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新形勢、新體制下如何有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的職能作用，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作良性運行機制，成為當前農(nóng)村基層組織建設(shè)的一個重要課題。

一、存在問題

從當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作運行的現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府作為我國政權(quán)體系中最基層的組織，大都能按照《地方組織法》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等中規(guī)定的要求，認真履行職責，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但也必須看到，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在履職過程中還存在著諸多問題，與新形勢的發(fā)展變化有較多不相適應的地方，主要表現(xiàn)有三：

1、角色錯位。一是黨政不分。按照有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實行政治領(lǐng)導，即宏觀領(lǐng)導，以體現(xiàn)其核心領(lǐng)導地位。但在實際工作中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委沒把主要精力放在宏觀的決策上，而是放在對決策的執(zhí)行中，把黨政聯(lián)席會當成“管總”的會，由此討論決定任何事務，把自己置于行政“長官”的位置，使黨委與政府形成了事實上的服從與被服從的行政式領(lǐng)導關(guān)系。二是事權(quán)不分。農(nóng)村工作千頭萬緒，為了推動工作，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府不得不“騰”出手來，去解決那些本應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和村級組織解決的具體問題，久而久之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和村級組織就產(chǎn)生了強烈的依賴心理。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門和村級組織想管事沒威信，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府忙于解決小事情。

2、職權(quán)越位。一是越位行政。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府存在著以法爭權(quán)、視法為器等問題。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開展農(nóng)村稅費收繳、征地、房屋拆遷等工作時，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接參與執(zhí)法，越權(quán)行政等。二是越位充當經(jīng)濟活動主體。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對所屬企業(yè)實行“大包大攬”，既成了財產(chǎn)所有者代表，又成了企業(yè)經(jīng)營者代表，還是社會管理代表。對企業(yè)改制清算也是一竿子插到底，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府說了算。三是越位干預經(jīng)濟活動。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織進行不適當?shù)男姓深A，強行要求效益好的企業(yè)、村集體在投資、擔保貸款、資產(chǎn)重組等方面照顧劣勢企業(yè)、后進村；有的強制農(nóng)民進行所謂經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，定指標、搞開發(fā)、辦企業(yè)，結(jié)果勞民喪財，造成巨大的資源浪費。

3、職能缺位。一是黨和國家的方針政策落實不到位。黨和國家出臺的有關(guān)政策措施在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有時很難落實到位。比如有關(guān)減輕農(nóng)民負擔的政策，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險等社會保障體系的建立，有關(guān)文化、教育、科技投入的規(guī)定等。二是監(jiān)督管理執(zhí)行不到位。比如，與地方市場秩序、社會安全等緊密相關(guān)的環(huán)保、食品安全、技術(shù)監(jiān)督等，由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相關(guān)的職能部門，因此在實際工作很難及時監(jiān)管到位。三是服務功能履行不到位。據(jù)調(diào)查，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、文化宣傳等公共服務功能十分脆弱。據(jù)我市農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計，每年因農(nóng)業(yè)科技服務功能不完善而損失的資金高達1000萬元。農(nóng)民現(xiàn)在最需要的道路、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，以及對天災人禍的社會保障，也難以全面到位。

二、主要原因

一是黨政職責不明晰。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平行運行，黨政分工缺乏明確的依據(jù)和界限，這就不可避免的造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能重疊，導致權(quán)力運行雙軌制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委如何實施對經(jīng)濟工作的領(lǐng)導很難把握好。其結(jié)果是，要么黨委包攬政府工作過多，以黨代政；要么政府權(quán)力過多，不尊重黨委領(lǐng)導，造成黨不管黨的工作局面。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)不相稱。目前，上級政府有關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)達10多個，占整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的50%左右，這些派出機構(gòu)掌握著大量的行政職權(quán)，如公安、稅務、工商等。這些機構(gòu)工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但人財物的權(quán)力和業(yè)務管理權(quán)大都分屬上級政府各部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)過問。這種部門掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)協(xié)的行政管理體制，實際上是削弱和肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府法定職責的整體性。

三是職責設(shè)置不科學。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的職責職能設(shè)置中，存在著結(jié)構(gòu)不合理、工作目標單一、主體關(guān)系不順等問題?！兜胤浇M織法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》分別規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權(quán)、黨委有6項職責，在實際落實中并不理想。其中許多職責職能泛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟、文化、社會無所不包，就象一個全能的組織。

四是政績考評不完善。當前，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的政績考評模式是一種至上而下的剛性指令式管理模式。這種“只要對上負責”的考評方式，存在較大的不合理性和人為因素。有些指令的數(shù)字不是來自基層的實際，而且完全來自上級計劃數(shù)字的分解，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際應該承擔的工作職責并不完全相符和接軌。這很容易讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在實際工作中產(chǎn)生驅(qū)利行為，習慣于對上負責，對下就可少負責，甚至不負責，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府不能正確履職。

五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)無保障。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題較為普通，特別是在中西部內(nèi)陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出，而且有不斷加重的趨勢。主要是工資性支出壓力大，稅費改革后基層財力減少幅度較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政兜底壓力大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)費不足，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府運轉(zhuǎn)困難，一年上頭為“保工資、保運轉(zhuǎn)”而忙乎，導致其履職出現(xiàn)“真空”。

三、建議與對策

1、理順黨政關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作起領(lǐng)導核心作用，但這決不是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委就可以包攬具體的行政事務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的職責主要是抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行，抓好農(nóng)村群眾的思想政治工作，抓好黨員干部的教育管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導，主要體現(xiàn)對事關(guān)全局問題的決策、干部的選拔考核等方面，而不是包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對經(jīng)濟工作的領(lǐng)導，主要是宏觀指導，謀全局、把方向、管大事；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職責是抓好行政事務，認真落實國家政策，嚴格依法行政，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化和社會事務，提供公共服務，維護社會穩(wěn)定。

2、改革管理體制。一要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導體制。本著精干、統(tǒng)一、高效的原則，減少領(lǐng)導職數(shù)，實行領(lǐng)導班子交叉任職，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二要實行簡政放權(quán)。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革要求，進一步壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所，撤并機構(gòu)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的各類站所和垂直延伸，派駐機構(gòu)的人員編制進行清理和核定，從嚴控制編制；堅決排除部門干預，推行綜合執(zhí)法改革。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要向企業(yè)、事業(yè)單位和村級組織放權(quán)，實行政企分開、政事分開?？h市職能部門要把該放的權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。三要加強規(guī)范化、制度化建設(shè)。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作其他方面相比，制度問題是要帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)有序運行工作機制，必須切實建立健全各項制度，嚴格按制度辦事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要根據(jù)自身特點，按照黨紀黨規(guī)的要求，建立和完善黨的組織制度，按照整體性、系統(tǒng)性原則，加強體制和機制建設(shè)，狠抓制度執(zhí)行落實，著力規(guī)范決策行為、工作行為、廉潔行為，防止官僚主義、黨政不分、以黨代政等現(xiàn)象發(fā)生；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強自身規(guī)范化建設(shè)，依法建制。要依據(jù)國家的法律、法規(guī)，因地制宜地制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項具體工作制度，使政府工作有章可循。這些工作制度包括政府工作制度，決策程序與議事規(guī)則，部門設(shè)置和職責任務等。同時要深化行政審批制度改革，把政府從大包大攬、無所不管的觀念和做法中解放出來；降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政和服務成本，提高服務質(zhì)量和效率，建立制度化的政府協(xié)調(diào)機制。另外，縣市以上黨委政府要相應地進行自上而下地改革，規(guī)范職責權(quán)限，理順管理體制，絕不能再用行政命令的方式違規(guī)向黨委政府下達不該它們承擔的任務指標；要運用一切新聞媒介，加強輿論宣傳，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府正確履行職責創(chuàng)造良好的輿論氛圍和工作環(huán)境。

3、科學界定職責。界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨委的職責既要遵循《憲法》、《黨章》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《地方組織法》等有關(guān)法規(guī)，又要著力解決職責泛化、抽象化等問題，突出條款內(nèi)容的針對性、實效性和可操作性。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的職責不僅包含《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中職責部分規(guī)定的6項內(nèi)容，而且應將其它的經(jīng)濟建設(shè)、精神文明建設(shè)、黨員隊伍建設(shè)等內(nèi)容，結(jié)合新形勢發(fā)展要求進行綜合提煉、歸并細化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能在遵循《地方組織法》的前提下，要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實際，按照十六大提出的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等四項職能內(nèi)容，進行明確細化。

4、完善考評體系。上級黨委政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的考核評價，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的履職具有重要的導向作用。一要依據(jù)職能職責，確立目標內(nèi)容。要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府各自特點，有目的地選擇考評內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應重點考評宏觀“抓總”的情況和黨建工作，包括黨的基層組織建設(shè)、黨風廉政建設(shè)等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應重點考評政府在經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等方面的作為。如市場秩序管理、社會保障、社會穩(wěn)定等。二要講求科學方法，合理設(shè)置考核指標。要突出重點，采取分層分類、動靜結(jié)合、定性定量相結(jié)合的方法，確?？荚u指標具有針對性、層次性和導向性。三要運用考評結(jié)果，發(fā)揮導向作用。要將科學合理的考評結(jié)果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子建設(shè)和干部隊伍的教育管理結(jié)合起來，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子調(diào)整任用及評先表優(yōu)、工資晉級掛起鉤來。

5、突出發(fā)展主題。發(fā)展是硬道理。只有發(fā)展了，才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府發(fā)揮職能作用提供廣闊的舞臺和空間。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府職責，要把經(jīng)濟社會發(fā)展作為主要內(nèi)容。在職責職能的設(shè)置上，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作重點要放在“指導、協(xié)調(diào)、管理、服務”8個字上來，把他們堅決地從直接從事的經(jīng)營管理中退出來，做到“有所為有所不為”，實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)向”：由微觀轉(zhuǎn)向宏觀，由管理轉(zhuǎn)向服務，由抓具體轉(zhuǎn)向抓環(huán)境。強化指導功能，引導群眾調(diào)整產(chǎn)業(yè)調(diào)整，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，落實黨在農(nóng)村的基本政策；強化協(xié)調(diào)功能，按照科學發(fā)展觀的要求，營造有利于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和氛圍；強化管理功能，尤其加大市場監(jiān)管力度，加大治理整頓力度，把干部群眾的積極性、創(chuàng)造性調(diào)動和發(fā)揮出來；要強化服務功能，重點是要為群眾提供技術(shù)、信息、資金及公益事業(yè)等方面的服務。