋友親戚代種，一些離家遠、耕作不便的田地只能任其荒蕪。大量耕地拋荒造成寶貴土地資源的嚴重浪費。根據(jù)國土資源部調(diào)查，農(nóng)村每年撂荒耕地近3，000萬畝，存在了幾千年的一家一戶小農(nóng)經(jīng)濟開始解體，為國家糧食安全埋下隱患。近幾年我國交通體系尤其是高速、高鐵的明顯改善，城鄉(xiāng)人員互動增多，信息網(wǎng)絡覆蓋面逐漸擴大到城郊地區(qū)，先進的外來強勢文化日益滲透到鄉(xiāng)村社會，家庭意識日漸淡薄，戀土情節(jié)趨于弱化，延續(xù)幾千年的鄉(xiāng)土文化日益邊緣化甚至有逐漸消失的危險。城市化導致鄉(xiāng)村人口空心化，進而逐漸演化為人口、土地、產(chǎn)業(yè)和基礎設施聯(lián)動空心化，最終形成鄉(xiāng)村的“空心化”。

（二）留守之殤。目前，每年大約有1，800萬來自農(nóng)村地區(qū)的人口進入城市，越來越多的年輕人背井離鄉(xiāng)到城市打拼，導致鄉(xiāng)村人口年齡和結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，留守人員多為老人、婦女和兒童。尹延慶認為，當前農(nóng)村留守人員呈現(xiàn)“四化”特點：留守勞動力女性化、留守家庭老齡化、留守情感淡漠化、留守環(huán)境復雜化。據(jù)2013年全國婦聯(lián)《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》顯示，全國農(nóng)村留守兒童6，102.55萬，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。農(nóng)村留守兒童年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，學齡前兒童規(guī)?？焖倥蛎洝W齡前農(nóng)村留守兒童（0～5歲）在農(nóng)村留守兒童中占38.37%。義務教育階段留守兒童（6～14歲）學齡階段兒童在農(nóng)村留守兒童中占48.31%。據(jù)2011年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國農(nóng)村留守老人達4，000萬，人口老齡化、高齡化、空巢化加速發(fā)展。作為一個“龐大”的、特殊的弱勢群體，三留守人員的身心健康令人堪憂。就留守兒童而言，父、母或雙方常年在外，處于“準單親”或“準孤兒”狀態(tài)的留守兒童交由老人或親朋好友代管，缺乏有效監(jiān)護，長此以往與父母感情疏離，容易孤獨與無助；學習之外留守兒童還要承擔家務勞動，照料祖輩和弟弟妹妹；一些兒童由于教師關注度不夠和學習壓力大等原因，性格孤僻抑郁，缺乏安全感，普遍存在自卑感和逆反心理?？傮w而言，留守兒童普遍存在生活失助、親情失落、學業(yè)失教、心理失衡、安全失保等問題。與留守兒童相依為伴的留守老人也面臨著沉重的生活負擔，負責家庭生活供養(yǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入、看病就醫(yī)等支出，田間勞作之余撫養(yǎng)孫輩，學識有限導致隔代教育問題突出。子女常年在外，空巢老人缺乏及時的生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉等基本服務，其中不乏孤獨離世無人知曉和“小病忍、大病拖”的悲劇。

（三）鄉(xiāng)村社會失序。鄉(xiāng)村社會秩序亦即村莊內(nèi)生秩序，主要是指村莊在自身所處的政治、經(jīng)濟以及文化背景下，經(jīng)過長期實踐與沉淀所自發(fā)形成的能為大多數(shù)村民所接受的日常行為準則和狀態(tài)。鄉(xiāng)村秩序是指鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)要素之間平穩(wěn)有序的互動，鄉(xiāng)村社會處于均衡與穩(wěn)定的狀態(tài)。村民是當代鄉(xiāng)村社會的主體，客觀上需要與外界進行物質(zhì)、文化、精神交流活動來保持自身生存與發(fā)展，而這在很大程度上倚借于穩(wěn)定而和諧的鄉(xiāng)村社會秩序，即鄉(xiāng)村社會政治穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、文化昌盛、環(huán)境和諧，村民生活幸福，身心愉悅。梁漱溟先生認為，傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村社會是倫理本位下的關系社會，儒家倫理道德是構(gòu)成鄉(xiāng)村社會關系的核心理念，社會利益關系從屬于倫理道德。受工業(yè)化、城市化浪潮的沖擊，處在當前社會轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村社會正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)的倫理社會轉(zhuǎn)型到市場社會，即原有的倫理本位逐漸被利益本位所取代，市場交易和謀求利益成為人們構(gòu)建鄉(xiāng)村社會關系的基礎，鄉(xiāng)村社會集體意識悄然崩塌，價值理性和傳統(tǒng)理性讓位于工具理性，延續(xù)幾千年的傳統(tǒng)信任關系正被不公和不法所瓦解，勤儉持家的觀念被短視的消費文化所刺激，人與人的關系正在變得緊張而缺乏溫情，鄉(xiāng)村的倫理秩序悄然發(fā)生異化，不少鄉(xiāng)村地區(qū)頻現(xiàn)倫理危機。具有“空巢之鄉(xiāng)”的河南夏邑縣業(yè)廟鄉(xiāng)陳莊村10余名留守老人連續(xù)遭受達3年之久，這不僅是社會的恥辱，道德的淪喪，也折射出留守之殤。無獨有偶，留守女童也成為一個容易遭受的“重災區(qū)”。山東東平女生“浮出水面”，這僅僅是眾多留守女童悲劇的“冰山一角”，此前早有資料顯示，在過去三年里，廣東就有逾2，500名女童被，其中近半在14歲以下。而且女童者65.74%是熟人，被侵犯的留守兒童則占到半數(shù)。廣東一省已是如此，如果把視野再拓寬到外出務工者眾多的其他省份，被的留守女童一定會是個令人觸目驚心的數(shù)字。6月28日下午，河北一8歲男童曉輝遭11名同學圍毆致死，涉事同學均不滿14周歲。據(jù)了解曉輝6歲即遭母親遺棄，父親在外打工，平時在校內(nèi)屢遭高年級同學欺負。曉輝的悲慘遭遇不過是留守兒童群體的縮影，孩子們?yōu)槌鞘谢M程付出了沉重而慘痛的代價。施暴的同學閑來無事在村內(nèi)找人打著玩兒說明了這幫少年的無知與暴力至上，打人犯法、對文明規(guī)則的尊崇、對生命教育的敬畏似乎從來不曾存在于他們心中。道德的淪喪、良知的泯失、法律的無視加劇了中國基層鄉(xiāng)村社會的秩序混亂。

近年來，由于征地、土地流轉(zhuǎn)、拆遷引發(fā)的基層官民矛盾日益突出，官民糾紛成為當前困擾中國鄉(xiāng)村社會的痼疾，并有激化和失控的趨勢。仇官情緒、拆遷血案、官民對抗等群體性暴力事件無疑是對傳統(tǒng)行政體制和權(quán)力制度的挑戰(zhàn)，嚴重危害到鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與和諧。滾滾向前的城市化步伐，不能繼續(xù)以犧牲鄉(xiāng)村的土地、褫奪鄉(xiāng)民的權(quán)益為代價，更不能用人倫道德、法紀綱常、鄉(xiāng)民行為方式和家族觀念為賭注。

（四）新生代群體――混混的橫行。曾一度銷聲匿跡的特殊群體――“混混”，在20世紀80年代以后伴隨加速的城市化進程在鄉(xiāng)土生活中得以復興。這些“吃喝玩樂樣樣精通，田里農(nóng)活一竅不通”的年輕農(nóng)民不讀書、不務農(nóng)、不經(jīng)商、也不打工，整天游蕩玩耍，小偷小摸，成群結(jié)伙，打架肇事。日益成為鄉(xiāng)村社會主導力量的這些農(nóng)村新貴，其出現(xiàn)有著深層次的社會原因：一方面他們脫胎于第一代留守兒童，父母外出務工，缺乏對子女的管教，親情疏離導致留守兒童情感淡漠，我行我素，放蕩不羈，由于缺乏基本的生存技能和知識，游手好閑，逐漸誤入歧途；另一方面村莊的“空心化”導致老幼婦孺留守家中，他們?nèi)狈镜娜松肀Ｗo常識以及抵御外界風險的能力，即便受到不公正的待遇，敢怒不敢言，忍氣吞聲，客觀上為黑惡勢力滋生了發(fā)展空間。在一些地方，地痞惡霸橫行鄉(xiāng)里、魚肉鄉(xiāng)民，甚至對基層權(quán)力組織形成一定的控制，出現(xiàn)“組織真空”，村民自治和基層行政治理體系遭遇雙重破壞，鄉(xiāng)村社會陷于失序狀態(tài)，生活在鄉(xiāng)村底層的弱勢群體，自然淪為混混掠奪和侵害的對象。

二、對策

城市化是中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的必然選擇，對鄉(xiāng)土中國的影響與沖擊應理性分析，積極應對。

（一）破解鄉(xiāng)村空心化。鄉(xiāng)村空心化表面上是由大規(guī)模的農(nóng)村人員向城市的遷移引發(fā)，實質(zhì)上是相對于其他產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的競爭吸引力弱，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入產(chǎn)出率低，農(nóng)民種地賺不到錢，谷賤傷農(nóng)，大大挫傷了農(nóng)民種田的積極性。寧愿到外地務工也不愿回家種地，寧愿良田被征用也不要守候家園。種地增產(chǎn)不增收，更加劇了人員外流，讓農(nóng)民回到土地上難，在土地上賺錢難上加難，由此形成一個不良循環(huán)。治理鄉(xiāng)村空心化，首先從優(yōu)化土地利用規(guī)劃入手，探索農(nóng)村土地整治技術體系與政策體系，整合現(xiàn)有土地資源，加快土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用率，積極培育新型農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)生產(chǎn)功能向觀賞、科普、休閑、度假、體驗功能轉(zhuǎn)變，開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，輔以完善的資金扶持、技術引導、政策優(yōu)惠，提高農(nóng)民的務農(nóng)積極性，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化水平，確保農(nóng)村經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展。

當前，農(nóng)村勞動力的斷層集中表現(xiàn)為農(nóng)村留守人員的老齡化和農(nóng)業(yè)素質(zhì)不高，這也是良田拋荒、農(nóng)業(yè)凋敝的原因之一。當下應在鄉(xiāng)村開展全面培訓，提高務農(nóng)人員的知識、技能水平，培育新型職業(yè)農(nóng)民，使留守人員農(nóng)業(yè)職業(yè)素質(zhì)顯著高于遷移人口素質(zhì)，遏制農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)失衡，確保農(nóng)村土地對勞動力的需求，農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。

（二）關愛呵護留守人員。作為一個龐大的弱勢群體，留守人員的生存困境已成為當前社會關注的焦點。關愛留守人員需要社會、政府、學校和家庭各方共同發(fā)力，齊抓共管，營造一個和諧而溫情、平等而友愛的大家庭。

一是健全相關法律法規(guī)政策。完善《未成年人保護法》、《義務教育法》、《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》，從法律制度上切實保障留守人員各項權(quán)益。

二是健全管理體系。建立由基層政府主導、各級指導、部門聯(lián)動、村民參與多位一體的基層管護體系和涵蓋治安、生產(chǎn)、生活、教育、醫(yī)療等在內(nèi)的長效工作機制，全面提升基層鄉(xiāng)村的管理水平。

三是健全服務體系。完善基層公共服務設施，成立服務型社區(qū)。加大對體育、娛樂、文化、保健等服務項目的扶持力度，改善留守兒童成長環(huán)境，由心理輔導老師組建留守兒童成長中心，定期開展心理教育；引導留守婦女參與各種文藝團隊，開展豐富多彩的文化娛樂活動，提升幸福感；定期走訪空巢老人，給予精神慰藉和生活服務。

四是健全社會保障體系。完善基層社區(qū)醫(yī)療服務設施，改善就醫(yī)條件，加大鄉(xiāng)村醫(yī)療救助補貼，為留守老人提供健全的就醫(yī)、托管和護理服務。

（三）鄉(xiāng)村社會失序。梁漱溟在《鄉(xiāng)村建設理論》中指出，鄉(xiāng)村建設是中國的唯一出路。關愛留守人員，保障各項權(quán)益及身心安全必須完善鄉(xiāng)村各項建設。

1、文化建設。在鄉(xiāng)村社會重建一個符合現(xiàn)代價值的文化倫理，用最樸素最原始的人倫綱常建構(gòu)符合社會主義現(xiàn)代化的價值體系、道德標準、行為規(guī)范，著力提升鄉(xiāng)民共有的人文情懷。鄉(xiāng)民做到自我約束、彼此約束，學會憐憫、學會敬畏生命、敬畏存在。鄉(xiāng)民之間互助友愛、共同抵制道德滑坡、良知淪喪等事件，守護心靈凈土，共建精神家園。

2、基層法治建設。利用各種形式普及法律、法規(guī)及相關政策，培育鄉(xiāng)民的法律意識，鄉(xiāng)民不僅知法、懂法、守法和遵法，更要學會運用法律武器保護自身權(quán)益。強化基層組織的法律權(quán)威，法治嚴明，執(zhí)法為民，切實保障鄉(xiāng)民的公共安全。否則鄉(xiāng)村社會難免深陷“強人治村”或“地痞治村”的泥潭，鄉(xiāng)民因受制于自成氣候的“南霸天”或“混混”，最終會生活在一片沒有文化和法治的“無人區(qū)”，黑惡勢力胡作非為的后果只能由鄉(xiāng)民買單。

3、鄉(xiāng)村基礎設施建設。加快實施農(nóng)村道路、農(nóng)村能源、農(nóng)田水利等方面的投資建設進程，努力改善農(nóng)村生產(chǎn)條件及農(nóng)民生活環(huán)境，打造便利快捷、環(huán)境優(yōu)美、安居樂業(yè)的社區(qū)，吸引外出務工人員返回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)置業(yè)。

4、鄉(xiāng)村社會保障機制建設。努力推進農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老社會保障機制的建立和完善，政府加大對農(nóng)村社會保障的財政投入，加強政策引導，鼓勵社會各界關心、支持和改善留守人員的生產(chǎn)和生活條件，建立對特定區(qū)域、特定人員的救助幫扶機制，切實有效地提升留守人員生活質(zhì)量。

5、鄉(xiāng)村內(nèi)生機制建設。加快農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，擴大就業(yè)渠道，培育良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引外出人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，共同致力于發(fā)展本地經(jīng)濟，實現(xiàn)“重返家園、情歸故里、福澤鄉(xiāng)野”的美好愿景。

三、結(jié)語

城市化是一把雙刃劍，在享受其帶來的社會進步和文明成果的同時，也要正視其伴生的各種社會問題，尤其是其引發(fā)的鄉(xiāng)村社會的嬗變，更要理性分析，科學決策，多方共同發(fā)力、多措并舉，確保鄉(xiāng)村社會在城市化進程中得以順利、平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

主要參考文獻：

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[3]劉婭.解體與重構(gòu)：現(xiàn)代化進程中的國家――鄉(xiāng)村社會[M].北京：中國科學社會出版社，2004.83.

篇4

【關鍵詞】城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，體制機制，創(chuàng)新路徑

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、構(gòu)建和諧社會的必然要求。多年來，我國形成了較大的城鄉(xiāng)差別，這不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟收入差距懸殊，還表現(xiàn)在生活環(huán)境、生活方式、生活質(zhì)量、政策待遇、文化教育和觀念形態(tài)等方面的差異。歸根結(jié)底，是我國在城市和鄉(xiāng)村的體制和運行機制上存在差別，導致城鄉(xiāng)差距的進一步拉大?！笆濉币?guī)劃把“破除城鄉(xiāng)二元體制、創(chuàng)新公共服務體制”作為“十二五”期間的重大改革任務。黨的十報告提出要加快城鎮(zhèn)化進程，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中的重要任務就是要通過深化改革來突破多年來城鄉(xiāng)分割的體制和運行機制，使農(nóng)民享受國民待遇，讓農(nóng)村獲得平等的發(fā)展機會。

一、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制創(chuàng)新的內(nèi)涵

體制是指維持國家、社會和區(qū)域運行的組織體系和制度法律。組織體系指的是組織機構(gòu)，制度指的是保證組織機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的規(guī)范。機制是指客觀事物（系統(tǒng)）內(nèi)部要素之間的組織、聯(lián)結(jié)方式和要素功能發(fā)揮的方式。經(jīng)濟運行機制是指該社會經(jīng)濟在內(nèi)在力量推動下用一定方式使社會經(jīng)濟主體相互制約和作用，產(chǎn)生效率和公平。機制蘊含在體制的內(nèi)部，機制的形成與改變離不開標準、規(guī)則、程序三個要素。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制創(chuàng)新就是要把城市和鄉(xiāng)村放在平等的地位并盡可能考慮農(nóng)業(yè)的公益性，從法律和制度層面建立長效穩(wěn)定的建設發(fā)展和幫扶機制，突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，糾正體制和政策上的城市偏向，保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展順利實現(xiàn)。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以體制創(chuàng)新為基礎，促進機制的形成與作用。城鄉(xiāng)體制統(tǒng)籌重在城鄉(xiāng)制度的統(tǒng)一，以制度改革作為前提，使農(nóng)民在教育、財政、戶籍、社會保障等方面享有同等的權(quán)利，實現(xiàn)公共產(chǎn)品、服務均等化。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的運行機制是在體制統(tǒng)籌的基礎上，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制形成的動力、作用機理以及城鄉(xiāng)一體化進程中各要素的相互關系進行研究分析，探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑。

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中體制機制創(chuàng)新的意義

1.創(chuàng)新體制機制有利于破解城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的瓶頸

體制機制帶有根本性，體制構(gòu)建和運行機制具有可以引導整個社會朝著制度確定的方向發(fā)展的功能。完善的體制和運行機制是加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎和重要保證，也是破解城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的瓶頸的有力武器。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程，受到從科學、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生到經(jīng)濟、法律、資源、社會保障等各方面政策和環(huán)境的影響。體制機制構(gòu)建是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“龍頭”工程，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)起著至關重要的影響和作用。

2.創(chuàng)新體制機制有利于推進農(nóng)村經(jīng)營體制和土地制度改革

伴隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度低、社會化服務體系不健全等矛盾日益突出，迫切需要在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，不斷推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，從而推動農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長。

通過建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務中心，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務工作；鼓勵和支持社會中介組織參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務；建立農(nóng)民宅基地退出、土地流轉(zhuǎn)補償機制等一系列農(nóng)村體制機制的創(chuàng)新，是有效解決新形勢下農(nóng)村剩余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，所引發(fā)的土地撂荒、流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)和規(guī)?；?jīng)營困難等突出問題的關鍵。

3.創(chuàng)新體制機制有利于推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和社會管理體制改革

通過推行股份合作制，確定農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，維護和保障其合法權(quán)益，鼓勵組建農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村股份合作社、土地股份合作社等農(nóng)民專業(yè)合作組織，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，有利于大幅提高農(nóng)民收入，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化，從而加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

通過一系列推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的綜合配套改革措施，如建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記管理制度，，實行城鄉(xiāng)戶籍一體化管理；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口遷移制度，實行以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本條件的戶口準入制，逐步消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響，探索城鄉(xiāng)一體化的行政管理體制等，將大大促進城鎮(zhèn)化的步伐，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標奠定堅實的基礎。

4.創(chuàng)新體制機制有利于推進城鄉(xiāng)金融體系和公共財政體制改革

目前是我國社會財富增長最快的時期，同時也是農(nóng)村資金最緊缺的時期。通過放松對農(nóng)村金融的管制，培育多元化的農(nóng)村金融機構(gòu)，深化農(nóng)村信用社的體制改革，改革目前的政策性銀行支持體系，制定政策性農(nóng)業(yè)保險條例等一系列農(nóng)村金融體制機制改革，將從根本上解決農(nóng)村的融資投資問題，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供堅實的物質(zhì)基礎、資金保障。

我國的農(nóng)業(yè)長期處于弱勢地位，農(nóng)村的公共品供給嚴重不足。通過推進城鄉(xiāng)公共財政投入體制機制創(chuàng)新，進一步擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，加大公共事業(yè)經(jīng)費向農(nóng)村的傾斜力度，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)的水平，促進基本公共服務均等化，對于加快農(nóng)村的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化具有十分重要的意義。

三、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑

1.從加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度為著力點，創(chuàng)新財稅體制機制。要繼續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度；要改革現(xiàn)行的財政體制，明確中央和地方政府的責任；積極調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，明確財政支農(nóng)重點；加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度；結(jié)合稅制改革進一步完善地方稅體系。建立起以“農(nóng)民投入為主體，財政投入為引導，信貸投入為依托，鼓勵社會多元化投入”的農(nóng)業(yè)投入增長機制。

2.從破解農(nóng)村金融瓶頸制約的目的出發(fā)，創(chuàng)新涉農(nóng)金融保險體制機制。創(chuàng)新涉農(nóng)金融體制機制，放寬涉農(nóng)金融準入政策，著力構(gòu)建分工合理、投資多元、功能完善、服務高效的農(nóng)村金融體系，努力建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融和其他金融組織相結(jié)合的農(nóng)村資金供給的信貸體制和融資機制。積極推進農(nóng)村金融組織創(chuàng)新，建立健全多層次的農(nóng)村信貸管理和擔保體系，不斷提高各類金融主體特別是農(nóng)村金融機構(gòu)的支農(nóng)實力、競爭力和抗風險能力，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

3.從落實農(nóng)民市場經(jīng)濟主體地位的高度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的體制機制。土地和勞動是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兩個基本要素，只有使之成為有機結(jié)合的統(tǒng)一體，才能夠形成現(xiàn)實的生產(chǎn)力。要進一步深化農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)條件，用政策法律保障土地流轉(zhuǎn)；加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度建設，完善土地流轉(zhuǎn)機制；積極推進農(nóng)地股份制試點。同時，探索土地的種植經(jīng)營權(quán)市場化模式，強化政府引導農(nóng)民適度規(guī)模經(jīng)營的作用，鼓勵城鎮(zhèn)或當?shù)刭Y本組成“龍頭企業(yè)”，建立“土地銀行”。

4.從保障農(nóng)民基本生活權(quán)益出發(fā)，創(chuàng)新社會保障體制機制。要建立比較完善的農(nóng)村社會保障制度。目前，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，生有所靠”，因而農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險三項制度建設是重點。同時，成立農(nóng)村社會保障制度的管理機構(gòu)，各地要從民政部門、勞人部門、財政部門、農(nóng)業(yè)部門等相關部門，抽調(diào)經(jīng)驗豐富、熟悉業(yè)務的人員進人農(nóng)村社會保障部門。明確社會保障體系建設的重點是增強公平性，適應流動性，保障可持續(xù)性。

5.從提升農(nóng)民整體素質(zhì)著眼，創(chuàng)新農(nóng)村教育和勞動力培訓體制機制。繼續(xù)辦好基礎教育?；A教育關系國民基礎素質(zhì)，也關系教育者的基本人權(quán)及發(fā)展起點公平與正義；加快發(fā)展職業(yè)教育。針對農(nóng)民的需求特點，向農(nóng)民提供各種類型的職業(yè)教育培訓和技術培訓班，使他們掌握一些社會需要的技能；充分發(fā)揮高等教育的人才和智力優(yōu)勢，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育提供人才和智力支持；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入，整合社會教育資源，多渠道保障優(yōu)質(zhì)教育供給；對游離于城鄉(xiāng)間的農(nóng)民工群體強化就業(yè)培訓指導，健全社會保障。

6、從落實“以人為本”重要思想的高度，創(chuàng)新城鄉(xiāng)就業(yè)體制機制。充分發(fā)揮各級政府在促進就業(yè)中的引導作用，努力開辟就業(yè)崗位， 鼓勵和扶持自主創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，為城鄉(xiāng)勞動者提供就業(yè)渠道；健全就業(yè)服務制度， 加快建設城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，建立健全基層工作平臺制度，為城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)提供有效服務；建立健全城鄉(xiāng)勞動者維權(quán)體系，為城鄉(xiāng)勞動者提供就業(yè)環(huán)境。

7.從落實“三農(nóng)”重中之重地位的高度，創(chuàng)新行政管理體制機制。要注重社會管理和公共服務，建設服務型政府。要以制度創(chuàng)新為重點深化行政審批制度改革，要進一步減少行政事業(yè)性收費項目，加大行政審批中心建設力度；完善行政審批的方式，強化行政審批監(jiān)督；切實解決越位、缺位和錯位問題。通過行政手段、共同治理、委托、等靈活多樣的方式為農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品；更新農(nóng)村治理理念，創(chuàng)新農(nóng)村治理體制。要發(fā)展基層民主，依法搞好村民自治.推行農(nóng)村民主政治建設，完善民主管理制度；完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。要關心鄉(xiāng)村干部的工作和生活，適當提高他們的待遇和保障水平。

參考文獻：

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[5]中國（海南）改革發(fā)展研究院.“十二五”城鄉(xiāng)一體化的趨勢與挑戰(zhàn)[M].北京：中國長安出版社，2010.

篇5

【關鍵詞】可持續(xù)發(fā)展 參與式治理 流動農(nóng)民 留守群體

一、主要背景

隨著現(xiàn)代城市社會的不斷發(fā)展，當今社會呈現(xiàn)出新特點：一.農(nóng)村居民擺脫了和村莊組織的束縛，沖破了由戶籍制度形成下的城鄉(xiāng)二元格局，他們中的大多數(shù)涌入城市，這種城鄉(xiāng)原有治理狀態(tài)的崩解過程帶來了諸多社會問題。二.在經(jīng)濟不斷發(fā)展的同時，人們社會價值觀念和生活方式逐漸多樣化，民眾的利益訴求也漸多元化，而農(nóng)村社會發(fā)育緩慢，社群自主治理格局尚未形成。

二、現(xiàn)狀分析

（1）經(jīng)濟發(fā)展水平在不斷提高，但建立在違背生態(tài)和諧規(guī)律的基礎上，發(fā)展效率有待提高。以Q鄉(xiāng)為例，首先該地交通便利程度不佳，共同交通工具便捷及舒適程度較城市都有較大差異。第二，鄉(xiāng)村內(nèi)空氣污染較嚴重，集鎮(zhèn)馬路上揚塵嚴重，空氣污濁。污染的主要來源是汽車尾氣及工廠廢氣，反映出工業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中對廢氣排放缺乏有力的監(jiān)管及解決措施。

（2）居民民主意識、維權(quán)意識顯著提高，且訴權(quán)途徑的不斷拓寬和社會公平的逐漸實現(xiàn)為居民參與社會治理提供了有利的因素，但不可避免地出現(xiàn)個別腐敗現(xiàn)象，即以的方式欺害百姓等無視法律的惡劣事件。并且，公民對個人基本民利的行使缺乏必要的積極性，對民主參與的興趣普遍偏低。

（3）農(nóng)村外出務工比例較高，由此帶來的留守婦女及留守兒童問題值得關注。在對Q鄉(xiāng)中兩個村進行總體家庭務工狀況的了解后發(fā)現(xiàn)，每戶家庭居家的男性人數(shù)不多于兩人，甚至沒有，家中主要包括年輕的孕婦、撫養(yǎng)孩子的母親、年邁的老人及未成年兒童和青少年。經(jīng)了解得知，在農(nóng)忙時節(jié)他們的耕地會有返鄉(xiāng)的農(nóng)民工及家中青壯年婦女共同耕作，而在平時，家庭主要承擔生活、撫養(yǎng)和養(yǎng)老的職能。由上述現(xiàn)象帶來的問題有：村內(nèi)治安狀況不佳、村內(nèi)衛(wèi)生治理情況較差、學齡兒童受教育水平較城市有較大差距、老人養(yǎng)老方式單一等。

三、問題討論與建議

（1）農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展無疑是提高農(nóng)村居民生活水平的關鍵因素。針對當下出現(xiàn)的“追求經(jīng)濟發(fā)展，忽視環(huán)境保護的重要性”的做法，首先在政府層面應該提高農(nóng)村工業(yè)準入門檻，杜絕高污染低治理的企業(yè)進村，堅持“以農(nóng)為本，不讓工業(yè)污染威脅農(nóng)業(yè)發(fā)展”的原則，同時加大對現(xiàn)有農(nóng)村企業(yè)的監(jiān)管力度，督促其及時改進處理污水廢氣的設施及對策，對無良企業(yè)加大懲處力度或直接取消經(jīng)營資格。其次，政府及農(nóng)民應協(xié)同創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式，大力創(chuàng)新發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等以提高農(nóng)民收入水平。

（2）大力提倡參與式治理，即創(chuàng)新社會管理方式。即營造“小政府，大市場，好社會”的社會治理結(jié)構(gòu)，在具體方式上需要做到推進我國政府體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進社會自主治理，構(gòu)建公民社會。在農(nóng)村社區(qū)參與式治理的建構(gòu)過程中可借鑒杭州經(jīng)驗來拓寬多渠道的社區(qū)決策參與，具體形式有：提倡民情懇談會、事務協(xié)調(diào)會即通過這兩種會議的召開聚集村民，啟發(fā)民智，共同商議以提高村民在村務中的顯示度；建立“和諧社區(qū)居民建言獻策”獎勵制度以鼓勵村民針對村內(nèi)事務提建議。通過上述方式引入多元的社會力量，經(jīng)由政府和居民群體雙向的良性互動來創(chuàng)新社會管理的方式達致善治的目標。

（3）推進社區(qū)民間組織的發(fā)展，走非營利組織的中國化道路。從整體社會鄉(xiāng)公民社會的轉(zhuǎn)型，提供了一個新的發(fā)展空間，致使第三部門得以發(fā)展，非營利組織的作用得以凸顯。在廣大農(nóng)村倡導社區(qū)民間自組織的參與，推進社區(qū)民間組織的發(fā)展，包括：社區(qū)文娛性組織，如秧歌隊、廣場舞團體；公益性組織，如“留守兒童之家”。這些組織客觀上可激活社區(qū)公共事務的參與治理過程同時促進社區(qū)生活系統(tǒng)的組織化。通過村民易于接受的形式，增強村民間溝通交流的機會，促進村民關系的和諧。

（4）針對外出務工農(nóng)民家庭出現(xiàn)的各類問題，在村內(nèi)組織“流動農(nóng)民之家”和“留守婦女之家”。根據(jù)2004年對南京務工經(jīng)商的流動農(nóng)民的社會支持網(wǎng)絡的分析可以得出的結(jié)論有：流動農(nóng)民社會支持網(wǎng)絡規(guī)模和緊密度均較城市居民和農(nóng)村居民低，且網(wǎng)絡的性別趨同性強、異質(zhì)性低；與農(nóng)村居民相比流動農(nóng)民的地緣作用下降且業(yè)緣力量不突出。以上調(diào)查數(shù)據(jù)可說明流動農(nóng)民的社會支持網(wǎng)絡較弱，他們需要社會各個層面的支持。同時有大量農(nóng)民進城務工造成的“留守”現(xiàn)象也給農(nóng)村生活中增添了諸如“留守兒童”缺少關愛和保護，“留守婦女”安全和身心健康得不到保障，“留守老人”孤獨無依無人照料等社會深切關注的問題。因此，“流動農(nóng)民之家”旨在為進城務工農(nóng)民提供就業(yè)輔導、代購火車票等返鄉(xiāng)便利等以增強該群體間的聯(lián)系，為彼此提供生活上的幫助和精神上的支持；“留守婦女之家”的服務群體不僅局限于留守婦女，更有留守兒童和老人，該組織的存在旨在通過定期的彼此交流和情感輔導、心理咨詢等服務來排解留守婦女心中的壓力，增強面對生活的信心，同時對其孩子和長輩分別提供教育上的建議和養(yǎng)老方式的優(yōu)化途徑。即積極發(fā)揮農(nóng)村社會組織的參與功能和服務提供功能。加強社會建設和社會管理、推進社會管理體制創(chuàng)新和公民參與社會事務管理，以更好追求富強、民主、文明、和諧的社會目標。

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[3]童星. 創(chuàng)新社會管理[M]. 北京，中國社會科學出版社，2012.

篇6

一、究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅

究竟為什么要免除農(nóng)業(yè)稅？這個問題看起來簡單，其實不然。政府免稅的目的與免稅本身的社會經(jīng)濟價值是兩回事情。認識這一點對于我們討論后面的問題很有意義。

很多人把農(nóng)業(yè)稅看作一種土地財產(chǎn)稅。如果這個說法能成立，那么，免除農(nóng)業(yè)稅是完全有道理的。我國目前還沒有普遍對財產(chǎn)征稅，對農(nóng)業(yè)領域的耕地占用征稅也不應該。在法律上，土地是集體的，農(nóng)戶不應該是直接的納稅主體。更重要的是，財產(chǎn)的價值大小與財產(chǎn)的用途有關。就種植業(yè)來說，即使在農(nóng)產(chǎn)品價格令人滿意的情況下，農(nóng)產(chǎn)品銷售額中扣除包括勞動成本在內(nèi)的各項成本以后，不會再有剩余，連地租也不能存在。這個賬不用細算。如果說廠房設備可以用扣除折舊以后的凈價值來確定財產(chǎn)價值，那么，對農(nóng)業(yè)用地的財產(chǎn)價值不能用這種方法來估計?？梢哉J為，中國大量的農(nóng)用土地是“邊際土地”，其財產(chǎn)價值是零或負數(shù)。此外，把農(nóng)業(yè)稅當作對地租的替代，更是講不通。

免除農(nóng)業(yè)稅的另一個理由，是把農(nóng)業(yè)部門看作一個效果高度外溢的經(jīng)濟部門，政府理應免除對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開征的稅收。從技術性質(zhì)上說，農(nóng)業(yè)部門容易做到對環(huán)境的正向貢獻，這不用細說。此外，農(nóng)業(yè)部門還可以是與國家安全高度相關的部門；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是具有高度戰(zhàn)略關聯(lián)度的產(chǎn)業(yè)，這一點也馬馬虎虎可以講得通，盡管在學理上并不容易說清楚。

免除農(nóng)業(yè)稅的理由從政府方面來講，是因為農(nóng)民收入低，征收農(nóng)業(yè)稅有失公正性，并在政治上產(chǎn)生很多問題。以后農(nóng)民收入水平提高了，應該適用個人所得稅。所以，從邏輯上說，農(nóng)業(yè)稅顯然并不是一個針對所得征收的稅種。

從歷史的眼光看，農(nóng)業(yè)稅實際上是國家在經(jīng)濟上對農(nóng)民實行強制（管理）的一個表現(xiàn)。在經(jīng)濟還很不發(fā)達的時候，依靠市場交換方式，國家的非農(nóng)部門的生存和發(fā)展不能得到足夠的糧食，不得不對農(nóng)民實行強制（管理），向農(nóng)民征收糧食。市場關系改善以后，“公糧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)稅”。所以，農(nóng)業(yè)稅是國家對農(nóng)民實行強制（管理）的歷史遺跡。國家為維持對農(nóng)民的強制（管理），付出了巨大代價；這個代價的標志是產(chǎn)生了一個龐大的縣鄉(xiāng)官僚機構(gòu)。僅僅為了給農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供公共品，不需要這樣龐大的官僚機構(gòu)。但為了向農(nóng)民征稅和征收其他收入，就設立了大量機構(gòu)。大量調(diào)查表明，許多機構(gòu)并不向農(nóng)民提供有效的公共品，只單純是為了收費而生存。這已經(jīng)是公認的事實，不用我在這里作大量舉證。當然，任何稅收都有強制的性質(zhì)，但強制必須建立在公正的基礎上，對低收入者征稅強制是不公正的。所以說，農(nóng)業(yè)稅反映的強制關系具有特殊的性質(zhì)。

當經(jīng)濟發(fā)展到一定水平以后，對農(nóng)民的“強制”在經(jīng)濟上是低效的，在政治上是失分的。據(jù)對河北某地的調(diào)查，在一些合理假設之下，經(jīng)計算，每向農(nóng)民征收1元稅費，付出的代價是1.7元。①從宏觀面上看，據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村調(diào)查隊測算，全國鄉(xiāng)級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70％計算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。②這樣，粗略地說，在農(nóng)業(yè)領域，政府在公共品的交易中處于“虧損”狀態(tài)。從政治關系看，在引起農(nóng)村社會關系緊張的因素中，稅費征收因素曾經(jīng)排在首位，近幾年才發(fā)生變化。地方政府搭車收費，使得農(nóng)民繳納的稅費總額超過中央政府規(guī)定的標準，中央政府找不到一個有效的辦法來遏制搭車收費的蔓延，在政治上顯得非常被動。

從以上分析進一步推理，可以認為農(nóng)業(yè)稅的征收事實上在實行分稅制的時候已經(jīng)喪失了征收的理由。國家的財政基礎越來越不依靠農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)稅的征收成本過于高昂，以及這個稅種的其他弊端，早已使取消這個稅種成為必然。

停止征收農(nóng)業(yè)稅至少有兩重意義：第一，政府要向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民（真正的農(nóng)民）提供無償?shù)墓卜?。付，財政會是凈赤字。稅收是國家公器，特別是現(xiàn)代國家的公器。對低收入人群應實行低稅或免稅，甚至實行負稅，以體現(xiàn)稅收對國民收入的再分配職能。個人所得稅適用農(nóng)民還是遙遠的事情。第二，停止征收農(nóng)業(yè)稅還意味著停止國家與農(nóng)民之間的掠奪式交易。圍繞農(nóng)業(yè)稅而發(fā)生的各種搭車收費，具有掠奪的性質(zhì)，因為相關收費機構(gòu)并沒有向農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供公共服務。

二、免除農(nóng)業(yè)稅后究竟發(fā)生了什么問題

實行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財政開始出現(xiàn)問題，鄉(xiāng)級財政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農(nóng)業(yè)稅廢除的形勢下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財政難以為繼。許多研究者已經(jīng)指出，中央政府按賬面免稅額對中西部地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，根本不能解決問題。更為嚴重的問題是，鄉(xiāng)級干部的工資常常難以保障，影響到鄉(xiāng)村政治的穩(wěn)定。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關的主要債主，而且也往往是“轉(zhuǎn)手債主”，因為政府還不了債，或者還債時有舞弊行為，便使得一部分鄉(xiāng)村干部也進入了上訪隊伍。我們不得不承認，鄉(xiāng)村財政危機是嚴重的。應該說這種危機程度恐怕在中外歷史上也是罕見的。對此不用在這里多費筆墨來討論。

問題究竟是一個什么性質(zhì)？原因又在哪里？

是因為減免農(nóng)業(yè)稅影響的結(jié)果么？顯然不能作這樣的簡單結(jié)論。如同一個癮君子斷了而發(fā)生問題，我們不能把他的問題歸結(jié)于中斷的后果。按我們前面的簡要分析，農(nóng)業(yè)稅這個稅種是沒有存在下去的理由的；如果允許這個稅種存在下去，引起的問題會更大。只要有農(nóng)民交納的稅金，就有了養(yǎng)干部、養(yǎng)機構(gòu)的資金來源，就不能下決心精簡機構(gòu)，減少公務人員。

關于鄉(xiāng)村財政危機發(fā)生的原因，一個更常見的說法是全國性的政治經(jīng)濟體制導致資源被向上抽取。這個說法大體上是對的，但抓到這個原因仍然沒有貼到問題的要害。按我的調(diào)查和統(tǒng)計資料的反映，近一些年里，很多農(nóng)業(yè)縣的財政如果沒有上級政府的轉(zhuǎn)移支付，財政會是凈赤字。獲得財政補貼的1000個左右的縣財政，主要是農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，上級財政自然對這些縣不存在直接財政抽取的問題。但這些縣內(nèi)部卻存在縣級財政抽取鄉(xiāng)村兩級資金的問題。在我調(diào)查的華北某縣，縣財政甚至控制了村黨支部書記的工資，并在實際操作中幾乎沒有給他們發(fā)放工資，逼使有的書記用其他手段解決自己的報酬問題。至于金融渠道的資金在農(nóng)業(yè)縣的凈流出也要具體分析。農(nóng)業(yè)縣缺乏投資機會，農(nóng)業(yè)貸款的成本又比較高，金融渠道的資金流出是難以避免的。

問題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應。這種供需間的不平衡才是危機發(fā)生的直接原因。如果說上級政府對縣鄉(xiāng)財政危機要負責任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。

我們先來分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對公共品的需求。

如果按經(jīng)濟學的規(guī)范要求，我們很難在數(shù)量上確定傳統(tǒng)農(nóng)村社會對公共品的需求。我們在這里展開更深層次的分析；更簡單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問題的性質(zhì)。在社會專業(yè)化分工程度比較低的情況下，農(nóng)民對公共品的需求很少會表現(xiàn)為貨幣化的需求，這會給分析帶來困難。

第一，對于國家安全、憲法秩序、環(huán)境保護這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農(nóng)民愿意也只能用“搭便車”的辦法來獲得。這樣一些公共品在任何社會都應該是富人免費“提供”給窮人，窮人對它們的需求本來就弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對他們來說是“免費的午餐”。

第二，農(nóng)民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪灌溉排水以及土地整治等。對于這類公共品，傳統(tǒng)農(nóng)民在歷史上就很少依靠政府。中國傳統(tǒng)社會的基礎是所謂“五口百畝之家”，這樣的農(nóng)戶其實際生活水平很可能要超過當今中國的許多農(nóng)戶，但這些農(nóng)戶沒有表現(xiàn)出對“政府”的強烈需求。事實是，在大部分歷史時期，中國實行的是所謂“皇權(quán)不下縣”制度，農(nóng)民通過社區(qū)人與皇權(quán)發(fā)生聯(lián)系。社區(qū)人相當于現(xiàn)今西方國家在基層政治活動中的“志愿者”。那個時代的縣政府也是一個很小的機構(gòu)。從沈從文的小說里我們就看到，一個湘西的縣太爺沒有縣衙門，馬背就是自己的辦公室。

第三，對于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農(nóng)民也有自己的解決辦法，而通常農(nóng)民會找到經(jīng)濟的付費方式。只有在現(xiàn)代社會，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農(nóng)民不得不向政府或其機構(gòu)支付貨幣。

第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會并不是公共品，而主要是私人物品，例如對某些風險的回避，包括自然災害風險和養(yǎng)老風險等。到了現(xiàn)代社會，社會保障和災害防范越來越具有了某種公共品的性質(zhì)，農(nóng)民不得不以社會化的方式來獲得它們。但在農(nóng)民收入水平還很低的情況下，農(nóng)民又不能從口袋里掏出很多錢來獲得它們。

還有一個事實必須指出，中國農(nóng)民對貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統(tǒng)計局所統(tǒng)計的收入來支付。在農(nóng)民總收入中，發(fā)生在農(nóng)村的現(xiàn)金收入只占到其中的一半左右，大約每人每年2000元上下，相當于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。在大部分農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，農(nóng)民的現(xiàn)金收入更少。這樣一個收入水平的群體，對公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實在不會很高。對農(nóng)民來說，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內(nèi)部化，而不是高度貨幣化的社會易。

綜上所述，在我國農(nóng)村經(jīng)濟還很不發(fā)達的情況下，農(nóng)民并不需要由政府來供應大量公共品；農(nóng)民有限的收入中的一小部分主要會用來購買上述第三類公共品。

現(xiàn)在再來分析鄉(xiāng)村社會對公共品的供給。

因為統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計我國鄉(xiāng)村社會的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府）的實際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實際供應規(guī)模。支出總額應包括預算內(nèi)支出、預算外支出，還應包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當難估計。根據(jù)一些相關數(shù)據(jù)的保守估算，這個數(shù)字在5000億元左右。5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入（不包括打工收入）的1/3。換句話說，如果這個公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說具有相當于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當然，農(nóng)民拿不出這個錢，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級負債。③

現(xiàn)在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財政危機的要害是我們強加給農(nóng)民一個大規(guī)模的公共品的供應，遠遠超過了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，我們這個公共品供應效率十分低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農(nóng)支出（也被大量挪用）。大量鄉(xiāng)村公共部門只是為收費而存在，并沒有給農(nóng)民帶來公共品的享受。④

三、我們需要建立什么樣的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)

有了上面的分析，解決問題的辦法也就比較清楚了。我們的目標應該是建立一個公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。當然我們無法說清楚這個平衡點的具體數(shù)值，但指出這樣一個根本原則是有把握的：在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應必須要依靠鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應。農(nóng)民只對一些具有俱樂部性質(zhì)的公共品支付貨幣。

按照這個基本思路來建立鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)，以下幾點非常重要：

第一，不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農(nóng)民進行公共品交易的基本平臺，如果自治停留在村一級，其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是完全錯誤的。公共權(quán)威機構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗所否定，我們不能走回頭路。從政治學規(guī)律看，除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì)，否則實行派出制會產(chǎn)生嚴重的弊端。⑤如果一個社區(qū)需要綜合的權(quán)威機構(gòu)，那么，這個機構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉，產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個相當長的時期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經(jīng)費要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。

第二，大力推動鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開拓農(nóng)村公共事務方面志愿者活動的空間。大量的公共事務在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領導職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越是減少。

第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟這個層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專業(yè)合作社。為此，首先要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道。這個辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡公務人員的數(shù)量，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務活動。其次還要逐步將現(xiàn)有集體經(jīng)濟通過改制轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟或其他形式的私營經(jīng)濟，從根本上解決鄉(xiāng)村干部集經(jīng)濟控制權(quán)和公共管理權(quán)于一身的弊端。

第四，廣泛實行委托服務制，大量減少縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所設立的垂直控制、上下對應的機構(gòu)，把縣政府服務農(nóng)業(yè)的公共活動通過委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計劃生育委員會直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機構(gòu)（例如某醫(yī)院）辦理計劃生育事務，同時將經(jīng)費劃撥給承辦機構(gòu)。⑥現(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現(xiàn)自己的工作目標，而不必設立專門的機構(gòu)。如果縣級機構(gòu)沒有經(jīng)費給農(nóng)民提供服務，寧可撤銷也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立一個機構(gòu)用收費的辦法養(yǎng)活自己。

第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)如果不承擔公共服務職能，就將其完全推向市場。政府的農(nóng)業(yè)技術推廣一類的經(jīng)費可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場上用這種“準貨幣”購買服務，促成有關組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者（政府機構(gòu)）兌換貨幣。

篇7

關鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；社區(qū)整合；襄陽市

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0195-02

引言

對于處于城市擴張過程中的邊緣區(qū)域，國外學界普遍使用的是“城市邊緣區(qū)”（Stadtradzonen）、“ 城 鄉(xiāng) 邊 緣 區(qū) ”（The Rural- Urban Fringe）、“ 鄉(xiāng)村-城市邊緣帶”（Rural- Urban Fringe Belts）、城市邊緣帶”（Urban Fringe Belts）“、轉(zhuǎn)型區(qū)”（Zonein Transition）等概念。在筆者看來，中國的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)首先是在整個社會大轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的，在當代中國，社會轉(zhuǎn)型既是一個價值理想，也是一個理論范式，同時還是一個社會過程。這個社會過程在“總體性社會”和“市場社會”兩種“非傳統(tǒng)的”社會形態(tài)之間的轉(zhuǎn)變，在此” 現(xiàn)代化”的過程中形成了相當有中國特色的城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)。

城鄉(xiāng)結(jié)合部目前出現(xiàn)的問題與我國長期實行的城鄉(xiāng)二元管理體制密不可分。中國改革開放以來資源大部向城市傾斜，對農(nóng)村缺乏應有的資源投入，而隨市場快速發(fā)展起來的城鄉(xiāng)結(jié)合部在政府眼中仍然屬于農(nóng)村地區(qū)，因此缺乏有效規(guī)劃與管理，城鄉(xiāng)結(jié)合部在相當程度上處于任由自身發(fā)展的狀態(tài)，嚴重地制約了城市化進程，影響了經(jīng)濟發(fā)展、社會進步，亟待治理。與此同時，在計劃經(jīng)濟時代對社會人員管理起過相當重要作用的中國單位組織卻日益受到來自市場化的壓力，國家與社會的同構(gòu)關系被打破；市場化造成社會資源的重新配置和社會結(jié)構(gòu)的重組，國家通過單位組織進行的單一行政性整合模式受到了挑戰(zhàn)。越來越的管理需要下放到新興出現(xiàn)的各類基層社區(qū)。要解決這個問題應從基層管理入手，即強化社區(qū)管理。社區(qū)管理是指在一定的組織內(nèi)，為了維護社區(qū)的正常秩序，滿足社區(qū)居民物質(zhì)生活、精神生活等特定需要而進行的一系列的自我管理和行政管理的活動。本文擬以襄陽市S社區(qū)為例，對我國城鄉(xiāng)結(jié)合部治理面臨的問題及對策，謹陳管見。

一、S社區(qū)的管理現(xiàn)狀

S街道地處湖北省襄陽市樊城區(qū)近郊，是襄陽市西大門，316國道和鄧城大道橫貫東西，襄荊高速公路連通南北，并留有出口。全街版圖面積28.6平方公里，擁有耕地面積1.4萬畝、灘涂資源近8 000畝，農(nóng)業(yè)主要以蔬菜為主，兼有花卉、糧食等經(jīng)濟作物，工業(yè)以民營企業(yè)為主體，現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)近70家，是一個涉農(nóng)型的街道辦事處。隨著城市規(guī)模的擴張，S社區(qū)快速由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代工商業(yè)區(qū)，村民變?yōu)榫用?，農(nóng)村變?yōu)樯鐓^(qū)，農(nóng)田變?yōu)楣I(yè)和商場。目前，該社區(qū)現(xiàn)有常住人口3 140戶，總?cè)丝? 450余人。

二、S社區(qū)管理存在的問題

（一）種糧不如種房，違法建設泛濫，亟須治理

隨著近年來城鄉(xiāng)結(jié)合部地價的飆升，越來越多的社區(qū)居民開始大肆違規(guī)建房以期在拆遷時等到高額賠償。目前，S社區(qū)存在的違法建設主要有，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟組織未經(jīng)批準，擅自占用大量土地，用于建設廠房、商鋪出讓、出租；二是借農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、舊村改造等名義，規(guī)避用地審批手續(xù)或超范圍建設，搞小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)；三是通過出租、承包等以租代征方式，非法使用農(nóng)業(yè)用地進行非農(nóng)建設；四是村民未經(jīng)批準強占邊角地、綠地、耕地等，建房出租，謀取不法利益。其中，前三類屬集體違法，第四類屬個人違法，說明在違法用地方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、村集體組織與村民個人具有一致性。

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部管理體制不順，從而引發(fā)許多社會矛盾

城鄉(xiāng)結(jié)合部說到底是隨著城市的發(fā)展，以往近郊農(nóng)村在向城市轉(zhuǎn)化過城中形成的過度階段，這種特性造成了其城不城，村不村現(xiàn)象，一方面它必須接受以管理城市為主的社區(qū)的領導，但又不能實施城市社區(qū)管理體制，另一方面其農(nóng)村社區(qū)屬性，決定了在土地所有權(quán)、戶籍制度等方面只能實行農(nóng)村管理體制。于是，就形成了城鄉(xiāng)二元管理體制并存的交叉性矛盾，導致城鄉(xiāng)結(jié)合部管理乏力和管理效率低下，最終只能是誰也管不著，誰也管不好。而管理體制交叉性矛盾與管理體制改革的滯后相結(jié)合，致使現(xiàn)行的管理體制大大落后于已經(jīng)基本實現(xiàn)城市化，甚至高度城市化了的城鄉(xiāng)結(jié)合部村鎮(zhèn)的發(fā)展需要，因此出現(xiàn)了所謂城中村現(xiàn)象。特別是因為體制滯后，使土地所有權(quán)、戶籍管理等問題難以解決，導致城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)建設不能納入城市發(fā)展整體規(guī)劃，形成了特有的戶籍身份與職業(yè)身份嚴重不相符的特殊人群部落。

（三）人戶分離，農(nóng)居混雜，流動人口密集，治安形勢嚴峻

城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口構(gòu)成最典型的特征就是“農(nóng)居混雜”，指農(nóng)民與居民混聚在同一村落。主要情況，一是本地現(xiàn)代小區(qū)建成后，許多城鎮(zhèn)戶籍的居民隨之遷來，與本地農(nóng)民形成廣義層面的農(nóng)居混雜；二是外來流動人口中也是農(nóng)居混雜，既有農(nóng)民工，也有外地城鎮(zhèn)戶口的務工經(jīng)商人員。尤其值得關注的是外來人口的快速集中和高流動性、人員構(gòu)成的復雜性、素質(zhì)的低層次性和較高的犯罪率，已嚴重影響了城鄉(xiāng)結(jié)合部穩(wěn)定發(fā)展。城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)聚集了較多文化素質(zhì)較低、法制觀念淡薄、幫派性較強的流動人口，加上地方宗族勢力和惡勢力的抬頭，極大地削弱了當?shù)厣鐣€(wěn)定的控制機制。另外，城市化進程中城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)社會資本下降，其原有的 “熟人社會”變成了新的 “陌生人社會”，人們相互之間缺乏一定的互動網(wǎng)絡與信任，行為容易 “失范”。在調(diào)查中，我們著重對當?shù)氐纳鐣伟矤顩r做了針對性的調(diào)查，結(jié)果如表1。

表1 居民對所在地社會治安滿意度調(diào)查

如表1所示，有61.6%的受訪者對當?shù)厣鐣伟矤顩r表示滿意，他們普遍認為當前的社會治安較以前有所好轉(zhuǎn)，總體上呈現(xiàn)良好的態(tài)勢；而剩余36%的受訪者則給出了否定的意見，即不滿意當前的社會治安情況，這些人認為當前的社會治安還存在諸多隱患和問題，亟須采取措施加以改善。綜合來看，居民對當?shù)毓舶踩o予了較好的評價，但仍需注意解決隨時可能發(fā)生的公共安全問題，進一步提高公共安全指數(shù)。

（四）基礎設施不足，環(huán)境臟亂，公共服務落后

一是社區(qū)居民娛樂健身設施較少，社區(qū)現(xiàn)有占地400多平米的文化活動廣場，300平米的社區(qū)辦公、老年活動用房，休閑小樂園。這些硬件設施能滿足居住在社區(qū)辦公樓附近的居民休閑娛樂需求，但不能滿足社區(qū)其他角落居民的需要。二是商店較少，無固定買賣場所。例如，居民買菜是在路旁的小攤上，僅有8：00--9：00和17：00一18：00兩個時間段營業(yè)，給居民生活帶來不便。三是路燈稀少，草叢濃密，建筑工地多，易造成安全隱患。

三、實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會穩(wěn)定發(fā)展的思路與對策

（一）強化城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)居民自治意識，促進社區(qū)自治

目前城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)治理亂象主要原因在于由村級管理模式向社區(qū)管理模式的轉(zhuǎn)變過程中，符合社區(qū)建設需要的各類組織形式?jīng)]有充分發(fā)展，以及相應的組織制度建設滯后。我們應該轉(zhuǎn)變政府主導型的社區(qū)管理措施，把社會資本引入到社區(qū)管理中來，引導非政府組織、公眾、志愿者、私人部門等多方力量參與，形成多元化治理的新格局。

這種背景下，社區(qū)建設的方向就不應是國家化與行政化，而是通過改變政府對資源分配的絕對控制，逐步弱化政府對社區(qū)的直接控制和干預，適當從社區(qū)退出，培育社區(qū)居民自治的土壤。同時，重視中介組織的培育，把社區(qū)中的一些公益性事務轉(zhuǎn)由中介組織或公益組織承擔，從而使居民委員會卸下重負，淡化行政色彩，由此促進居民的自我組織與社區(qū)自治。

（二）培育社區(qū)社會資本加快社區(qū)整合

社會學將人們之間的社會聯(lián)系納入資本范疇，提出了社會資本概念。帕特南運用社會資本的概念探討市民社會與民主行政運作的關系，將社會資本界定為社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它們能夠通過促進合作來提高社會效率，并減少群體內(nèi)部的機會主義行為。社會資本理論認為，個體公民關心公共事務，并形成互惠合作的規(guī)范。網(wǎng)絡是公民參與的前提條件與基本特征，活躍的公民參與是推進民主政治與獲得良好制度績效的有效保證。加強社會資本建設，提高居民的社區(qū)認同感，是實現(xiàn)社區(qū)整合的又一途徑。城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)面臨著公共產(chǎn)品供給不足、社區(qū)成員復雜、管理難度大等問題，提高居民的社區(qū)認同度，能夠彌補組織和功能整合上存在的不足。 社區(qū)社會資本是一種群體視角的社會資本，它涉及社區(qū)居民間的交往頻率，社區(qū)居民的交往越頻繁，對其社區(qū)的歸屬感越強，就越能夠在整體上提升全社區(qū)的社會資本，從社區(qū)工作的角度來看，也有助于社區(qū)各項工作的開展。

篇8

關鍵詞：合作社；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；組織管理；風險規(guī)避

中圖分類號：S-9 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20170632159

引言

建國以來，我國農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)與管理體制經(jīng)歷了從社隊制、村組制到社區(qū)制3次重大改革。國家城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求是從城鄉(xiāng)分離向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基層組織和管理體制；農(nóng)村服務從農(nóng)民自我服務為主向社會發(fā)展服務為主轉(zhuǎn)變；農(nóng)村社會從靜止、封閉向開放和流動轉(zhuǎn)變；基層民主自治制度從“村民自治”向“居民自治”轉(zhuǎn)變；農(nóng)村社區(qū)從生產(chǎn)和行政共同體向社會生活共同體轉(zhuǎn)變。相當長時期內(nèi)，我們采取農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略，通過及一系列配置措施和政策，大規(guī)模地動員和吸納鄉(xiāng)村資源以快速推進工業(yè)化。據(jù)估算，改革前，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差形式從農(nóng)村隱蔽地吸取了8000億元資金。城市社區(qū)長期處于優(yōu)先發(fā)展地位，對農(nóng)村社區(qū)的生存發(fā)展產(chǎn)生了嚴重的擠壓。目前，恢復農(nóng)業(yè)活力、重建農(nóng)村社會功能和經(jīng)濟功能成為重要議題。

十八屆三中全會著力強調(diào)要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。農(nóng)村組織的管理涉及到農(nóng)村經(jīng)濟關系和社會功能。農(nóng)村組織不僅是農(nóng)民自主管理的產(chǎn)物，其自身所具有的獨特作用使其有承擔農(nóng)村社會管理的社會基礎和能力。社會組織屬于農(nóng)民的自發(fā)組織，本質(zhì)上是為了維護農(nóng)民權(quán)益。具體而言，農(nóng)村組織能夠起到提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務，反映農(nóng)民訴求，協(xié)調(diào)農(nóng)村社會關系，化解矛盾及規(guī)范行為，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面作用。組織與環(huán)境之間的關系還具有“政治性”的特征，組織在應對環(huán)境諸種限制性要求的過程中，擁有自由和自主的領域。正如福柯說的“在任何形式的公共生活和權(quán)力的任何操演當中，空間都是根本性的”。

國外學者通過研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民規(guī)避風險的需求是建立農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織的重要起因。因為小農(nóng)面對巨大的生產(chǎn)和市場風險，需要組織化來規(guī)避風險。土地在農(nóng)民中的平均分配形成了對組織化的需求；農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小時，需要組織起來應對生產(chǎn)和銷售中的風險。國內(nèi)一些調(diào)查研究認為，我國農(nóng)民專業(yè)組織的發(fā)育與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、市場發(fā)育程度、生產(chǎn)專業(yè)化水平和商品化程度、政府支持、乃至戶主的文化水平等影響因素緊密聯(lián)系。

2007年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布為合作經(jīng)濟組織發(fā)展提供了法律保障，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織基本形成了以產(chǎn)品類組織為主體、服務類組織積極補充的格局。國家是農(nóng)村社會管理的主體。但“由一元管理主體向多元管理主體的轉(zhuǎn)變”是社會管理歷史演變過程的總趨勢。農(nóng)村社會管理存在著整體的結(jié)構(gòu)性碎片化問題。農(nóng)村組織在非營利性、志愿性、自治性的特性、整合社會資源等方面，具有明顯優(yōu)勢。農(nóng)村社會組織在創(chuàng)新農(nóng)村社會管理中起著基礎性作用，必須形成政府主導、農(nóng)民參與、社會組織協(xié)同共治的農(nóng)村社會管理新模式。在我國現(xiàn)有農(nóng)村土地分散和小規(guī)模經(jīng)營這種土地制度短期內(nèi)難有根本性突破的背景下，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展對農(nóng)民融入經(jīng)濟市場化和國際化軌道中生產(chǎn)和發(fā)展具有重要意義。

農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織形成的以產(chǎn)品類組織為主體、服務類組織積極補充的格局意味著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售成為了農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的主要工作內(nèi)容。伴隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，人民食品需求轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本轉(zhuǎn)化，導致了農(nóng)產(chǎn)品品種、生產(chǎn)、銷售等內(nèi)容發(fā)生了巨大變化，各種經(jīng)濟作物種植得到迅猛發(fā)展。為了提高農(nóng)民經(jīng)濟收入，進行大規(guī)模產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營戶在加速分化，許多從商品生產(chǎn)者逐漸衰退為生計型小農(nóng)，而種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)。我國將形成以承包農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場為基礎，以農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)和各類經(jīng)營組織為支撐，多種生產(chǎn)經(jīng)營組織共同協(xié)作、相互融合、具有中國特色的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織最初的，也是最重要的目的――規(guī)避風險。雖然農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的經(jīng)濟功能之外的社會功能不斷增強，但是，其經(jīng)濟功能是其存在和發(fā)展的基礎。在全球化的今天，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢已經(jīng)勢不可擋，已成規(guī)模。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化對于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民以及農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織有著巨大影響。

農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的組織發(fā)展依托于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，這就要求社會，尤其是農(nóng)村社區(qū)對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的正確認識并采取適當?shù)霓r(nóng)業(yè)發(fā)展模式與行為。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織在積極接納和理解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中，其組織與管理模式直接影響農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)揮著怎樣的作用，其組織和管理的邏輯、人員結(jié)構(gòu)、方法途徑值得探究與分析。

1 D村農(nóng)業(yè)合作社的組織與管理模式

為了探究農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，發(fā)揮著怎樣的作用，分析其組織和管理的邏輯、人員結(jié)構(gòu)、方法途徑。筆者在在福建省S縣D村進行了調(diào)查。

1.1 D村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀

S縣位于閩浙交界處，武夷山麓東南側(cè)，屬傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣。總?cè)丝?6.53萬人，其中非農(nóng)業(yè)人口4.19萬人，農(nóng)業(yè)人口12.34萬人。D村生態(tài)種植專業(yè)合作社成立于2012年，倡導人是當時的村主任。作為一種農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，其成立的最初的，也是最重要的目的是，規(guī)避風險的需求。D村種植的主要經(jīng)濟作物是煙草、玉米、毛芋、山露和竹筍。訂單農(nóng)業(yè)，作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的一種經(jīng)營方式是當?shù)剞r(nóng)業(yè)的支柱。其中煙草、山露、玉米以及林地生產(chǎn)的竹筍都是以訂單農(nóng)業(yè)的形式存在的。特殊的訂單農(nóng)業(yè)使得村民的生產(chǎn)和銷售有了一定的保障。

1.2 D村農(nóng)業(yè)合作社組織管理模式

山露的種植發(fā)展歷史體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作社的組織管理模式。一開始，山露的種植是因為S縣達食品有限公司（食品加工公司）需要農(nóng)戶提供食品加工原材料而在縣內(nèi)部分地區(qū)與農(nóng)戶合作，由公司提供種子，農(nóng)戶種植、收割后賣給亞達公司，亞達食品有限公司采用的“公司+基地+農(nóng)戶”（訂單農(nóng)業(yè)）的發(fā)展模式，吸引了村莊許多多農(nóng)戶參與，迅速形成了超過133400m2的山露菜種植規(guī)模。亞達食品有限公司利用山露菜莖稈通過加工保鮮，生產(chǎn)成罐頭以保持山露菜的原有風味和方便運輸、保存，遠銷日本。

亞達食品有限公司采用公司+農(nóng)戶的模式，在初期保證了D村133400m2露菜的銷路，為村民帶來了一定收入。但是，在種植山露菜兩年后，即2012年，那位給東邊村提供山露菜訂單保障的顧問跳槽后，山露菜的銷售就成了問題，種植山露菜的農(nóng)戶面臨銷售危機。如何解決農(nóng)戶的銷售危機，規(guī)避農(nóng)戶生產(chǎn)風險成為了難題。當時恰逢D村在積極申請并建設生態(tài)農(nóng)村，希望積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，包括生態(tài)農(nóng)業(yè)種植和加工。村委看中了山露菜和竹筍的“生態(tài)作物”的特點，希望能促進山露菜和竹筍的種植，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高村民收入。

在此背景下，D村在村主任為首村委會的帶領下開始籌備成立村合作社。村委會宣稱建立合作社的目的是滿足農(nóng)民規(guī)避風險的需求（滿足村民在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售需求），建立食品加工廠對山露和竹筍進行粗加工在保持山露菜的原有風味和方便運輸、保存的基礎上，大力拓寬農(nóng)產(chǎn)品的銷售途徑。要成立一種農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織并不容易，需要符合2007《合作社法》的多項規(guī)定，還要面對合作社業(yè)務范圍，村民入社的條件和途徑，選址，資金等諸多問題。

合作社的注冊、條件、證明等法務和程序由村長執(zhí)行。所有村民都能入股合作社，但是只有董事才能參與管理（董事由村委主要領導和合作社股份較多的幾位組成）。村委會一開始將合作社和食品加工廠建立在村里的廢棄住宅區(qū)，但是由于部分村民不愿意以自己的宅基地入股合作社，因此合作社不得不將合作社和食品加工廠地址定在村莊對面的山下，挖山填土。于2012年正式成立并定名為S縣D村生態(tài)種植專業(yè)合作社。

村委會積極宣傳成立農(nóng)民專業(yè)合作社的必要性和村民加入農(nóng)民專業(yè)合作社的好處，但是由于前景的不明朗，村委會提出的村民以土地或者資金入股的建議并沒有得到很多村民的支持，最后只有5位村民加入，他們籌集資金自己蓋了廠房購買了生產(chǎn)設備進行食品粗加工。采取工廠化管理，合作社法人是村主任，村主任任廠長，負責管理整個工廠的生產(chǎn)、經(jīng)營和銷售。工廠每年生產(chǎn)每年2～3個月，期間會從本地村民中雇用短工50～70人參與生產(chǎn)。D村生態(tài)種植專業(yè)合作社，主要經(jīng)營竹筍和山露菜粗加工、銷售。其加工的原材料都是來自當?shù)剞r(nóng)民種植的，主要是來自東邊村村民種植的竹筍和山露菜。合作社與村民的關系是“合作社+農(nóng)戶”模式與亞達食品有限公司的“公司+基地+農(nóng)戶”（訂單農(nóng)業(yè)）模式如出一轍。合作社和村民協(xié)商確定村民種植規(guī)模和要求，合作社負責以市場價收購村民種植出來的竹筍和山露菜。合作社雇用當?shù)卮迕麑⑹召彽闹窆S和山露菜進行粗加工，加工之后對外銷售。

1.3 農(nóng)業(yè)合作社面臨的風險

國外學者Miles通過研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民規(guī)避風險的需求是建立農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織的重要起因。因為小農(nóng)面對巨大的生產(chǎn)和市場風險，需要組織化來規(guī)避風險。農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織基本形成了以產(chǎn)品類組織為主體、服務類組織積極補充的格局。雖然有學者認為農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，實際上時農(nóng)民依法自愿聯(lián)合組成，對內(nèi)不以營利為目的，實行民有、民管、民享原則，為其成員提供生產(chǎn)經(jīng)營服務的經(jīng)濟合作組織。但是農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的主要功能仍然體現(xiàn)在對農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟風險的規(guī)避上。東邊村生態(tài)種植專業(yè)合作社成立的主要原因之一就是山露菜的銷售問題導致的風險。

2 結(jié)語

隨著我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的不斷發(fā)展。傳統(tǒng)家庭承包經(jīng)營戶在加速分化，許多從商品生產(chǎn)者逐漸衰退為生計型小農(nóng)，而種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)。以此為背景下引申出了 “公司+農(nóng)戶”、“合作者+農(nóng)戶”等以訂單為連接點，連接公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)民的經(jīng)營模式。農(nóng)民專業(yè)合作社其對內(nèi)不以營利為目的，為其成員提供生產(chǎn)經(jīng)營服務的本質(zhì)被弱化。

農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的組織與管理與村委會有緊密關系。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織尤其是農(nóng)民經(jīng)濟合作社，多是由村委會或村莊“能人”倡導建立的，村委會或是組織者或是重要參與者。農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的主要領導層也是由村委會主要干部和村莊“能人”構(gòu)成。他們在村莊這一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。在各種不同的制度關系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。

因為農(nóng)民規(guī)避風險的需求是建立農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織的重要起因，因此農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的組織與管理是在合作社成員面臨巨大的生產(chǎn)和市場風險，需要組織化來規(guī)避風險的時候發(fā)揮其作用。農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的主要功能仍然體現(xiàn)在對農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟風險的規(guī)避上。這是農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織基本形成以產(chǎn)品類組織為主體、服務類組織積極補充的格局的重要原因。與學者的“理想類型”“農(nóng)民依法自愿聯(lián)合組成，對內(nèi)不以營利為目的，實行民有、民管、民享原則，為其成員提供生產(chǎn)經(jīng)營服務的經(jīng)濟合作組織有著極大區(qū)別。

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篇9

論文摘要：當前西部貧困地區(qū)在村民自治過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的過度干預與村民自治功能萎縮現(xiàn)象十分嚴重，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關系失衡。要改善這一關系，一是要依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間，二是要落實村民自治各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關系，努力提高村民自治能力。

20世紀80年代以來，我國農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構(gòu)成我國農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。一是自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為黨的政治領導下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是存在于農(nóng)村社會的村民自治權(quán)，村民通過自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監(jiān)督。我國西部貧困地區(qū)由于經(jīng)濟、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產(chǎn)生了諸多矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突成為最為突出的問題之一，而當前西部貧困農(nóng)村農(nóng)民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經(jīng)營效率低、公共衛(wèi)生建設嚴重滯后、公共水利工程年久失修等現(xiàn)狀，急需充分發(fā)揮村民自治背景下村民的民主創(chuàng)造性和主動性，并且需要國家負責任的引導和幫助絕不能將國家應承擔的責任和費用變相轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民或壓制村民自治運行。所以正確協(xié)調(diào)兩者之間的關系十分必要和重要。

一、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關系現(xiàn)狀分析

根據(jù)《村民委員會組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作“。此規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關系，實質(zhì)上是村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)關系在法律上的定位，他們應是“指導與被指導，協(xié)助與被協(xié)助關系”。但對西部貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀而言，現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制，將村民委員會當作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)進行行政領導，布置各項任務并下達行政指令，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應承擔的責任和費用轉(zhuǎn)嫁于村民自治組織和村民，造成國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯位。一般表現(xiàn)為以下四種方式：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對村民會議負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免，但實際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過在村干部中培植自己的人實行對村的問接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。將村民自治組織的“當家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權(quán)利實現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實質(zhì)上是對村民自治權(quán)的一種剝奪。

第二，在日常事務中進行行政干預。在現(xiàn)行壓力型體制下有時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對村委會進行“指導”，它還直接“領導”村委會；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項任務，村委會僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會“負責”完成。所以實踐中村委會承擔著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該履行的職能，使村委會成為“準政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務而無暇顧及村務的局面當中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行財政監(jiān)控。西部貧困地區(qū)農(nóng)村普遍存在著集體經(jīng)濟薄弱，財政基礎有限的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往憑借自己的財政監(jiān)控職能對村級財務進行管理，進而影響整個村的管理形式，缺乏經(jīng)濟基礎的村委會也只能聽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。

第四鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行價值控制。貧困地區(qū)社會發(fā)展緩慢，需要國家提供各種貸款救濟及其它資源供給，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可憑自己手中掌握的這些社會價值分配權(quán)對村委會進行調(diào)控。

二是村民自治的偏斜運行，導致村民自治功能萎縮。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。但貧困地區(qū)在村民自治運行過程中，只注重強調(diào)民主選舉，認為“對大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會這個“實在”機構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實際運作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運行，使村務管理實踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實效。

二、實現(xiàn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關系良性發(fā)展的思路

通過上述對西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關系現(xiàn)狀的分析，為保證村民自治的健康運行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的順利開展，應該立足貧困地區(qū)現(xiàn)實，從改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和提高村民自治兩方面出發(fā)，努力尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機銜接。

(一)依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間

首先，健全和完善相關法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理范圍，實行依法行政?！洞迕裎瘑T組織法》只是籠統(tǒng)的、原則性規(guī)定，缺乏明確性和具體操作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難把握。所以可在總結(jié)村民自治經(jīng)驗的基礎上制定《組織法實施細則》，從實際工作考慮，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為進行明確規(guī)范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預。

其次，合理劃分二者權(quán)限，界定村務和政務。所謂政務是政府管理的事務，它具有國家意志性，是需要以國家強制力保障實施的事務。村務，是在一村范圍內(nèi)的公共事務，它涉及的是一村范圍內(nèi)村民的共同利益，是由一村之內(nèi)的村民共同管理的事務，具有群眾自治性，體現(xiàn)的是一村范圍內(nèi)村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要區(qū)別二者的范圍，凡是政府的職權(quán)，必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的，原則上不屬于政府的職權(quán)。因此，凡法律法規(guī)沒有規(guī)定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務，就屬于村民自治范圍的事項；如果不是村的共同事務，就屬于村民個人事務。對自治領域的事務要給于指導和支持，要尊重農(nóng)民群眾的選擇，不加干預；對非自治領域的事務要通過引導和監(jiān)督的方式進行管理，以保證國家任務的完成和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

其三，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員觀念，改進工作方法。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要提高認識，明確鄉(xiāng)村關系實質(zhì)，將上下級隸屬、指令性執(zhí)行觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然ブ⒚裰鲄f(xié)商觀念。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置任務，要根據(jù)村民委員會職權(quán)和各村實際情況，與村委會協(xié)商，再由村委會組織村民或村民代表討論決定，改變過去指令性工作模式。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改進工作方法，學會指導，指導村委會依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開展村民自治的宣傳、教育，積極引導形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區(qū)農(nóng)村進行村民自治。

其四，西部大開發(fā)以來，國家對西部貧鼠地區(qū)公共產(chǎn)品供給越來越多、扶貧力度越來越大，國家政權(quán)越來越多地需要向村級滲透。鑒于此，對于西部特別貧困的地區(qū)國家可適當加大基層管理成本的投人，增設鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的派出機構(gòu)和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現(xiàn)實行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投人主要精力搞好村務。真正實現(xiàn)給村民自治組織“減負”。

(二)落實村民自治各個環(huán)節(jié)，努力提高村民自治能力《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會”是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在四個以民主為主要內(nèi)容的村民自治活動中，民主選舉是基礎、民主決策是關鍵、民主管理是方式、民主監(jiān)督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對西部貧困地區(qū)村民自治的偏斜運行方式，應該落實村民自治各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關系，努力提高村民自治能力：

一是從權(quán)力制衡的角度，科學構(gòu)建村民自治結(jié)構(gòu)，成立村民會議或村民代表會議的常設機構(gòu)，進行會議的有效召集，并代表村民會議或村民代表會議監(jiān)督村民委員會，切實發(fā)揮村民議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一般情況下，西部貧困地區(qū)村民比較分散，經(jīng)村民會議或村民代表會議授權(quán)，常設機構(gòu)一方面開展調(diào)查研究，收集村民意見并向村民委員會提出村經(jīng)濟發(fā)展計劃和項目的建議；另一方面，對村委會提出的村經(jīng)濟社會發(fā)展的重大項目，進行咨詢論證，取得一致意見后再交村民會議或村民代表會議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達，也對村經(jīng)濟建設項目起著科學參謀和嚴格把關作用。

二是定期組織進行村干部述職和民主評議，加強監(jiān)督考核，提高村務公開透明度?？筛鶕?jù)不同村的不同情況，村委會一季度或半年向村民會議或村民代表會議報告工作，報告村民會議決定事項的完成情況、報告村經(jīng)濟發(fā)展和財務收支情況，村民會議或村民代表會議對其進行民主評議，村委會聽取意見后積極答復。由此可形成對村委會較強的約束和激勵，促使村干部積極工作，管好村務，避免出現(xiàn)過分關注選舉階段而選上后元所作為的現(xiàn)象。

三是對外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區(qū)村民自治嚴重的人才匱乏和知識供給不足，成為制約村民自治能力提高的關鍵因素，所以，村民自治“知識引援”迫在眉睫。目前可實現(xiàn)的途徑有：聯(lián)系志愿服務西部組織，求助大學生志愿服務西部計劃，持續(xù)引進熱愛農(nóng)村的知識青年深入基層，安排他們進入村民自治組織掛職鍛煉。同時積極與周邊高等院校合作，邀請大學生來村實踐活動，以各種形式參與村民自治活動。

篇10

關鍵詞：社會轉(zhuǎn)型社會結(jié)構(gòu)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

中圖分類號：C912　文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2011)09-010-02

《中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》不是某一個學者的專著。亦不是某一個學者的論文結(jié)集，而是頗具代表性的老、中、青社會學家的談訪錄。每個學者探討和關注的焦點不盡相同，有的討論城市社區(qū)、鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)；有的討論社會轉(zhuǎn)型與社會流動；有的討論中國非均衡的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，或者社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會穩(wěn)定的關系。筆者認為這本書最有學術價值的是中國社科院李培林把“社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”看作是“另一只看不見的手”。社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是影響經(jīng)濟發(fā)展和資源配置的主因，它既是經(jīng)濟增長的結(jié)果，也是社會變革的推動力量。還有，李培林率先并系統(tǒng)闡述“社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”理論，并認為中國正處于“制度創(chuàng)新的中期階段”。

事實上，社會轉(zhuǎn)型概念在學術界和新聞界已被相當普遍使用，它是西方社會功能結(jié)構(gòu)學派現(xiàn)代化理論的經(jīng)典思想，現(xiàn)在成了描述和解釋中國社會巨變的重要工具。

改革開放之初，我國人均GDP不足250美元，現(xiàn)在則達到3000美元。根據(jù)“十二五規(guī)劃”透出的信息來看，長三角、珠三角的幾個縣市，人均GDP甚至超過1萬美元。30多年來，先后有3億多農(nóng)民(相當于美國總?cè)丝?離開耕地和祖祖輩輩生活的村莊。轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖碌诙?、第三產(chǎn)業(yè)的工人。如何使轉(zhuǎn)變了職業(yè)的農(nóng)民能夠更好地融入城市的新生活，成為社會管理的重大挑戰(zhàn)。

我國處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期。社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會價值理念等都已經(jīng)和正在發(fā)生深刻變化，原有的權(quán)力高度集中、政府統(tǒng)管一切的社會管理方式已經(jīng)不能適應新的現(xiàn)實要求。這也是社會矛盾易發(fā)多發(fā)的重要原因。

因此，如何形成具有中國特色的社會管理理論，創(chuàng)新社會管理體制，構(gòu)建與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟相適應的社會管理新格局，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定，既是當前理論界關注的重要前沿課題，也是社會關心的重大現(xiàn)實問題。

一、二元社會結(jié)構(gòu)向三元過渡的進一步深化

我們知道，社會轉(zhuǎn)型的主體是社會結(jié)構(gòu)。改革開放以前，政府不但是生產(chǎn)資料的所有者，亦是生活資料的發(fā)放者。政府無所不包、無所不管、無所不能。中國社會經(jīng)過解放初期的、公私合營，到化、、割資本主義尾巴，已經(jīng)徹底消滅了中國傳統(tǒng)社會由地主、官僚、士大夫構(gòu)成的統(tǒng)治集團，中國事實上已經(jīng)成了“沒有統(tǒng)治階級的社會”。整個社會就是國家與人民這兩個層面，這有利于社會資源的總調(diào)動、國民總動員，從抗擊“非典”、汶川地震救災和災后重建、到北京奧運和上海世博會獲得巨大成功，足以佐證以上觀點。但是，二元社會結(jié)構(gòu)的弊端在于，由于中間沒有緩沖地帶。政府強勢時社會很穩(wěn)定，但一旦政府控制松馳甚至失控，則天下大亂?，F(xiàn)在有了中間階層，公民社會正在發(fā)育，包括政府官員、企業(yè)家、精英知識分子在內(nèi)的精英階層正在形成，對于中國社會的穩(wěn)定發(fā)展具有積極的意義。

二元社會結(jié)構(gòu)到三元的轉(zhuǎn)換還有一個更深層的意義。亨廷頓對什么才是“政治現(xiàn)代化”做過解釋：理性和世俗化的政治權(quán)威和政治決策程序，取代神化、宗教(包括個人迷信，意識形態(tài))的政治權(quán)威。中國社會轉(zhuǎn)型最值得欣慰的是社會穩(wěn)定的支撐力量在下移。過去老百姓都仰仗政權(quán)穩(wěn)定，但事實上，在中國延續(xù)了數(shù)千年的封建社會的每次政權(quán)交替皆血流成河。正在進行并不斷深化的中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，使政府的許多權(quán)力，漸漸轉(zhuǎn)移到社會各種利益集團、自治團體、以及獨立承擔風險和收益的個人身上。這種“小政府，大社會”的發(fā)展模式，本質(zhì)上是還政于民，再加上民營經(jīng)濟勃興帶來的“藏富于民”，對國家的長治久安具有深遠的意義。

伴隨著市場經(jīng)濟體制向縱深發(fā)展，社會組織方式發(fā)生巨大變化，而社會組織方式的深刻變化又要求創(chuàng)新社會管理體制。舉例說，隨著“住房自有化、就業(yè)市場化、社會保障社會化、后勤服務市場化”等改革的推進，作為傳統(tǒng)管理體制基礎的“單位組織”的功能在弱化。有些單位組織已經(jīng)徹底解體；另一方面，就業(yè)方式的多樣化使社會流動加快，改革開放后大量新產(chǎn)生的就業(yè)組織大都采取了“非單位”的管理體制。在城市就業(yè)總?cè)丝谥?，“單位人”由過去占95％以上下降到現(xiàn)在占20％左右。在這種情況下，政府往往要直接面對分散的個人，加大了治理的成本，自上而下社會事務的落實和自下而上社會問題的解決受到阻礙。同時，基層的一些社會糾紛和社會矛盾無法解決在基層，導致上訪案件增多；在一些地方，有些社會問題由于多年積累，形成民怨，很容易因意外事件造成。

在計劃經(jīng)濟時代，我國社會管理的基本體制是政府承擔著幾乎全部社會職能，以單位為基礎對社會實行總體控制，社會運行成為政府運行的組成部分。這是一種行政吸納社會或社會運行行政化的管理體制。隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，我國的現(xiàn)代社會管理，應轉(zhuǎn)化為以政府干預和協(xié)調(diào)為主導、以基層社區(qū)自治為基礎、以非營利社會組織為輔助、以公眾的廣泛參與和互動為根本的良性運行系統(tǒng)。

二、社會結(jié)構(gòu)滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

根據(jù)社科院的最新報告，中國社會結(jié)構(gòu)指標仍然處在工業(yè)化初期水平，社會結(jié)構(gòu)滯后經(jīng)濟結(jié)構(gòu)大約15年左右。中國的消費結(jié)構(gòu)要達到工業(yè)化中期水平，需要9至16年時間。中國的城市化率要達到工業(yè)化中期水平大致需要15年的時間。中產(chǎn)階層規(guī)模要達到的工業(yè)化中期水平需要17年左右。0經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)是一個國家或地區(qū)的兩個最基本的結(jié)構(gòu)，兩者互為表里，互為基礎，互相影響。換言之，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改變，會牽動社會結(jié)構(gòu)的變化，社會結(jié)構(gòu)調(diào)整了，也會促使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)作出互動。所以，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)必須協(xié)調(diào)，相輔相成。從理論上說，社會結(jié)構(gòu)可稍后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，但這種滯后有一個合理的限度，超過了這個限度，就會阻礙經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的持續(xù)變化。

回顧過去我們可以看到，中國社會轉(zhuǎn)型的起點很低。上世紀70年代末，也就是中國改革開放之初，人均GDP不到250美元，大約是發(fā)達國家的1／40。農(nóng)業(yè)人口占全國總?cè)丝诘?0％以上，而發(fā)達國家則低于20％。0同時，我國實行的是高度集權(quán)、生硬的計劃經(jīng)濟，國民經(jīng)濟就是國營經(jīng)濟，沒有其它經(jīng)濟成分可言。后來國家、集體、私營三分天下。現(xiàn)在私營經(jīng)濟占了大半壁江山，超過了國有經(jīng)濟。中國社科院學者張厚義在《中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一書中為我們梳理出一條經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的歷史軌跡：1981年5月《人民日報》僅僅為了一位農(nóng)民雇工承包魚塘而展開激烈討論，到后來則認可私營經(jīng)濟是國有經(jīng)濟的補充，是國民經(jīng)濟的有機組成部分。

1988年，把“國家允許私營經(jīng)濟在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展”寫進憲法，從而受到國家根本大法的保護。現(xiàn)階段中國私營企業(yè)不管是數(shù)量還是資本總量，都遠超上世紀50年代的民族資產(chǎn)階級。雖然官方迄今從未承認民營企業(yè)家就是資本家，這個群體正在演變成為新的社會階層。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，還催生了包括國家公務員、事業(yè)單位從業(yè)人員、商業(yè)機構(gòu)的經(jīng)理人員和服務人員、私營企業(yè)主、科技專業(yè)人員、辦事人員、個體工商戶、產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動者和失業(yè)半失業(yè)人員等十多個階層構(gòu)成的社會結(jié)構(gòu)。

我們再來分析農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。改革開放早期，使農(nóng)民成為相對的商品生產(chǎn)者。非農(nóng)發(fā)展改變了農(nóng)村單一經(jīng)濟成分，農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷被打破，價格與市場接軌，農(nóng)民成了改革的受惠者。開放農(nóng)村集市貿(mào)易。農(nóng)產(chǎn)品流通領域走向繁榮。農(nóng)民的生活消費方式打破自給自足的封閉狀態(tài)。農(nóng)民是為社會生產(chǎn)。不是為了自身消費生產(chǎn)。中國傳統(tǒng)的農(nóng)民過日子幾乎不花錢的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟生活方式早已改變。

這樣的轉(zhuǎn)型，對一個曾經(jīng)有9億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國來說，意義非凡。為什么這樣說呢?中國鄉(xiāng)村的根本特征，就是農(nóng)耕社會有限的資源和血緣家族之間的結(jié)合與平衡。這種超穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)數(shù)千年來沒有打破。解放以來一波接一波的運動，并沒有打破這種結(jié)合和平衡。我們只能說，從清末民初，到成功。再到中國改革開放之前。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)土特色在逐步弱化。從1949年到1979年中國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)沒有本質(zhì)變化。直到1979年以后，農(nóng)村剩余勞動力大量出現(xiàn)。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”異軍突起，三資企業(yè)如雨后春筍，中國城市迅速擴容。于是涌現(xiàn)出國內(nèi)外學術界為之關注的“民工潮”(農(nóng)民工人)，加上農(nóng)村非農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)(如觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂飯館、農(nóng)民賣茶葉的前店后廠等等)，使得血緣關系、地緣關系以外的業(yè)緣關系有了實質(zhì)性發(fā)展，并產(chǎn)生如下幾個現(xiàn)象：

1.中國農(nóng)民原來沒有“社交圈子”，現(xiàn)在已發(fā)展成為職業(yè)、同行的聯(lián)系。

2.中國農(nóng)民也許一輩子沒離開生他養(yǎng)他的土地，農(nóng)村通婚范圍永遠在本村、本鄉(xiāng)至多是本縣，現(xiàn)已擴散到本省或省以外。語言的使用也從“鄉(xiāng)音”改為普通話。除了流入城市務工經(jīng)商，還有部分農(nóng)村勞動力在利益的驅(qū)動下，流向異地農(nóng)村從業(yè)，形成為農(nóng)村社會成員跨區(qū)域流動的新一族。

3.血緣與地緣對公共事務產(chǎn)生的作用遠遠不如從前，代之而起的是現(xiàn)代組織，如村委會、股份制公司。

4.傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村出現(xiàn)了都市工業(yè)，而城市則出現(xiàn)了以農(nóng)民工聚居為主要特征的“城中村”。前者是否意味著村落的終結(jié)?后者是否意味著流動民工是戶口制度的歷史終結(jié)者?

由于新結(jié)構(gòu)的建立比舊結(jié)構(gòu)的瓦解需要更多的必要條件，且有―個相對遲緩的滯后期。同時，新的規(guī)范得到普遍認可也需要一個相對長的過程。0現(xiàn)階段在經(jīng)濟體制改革、經(jīng)濟持續(xù)快速增長的推動下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)達到了工業(yè)化社會中期階段的水平，但社會結(jié)構(gòu)嚴重滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，仍然停留在工業(yè)化社會的初級階段的水平。這是中國社會轉(zhuǎn)型最大的不協(xié)調(diào)，也是經(jīng)濟社會矛盾和問題處于多發(fā)期的結(jié)構(gòu)性原因。

三、社會轉(zhuǎn)型亟需社會管理機制的創(chuàng)新

中國正處于數(shù)百年沉迷后的第一個太平盛世，正面臨著千載難逢的發(fā)展機遇，甚至是最后一次發(fā)展機遇。隨著改革向縱深發(fā)展。正進入一個十分講究策略的操作期。從國際上的一些經(jīng)驗來看，在社會轉(zhuǎn)型中，舊有文化價值觀的動搖和減弱，使“人們的行動比社會穩(wěn)定時期更有可能背離他們文化的價值標準”，住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生問題日益突出，城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、貧富差距持續(xù)擴大，官民關系’勞資關系、流動人口犯罪、貧富懸殊兩極化等社會階層關系矛盾顯化，土地征用、房屋拆遷、企事業(yè)改制等引發(fā)的社會不穩(wěn)定問題增多，等大案要案頻發(fā)，各種居高不下。但我們對社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型涌現(xiàn)的許多社會問題并無良方。例如，隨著人為分割城鄉(xiāng)的戶籍制度松馳，外來人口犯罪十分嚴重，但公安僅僅是階段性“嚴打”，沒有治標又治本的辦法。究其原因，主要有如下幾個結(jié)構(gòu)性問題需要解決：

1.社會階層的多元化。原有的由工人階級、農(nóng)民階級、干部和知識分子組成的簡單階層結(jié)構(gòu)，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為不同利益群體組成的復雜階層結(jié)構(gòu)。如何在新的形勢下整合和協(xié)調(diào)好各階層的利益，形成既充滿活力又和諧相處的秩序，是社會管理的重要任務。

2.利益分配格局的復雜化。由于中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是在政策體制變動、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、利益格局調(diào)整的背景下展開的，不同利益群體的分化日趨復雜。這個問題需要我們加大利益整合機制建設，提高公共產(chǎn)品供給的普惠水平。確保社會安定有序。由于衡量收入分配均等化程度的基尼系數(shù)逐步攀升。城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會成員之間的收入差距不斷擴大，如何調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)、收窄貧富差距、建立公平合理的分配制度，成為維護社會和諧穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)。

3.政府管理職能的社會化。長期以來，中國政府一直是“經(jīng)濟建設型政府”，公共服務被忽視和邊緣化在所難免。由于社會流動的加強和代際關系的轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)家庭小型化趨勢明顯，很多過去可以由家庭解決的問題如養(yǎng)老、單親撫養(yǎng)’疾病照顧等逐漸成為社會問題?，F(xiàn)階段，相對于強大的國家和市場而言，社會還處于弱勢地位，自治和自我管理能力不足，難以有效承接國家相對退出后留下的社會管理職能。有鑒于此，為了推進政府職能轉(zhuǎn)變，黨的十六屆四中全會第一次提出建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。黨的十七大報告更明確提出了建設“服務型政府”的目標，顯示中央決心進一步理順政府與市場的關系，把政府職能轉(zhuǎn)向“以社會建設為中心”，將發(fā)展經(jīng)濟、提高效率等事務更多地交給市場。

4.公共資源配置的合理化。首先，國家公共資源對社會建設和社會管理的投人，是社會管理最重要的財力資源保障。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國已經(jīng)具備了一定條件來滿足社會管理資源投入的需求，現(xiàn)在的關鍵是公共資源的合理配置和社會資源的有效動員。與發(fā)達國家相比，我國公共財政社會凈支出占國民總收入的比重仍然偏低。其次，要構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相匹配的社會事務公共資源配置體制。并把基層政府的工作重心轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務上來。同時還要注重充實基層財政，有效提高基層政府提供管理和服務的能力。