導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地征用法律程序，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

【摘　要】隨著我國農(nóng)村土地征用活動(dòng)的不斷開展，農(nóng)村土地征用活動(dòng)對我國農(nóng)村土地征用法制化的要求越來越高。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，應(yīng)著重從制定專門的《土地征用法》、規(guī)范政府農(nóng)地征用權(quán)、培育農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場、完善農(nóng)地補(bǔ)償制度、健全農(nóng)地征用程序、構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障制度等方面來健全農(nóng)地征用法制。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；土地；征用；制度缺陷；法制路徑

農(nóng)地征用制度是調(diào)整國家建設(shè)單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人之間的土地收益和收益分配關(guān)系的法律制度，它是我國農(nóng)地制度的核心內(nèi)容。目前，我國城市化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)正處于加速發(fā)展階段，土地征用活動(dòng)也越來越頻繁。現(xiàn)行農(nóng)地征用制度與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的矛盾日益加劇，農(nóng)地征用制度困境表現(xiàn)為城市土地國有制與農(nóng)地集體所有制的矛盾和農(nóng)地集體所有制與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的矛盾探析了我國農(nóng)地征用制度存在的缺陷，認(rèn)為，我國農(nóng)地征用制度存在諸如立法上的矛盾，土地征收程序中對被征收者的保護(hù)不足，缺少對征用征收主體——行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制以及政府實(shí)施的土地市場壟斷政策導(dǎo)致的土地征用非均衡等缺陷。

1　土地征用制度不同于土地征收制度的法制要義

征收與征用原本是行政法學(xué)的概念，學(xué)界和實(shí)際部門很長時(shí)間未能明確地加以區(qū)分。長期以來，我國立法有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。我國的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近現(xiàn)代世界各國土地法律法規(guī)當(dāng)中兩個(gè)重要的概念。土地征收主要針對的是土地所有權(quán)，而且土地所有權(quán)因征收而消失。而土地征用的標(biāo)的物應(yīng)是土地的使用權(quán)，而不是針對土地的所有權(quán)。2　現(xiàn)行農(nóng)地征用制度存在的主要問題

我國沒有統(tǒng)一的土地征用法，也沒有統(tǒng)一的土地征用程序法。雖然我國《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對土地征用做了規(guī)定，但同土地征用實(shí)踐需要相比，其制度存在著一些不足，主要有:

2.1　征用土地的產(chǎn)權(quán)缺乏明晰的法律規(guī)定

農(nóng)地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心，而農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度又是農(nóng)地制度的核心。顯然建國以來，我國土地制度不斷改革，但集體土地的產(chǎn)權(quán)至今十分模糊。筆者認(rèn)為，農(nóng)地所有權(quán)是一種特殊的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，應(yīng)該具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。

2.2　征用土地的范圍缺乏明確的法律界定

我國《憲法》規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！倍锻恋毓芾矸ā分杏置鞔_規(guī)定:任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。何謂“國家建設(shè)用地”和“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導(dǎo)致地方政府往往濫用公共權(quán)力，以公共利益和國家建設(shè)的名義大量征用土地。但是，應(yīng)實(shí)事求是地承認(rèn)，公共利益的模糊性導(dǎo)致了部分土地資源的浪費(fèi)和閑置，這也印證了土地征用制度存在缺陷。

2.3　征用土地的主體缺乏有效的法律制約

2002年中央提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和取消農(nóng)業(yè)稅的重大戰(zhàn)略決策后，政府獲取“農(nóng)業(yè)剩余”的傳統(tǒng)手段不復(fù)存在，而政府“城市傾向”的發(fā)展戰(zhàn)略并沒有改變，攫取新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)取代工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，成為國家獲取“農(nóng)業(yè)剩余”的重要途徑。因此，進(jìn)一步規(guī)范政府的征地行為，保護(hù)國家的糧食安全和農(nóng)民地權(quán)，已成當(dāng)務(wù)之急。

2.4　被征用土地的農(nóng)民缺乏足夠的法律保障

失地農(nóng)民是伴隨我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化而出現(xiàn)的特殊群體，處于城市和鄉(xiāng)村的邊界，有的成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”，生存狀況不容樂觀。失地農(nóng)民文化程度不高，就業(yè)培訓(xùn)成本較高，在向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，明顯處于劣勢地位，同時(shí)，養(yǎng)老、醫(yī)療保障等社會保障也已成為突出問題。

3　健全農(nóng)地征用法治的路徑探析

3.1　制定專門的《中華人民共和國土地征用法》

世界上很多國家或地區(qū)都有專門的土地征用法律法規(guī)，我國目前還沒有專門的土地征用法律法規(guī)?！锻恋毓芾矸ā?、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等涉及征地的內(nèi)容不多，僅有原則性的規(guī)定，缺乏可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，法律規(guī)范的缺位使土地征用行為無法可依。

3.2　規(guī)范政府農(nóng)地征用權(quán)

基于公共利益的需要，很多國家的立法大多有規(guī)范征地的規(guī)定。實(shí)踐證明，對公共利益范圍的界定就是對政府土地征用權(quán)的規(guī)范和約束。我國的土地征用制度，應(yīng)當(dāng)對土地征用的范圍界定采取列舉式和概括式規(guī)定加以約束。

3.3　完善農(nóng)地補(bǔ)償制度

補(bǔ)償原則是各國土地管理法律的一項(xiàng)重要原則，但各國對補(bǔ)償原則的掌握不同。有的采用完全補(bǔ)償原則，有的采用不完全補(bǔ)償原則，有的采用相當(dāng)補(bǔ)償原則。目前，我國采用以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則，這一補(bǔ)償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，具有生活補(bǔ)貼性質(zhì)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。

3.4　健全農(nóng)地征用程序

土地征用程序是國家征地機(jī)關(guān)在行使土地征用權(quán)的過程中必須遵循的步驟、順序以及時(shí)限的總和，其完善程度直接影響農(nóng)地征用的實(shí)效。結(jié)合我國農(nóng)地制度的實(shí)際和農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)的需要，農(nóng)地征用程序可包括申請征地、預(yù)公告、協(xié)商補(bǔ)償安置、報(bào)批、公益目的審查、批準(zhǔn)、公告、實(shí)施補(bǔ)償安置、供地、供地后的監(jiān)督和征地糾紛的司法仲裁程序，尤其要強(qiáng)化預(yù)公告、聽證和救濟(jì)三個(gè)程序。

3.5　構(gòu)建失地農(nóng)民的社會保障制度

篇2

關(guān)鍵詞：土地征用；征地權(quán)；征地制度；政策建議

一、主要國家征地制度介紹

雖然各國的征地制度不盡相同，但就其核心內(nèi)容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地標(biāo)準(zhǔn)以及征地補(bǔ)償費(fèi)等幾個(gè)方面。

（一）英國征地制度

在英國，土地征用被稱為“強(qiáng)制購買”。英國《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā芬?guī)定，土地征用必須符合公共利益需要，并且征地部門必須證明該項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”。英國的征地主體是英國的法定機(jī)構(gòu)，如政府機(jī)關(guān)以及自來水等公用設(shè)施單位，征地程序主要包含四個(gè)階段：申請，核準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)淖h定或裁決，讓與合同的訂立與補(bǔ)償?shù)慕o付。

關(guān)于土地征用補(bǔ)償，英國作了較為詳盡的規(guī)定，包括土地征用補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期以及補(bǔ)償支付與安置的處理等。

英國法律規(guī)定，土地征用補(bǔ)償原則有五條，一是土地征用的補(bǔ)償以市場價(jià)為基礎(chǔ)；二是補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則；三是不因被征土地的特殊用途而給當(dāng)事人以價(jià)格補(bǔ)貼；四是如果土地的使用出現(xiàn)違反公眾利益或違法的情形時(shí)，發(fā)生的收益在征購中不予考慮；五是，在特殊情況下，土地裁判所不考慮市場的價(jià)格，而是“重置等價(jià)”；六是，考慮打攪補(bǔ)償。

至于土地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則是以被征用土地所有權(quán)人在市場上的出售價(jià)格為準(zhǔn)。由于取得土地可能是經(jīng)過通知的幾個(gè)月之后，如果地價(jià)上漲，征用補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期問題變得十分重要。英國的估價(jià)準(zhǔn)則中規(guī)定，如果當(dāng)時(shí)是統(tǒng)一協(xié)商確定補(bǔ)償金額，那么以通知之日開始算估價(jià)日期；如果補(bǔ)償爭議上訴，則以土地裁判所聽證的最后一日開始算作估價(jià)日期。

土地征用補(bǔ)償費(fèi)的內(nèi)容有：其一，土地及建筑物的補(bǔ)償，以公開市場土地價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)；其二，殘余地分割或損害補(bǔ)償，以市場貶值價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)；其三，租賃權(quán)損失補(bǔ)償，指契約未到期的價(jià)值及因征用而引起的損害；其四，遷移費(fèi)、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償；其五，其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償，如律師或?qū)＜业馁M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等。

（二）美國征地制度

在美國，土地征用被稱為“最高土地權(quán)的行使”，很多法律對土地征用都有明確的規(guī)定，如《美國憲法》、《美國聯(lián)邦土地政策管理法》等。聯(lián)邦憲法規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！笨梢?，美國對于土地征用是有比較嚴(yán)格的要件規(guī)定，包括正當(dāng)?shù)姆沙绦?、有合理的補(bǔ)償和必須滿足公共使用。

由于美國是一個(gè)以土地私有為核心的國家，因此其土地征用實(shí)際上是一種買地行為。美國征地制度的主體除了政府外，從事公益事業(yè)建設(shè)和經(jīng)營的法人組織也可以根據(jù)其目的征用一定的土地。美國聯(lián)邦法律規(guī)定，政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學(xué)、公辦實(shí)驗(yàn)農(nóng)場、公園、道路、車站、軍用設(shè)施等。如果政府要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展時(shí)，只要理由證據(jù)充分是可以強(qiáng)制收買私有土地的，土地價(jià)格按當(dāng)時(shí)市場價(jià)格計(jì)算。

美國征地程序?yàn)椋菏紫?，由具有資格的正式審核員審查，審核員在征得土地所有者同意后，實(shí)地調(diào)查、匯總，向負(fù)責(zé)征地的機(jī)構(gòu)提交審核報(bào)告；其次，高級審核員進(jìn)一步研究能否同意審核員提交的審核報(bào)告中的補(bǔ)償價(jià)格；最后，由征地機(jī)構(gòu)向土地所有者報(bào)價(jià)若價(jià)格不合則進(jìn)行談判，直至采取強(qiáng)制征用。

美國土地征用補(bǔ)償是賠償土地所有者的公平市場價(jià)格，這種補(bǔ)償制度充分考慮了土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且補(bǔ)償了其可能預(yù)期的未來價(jià)值，同時(shí)對由于征地給鄰近土地造成的損失也進(jìn)行了補(bǔ)償。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業(yè)是屬于可征用土地的范圍，包括建設(shè)公園、修建公路鐵路、港灣河道建設(shè)、修建學(xué)校社會福利設(shè)施等。公共利益界定十分具體、明確。

日本征地程序一般包括六個(gè)環(huán)節(jié)：申請征地，登記土地以及建筑物，達(dá)成征購協(xié)議，由征用委員會進(jìn)行裁定，讓地裁定，六是征用終結(jié)。日本的土地征用補(bǔ)償主要分為五種：第一，征用損失補(bǔ)償，即為按照因公共事業(yè)需要而被征用的私有財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)格給予賠償；第二，即為賠償所有者因?yàn)楸徽鞯厮斐傻膿p失，主要是對土地附屬物的賠償；第三，殘地補(bǔ)償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價(jià)格下跌，以及其它殘地的損失時(shí)，必須對其損失進(jìn)行賠償；第四，離職者賠償，即對土地權(quán)利者的雇傭人員因土地被征用而造成失業(yè)時(shí)發(fā)生的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；第五，事業(yè)損失賠償，即是對在建設(shè)過程中由于導(dǎo)致噪音、污水等而造成的損失，進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。此外，日本政府為使失地農(nóng)民獲得適應(yīng)新的工作環(huán)境和勞動(dòng)技能在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓(xùn)練制度，提供學(xué)習(xí)機(jī)會和相關(guān)職業(yè)技能訓(xùn)練。

二、國外征地制度的主要特點(diǎn)

以上所選幾個(gè)國家對我國來說極具代表性，很值得借鑒。歐洲的英國以及北美的美國是當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家的主要代表，這兩個(gè)國家的土地征用制度經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，已基本趨于成熟；日本國則與我國同屬于亞洲國家，因此，日本的土地征用制度對我國來說具有重要的借鑒意義。從以上對這些國家征地制度的簡要介紹中，可以粗略的認(rèn)識國外征地制度在保護(hù)被征地方權(quán)益方面的一些主要特點(diǎn)。

（一）清晰的土地產(chǎn)權(quán)

西方大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都以土地私有制為主，土地屬于個(gè)人所有，土地產(chǎn)權(quán)安排清晰，征地主體及客體都比較明確，同時(shí)國家的法律也強(qiáng)調(diào)對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，例如法國的《人權(quán)宣言》指出，“財(cái)產(chǎn)權(quán)是不可侵犯的神圣權(quán)利”；美國聯(lián)邦憲法也規(guī)定，“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”，在征用土地的時(shí)候，政府必須要尊重個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。明晰的產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)，在清晰的產(chǎn)權(quán)安排下，一方面政府可以運(yùn)用市場規(guī)律較為順利的實(shí)施土地征用，另一方面也使得被征地主體有了維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)。

（二）明確的征地范圍

各國的征地制度在界定征地范圍時(shí)，不約而同的提到了只有為了公共利益才可以征用土地。從以上幾個(gè)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，公共利益的界定大體可分為三種方式：其一，列舉兼概括式，代表性國家有日本等。這一方式嚴(yán)格限定“公共利益”的范圍，公共利益的界定十分具體、明確；其二，嚴(yán)格論證式，代表性國家有美國、英國。例如英國，在征地前要確認(rèn)征用的土地是否適用《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā?，而確認(rèn)適用該法的門檻很高，征地方必須證明該項(xiàng)目是一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例；其三，概括式列舉，代表性國家有德國和法國。這一方式雖然沒有象第一種方式那樣詳細(xì)規(guī)定了“公共利益”的范圍，但通過其他方面的規(guī)定來保證土地征用公共利益的實(shí)現(xiàn)。

西方發(fā)達(dá)國家在界定征地范圍時(shí)，對于“公共利益”的范圍作了極為嚴(yán)格的限制，這是防止征地權(quán)濫用、行政權(quán)力侵犯個(gè)人權(quán)利的有效保證。

（三）科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征用制度是一種強(qiáng)制性的制度，它給原土地所有人造成了事實(shí)上的損害，這是公權(quán)對私權(quán)的侵害，必須進(jìn)行補(bǔ)償，任何國家都規(guī)定了補(bǔ)償制度。而能否科學(xué)合理地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，是一個(gè)國家或地區(qū)征地制度發(fā)展完善與否的重要體現(xiàn)。

西方發(fā)達(dá)國家在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)大多按公平市場價(jià)格定價(jià)，即是以被征土地征用時(shí)在公開市場上能得到的公平市場價(jià)格為計(jì)算依據(jù)，它可使買賣雙方都愿意接受。在認(rèn)定征地補(bǔ)償內(nèi)容時(shí)，或遵循完全補(bǔ)償原則，或遵循不完全補(bǔ)償原則，或遵循相當(dāng)補(bǔ)償原則。一般情況下，本著法律對財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等原則的保障，對特別的財(cái)產(chǎn)征用侵害給予完全補(bǔ)償，對特殊情況可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。從各國的發(fā)展趨勢來看，土地征用補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)均呈現(xiàn)日漸放寬之勢，往往對被征用主體所遭受的損失給予更充分、更完全的補(bǔ)償，而這種合理、充分、完全的補(bǔ)償是保護(hù)被征地主體利益的關(guān)鍵。

（四）完善公開的征地程序

總體來看，國外較為完善的征地程序一般包括了征地申請、審查、批準(zhǔn)、征地公告等環(huán)節(jié)，被征地人參與征地過程的程序、發(fā)生爭議時(shí)申訴和仲裁的程序，以及如何進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)某绦?。盡管各國征地程序的側(cè)重點(diǎn)不同，但都強(qiáng)調(diào)整個(gè)征地程序的公眾參與、過程公開。由于有一整套完善的征地程序，同時(shí)在這一過程中強(qiáng)調(diào)公眾參與、過程公開，因此在公眾的監(jiān)督下，土地征用的公共目的以及被征地主體的利益得到了較為有效的維護(hù)。

三、對中國征地制度的政策建議

通過對歐洲的英國、北美洲的美國、亞洲的日本的土地征用制度進(jìn)行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)：土地產(chǎn)權(quán)的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地標(biāo)準(zhǔn)的市場定價(jià)和補(bǔ)償范圍的較為寬泛，體現(xiàn)公正、公平、公開的征地程序以及完善的申訴程序，是這些國家土地征用制度得以成功的關(guān)鍵因素。這種征地制度安排背后的深層指導(dǎo)思想在于對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分尊重。這樣的征地制度安排既有效地保護(hù)了被征地主體土地權(quán)益，又保證了土地征用的權(quán)威性和公平性。而我國現(xiàn)行的土地征用制度存在土地產(chǎn)權(quán)不明、征用目的界定不清、征地范圍過大、征地補(bǔ)償范圍小標(biāo)準(zhǔn)低、征地過程缺乏公開透明等缺陷，并產(chǎn)生極大的社會矛盾。我們可以從這幾個(gè)方面來逐步改善我國的土地征用制度。

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)界定

中國可以借鑒英國、美國、日本的經(jīng)驗(yàn)，一方面減少土地產(chǎn)權(quán)的層級和中間環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬；另一方面，可以在將要被征收的土地范圍內(nèi)整合土地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行適度的土地私有化改革，強(qiáng)化農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步將其物權(quán)化，明確土地征用中農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位，充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，在土地產(chǎn)權(quán)制度安排上為農(nóng)民有效保護(hù)自己的土地權(quán)益提供制度保障。這不僅不影響中國土地集體所有的主體結(jié)構(gòu)，還能有效地解決因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明造成的征地糾紛，更好地保護(hù)農(nóng)民利益和維護(hù)社會穩(wěn)定。

（二）合理界定“公共利益”的范圍

一方面，我們可以從立法的角度加強(qiáng)對“公共利益”的界定。在我國的《憲法》和《土地管理法》中都規(guī)定了“國家對公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并予以補(bǔ)償”。但是法律卻沒有對于哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益”加以明確界定，因此對我國的土地征用立法應(yīng)進(jìn)行完善我們可以借鑒日本、韓國的經(jīng)驗(yàn)，對“公共利益”運(yùn)用列舉兼概括方法進(jìn)行法律界定，明確哪些項(xiàng)目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，規(guī)范征地補(bǔ)償程序。法律應(yīng)保護(hù)被征地者的知情權(quán)、參與權(quán)以及上訴權(quán)等。對于知情權(quán)，只有為公益事業(yè)的目的，政府才有權(quán)征用土地，且必須公開聲明和通知被征地人及利益相關(guān)人員。對于參與權(quán)，征地過程中，對于地價(jià)評估由獨(dú)立第三方資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估，或者由相關(guān)法律規(guī)定按征地時(shí)市場價(jià)計(jì)算，對于評估價(jià)不滿的被征地人也可以提交自己的評估報(bào)告，由法院進(jìn)行裁決，政府按照法院裁決依法征地。這是為了形成良性的公眾參與機(jī)制，提高土地征用過程中農(nóng)民的決策參與度，從根本上約束政府可能的擴(kuò)張征地范圍的沖動(dòng)。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化改革

目前施行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與市場無關(guān)的政策性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅完全偏離了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和農(nóng)民預(yù)期，也造成了人為的不公平和不穩(wěn)定因素。這就需要我們借鑒發(fā)達(dá)國家比較完善的征地補(bǔ)償制度，進(jìn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場化改革。

另外，我們還應(yīng)要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，對于為了公共目的的公益性用地應(yīng)該站在被征地農(nóng)民的立場給予市價(jià)補(bǔ)償，并且擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，最大限度的保證農(nóng)民失地后生活水平不會下降，這是關(guān)系到社會公平的一個(gè)問題；對于經(jīng)營性用地可以直接從市場取得，不再納入征地范圍，這是遵從了土地征用的公共利益使用原則，另外還可以有效地遏制征地權(quán)濫用的現(xiàn)象，壓縮了地方政府“土地財(cái)政”現(xiàn)象的空間，既保證了農(nóng)民利益，又維護(hù)了社會穩(wěn)定。

（四）建立獨(dú)立、專業(yè)的土地仲裁糾紛機(jī)構(gòu)

針對補(bǔ)償糾紛問題，世界上許多國家和地區(qū)，除了土地政策、咨詢、執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立意外，還會專門設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)來裁決征地主體與土地所有權(quán)人之間的爭議問題。但是在我國的《土地管理法實(shí)施條例》中，如果對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上的地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成則由批準(zhǔn)征用土地的政府進(jìn)行裁決。同時(shí)征地補(bǔ)償、安置爭議不對征用土地方案的實(shí)施有任何影響。可見，我國政府既是土地征用的主體，也是土地征用補(bǔ)償糾紛的裁判員，缺少一個(gè)裁決爭議、矯正雙方行為的專門機(jī)構(gòu)。因此，我國也應(yīng)將解決土地糾紛納入法律程序，并且建立獨(dú)立、專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)解決土地糾紛爭議。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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一、土地征用的特征

1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家

只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊也拍芟碛袊医ㄔO(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地管理機(jī)關(guān)提出用地申請，并在申請批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。

2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強(qiáng)制性

國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲医ㄔO(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

3、國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要

國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)、公用事業(yè)，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利事業(yè)、國家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業(yè)；其二，是廣義的國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)、三資企業(yè)，興辦國家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。

4、國家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件

國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同，它并不是等價(jià)的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲也⒉恢苯邮褂眠@些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準(zhǔn)用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。

5、國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地

國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國以來經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲型恋乇緛砭褪菄业模恍枰偻ㄟ^其他方式取得所有權(quán)，國家可直接行使處分權(quán)利。

二、征地制度存在的問題

我國現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對于保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補(bǔ)償問題

土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

3、土地征用權(quán)的行使問題

從世界各國對土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征用。在我國，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實(shí)行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財(cái)政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問題

土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。

5、土地征用的救濟(jì)制度問題

《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！钡蔷唧w的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時(shí)尋求救濟(jì)。此外，我國《行政訴訟法》規(guī)定，對法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)做出裁決的，不可提起行政訴訟。因此，當(dāng)征地相對人對已批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，經(jīng)縣級以上政府協(xié)調(diào)但協(xié)調(diào)不成時(shí)，只能由批準(zhǔn)征地的政府裁決。這樣，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議由批準(zhǔn)者做最終裁決，不符合防偏私原則（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分發(fā)揮救濟(jì)對征地權(quán)的控制作用。因?yàn)樵谛姓?quán)的救濟(jì)控制系統(tǒng)中，只有行政主體與行政相對人一起成為對等的爭議雙方，接受來自第三方對行政決定的評判，行政權(quán)才能受到其他權(quán)力的制約。

三、對征地制度改革的探索和建議

針對目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應(yīng)憲法第十條對征地制度的修改和市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使

在現(xiàn)階段，我國政府需要對一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點(diǎn)扶持，因而，公共利益既要包括絕對公共利益，也要包括相對公共利益（即扶持重點(diǎn)行業(yè)）。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。建議編制《征用土地目錄》，以此限定土地征用的適用范圍。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。

2、嚴(yán)格把握征地的補(bǔ)償原則。

補(bǔ)償?shù)脑瓌t，既然是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，就要探討市場經(jīng)濟(jì)對土地征用的影響和作用。市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。因此，要遵循以下基本原則：1、考慮到土地的投入；2、考慮到土地是農(nóng)民的最基本的生活來源，是賴以生存的生產(chǎn)資料和最后的“社會保障”，剝奪了農(nóng)民的土地，實(shí)際上就是剝奪了農(nóng)民的生活、生產(chǎn)和生存的權(quán)利；按照價(jià)值規(guī)律的要求，貫徹等價(jià)交換的原則，做到公平、公正、合理。無論用地性質(zhì)無何，無論國家重點(diǎn)工程用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地還是“公共利益”和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目等用地，在征地時(shí)都應(yīng)一視同仁。也就是說，不論誰征地，都不能損害被征地者的合法權(quán)益，都不能以犧牲被征地單位（或承包地個(gè)人）利益為代價(jià)，否則就會造成多數(shù)人（國家）公共利益剝奪了少數(shù)人（集體或個(gè)人）利益的現(xiàn)象。如果存在兩個(gè)補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，也容易造成地方政府與被征地單位矛盾的激化，村民與村委會之間的矛盾激化。

3、以農(nóng)用地市場價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)

為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價(jià)格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。

4、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵

我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購置農(nóng)機(jī)具，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時(shí)還可進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會?？傊恋匮a(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟(jì)利益。

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土地是十分寶貴的資源和資產(chǎn),我國土地實(shí)行社會主義公有制,包括全民所有制和農(nóng)村集體所有制兩種形式,作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式,土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移,是指國家為了社會公共利益的需要,按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn),并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后,將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地征用是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施,我國《憲法》第10條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用?！边@是我國實(shí)行土地征用的憲法依據(jù)。我國目前除《憲法》外,還有一系列法律行政法規(guī)也對土地征用補(bǔ)償作出了明確規(guī)定。如《土地管理法》第2條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡?7條規(guī)定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！薄锻恋爻邪ā返?6條規(guī)定:“承包地被依法征用,占用的,有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！?/p>

土地征用具有下列特征:

1.征用主體的唯一性。征用土地主體只能是國家,只有國家才能在國家建設(shè)征用地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體,因?yàn)橹挥袊也拍芟碛袊医ㄔO(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利。

2.征用土地的行政性。國家建設(shè)征用土地,是一種具體行政行為,是通過行政行為實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換,雙方地位是不平等的,土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國家的單方面的意思表示,無需被征用土地的所有人同意,被征用土地的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)服從國家需要,不得阻撓。

3.征用條件的補(bǔ)償性。國家建設(shè)征用集體土地,要對集體經(jīng)濟(jì)組織給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,國家征用土地與沒收土地不同,它是有償強(qiáng)制進(jìn)行,而不是無償強(qiáng)制進(jìn)行。它不是等價(jià)的買賣,而是以補(bǔ)償為條件的征用,補(bǔ)償是適當(dāng),即嚴(yán)格依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定給予補(bǔ)償,征地補(bǔ)償以使被征地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。

二、土地征用與補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)及主體。

我國目前規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要法律和行政法規(guī)包括《土地管理法》、《大中型水利水電工程建設(shè)用地補(bǔ)償和移民安置條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等。

我國征地費(fèi)用一般由以下幾部分構(gòu)成:

1.土地補(bǔ)償費(fèi)。它是對土地所有人或?qū)ν恋氐耐度牒褪找娴难a(bǔ)償。《土地管理法》第47條規(guī)定:“征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的6至10倍”。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi),由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2.安置補(bǔ)助費(fèi)。安置補(bǔ)助費(fèi)是為安置以土地為主要生活資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每個(gè)需安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年年產(chǎn)值,但是,每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi),由省、自治區(qū)、直轄市參照耕地的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3.青苗補(bǔ)償費(fèi)。青苗補(bǔ)償費(fèi)是對被征用地當(dāng)年或當(dāng)季農(nóng)作物的補(bǔ)償,其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

4.地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)。地上附著物是指依附在地上的工程物體,如水井、曬谷場、水渠管線、房屋等。附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

從上述土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的范圍和標(biāo)準(zhǔn),可見支付補(bǔ)償費(fèi)是用地單位,接受補(bǔ)償費(fèi)用的是土地的所有人或使用人或承包人,即農(nóng)村村集體組織或村民小組或農(nóng)民。

三、征地補(bǔ)償?shù)姆蓻_突。

雖然我國《土地管理法》已經(jīng)對土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定,但是對征地受償主體與其他法律存在法律沖突。

農(nóng)村土地承包關(guān)系,是土地承包者農(nóng)民與該土地的所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)兩個(gè)平等民事主體之間的合同關(guān)系。政府強(qiáng)制性征地,必然要與承包合同雙方當(dāng)事人發(fā)生征地關(guān)系。正如拆遷補(bǔ)償,拆遷人即要補(bǔ)償房屋所有人,又要補(bǔ)償租賃人一樣。政府征用農(nóng)民承包的土地,在直接向土地的所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付土地補(bǔ)償費(fèi)的同時(shí),也應(yīng)直接向土地的承包經(jīng)營者農(nóng)民支付土地補(bǔ)償費(fèi)。但是在現(xiàn)實(shí)生活中,政府往往只把土地補(bǔ)償費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村或組,而作為土地承包者的農(nóng)民根本未得到相應(yīng)的土地補(bǔ)償,因?yàn)榇寤蚪M往往未依法處分土地補(bǔ)償款,由此引起的因征地補(bǔ)償?shù)男姓m紛、民事糾紛、上訪事件層出不窮,問題根本在于《土地管理法》與其他法律對征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定存在明顯的法律沖突。

四、現(xiàn)階段我國土地征用補(bǔ)償和分配糾紛。

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關(guān)鍵詞：土地征用；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；補(bǔ)償范圍；發(fā)達(dá)國家；土地征用制度 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：F301 文章編號：1009-2374（2015）35-0191-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.35.094

1 概述

隨著工業(yè)化、城市化步伐的加快，征用農(nóng)村土地、城市舊房拆遷成為城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的客觀要求。近年來，土地征用問題引發(fā)的社會矛盾日益突出，制度不完善、補(bǔ)償安置不得當(dāng)是許多問題的根源。相比較而言，發(fā)達(dá)國家的土地征用制度比較完善，土地征用補(bǔ)償問題能很好地解決。本文介紹部分發(fā)達(dá)國家的土地征用補(bǔ)償實(shí)踐，對我國完善土地征用補(bǔ)償制度有重要意義。

2 部分發(fā)達(dá)國家的土地征用補(bǔ)償制度

2.1 美國

美國實(shí)行的是土地私有制，大部分比例的土地為私人所有，如農(nóng)村的耕地屬于家庭農(nóng)場，政府擁有的絕大部分是非耕地，如沼澤、森林、草地等。美國法律規(guī)定政府若使用土地必須進(jìn)行購買或租賃，即使是聯(lián)邦政府也不例外，聯(lián)邦政府不能隨意處置地方政府的土地，如若使用必須通過購買、租賃、交換等途徑取得。美國憲法對行使土地征用權(quán)的相關(guān)規(guī)定較為嚴(yán)格，政府或組織必須是為了公共目的，而且對土地所有者進(jìn)行公正合理的補(bǔ)償，也就是說要對土地所有者補(bǔ)償公平的市場價(jià)格，包括土地的現(xiàn)有價(jià)值和土地將來獲利的折扣價(jià)格。美國征地補(bǔ)償價(jià)格的計(jì)算方式比較科學(xué)，一般依照土地被征用前的市場價(jià)格進(jìn)行計(jì)算，制定補(bǔ)償方案時(shí)要努力保障土地所有者的利益，對被征地的現(xiàn)有價(jià)值和可預(yù)測的未來價(jià)值都要計(jì)算在內(nèi)。另外，補(bǔ)償涉及的范圍比較寬泛，補(bǔ)償對象不只是土地所有者，還包括相鄰?fù)恋氐乃姓呋蚪?jīng)營者，對因征地給他們造成的損失也要計(jì)算在補(bǔ)償之內(nèi)。而且，征地價(jià)格最終是由雙方確定的，土地所有者對價(jià)格不滿意可以繼續(xù)提出要求，政府或組織認(rèn)為補(bǔ)償金額過多也可要求法院進(jìn)行裁決，總之，為了維護(hù)雙方利益，二者都可以通過法律程序提出自己的要求。

2.2 日本

日本實(shí)行的也是土地私有制，私人占有65%的土地，剩余35%為公有地，并且這部分土地多為森林和荒野。日本的相關(guān)土地征用法律法規(guī)明確規(guī)定，政府要運(yùn)用土地進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事業(yè)就可以征用土地，例如道路建設(shè)、堤防建設(shè)、港灣建設(shè)等。土地征地補(bǔ)償金的來源是租稅以及這些公共事業(yè)獲得的利用費(fèi)。日本土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)為：（1）土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：以征用時(shí)的市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，費(fèi)用是征用時(shí)的土地市場交易價(jià)格與確定征地至實(shí)際征地之間的物價(jià)指數(shù)變化的乘積；（2）對殘余地的補(bǔ)償費(fèi)用包括由于征地減少的價(jià)值和改建、擴(kuò)建、新建、修繕等對殘余地進(jìn)行處置的費(fèi)用，而且土地所有者還可以要求政府將殘余地也一起進(jìn)行征用；（3）地上物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以同種物件的交易價(jià)格為參考；（4）遷移補(bǔ)償，即因征地而必須遷移所花費(fèi)的必要費(fèi)用，如建筑物、設(shè)備、樹木等的搬遷費(fèi)用以及因搬遷產(chǎn)生的其他費(fèi)用；（5）收益損失補(bǔ)償，如因土地被征用導(dǎo)致漁民、牧民、林場主不得不暫停營業(yè)或縮小規(guī)模，土地征用者要補(bǔ)償這部分損失；（6）其他損失補(bǔ)償，如誤工費(fèi)、租房費(fèi)用、搬遷花費(fèi)以及公共事業(yè)完成后產(chǎn)生的噪音、空氣污染、水污染等損害的補(bǔ)償。另外，法律規(guī)定對依靠土地工作的雇傭者也要進(jìn)行補(bǔ)償，主要補(bǔ)償他們因失業(yè)產(chǎn)生的損失。因此，日本土地征用補(bǔ)償制度的范圍包含土地所有者及相關(guān)人員的經(jīng)濟(jì)和生活損失。

2.3 德國

德國土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從初期全額補(bǔ)償變?yōu)檫m當(dāng)補(bǔ)償，再到當(dāng)前的公平補(bǔ)償，其補(bǔ)償內(nèi)容主要有：（1）實(shí)體損失的補(bǔ)償，即依據(jù)征地申請被裁定當(dāng)日的市場價(jià)值為依據(jù)補(bǔ)償土地及地上標(biāo)的物的損失；（2）其他損失補(bǔ)償，包括營業(yè)損失補(bǔ)償、殘余地價(jià)值減少補(bǔ)償、搬遷費(fèi)用以及房屋閑置費(fèi)等各種附帶損失的補(bǔ)償。另外，如果征地計(jì)劃確定與實(shí)際征地期間的土地價(jià)格上漲的話，上漲部分的收入劃為國家所有，這個(gè)規(guī)定就是“漲價(jià)歸公”，此規(guī)定可以預(yù)防土地投機(jī)分子獲取暴利。如果土地所有者及其他相關(guān)人員對補(bǔ)償費(fèi)用有不滿意的地方，可以向轄區(qū)內(nèi)專門的土地法院提訟，維護(hù)自身合法權(quán)益。在征地補(bǔ)償款支付上，由征收受益人直接支付給被征收人，并且支付行為和補(bǔ)償金額必須在征地決議生效起始日開始的一個(gè)月內(nèi)發(fā)生并完成，若超出這個(gè)期限那么征地決議就會失效。此外，德國的土地征用補(bǔ)償形式不局限于貨幣補(bǔ)償，還可以用代償?shù)?、代償?quán)利地進(jìn)行補(bǔ)償。

2.4 加拿大

加拿大的憲法對財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償并未做出規(guī)定，但各省立法幾乎都規(guī)定了征收補(bǔ)償。加拿大征地補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容有：（1）與其他國家相同，依據(jù)土地的市場價(jià)格對被征地者進(jìn)行補(bǔ)償；（2）損害賠償，主要對象是由于征地造成相鄰?fù)恋貎r(jià)值減少的非征地，還包括給土地所有者造成的營業(yè)損失等；（3）擾亂損害賠償，主要是指因征地造成的遷徙費(fèi)用以及遷徙過程的其他損失；（4）因土地被征用，土地所有者需要重新安置，在此過程中因特殊困難而受到的損失。土地征收補(bǔ)償金額一般是由專門的土地評估人員來確定。

許多國家制定的土地征用補(bǔ)償制度都或多或少受美國的影響，最明顯的當(dāng)屬日本。與美國相似，日本的土地補(bǔ)償也是以被征用財(cái)產(chǎn)的正常市場交易價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，并按照簽訂合同的價(jià)格計(jì)算。不同的是，它對征地后土地價(jià)格變動(dòng)的差額不再計(jì)算在內(nèi)。日本的土地征收補(bǔ)償涵蓋的范圍非常廣，被征收土地本身、因土地被征收減少的收益以及地上物和因征收導(dǎo)致的其他費(fèi)用都包括在內(nèi)，可謂非常全面。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取的是較為合理的市場價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以確定征收時(shí)市場價(jià)為準(zhǔn)，并考慮實(shí)際征收時(shí)的物價(jià)變動(dòng)，但土地被征收后以及土地上的預(yù)期可得利益并沒有計(jì)算在內(nèi)，這一點(diǎn)與美國相比，顯得略微不足。德國的補(bǔ)償原則與美、日不同。德國法律明確規(guī)定：“只有符合社會公共利益時(shí)，方可準(zhǔn)許征收財(cái)產(chǎn)?！迸c美、日所確定的公正補(bǔ)償不同，德國的征地補(bǔ)償額的確定是為了在公共利益與土地所有者的利益之間確定一個(gè)公平合理的標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被稱為“適當(dāng)補(bǔ)償”。在加拿大，要根據(jù)土地的最優(yōu)利用確定土地的補(bǔ)償價(jià)格。這種“最優(yōu)利用”是指土地的補(bǔ)償范圍要包括土地在將來的價(jià)值增值。但由于土地開發(fā)而產(chǎn)生的價(jià)值增值是因?yàn)樯鐣?、?jīng)濟(jì)發(fā)展所造成的自然增值，不應(yīng)該由土地所有人獨(dú)享，多數(shù)情況下這種價(jià)值增值不在補(bǔ)償范圍內(nèi)。

3 啟示

發(fā)達(dá)國家的土地補(bǔ)償制度比較完善，擁有豐富的補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，對我國進(jìn)一步深化征用有重要意義，有以下四點(diǎn)啟示：

（1）按照市場價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。遵循土地最優(yōu)利用原則，依據(jù)當(dāng)前的土地市場價(jià)格，并將土地的未來價(jià)值考慮在內(nèi)，由專職土地評估師對被征用地進(jìn)行估價(jià)，決定最終補(bǔ)償費(fèi)用，包含土地補(bǔ)償金、安置補(bǔ)助費(fèi)、建筑物損害費(fèi)、經(jīng)營損失費(fèi)等各種補(bǔ)償項(xiàng)目的金額，平衡各方利益，體現(xiàn)充分合理的補(bǔ)償原則和精神。

（2）必須擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍。現(xiàn)階段，我國綜合國力不斷增強(qiáng)，公有制實(shí)現(xiàn)形式多樣化，我們要同發(fā)達(dá)國家一樣逐步實(shí)現(xiàn)完全補(bǔ)償原則，對土地所有者的補(bǔ)償從征地引起的直接損失擴(kuò)大至間接損失，增加補(bǔ)償項(xiàng)目，如相鄰地?fù)p失費(fèi)、殘留地?fù)p失費(fèi)、營業(yè)損失費(fèi)等其他附帶性損失。這既保障了被征用者的權(quán)益，也促使征用者高效利用土地。

（3）提高征地補(bǔ)償?shù)耐该鞫取姆傻母叨韧晟仆恋卣饔醚a(bǔ)償程序，使土地征用的相關(guān)主體都參與到征地補(bǔ)償環(huán)節(jié)，維護(hù)自己的合法權(quán)益，尤其是保障被征地的農(nóng)民可以了解實(shí)情、參與決策、監(jiān)督監(jiān)管、有話語權(quán)，改變農(nóng)民面臨的被動(dòng)局面。

（4）設(shè)立專職部門或機(jī)構(gòu)處理征地糾紛，如征地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專職人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)?，F(xiàn)有制度規(guī)定由政府調(diào)節(jié)和裁決，違反了市場主體平等原則，難以保證公平合理地解決糾紛。我們應(yīng)創(chuàng)造性地引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的成功做法，對土地征用糾紛處理提供法律支持，設(shè)置專門的仲裁機(jī)構(gòu)對各權(quán)利主體之間的爭議進(jìn)行裁決。

我國目前的土地征收制度還具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，隨著市場經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，政治文明和法治社會的建設(shè)，現(xiàn)有的土地征收制度在保障被征地農(nóng)民的權(quán)益方面存在諸多不完善之處，需要在立足國情、省情的基礎(chǔ)上，綜合吸收和借鑒發(fā)達(dá)國家的文明做法，提出適合本土的合理的土地征收法制體系，完善土地利用規(guī)劃和管理制度，合理利用土地資源。

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關(guān)鍵詞：土地征用；存在缺陷；改進(jìn)方案

中圖分類號：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

當(dāng)前，我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的時(shí)期，根據(jù)國外先進(jìn)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，在這個(gè)時(shí)期容易出現(xiàn)大量的土地征用情況，而我國的基本國情是人多地少，要想滿足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展需求就需要解決其中存在的土地問題，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供動(dòng)力支持。我國現(xiàn)有的土地征用制度缺乏完善性，而且存在諸多漏洞，在進(jìn)行土地征用過程中難以滿足農(nóng)民需求，這對于維持社會穩(wěn)定影響較大，對此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)的制度法規(guī)，以加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

一、土地征用概述

我國的土地主要實(shí)行社會主義公有制度，包括農(nóng)民集體所有制和全民所有制兩種類型，土地征用主要是指國家為了全社會利益，根據(jù)法律法規(guī)給予農(nóng)村集體或個(gè)人相應(yīng)補(bǔ)償，以將農(nóng)民集體擁有的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國家，以促進(jìn)國家的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益事業(yè)發(fā)展。無論是社會主義國家還是資本主義國家，都設(shè)置了相應(yīng)的土地征用制度，這對于社會公益事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

在實(shí)行土地征用的過程中需要遵循一定的原則，應(yīng)當(dāng)合理利用土地、保護(hù)耕地、保證國家建設(shè)用地，同時(shí)采用土地補(bǔ)償?shù)脑瓌t，以確保農(nóng)民在失去土地后仍有所依，可以持續(xù)生產(chǎn)和發(fā)展。在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，土地是非常珍貴、稀缺的資源，因此，在進(jìn)行土地征用的過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合理用地，以最少的資源促進(jìn)我國最快的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。

二、土地征用中存在的缺陷

1、缺乏完善的征地制度和產(chǎn)權(quán)制度

在我國的法律中規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，并未規(guī)定誰是真正的土地所有權(quán)者，這樣，如果出現(xiàn)土地征用情況，在補(bǔ)償過程中就會出現(xiàn)混亂，沒有明確的土地產(chǎn)權(quán)，就會導(dǎo)致農(nóng)村集體在征地談判過程中處于弱勢地位，由集體推出的代表也很難充分考慮大家的利益，從而使得在土地征用過程中損失慘重。由于殘缺的征地制度和產(chǎn)權(quán)制度影響，使得土地資源配置不合理，甚至存在著征而不用或者是多征少用的情況，這樣便使得大量的耕地資源被浪費(fèi)，使得大量農(nóng)民無地可種，無利可獲。

2、土地征用過程缺乏有效監(jiān)督

在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，一塊有價(jià)值的土地對于利益追求者來說是非常重要的，因此，在土地征用過程中就會不可避免的出現(xiàn)一些土地征用不合理現(xiàn)象，而大部分的腐敗行為也都與土地征用關(guān)系密切，如廣東省的原副省長，利用權(quán)職為其女兒在香港注冊皮包公司批地，3500畝土地一轉(zhuǎn)手便賺取2800萬利潤，而這正是由于土地征用過程缺乏有效監(jiān)督和控制所導(dǎo)致的。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，在土地征用過程中，由于腐敗行為滋生，導(dǎo)致大量的土地被征用，卻未得到合理補(bǔ)償，從而嚴(yán)重?fù)p害了廣大人民群眾的利益，就當(dāng)前的發(fā)展情況來說，強(qiáng)化土地征用過程的監(jiān)督和管理仍舊是重中之重。

3、征地補(bǔ)償?shù)?/p>

征地補(bǔ)償主要是指國家占用了農(nóng)民的耕地，需要給予其適當(dāng)補(bǔ)償，以確保農(nóng)民在失去土地后仍舊能夠繼續(xù)生存和發(fā)展，隨著我國社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，對于農(nóng)民利益的關(guān)注度越來越高，對于損害農(nóng)民利益的行為也采取了一系列措施實(shí)行嚴(yán)厲打擊。但是我國現(xiàn)有的《土地管理法》中關(guān)于征地的法律法規(guī)制度仍然帶有鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩，認(rèn)為征地是國家行為，農(nóng)村集體只能夠服從，采取的適當(dāng)補(bǔ)償策略并不是等價(jià)補(bǔ)償，而是低價(jià)補(bǔ)償，由此嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。我國現(xiàn)有人口中，農(nóng)村人口仍占有重要比例，社會主義新農(nóng)村的建設(shè)就是為了構(gòu)建社會主義和諧社會，更好的滿足農(nóng)民的生產(chǎn)和發(fā)展需求。但過低的征地補(bǔ)償使得農(nóng)民失去了土地卻得不到應(yīng)有賠償，這勢必會對我國的社會主義和諧社會構(gòu)建產(chǎn)生巨大影響。

三、改進(jìn)土地征用的策略

1、建立健全征地制度及產(chǎn)權(quán)制度

正所謂無規(guī)矩不成方圓，一項(xiàng)制度的實(shí)施，只有制定相應(yīng)的法律規(guī)則，才能夠起到有效的約束作用，以減少違法行為的發(fā)生，確保制度實(shí)施的順利進(jìn)行。因此，對于土地征用的相關(guān)問題，首先應(yīng)當(dāng)建立健全征地制度及產(chǎn)權(quán)制度，明確規(guī)定土地征用應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)臈l款，實(shí)行公平補(bǔ)償原則，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)明確土地的所有者，不能夠用農(nóng)村集體來概括，以確保農(nóng)民能夠?yàn)樽陨淼睦嫔暝V，在土地征用過程中，政府應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民站在對等的角度，賦予其平等的談判地位和話語權(quán)，對于土地征用的補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由雙方協(xié)定，而非一方占據(jù)主導(dǎo)。此外，對于《土地征用法》應(yīng)當(dāng)不斷修訂和完善，確保土地征用過程中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，同時(shí)嚴(yán)厲打擊違法行為，以確保農(nóng)民的合法利益。

2、加強(qiáng)土地征用過程的監(jiān)督與控制

土地征用過程也是可能滋生腐敗的過程，如果缺乏有效的監(jiān)督與控制措施，勢必仍舊會出現(xiàn)像案件的情況，從而給國家和農(nóng)民都帶來嚴(yán)重的損失。對此，在土地征用過程中首先應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的征用程序，對于土地征用方案應(yīng)當(dāng)事前公告，并在土地征用過程中鼓勵(lì)公眾積極參與，對征用土地的用途進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)廣泛聽取各方意見和建議，制定與征地用途相符合的補(bǔ)償機(jī)制，對于補(bǔ)償方式，也應(yīng)當(dāng)充分尊重民眾意見，以確保土地估價(jià)合理，對于農(nóng)民的土地補(bǔ)償公平。對于土地征用過程中可能出現(xiàn)腐敗的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密監(jiān)控，如果發(fā)生腐敗行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲懲罰，維護(hù)農(nóng)民群眾的利益。通過規(guī)范土地征用過程，鼓勵(lì)農(nóng)民群眾參與到土地征用過程中，能夠更充分的考慮民眾利益，并確保征用環(huán)節(jié)透明化，減少損害農(nóng)民利益的行為。

3、完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制

政府為了公共利益而采取一種行為，雖然是為了廣大人民群眾的利益考慮，但也是以損害某一部分個(gè)人利益來實(shí)現(xiàn)的，如果不能夠給予個(gè)人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，勢必會導(dǎo)致社會混亂。因此，對于個(gè)人利益的損害，應(yīng)當(dāng)由政府及社會來承擔(dān)，確立、科學(xué)、合理的補(bǔ)償原則，從而確保全社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性。因此，在土地征用過程中，政府應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)民群眾的利益，建立完善的土地征用補(bǔ)償機(jī)制，細(xì)化各項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目，確保農(nóng)民群眾了解每一項(xiàng)土地補(bǔ)償策略及相關(guān)費(fèi)用。再給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)慕疱X補(bǔ)償后，政府還應(yīng)當(dāng)積極為農(nóng)民提供工作場所，避免勞動(dòng)力閑置，以確保農(nóng)民在失去土地后仍舊能夠繼續(xù)生存和發(fā)展，從而滿足我國社會主義新農(nóng)村的建設(shè)要求。

結(jié)束語：

土地是屬于農(nóng)村集體的，國家在征用土地的過程中必須充分考慮農(nóng)民的利益，構(gòu)建完善的土地征用補(bǔ)償機(jī)制，并建立健全相關(guān)的土地征用制度，加強(qiáng)土地征用過程的監(jiān)督與控制，并為這些失去土地的農(nóng)民提供工作場所，實(shí)現(xiàn)合理安置，以為我國的社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供動(dòng)力支持，保護(hù)被征用土地農(nóng)民的合法權(quán)益，更好的推動(dòng)我國社會主義經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

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【關(guān)鍵詞】土地征收；利益分配；法律保障；補(bǔ)償方式多元化

一、我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度現(xiàn)狀

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲型恋氐男袨?。依?jù)我國現(xiàn)行的土地征收法律法規(guī)征收具有以下特征：

（一）依照土地原有用途制進(jìn)行補(bǔ)償

依據(jù)《土地管理法》第四十七條之規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。” 《物權(quán)法》第四十二條都規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！蓖ㄟ^具體法條我們看到，在土地征收上是以土地原有用途作為補(bǔ)償依據(jù)。

（二）“產(chǎn)值數(shù)倍法”彌補(bǔ)農(nóng)民損失

依據(jù)《土地管理法》第四十七條第二款的規(guī)定：“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算……但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@種“產(chǎn)值數(shù)倍法”在實(shí)踐中，顯現(xiàn)出明顯的不合理性和不公平性，不同地域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不同，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也存在很大差異，通過制定產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)雖然可以解決地方政府在產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)上的隨意性問題，但卻偏離了“產(chǎn)值數(shù)倍法”對農(nóng)民損失的土地收益補(bǔ)償?shù)谋緛硪饬x。

（三）由行政機(jī)關(guān)依據(jù)土地所有權(quán)來確定補(bǔ)償對象

依據(jù)《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第二十五條、第二十六條之規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施?！备鶕?jù)實(shí)施細(xì)則，在土地征用補(bǔ)償方案是行政審批的方式，農(nóng)民并不享有前期參與的權(quán)利。并且補(bǔ)償費(fèi)是下發(fā)到村集體，由村集體管理和使用。在安置補(bǔ)償上，或是交付安置單位或是支付被安置人的保險(xiǎn)費(fèi)用。接受統(tǒng)一安置的才能領(lǐng)取安置補(bǔ)助金，實(shí)際上農(nóng)民獲得的僅僅是地上附著物補(bǔ)償費(fèi)及青苗補(bǔ)償費(fèi)。

二、我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償存在的問題

（一）政府主導(dǎo)下“公共利益”界定范圍不明確

《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡螢椤肮怖妗?，憲法并沒有明確規(guī)定。大量營利性商業(yè)項(xiàng)目，都以公共利益的名義強(qiáng)制征用土地，從而引發(fā)農(nóng)民的群體性上訪和干群沖突，嚴(yán)重影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定和發(fā)展。我國的土地征收前提“公共利益”的判定機(jī)關(guān)與征收執(zhí)行機(jī)關(guān)都是“政府”。實(shí)質(zhì)上在我國土地買賣的一、二級市場上政府形成了“壟斷”。

（二）補(bǔ)償局限于直接經(jīng)濟(jì)損失，且行政救濟(jì)局限性大

2004年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對農(nóng)民最關(guān)注的征地補(bǔ)償作了新承諾；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)卣梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼。但是在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行中仍然是僅保障最基本的生活，而且補(bǔ)償?shù)姆秶矁H僅是直接的經(jīng)濟(jì)損失，對于因征地產(chǎn)生附加損失的補(bǔ)償卻鮮有關(guān)注。

（三）土地流轉(zhuǎn)承包之后補(bǔ)償費(fèi)分配不到位

土地在租用后，為了形成規(guī)模生產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代農(nóng)場模式經(jīng)營，會有大量的資金投入。再者流轉(zhuǎn)后的土地在使用性質(zhì)上發(fā)生變化。經(jīng)過改良由低產(chǎn)變?yōu)楦弋a(chǎn)，由旱地變?yōu)樗?，這些改良的基礎(chǔ)是大量資金、技術(shù)、人力等方面的大量投入。然而在現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償對象是單一的，對于這種新產(chǎn)生的所有權(quán)、使用權(quán)分離的情況缺乏保護(hù)與關(guān)注。在征收補(bǔ)償上對這部分投入如何補(bǔ)償沒有規(guī)定，水田、旱地的改變后增值部分的收益如何分配，也是缺乏制度的約束。如果立法與政策無視這種新型關(guān)系，必將極大的損害的農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，嚴(yán)重阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

三、完善土地征收補(bǔ)償分配政策、健全土地征收法律法規(guī)

（一）土地征收嚴(yán)格區(qū)分“公共利益征收”與“商業(yè)征收”

土地作為稀缺資源，現(xiàn)行僅僅允許“公共利益受益”的制度不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。將商業(yè)征收納入到合法的增收途徑中更有利于對土地的利用與保護(hù)。在立法的思路上可以將“公共利益征收”與“商業(yè)征收”嚴(yán)格區(qū)分開來，讓政府在土地征收的問題上回歸到宏觀調(diào)控與監(jiān)督保障的軌道上去。為失地農(nóng)民謀取更多的社會保障，以政府力量保障失地農(nóng)民的基本生活水平。

（二）明確征收補(bǔ)償原則，法律保駕護(hù)航

明確土地征收補(bǔ)償基本原則，用土地征收補(bǔ)償基本原則作為補(bǔ)救具體法律法規(guī)不足。在法律法規(guī)缺失具體規(guī)定的情況下，法官可以依據(jù)基本原則的精神做出判決，確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)及各方責(zé)任劃分。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，明確征地補(bǔ)償?shù)臍w屬與分配

最高法院關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》司法解釋第22條涉及到青苗和附著物的補(bǔ)償分配，但對于土地補(bǔ)償費(fèi)以及安置補(bǔ)助費(fèi)卻沒有明確規(guī)定。對于這一問題應(yīng)該依照土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)做出不同的區(qū)分，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)農(nóng)民切身利益。

總而言之，在很長一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民土地權(quán)利的狀態(tài)是不穩(wěn)定和不確定的?；谠谡鞯匮a(bǔ)償中的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該改革征地補(bǔ)償分配政策，規(guī)范土地征用法律法規(guī)。以實(shí)現(xiàn)以下兩個(gè)目的：首先，明確征地補(bǔ)償各項(xiàng)基本原則。在分配土地補(bǔ)償款上的規(guī)定，應(yīng)符合我國基本國情，切實(shí)反映被征地農(nóng)民的生存和社會保障的價(jià)值。其次明確征地補(bǔ)償方案的內(nèi)容，通過一套合理的土地征用程序，合理的救濟(jì)途徑，以及各種法律責(zé)任的規(guī)定，并監(jiān)督政府的行為，為了征地補(bǔ)償制度在保障農(nóng)民利益方面的實(shí)體內(nèi)容和程序內(nèi)容相一致。

參考文獻(xiàn)

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1主要法律糾紛類型

1.1建筑活動(dòng)中的人身損害賠償糾紛

舊村和危舊房改造的總體思路和目標(biāo)是“改造空心村、撤并自然村、建設(shè)新農(nóng)村”，“連片拆除危舊房，重新規(guī)劃建新房，騰出空間促發(fā)展”，因此，該項(xiàng)工作中會發(fā)生大量的建筑活動(dòng)和行為。比如，農(nóng)民拆除舊房建新房、村委會組織修建道路等等。在這些建筑活動(dòng)中存在諸多法律問題值得我們?nèi)ニ伎?，如：承包合同的效力問題、施工方的主體資格問題、人身損害賠償問題等，其中實(shí)踐中反映最為突出的是人身損害賠償問題。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前我國農(nóng)村建筑市場秩序還很不規(guī)范，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建筑公司資質(zhì)不全；有些企業(yè)承接工程之后隨意轉(zhuǎn)包或肢解分包，自己則根本不參與具體建筑施工活動(dòng)；有些施工隊(duì)則是個(gè)體泥瓦工自行招募組織起來的，既沒有工商企業(yè)登記，也沒有建筑施工資質(zhì)，是一支典型的農(nóng)村建筑游擊隊(duì)。而許多建房者按照傳統(tǒng)習(xí)慣，圖一時(shí)節(jié)約和方便或礙于人情，將建設(shè)工程發(fā)包給這些建筑游擊隊(duì)或者其他本村人承建，在舊村改造和危舊房改造中同樣普遍存在這種現(xiàn)象。但問題是，一旦發(fā)生承包人或受雇人遭受人身損害的事故，法律糾紛即隨之產(chǎn)生。

實(shí)踐中當(dāng)事人容易產(chǎn)生爭議的問題是施工人與建房人之間的法律關(guān)系，即二者之間是雇傭關(guān)系還是承攬關(guān)系，以及如何確定賠償責(zé)任的主體。因?yàn)楦鶕?jù)目前我國有關(guān)法律和司法解釋的規(guī)定，雇傭與承攬關(guān)系中承擔(dān)賠償責(zé)任的主體和方式完全不同：最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十條規(guī)定：“承攬人在完成工作過程中對第三人造成損害或者造成自身損害的，定作人不承擔(dān)賠償責(zé)任。但定作人對定作、指示或者選任有過失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任”，第十一條規(guī)定：“雇員在從事雇傭活動(dòng)中遭受人身損害，雇主應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。雇傭關(guān)系以外的第三人造成雇員人身損害的，賠償權(quán)利人可以請求第三人承擔(dān)賠償責(zé)任，也可以請求雇主承擔(dān)賠償責(zé)任。雇主承擔(dān)賠償責(zé)任后，可以向第三人追償。雇員在從事雇傭活動(dòng)中因安全生產(chǎn)事故遭受人身損害，發(fā)包人、分包人知道或者應(yīng)當(dāng)知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務(wù)的雇主沒有相應(yīng)資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)與雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任?！笨梢姡话闱闆r下，雇傭關(guān)系中雇主承擔(dān)的責(zé)任要比承攬關(guān)系中定作人（建筑承包屬于承攬的一種）承擔(dān)的責(zé)任為重。因此，實(shí)踐中一旦發(fā)生施工人傷亡的事故，受害人往往主張其與建房人構(gòu)成雇傭關(guān)系，而建房人則主張雙方是承攬關(guān)系。此種糾紛在實(shí)踐中較為常見，而且處理起來也較為困難。

1.2建筑活動(dòng)中的拖欠工程款、材料款糾紛

在承包建房人、修路人等完成有關(guān)建筑活動(dòng)后，業(yè)主應(yīng)當(dāng)及時(shí)支付工程款；在材料商供應(yīng)完建筑材料后，購買人也應(yīng)當(dāng)支付材料款，這些均是有關(guān)民事活動(dòng)中義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。但實(shí)踐中，由于種種原因，經(jīng)常會發(fā)生拖欠工程款、材料款的糾紛。比如，有的業(yè)主或材料購買人以建筑工程或材料存在質(zhì)量問題或其它原因拖付甚至拒付工程款、材料款，從而使權(quán)利人的合法權(quán)利受到損害。

1.3拆遷及政策處理糾紛

此類糾紛是目前舊村改造過程中的一大難題。根據(jù)舊村改造的要求，需要對某些建筑，包括臨時(shí)建筑、違章建筑等進(jìn)行清理拆除。但因此而引起的此類糾紛處理起來非常困難，特別是如何處理違章建筑、政策補(bǔ)償數(shù)額、如何實(shí)施拆遷等問題都十分棘手。比如農(nóng)村中存在著大量的違章建筑，由于長期以來沒有及時(shí)查處和拆除，有的甚至已成為部分村民賴以生存的居所，成為舊村改造中沉重的歷史包袱。從法律角度講，拆除違章建筑不予補(bǔ)償，但不予補(bǔ)償，被拆遷人又不同意拆除，有的被拆除人甚至漫天要價(jià)，造成建設(shè)成本的增加，資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

1.4異地建房中的土地征用問題

舊村改造的一個(gè)目標(biāo)是“改造空心村、撤并自然村”，在改造空心村、撤并自然村的過程中，自然會涉及原空心村、自然村的村民如何搬遷安置問題。根據(jù)目前龍泉的政策，一般情況下是安置在集聚中心村居住。但根據(jù)目前我國的土地制度，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，除集體組織內(nèi)部成員之間可以調(diào)劑轉(zhuǎn)讓外，尚不允許向集體組織成員之外的主體轉(zhuǎn)讓集體土地（包括宅基地）。

因此，在另一村建房，就涉及到土地如何使用問題。鑒于目前的土地政策，龍泉市的做法是先征用需用地村的集體土地，待土地征用后再將土地使用權(quán)出讓給需用地人。

這個(gè)過程就必然涉及到土地征用費(fèi)的補(bǔ)償、土地出讓金的確定等問題。舊村改造本是一件利國利民的好事，但是在政府、搬遷村民資金有限的情況下，還需要支付土地征用補(bǔ)償費(fèi)和繳納土地出讓金，這對于政府和搬遷村民來說無疑是一個(gè)重大的負(fù)擔(dān)，其中極容易產(chǎn)生法律糾紛。

1.5與政府承諾獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)的糾紛

在當(dāng)前舊村和危舊房改造工作中，政府為了提高農(nóng)民的積極性、加快改造進(jìn)度，往往制定有關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)措施。如龍泉市委出臺了龍委〔2009〕9號《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村舊村和危舊房改造的實(shí)施意見》，市財(cái)政安排農(nóng)村危舊房改造和連片綜合整治專項(xiàng)資金1500萬元，按照“連片拆除危舊房主房50元/m2，輔助用房25元/m2，建設(shè)新房連片10幢以上5000元/幢，對原有危舊房進(jìn)行修繕的每戶1000元（其中農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)120%以下困難家庭每戶1500元），危舊房改造拆舊建新每戶500~2000元”的標(biāo)準(zhǔn)對進(jìn)行舊村改造的村莊和農(nóng)戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。由于政府的獎(jiǎng)勵(lì)要與拆除房屋的面積等因素直接掛鉤，因此，實(shí)踐中可能存在著政府與拆房戶主因?qū)Ψ课莸牟鸪娣e存有爭議而起糾紛的情形。比如由于部分測量人員業(yè)務(wù)不精或者缺乏工作責(zé)任心、工作草率，導(dǎo)致所測面積與實(shí)際面積不符，進(jìn)而引發(fā)糾紛。

1.6建筑活動(dòng)中的質(zhì)量糾紛

在建筑活動(dòng)中，由于個(gè)別施工人沒有取得施工資質(zhì)、不負(fù)責(zé)任，或者使用劣質(zhì)建筑材料，致使建筑工程出現(xiàn)質(zhì)量問題，甚至是“豆腐渣”工程的情況在實(shí)踐中也屢見不鮮。

2法律糾紛特點(diǎn)

2.1政策性強(qiáng)

農(nóng)村舊村和危舊房改造本身就是一項(xiàng)政府主導(dǎo)下進(jìn)行的工作，當(dāng)?shù)卣话愣紩雠_有關(guān)政策，因此政策性很強(qiáng)。比如拆遷和政策處理、土地征用、政府獎(jiǎng)勵(lì)等，當(dāng)?shù)卣紩贫ㄕ叽胧?，一旦糾紛發(fā)生，政府制定的政策、措施都會納入考量的范圍：是否合法、是否合理、是否被遵守等；處理這些糾紛，也往往因?yàn)樯婕爱?dāng)?shù)乩妫鴧⒄照叩囊?guī)定。

2.2關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜

農(nóng)村舊村和危舊房改造工作是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程，涉及方方面面的關(guān)系。比如建筑活動(dòng)中涉及建房人與施工人之間法律關(guān)系的認(rèn)定、責(zé)任的承擔(dān)等。拆遷和政策處理活動(dòng)中又會涉及村委會、政府與拆除戶之間的法律關(guān)系，甚至涉及到當(dāng)?shù)丶易鍎萘Φ妮^量、新舊村委之間的矛盾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的影響等深層次的矛盾，真可謂“剪不斷理還亂”。

2.3矛盾容易激化

由于舊村和危舊房改造中關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，一旦發(fā)生法律糾紛和處置不當(dāng)，極易導(dǎo)致矛盾激化。比如拆遷和政策處理中，有的被拆遷人法治觀念淡薄，漫天要價(jià)，一旦要求得不到滿足，就處處設(shè)置障礙，甚至采取極端行為阻撓拆遷，引起矛盾激化。

2.4處理難度大

農(nóng)村舊村和危舊房改造中的糾紛關(guān)系復(fù)雜，矛盾容易激化，政府、法院處理起來難度相當(dāng)大。有的當(dāng)事人不按照正常的法律程序，到處、上訪、纏訪，給處理機(jī)關(guān)施加壓力，處理相當(dāng)困難。

3法律糾紛成因

3.1部分村民法律意識不強(qiáng)、安全質(zhì)量等意識不夠

建房人將建筑工程發(fā)包給無施工資質(zhì)的個(gè)人承建，既容易出安全事故，又容易產(chǎn)生質(zhì)量糾紛。

3.2部分村民不講誠信、履約意識不強(qiáng)

有的建房人在施工人完成建房并交付后，卻以種種理由拖延甚至拒付工程款。

3.3歷史遺留包袱重，大量違章建筑已積重難返在農(nóng)村中違法搭建、蓋房的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，由于有關(guān)部門平時(shí)疏于管理和監(jiān)督，導(dǎo)致在當(dāng)前拆除時(shí)，這些違章建筑成為沉重的包袱。

3.4部分村民存在不健康心理

有的村民在土地征用以及拆遷過程中，不按照正常的法律途徑解決問題，而是到處纏訪告狀；有的協(xié)議簽了，錢也拿了，仍不停的上訪；有的人則認(rèn)為只要“頂住”，成為“釘子戶”，得到的補(bǔ)償就更多。

3.5有的政府行為不夠規(guī)范

在拆遷和政策處理過程中，有的執(zhí)法人員包括村兩委人員態(tài)度不端正、不謹(jǐn)慎，執(zhí)法方式粗暴；在測量拆除房面積時(shí)，缺乏工作責(zé)任心、草率辦事；在兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，以種種理由推諉等。

3.6有關(guān)法律制度不健全

目前，我國只有針對城市房屋拆遷的法律———《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，尚無針對農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷問題進(jìn)行調(diào)整的專門法律，導(dǎo)致實(shí)踐中對農(nóng)村房屋如何拆遷無法可依；再如前述，根據(jù)目前我國的土地制度，不允許外村人到本村購買宅基地建房，只能先由政府征地然后再出讓土地使用權(quán)，導(dǎo)致手續(xù)繁瑣、資源浪費(fèi)。

4解決對策

4.1加強(qiáng)法制和政策宣傳力度，進(jìn)一步提高農(nóng)民法律意識

要利用新聞媒體和其它有效載體對新農(nóng)村建設(shè)的政策、涉及的法律進(jìn)行宣傳，提高廣大農(nóng)民對舊村和危舊房改造重大意義的認(rèn)識，樹立大局意識，從大局考慮，不過分計(jì)較個(gè)人利害得失；增強(qiáng)廣大農(nóng)民的法律防范意識，樹立安全意識、質(zhì)量意識、履約意識、誠信意識等，減少糾紛的發(fā)生。

4.2加大對違章建筑的查處力度，降低拆遷和政策處理成本

有關(guān)部門要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)日常監(jiān)督管理，加大對違章建筑的查處力度，對違反規(guī)劃的建筑要及時(shí)拆除；要充分發(fā)揮基層組織和群眾監(jiān)督的作用，建立舉報(bào)機(jī)制，實(shí)行獎(jiǎng)懲和懲戒考核制，遏制違章建筑的發(fā)生。要抓緊研究制定歷史遺留違章建筑的處理方案，對近期發(fā)生的違章建筑，在拆遷和政策處理中可不予補(bǔ)償；對長期以來未查處的違章建筑，可視具體情況、情節(jié)罰款，并從該違章建筑的殘存價(jià)值中扣除罰款的方法，使其所獲補(bǔ)償?shù)陀诔杀尽?/p>

4.3加大對少數(shù)不良農(nóng)民的教育懲戒力度

針對少數(shù)存在不健康心理的村民，要加強(qiáng)宣傳教育，促使其遵照法律規(guī)定程序解決問題；而對于那些無理纏訪、濫訪，拒不拆遷的村民，則要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定予以處罰。

4.4規(guī)范政府行為，提高依法行政意識

在執(zhí)法過程中，公務(wù)人員要吃透法律和政策，文明執(zhí)法、熱情執(zhí)法，耐心做好說服教育工作，切忌衙門作風(fēng)和工作態(tài)度簡單粗暴。在土地征用過程中，要根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，切實(shí)履行有關(guān)征地手續(xù)和程序，實(shí)事求是的確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方案。在測量拆除房屋面積時(shí)，要當(dāng)事人在場，并用照片固定證據(jù)，做到“當(dāng)時(shí)無異議，之后無爭議”。政府要按照有關(guān)政策，及時(shí)兌現(xiàn)有關(guān)承諾獎(jiǎng)勵(lì)，不能無故推諉推脫。

4.5各有關(guān)單位通力協(xié)作，形成合力

農(nóng)村舊村和危舊房改造工作，涉及到政府、農(nóng)業(yè)、國土、交通、公安、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會等各個(gè)部門，有關(guān)部門要各司其職，對于可能發(fā)生和已經(jīng)發(fā)生的糾紛要通力合作，盡力化解。對于已經(jīng)到法院的糾紛，法院要按照“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的發(fā)針，努力做好當(dāng)事人的工作。在調(diào)解不成的情況下，要依照法律規(guī)定及時(shí)下判，并在判決書中做好說理工作。在法院終審判決后，仍有當(dāng)事人不服上訪的，有關(guān)部門要及時(shí)審查，對于無理上訪人要做好說服教育、服判息訴工作。

篇9

［關(guān)鍵詞］征地制度改革；公共利益；界定機(jī)制；構(gòu)建

［中圖分類號］DF45 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A ［文章編號］ 1009 — 2234（2012）04 — 0111 — 02

我國現(xiàn)行土地征收制度存在諸多缺陷和不足，全國各地大量征地沖突和糾紛的發(fā)生，對社會和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，征地制度的改革已勢在必行?！肮怖娴男枰笔钦鞯氐那疤?，因此，如何構(gòu)建“公共利益”界定機(jī)制也成為征地制度改革的先決問題。

一、問題的提出：公共利益內(nèi)涵模糊

根據(jù)我國《憲法》第十條第三款的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。也就是說，國家行使土地征收權(quán)必須以“公共利益”為前提，然而，我國現(xiàn)行土地征收制度中關(guān)于“公共利益”卻沒有明確的界定機(jī)制。征地是各類建設(shè)項(xiàng)目取得新增建設(shè)用地的唯一途徑，實(shí)踐中，由于公共利益內(nèi)涵的模糊性實(shí)際上給政府濫用征收權(quán)留下了空間，政府可以任意解釋“公共利益的需要”，使得大量非公益性征地活動(dòng)得以發(fā)生。而且，在我國征地制度的設(shè)計(jì)中也缺少判定一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益的程序性規(guī)定。因此，近幾年來，政府濫用征收權(quán)導(dǎo)致借公益之名行經(jīng)營之實(shí)的征地情況得以出現(xiàn)，一些房地產(chǎn)商炒地、圈地、濫占亂用農(nóng)地等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

基于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，為了避免政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施不合理的干預(yù)，造成大量農(nóng)村集體和農(nóng)民喪失土地所有權(quán)，從而加劇農(nóng)民與政府之間的矛盾，國家征地的范圍應(yīng)嚴(yán)格限制在具體的“公共利益”上。因此，針對現(xiàn)行法律法規(guī)中“公共利益”的模糊性而產(chǎn)生的政府濫用征收權(quán)和農(nóng)民權(quán)益受損問題，構(gòu)建公共利益的界定機(jī)制就成為我國征地制度改革的關(guān)鍵。

二、他山之石：國外關(guān)于公共利益界定的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）界定公共利益標(biāo)準(zhǔn)的立法模式各異

考察國外的征收制度可知，界定公共利益標(biāo)準(zhǔn)的模式主要有三種：（1）列舉式，即在征地的法律當(dāng)中詳盡地列出可以動(dòng)用征地權(quán)的“公共利益”的范圍。大陸法系的國家和地區(qū)多采用此種方式，如日本、韓國、印度、波蘭等。（2）概括式，即在土地征用有關(guān)的法律、法規(guī)中僅原則性地規(guī)定只有出于公共利益才可行使征地權(quán)，至于何謂公共利益則未作具體界定。英美法系國家多采用此種方式，如澳大利亞、加拿大、美國等。（3）列舉及概括的混合模式，如我國臺灣地區(qū)。至于界定公共利益的方式具體則有二種：一是由議會法律來加以規(guī)定；二是通過法院判決來確定是否符合公共利益。〔1〕

具體來說，“列舉式”易于明確公共利益標(biāo)準(zhǔn)，便于政府行使征收權(quán)。如日本《土地征用法》就是采取列舉的方式對所有可以征收土地的項(xiàng)目進(jìn)行了羅列，而且其羅列的幾乎每個(gè)公益事業(yè)的項(xiàng)目都有一部法律來約束。在日本對公共利益和公益事業(yè)的嚴(yán)格限定與認(rèn)定的情況下，政府沒有任意行政權(quán)，幾乎不可能出現(xiàn)“因公之名卻為私益”而發(fā)動(dòng)的土地征用現(xiàn)象。“概括式”盡管比較原則，但也有利于執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中根據(jù)實(shí)際情況行使自由裁量權(quán)，對公共利益做出合乎實(shí)際問題的考量?！盎旌夏Ｊ健眲t比較好地克服了“列舉式”和“概括式”的不足，有利于從立法和實(shí)踐層面對公共利益標(biāo)準(zhǔn)加以明確。

（二）基于多元利益具體考量公共利益標(biāo)準(zhǔn)

國外各國普遍都在憲法中明確限制征收的前提條件為“公共利益”或“公用目的”，然而，各國在實(shí)踐中對“公共利益”或“公用目的”的認(rèn)定又越來越呈現(xiàn)出寬泛性的解釋。例如，在美國，各法院都承認(rèn)公共利益與私人利益常?；祀s在一起，也都有條件地承認(rèn)商業(yè)開發(fā)可以是促進(jìn)公共利益的手段，各個(gè)法院的“公用”理論都在理智地回避僵硬的規(guī)則和強(qiáng)人所難（intrusive）式的審查?！?〕在法國，公共目的的需要最初主要是指公共工程建設(shè)的需要，到了20世紀(jì)，公共目的的需要已擴(kuò)大到社會經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，不僅指公共的、大眾的直接需要，而且包括間接的能夠滿足公共利益需要的需要，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要?！?〕

正如有學(xué)者所言，隨著時(shí)代的發(fā)展，公共利益與私人利益間的關(guān)系不再是非此即彼。在土地征收人和被征收人背后，多種公共利益頻繁絞結(jié)，甚至出現(xiàn)因工程項(xiàng)目而受惠的個(gè)人利益比項(xiàng)目未來損害的公共利益更能影響決策的情況。因此，判斷土地征收公益性時(shí)，不能只從項(xiàng)目本身加以判斷，而應(yīng)深入分析，比較項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)與不足，綜合考察項(xiàng)目的投入與回報(bào)。簡言之，應(yīng)當(dāng)像經(jīng)濟(jì)學(xué)家那樣進(jìn)行成本效益比較分析?！?〕由此可見，隨著社會的發(fā)展，各種利益越發(fā)交錯(cuò)糾結(jié)，如何在復(fù)雜的利益沖突中力求各種利益的平衡，各國通過司法判例實(shí)踐不斷豐富“公共利益”或“公用目的”的內(nèi)涵。由于社會需要在各個(gè)不同的階段各有不同， 公共利益標(biāo)準(zhǔn)需要在實(shí)踐中進(jìn)行細(xì)致權(quán)衡和發(fā)展。

三、解決對策：構(gòu)建完善的公共利益界定機(jī)制

篇10

一、有關(guān)征地的法律、行政法規(guī)依據(jù)及思考

《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實(shí)行征用?！边@是以根本大法的形式對征地作了原則規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诙l第四款也作了相應(yīng)的規(guī)定。《土地管理法》第四十五條至第五十條集中規(guī)定了征地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、程序、補(bǔ)償安置等?！锻恋毓芾矸ā返谖迨粭l就大型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法作了專門規(guī)定，明確由國務(wù)院另行規(guī)定，這符合專門項(xiàng)目的特殊性。《土地管理法》第七十八條、七十九條就有關(guān)征地中的違法行為作出處罰的規(guī)定。

《城市房地產(chǎn)管理法》第八條簡單規(guī)定了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地征用再出讓問題。

國務(wù)院制定的《土地管理法實(shí)施條例》第二十條對征地行為的批準(zhǔn)事項(xiàng)作出了規(guī)定。

從以上的法律、行政法規(guī)可以看出，我國有關(guān)征地制度是不完善的，操作性不強(qiáng)。而《土地管理法》是1986年制定的，雖經(jīng)兩次修訂，但變動(dòng)不大，故該法已與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。其中，規(guī)定了關(guān)于征地的制度前提條件是國家為了公共利益的需要。而什么是公共利益沒有任何規(guī)定，這就為政府無限擴(kuò)大征地提供了便宜條件，原因就是沒有對征地用途加以區(qū)分。征地用途分為公益性征地和經(jīng)營性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、學(xué)校等建設(shè)，這種情況才是征地的合理前提。經(jīng)營性征地是用于商業(yè)目的，如搞房地產(chǎn)開發(fā)，這種情況往往是政府低價(jià)從農(nóng)民手中征用土地，在高價(jià)出讓給公司或私人，這與政府的職能是不相稱的，這種情況完全可以由開發(fā)商與農(nóng)民以市場價(jià)格協(xié)商來簽定土地出讓合同，只是用地上要嚴(yán)格限制，政府應(yīng)加強(qiáng)用地的審批管理。這才能體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的公平、等價(jià)、有償?shù)脑瓌t。

眾所周知，土地是不可再生資源，土地也是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，對農(nóng)民土地的征用，就意味著農(nóng)民喪失了生存的源泉。所以，征用土地對農(nóng)民給予合理的補(bǔ)償是必要的。而現(xiàn)行有關(guān)征地補(bǔ)償操作性方面，遠(yuǎn)不如城市房屋拆遷那樣，它有國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，操作性是很強(qiáng)的。因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規(guī)范。

二、征地補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)思考

征地過程中涉及到的核心問題-征地補(bǔ)償安置，而真正涉及到補(bǔ)償安置的只有《土地管理法》第四十七條。這一條特別就耕地的補(bǔ)償安置費(fèi)用作了規(guī)定，而其它土地及地上附著物和青苗補(bǔ)償安置沒有標(biāo)準(zhǔn)。而是授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定具體標(biāo)準(zhǔn)，而省級地方政府往往在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)又顯得過低。而且標(biāo)準(zhǔn)的制定又是省級授權(quán)地市級，地市級又授權(quán)區(qū)縣級，這種做法有違《立法法》，這必然會造成層層降低標(biāo)準(zhǔn)，也會損害農(nóng)民的利益。

誠然，每一地塊的價(jià)值是不一樣的，但為了維護(hù)農(nóng)民切身利益，每個(gè)省級政府在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)明確一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)是必要的。上海市是這么做的。可見，是可行的。

征地中必然會涉及到房屋的拆遷補(bǔ)償安置問題，而地方政府在制定房屋補(bǔ)償安置價(jià)格中往往只體現(xiàn)了房屋的殘存價(jià)值，更說不上對房屋所占土地的價(jià)格補(bǔ)償了，這是極不合理的。土地使用權(quán)價(jià)格是否應(yīng)該補(bǔ)償，這是爭論的焦點(diǎn)。本人認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地也是一種商品，也要體現(xiàn)等價(jià)交換的原則，應(yīng)該給予房屋所占范圍內(nèi)的土地作補(bǔ)償。上海市在征地補(bǔ)償中，也有土地使用權(quán)基價(jià)這一項(xiàng)，這種做法走在了全國最前列。

補(bǔ)償費(fèi)的支付方式也可以是多種多樣的，可以現(xiàn)金支付，也可以是其它方式。如四川省成都市對女年滿50周歲，男年滿55周歲的可以采取社會保險(xiǎn)方式，到時(shí)發(fā)放養(yǎng)老保險(xiǎn)金。最近，成都有幾位農(nóng)民首次拿到了保險(xiǎn)金。

三、征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)公開性、透明性的思考

關(guān)于有關(guān)補(bǔ)償安置的地方文件中，很多都是對城市拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，而真正涉及到征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的很少。如有關(guān)評估問題就是這樣，沒有專門對征地補(bǔ)償評估作規(guī)定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆遷補(bǔ)償評估管理辦法》中就只涉及到城市房屋，沒有規(guī)定在征地補(bǔ)償中可以適用，而這恰恰是可以采用的。如在征地動(dòng)員會上采用城市房屋拆遷做法，如實(shí)介紹全部報(bào)名的估價(jià)機(jī)構(gòu)，并在政府主管部門監(jiān)督下當(dāng)場以抽簽方式確定估價(jià)機(jī)構(gòu)，這有利于消除農(nóng)民的種種不合理猜想，避免不必要的糾紛。

在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題上，有的省份是多年不變。大家知道，土地價(jià)格在逐年增加，至少每年要調(diào)整一次。在價(jià)格制定上可采取聽證會形式，除要有政府主管部門參與外，還應(yīng)該有農(nóng)民代表參加，聽取農(nóng)民的意見。上海市已舉行了首次征地聽證會，這有利于推進(jìn)政務(wù)公開，接受群眾的監(jiān)督。