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黨的十六大明確提出“要按照總攬全局、協(xié)調各方的原則，進一步加強和完善黨的領導體制，改進黨的領導方式和執(zhí)政方式”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為我國農村最基層的政權，是黨和政府在農村工作的基礎。在新的形勢下，特別是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本實現(xiàn)黨政交叉任職，地方領導班子職位設置發(fā)生改變，多數(shù)領導干部身兼數(shù)職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權工作運行機制也面臨著新的變化和要求。實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政交叉任職是符合經濟社會發(fā)展要求的，但在實際運行中還需要根據(jù)實際情況予以進一步的改進和完善。為此，今年6月份以來，我們通過召開座談會，發(fā)放調查問卷等方式，對*市16家鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦、場）、開發(fā)區(qū)實行黨政交叉任職后運行機制存在的主要問題和原因進行了調查分析，對如何進一步改進和完善各項運行機制進行了初步的探討。

一、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政交叉任職的基本現(xiàn)狀

*市現(xiàn)轄10鎮(zhèn)1鄉(xiāng)、3個街道辦事處、1個國營農場，幅員面積1566.3平方公里，總人口88萬，是長江經濟帶和湖北“冶金工業(yè)走廊”上的礦冶重鎮(zhèn)，也是華夏青銅文化的主要發(fā)祥地。通過實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革和深化干部人事制度改革，截止到目前，16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦、開發(fā)區(qū)、農場）全部實現(xiàn)黨政交叉任職，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主職干部實現(xiàn)黨政“一肩挑”達87.5%，黨政交叉任職上取得了較大的突破。

（一）我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政交叉任職后的基本運行模式

1、組織模式。堅持以黨委為領導核心，以人民代表大會為權力機關，以政府為行政機關的領導機構體系格局。領導機構由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會（以下簡稱鎮(zhèn)黨委）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會（以下簡稱鎮(zhèn)人大）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱鎮(zhèn)政府）組成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀律檢查委員會和政協(xié)聯(lián)絡處協(xié)助黨委做好鎮(zhèn)黨風廉政建設和基層政協(xié)工作。工、青、婦群團組織和民兵組織按有關法律和章程設立，接受黨委領導，協(xié)助做好鎮(zhèn)有關工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員按7-11人配備（凡配備11人的實行3年過渡期），實行交叉任職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立“三辦一所”（黨政辦公室、經濟事務辦公室、社會事務辦公室和財政所），實行工作人員適當合理的交叉兼職，既分工又合作，發(fā)揮其整體功能；改變原有的“七站八所”的官辦性質，將市場化和社會化機制引入鄉(xiāng)村公共服務。

2、工作模式。（1）分工負責制。按照《黨委工作規(guī)則》和《政府工作規(guī)范》，實行黨政領導分工負責制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處均設黨委副書記3人，其中1名兼任鎮(zhèn)長或常務副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（常務副主任）、1名擔任人大主席團主席（人大聯(lián)絡處主任）、1名兼任紀委書記（換屆后新當選的紀委書記不再兼任黨委副書記）。配備11個職數(shù)的鎮(zhèn)、街道辦事處設黨委委員兼任副鎮(zhèn)長（副主任）3人，黨委委員4人；配備9個職數(shù)的鎮(zhèn)、街道辦事處設黨委委員兼任副鎮(zhèn)長（副主任）2人，黨委委員3人；配備7個職數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設黨委委員兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1人，黨委委員2人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處設政協(xié)聯(lián)絡員1名。各職務相關工作職責參照原規(guī)定執(zhí)行，承擔相應責任。黨政機關下設黨政、經濟、社會事務三個綜合辦公室，分別向黨政交叉分管領導負責日常工作。（2）駐村聯(lián)系制。由于人數(shù)減少，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全體實行駐村制。根據(jù)鎮(zhèn)村具體情況，或一人多村、或一人一村模式開展聯(lián)村駐村制。駐村聯(lián)村干部遵照《領導干部和一般干部定期下村制度》和《駐村干部民情日記制度》，負責指導所駐村和聯(lián)系村的農村工作。按照領導干部聯(lián)系點制度，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導同時聯(lián)系有關重點企業(yè)、職能部門和學校，以及專項工作的重點項目、對象。（3）目標責任制。根據(jù)上級下達目標管理指標，結合實際，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行目標管理責任制。設置相應考核指標，分別進行數(shù)據(jù)考核，分年中、年終進行考核，考核結果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部獎金相掛鉤。計劃生育、綜治、安全生產等執(zhí)行一票否決制的工作實行責任追究制，對工作不力的，不僅扣除相應目標管理獎金，而且追究相關人員的相關責任。（4）請示匯報制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行每周一例會制度，以“兩周一部署”、“一周一監(jiān)督”的方式執(zhí)行。各綜合職能辦公室工作均向其交叉兼職的分管領導請示匯報；聯(lián)村駐村工作分別向工作組組長請示匯報。

3、管理模式。（1）干部管理。對鎮(zhèn)機關和農村工作組的行政、事業(yè)干部（含招聘干部）出勤實行簽到制，并執(zhí)行行政誡勉制；對領導干部，主要是指黨委、政府、人大、政協(xié)四套班子成員，實行年度工作目標管理制，由市委組織對其考核；鎮(zhèn)機關干部實行崗位目標管理制，工作組干部實行駐村目標管理制，結合崗位目標和駐村目標，對全鎮(zhèn)干部進行德、能、勤、績、廉全面考核，其考核結果作為考評優(yōu)秀、末位干部的重要依據(jù)。嚴格按照《黨政領導干部的選拔任用工作條例》選拔任用干部。（2）事務管理。按照《內部管理制度》，以簽到、值班、辦公無休日、請銷假、獎懲、巡查制度為主要內容，實行考勤制度，認真執(zhí)行各類學習、培訓、會議制度。公文處理、接待、采購等事務由黨政綜合辦公室按照有關制度貫徹執(zhí)行。（3）財務管理。各單位預算內資金和預算外資金均納入鎮(zhèn)財政專戶，實行收支兩條線統(tǒng)一管理。資金支出嚴格按照鎮(zhèn)財政預算計劃執(zhí)行。鎮(zhèn)機關、各工作組及所屬其它行政事業(yè)單位按“零戶統(tǒng)管”辦法，統(tǒng)一納入鎮(zhèn)會計核算中心管理。各單位財務活動按照經費包干規(guī)定，嚴格執(zhí)行財經紀律。

4、監(jiān)督模式。（1）民主集中制。主要集中于決策機制，凡屬重大決策都在調查研究和論證，聽取各方面意見和建議后，按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，由集體討論通過，杜絕個人或少數(shù)人說了算。（2）黨政監(jiān)督。紀委對黨委執(zhí)行《黨委工作規(guī)則》情況進行監(jiān)督，并接受上級黨委、群眾和輿論監(jiān)督，同時，對全鎮(zhèn)各項制度執(zhí)行落實情況開展巡查，保證制度政令的貫徹執(zhí)行和執(zhí)行結果的準確性。人大對政府工作進行監(jiān)督，在政府決策前，進行人大預審監(jiān)督，在決策中，聽取人大意見，重大決策報黨委監(jiān)督審定，決策后，人大檢查監(jiān)督。（3）公開監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府實行黨務公開、政務公開制度，以公開欄、網絡等形式，公開辦事制度、公開辦事結果，接受群眾監(jiān)督，聽取廣大干部、黨員、群眾對黨委、政府工作提出的意見和建議，揭發(fā)工作人員違紀、違法行為，促進廉政建設。

（二）我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政交叉任職后的主要成效

從整體上來說，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政交叉任職后，有力推進了工作進度，提高了工作辦事效率，取得了較為明顯的成效，調查顯示，高達63.36%的調查對象對黨政交叉任職后運行情況持積極肯定評價（如表1所示）。其成效主要體現(xiàn)在：

1、機構更加科學。黨政交叉任職后，領導層減少，責任更加明確，領導干部直接面對具體工作，有利于掌握農村工作實情，就地化解工作矛盾和問題。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子由于權責合理統(tǒng)一，能更全面、準確、立體的統(tǒng)攬全鎮(zhèn)工作，宏觀地控制管理好全鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展，形成綜合服務型的運行機制。

2、工作更加全面。將服務群眾、治理農村作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重要內容，把制度作為管人的主要手段，實行管事與管人相結合，從而使運行機制能夠比較全面、真實地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的各方面情況。

3、管理更加規(guī)范。在管理上基本做到科學規(guī)范，注重把握管理方式、管理辦法、管理制度的規(guī)范性。在管理過程中，能嚴格遵守管理的各項制度，較好地把握事前、事中、事后等主要環(huán)節(jié)，確保運行機制的效能性。

4、監(jiān)督更加廣泛。確保監(jiān)督的廣泛性是監(jiān)督工作的基本要求，也是整個監(jiān)督工作的目的。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行交叉任職后根據(jù)實際變化，把監(jiān)督工作劃分為機關監(jiān)督和群眾監(jiān)督，這既轉變了干部工作作風，提高辦事效率，又提高了群眾對鎮(zhèn)黨委、政府的信賴度，從而激發(fā)了鎮(zhèn)干部的工作積極性，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制因群眾需求變化而逐步創(chuàng)新。

表1：您對目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政交叉任職后運行情況的總體評價是：二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政交叉任職后運行機制存在的主要問題和原因分析

近年來，各級黨委不斷加強和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政交叉任職后運行機制工作研究，取得了較為明顯的成效，探索出了一些成功經驗。但客觀來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政交叉任職后運行機制本身是個新事物、新問題，在面對提高黨的執(zhí)政能力的新要求和構建社會主義和諧社會的新形勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)交叉任職后運行機制上還存在一些不容忽視且亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）領導決策機制方面

1、工作職責難以到位，“一頭重一頭輕”仍然比較突出。交叉任職前，人們普遍擔心領導干部身兼數(shù)職后對工作會有一定的影響，在實行黨政交叉任職中也采取了一些預防措施，比如職責盡量按同項歸類，設置副科級干部協(xié)助分管等，但從實際效果看，有些領導干部兼職以后工作重點和工作職責不夠到位，出現(xiàn)了“一肩挑，兩頭松”或“一頭重一頭輕”的現(xiàn)象，而且多數(shù)表現(xiàn)為重行政輕黨務和思想政治工作，形成“一手硬一手軟”。調查顯示，38.17%的調查對象認為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制中決策機制最需要改進和完善（如表2所示）。部分參加座談的領導干部也反映，相比交叉任職前工作量成倍增加，“有點吃不消了”。出現(xiàn)這些問題主要原因有兩個方面：一是部分領導干部對于交叉任職后工作的思想認識不夠，還是習慣沿用交叉任職前的工作方式方法，難以適應新形勢的變化，使得工作職責不到位，領導干部素質能力有待進一步提高；二是由于人員精簡，職責加強帶來工作量的大幅增加，領導干部忙于應付大量日常事務而容易忽視黨務和思想政治等認為是“務虛”的工作，從而造成“一頭重一頭輕”的現(xiàn)象。

2、領導作用有限，決策質量不高。決策質量直接影響著地方經濟社會的發(fā)展。調查表明，高達48.09%的調查對象（如表3所示）認為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導決策方面存在著的最大問題是決策質量不高的問題。究其原因主要是由于實行黨政交叉任職后，權力集中，領導干部個人在決策中作用進一步凸顯，在黨委班子討論決定地方經濟社會發(fā)展問題時，多數(shù)領導由于日常事務過多，無暇顧及深層次工作研究，主要是通過聽匯報、看文件來了解實際情況，不是直接來源于實際工作，當領導得到的情況與實際情況有偏差的時候，就會造成制定的政策措施不夠合理，操作性不強，領導作用有限，決策質量不高。

3、缺乏相應權力制衡機制，民主決策有待完善。一是民主集中制落實不力。黨政交叉任職后，由于領導干部個人作用的凸顯，使得領導班子決策討論中，班子成員對自己負責一塊的工作更有發(fā)言權和決定權，在一些領導干部只“唯上”不“唯實”，不講“民主”只要“集中”的情況下，民主集中制成了建立在單純“上級”觀念基礎之上的形式主義，民主決策難以得到落實，容易導致脫離實際，盲目決策。二是缺乏強有力的制衡手段。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于“一把手”實現(xiàn)黨政“一肩挑”，因而在黨委和政府都具有非常大的權力，其實施權力的方式、范圍和結果都沒有嚴格的約束機制，更多是依靠個人的政治素養(yǎng)來進行自我約束，缺乏長效制度約束，極為容易因個人素質的局限性而造成決策失誤。

（二）工作管理機制方面

1、工作職能不清，任務不明。出于明確工作職能責任目的而進行的黨政交叉任職，從實踐來看，雖然在一定程度上解決了主要領導干部職能不清、互相推諱的問題，但對一般干部卻產生了諸多不利的影響，主要表現(xiàn)在兼職過多，任務過重，由于要對幾個領導負責，受限于個人素質能力，往往導致出現(xiàn)工作職能不清，任務不明的問題。調查顯示，43.51%的調查對象（如表4所示）認為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作管理機制主要存在職能不清，任務不明的問題，在反映的多種問題中位居第三。

2、行政干預較多，服務職能較少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重點應在綜合治理鄉(xiāng)村和服務基層群眾。調查發(fā)現(xiàn)，48.85%的調查對象（如表4所示）認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革和農村稅費改革后，在如何有效方便群眾辦事，服務好基層群眾上問題依然存在，主要表現(xiàn)在對村民農業(yè)生產和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體經濟組織活動行政干預較多，真正基層群眾急需的農業(yè)病蟲防治、防汛抗旱基礎設施建設、合作醫(yī)療服務等方面的服務工作卻做得不夠。造成這種局面的原因既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經濟上的慣性逐利性和原有治理模式的影響，也有黨政交叉任職后普遍強化的抓重點工作（即經濟工作）觀念和傾向，特別是部分領導干部思想觀念上滯后，對農村公共服務重視不夠或等同于計劃經濟時代的大包大攬，忽視對市場作用和社會自治組織作用的培育和使用，致使農村公共服務明顯滯后實際需求。

3、日常管理制度不夠規(guī)范，落實執(zhí)行難。一是目標管理難落實。由于原有工作模式的影響，基層干部往往缺乏目標管理責任制意識，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的目標管理責任制，平時很難實行有效的監(jiān)督，往往存在上級來查或者是年終單位核定獎金前進行，平時沒有完整的原始材料記錄，目標管理難落實。二是事務管理難有效。主要表現(xiàn)在對日常事務管理方面，由于對于效率的過分追求而帶來相應的執(zhí)行效果難如人意。調查顯示，黨政交叉任職和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部一般都身兼2-3個職責，在工作壓力下疲于應付，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此走入另一個極端，重效率而輕效果，“為完成工作而工作”事務管理效果難有效，相關監(jiān)督運行制度需要完善。三是干部管理難深入。目前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都具有一套較為完整的干部工作管理制度，如上班簽到制、請示匯報制等，但在干部工作作風、工作效果和凝結在實績中的有效勞動量等都缺乏相應的管理制度，干部管理容易停留在表層難以深入。

（三）考核評價機制方面

1、考核指標設計不合理。調查顯示，56.49%的調查對象（如表5所示）認為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核評價工作中最需要關注的問題是考核指標設計方面的問題。工作實踐中，工作績效考核在執(zhí)行中往往容易流于形式，主要原因是工作考核指標設計不合理造成的。傳統(tǒng)工作考核指標過于關注經濟指標（GDP）和宏觀方面的目標，如社會穩(wěn)定、財政稅收、計劃生育、安全生產等，涵蓋了農村社會的各個方面，比較全面，但在實際執(zhí)行中，對一些規(guī)定指標難以落實到個人進行績效考核。黨政交叉任職后，相關考核制度的不完善，目前還缺少適應新的領導方式的考核評價領導干部的形式與方法，未能形成有效的規(guī)范和制度。

2、考核方式方法不合適。目前考核方式還基本停留在人為主觀考核階段，科學的量化考核推廣存在觀念、技術、使用等方面的問題，更多是在探索研究。調查顯示53.44%的調查對象（如表5所示）認為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核方式方法不合理，主要表現(xiàn)在：一是考核參與面比較狹窄。主要是群眾參與面代表性不強，干部參與面層次性太少，專家和職能部門參與面考評公正性不夠。二是考評工作程序難執(zhí)行。雖然相關的干部政績考評程序都有明確的規(guī)定，但由于考評環(huán)境和考察者自身素質的原因，考評過程中容易變味走行。三是考評形式難以體現(xiàn)基層特點。上級部門設計的考核形式和內容雖然比較全面，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層次的領導干部卻并不一定適用，操作性不強，如這次換屆中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核方式較以往確實有較大的創(chuàng)新之處，但部門同志反映，實際中操作難度加大。四是考評體系難以形成合力。在基層考核中以組織部門為主，同時審計、統(tǒng)計、稅務、財政等職能部門也會參與，由于權歸多門，各方面也是“各自搭臺，各唱各戲”，對干部政績方面需要的改進提高的要求也是各提各法，重復說法或是重點不明，難以形成整改合力體系。

3、考核結果作用難發(fā)揮。黨政交叉任職后，干部考評結果在一定程度上與干部任免、獎懲仍然存在脫鉤現(xiàn)象，部分干部考評流于形式，特別是一些領導干部決策水平不高，又不注重調查研究，隨意拍板，出現(xiàn)了一些“一上產就破產”的形式主義工程或項目，卻不需要負任何責任。這主要是因為責任追究制度落實不力，使得一些領導干部憑意氣決策、憑“小利益”決策，對考核結果的權威性和作用性難以重視。

表4：您認為當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作管理機制存在哪些問題：

（四）民主監(jiān)督機制方面

1、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”監(jiān)督約束力度不夠。權力集中便于管理和提高效率，但不利于權力的制約與監(jiān)督。由于黨政交叉任職，黨政一把手集于一身，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”由于缺乏約束監(jiān)督機制和受制于自身素質原因，很容易出現(xiàn)“個人說了算”或“一言堂”的獨斷專行現(xiàn)象，民主集中制形同虛設。

2、監(jiān)督主體獨立性不強。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)宏觀層面來看，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府行為具有監(jiān)督權利的機構有地方人大、政協(xié)、紀檢小組。推行黨政交叉任職，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記兼任人大主席團主席（人大聯(lián)絡處主任）和紀委書記，在提高相關監(jiān)督部門的地位的同時，也使得各監(jiān)督機構獨立性不強，難以獨立地發(fā)揮作用。從各監(jiān)督主體的運作層面看，執(zhí)行相關監(jiān)督工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員往往也身兼數(shù)職，在一定程度上也影響了監(jiān)督工作的獨立開展。

3、監(jiān)督制度不健全，執(zhí)行落實難。監(jiān)督制度方面主要是在實行黨政交叉任職后，適應新形勢的監(jiān)督管理制度還沒有完全建立健全，如對兼職領導干部工作方式的監(jiān)督、對一般干部工作業(yè)績的考核、對工作效果的評估等欠缺必要的制度上的規(guī)定。同時，對于一些原有的運行比較良好的規(guī)章制度重制訂輕執(zhí)行，相關制度落實不力導致監(jiān)督難以顯示效果。

4、社會監(jiān)督體系尚未形成。調查表明，雖然目前上級黨委提出進行政務公開的要求，但部分地方并沒有真正發(fā)揮政務公開的作用，實行假公開或是不公開，在群眾監(jiān)督方面難以形成力度。同時，在發(fā)揮派作用、政協(xié)委員參政議政和群眾輿論監(jiān)督方面還有較多的工作要做，各個監(jiān)督實體的全方位社會監(jiān)督體系遠未形成。調查統(tǒng)計中，從57.25%的調查對象要求擴大監(jiān)督主體權力，形成全全方位社會監(jiān)督體系可見一斑。

三、改進和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政交叉任職后運行機制的對策與建議

以改進和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制為切入點，不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作面臨的重要課題。在實行黨政交叉任職后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理運行機制面對一系列的挑戰(zhàn)和轉型的現(xiàn)實要求，也有著進一步改進和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制的重要機遇。如何把握機遇，迎接挑戰(zhàn)是我們黨委和黨員干部必須加以認真思考和總結的現(xiàn)實問題。通過將近一年的實踐總結，我們認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制可以從以下幾個方面加以改進和完善。

（一）完善領導機制，進一步轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是基層的一級政權組織，卻是一個“五臟俱全”的政權機構（黨委、政府、人大、政協(xié)、紀委、人武、工青婦等）。扮演的角色是萬能型的，對農村基層的各項工作都在管理服務之列，這種自然的組織模式和與此相適應的職能為主的領導運行機制現(xiàn)在亟需改變。

1、黨委。應當主動適應基層民主發(fā)展的需求，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體事務（特別是行政事務）中脫離出來，將其主要職能放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的政治領導和工作協(xié)調上來，以此來建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導機制。如何完善黨委的領導機制，充分發(fā)揮黨委、政府和人大的各自職能，使政府和人大依法合理地開展工作，成為完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制的一個主要問題。我們認為，最重要的還是切實轉變黨委的領導機制，依據(jù)憲法和法律，進一步具體明確黨委、政府和人大的職能限度、范圍，將黨委的領導納入法制化、制度化軌道，黨委應在加強對政府、人大的政治領導與組織協(xié)調上，完善法治化領導機制。一方面，加強黨委對政府、人大的政治領導和組織協(xié)調。黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種組織和各項工作的領導核心。政府和人大必須服從并支持黨的領導。但是，黨委對政府、人大的領導，不是事無巨細地干預屬于政府和人大的自身職能范圍的事項，而是對他們進行政治領導。另一方面，黨委要不斷加強自身建設，主動適應基層民主發(fā)展的要求。關鍵是切實貫徹民主集中制組織原則。只有黨委自身的民主化建設提高到一個新的水平，黨委才能真正實現(xiàn)對政府和人大的科學領導，使黨委的領導走上法制化、規(guī)范化軌道，形成一種既有集中又有民主，既有紀律又有自由，既有統(tǒng)一思想又有個人心情舒暢的生動活潑的政治局面。

2、人大。人大的主要職能應是“民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督”，即民主選舉政府的領導成員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項進行民主決策，對政府的行政行為進行民主監(jiān)督。這三項職能可簡單地稱之為人大的“人事權”、“決策權”和“監(jiān)督權”。要使人大切實履行各項職能，關鍵是落實人大的“三權”。同時要正確處理好人大與黨委、政府的關系，確保人大的法定職權特別是其監(jiān)督權的行使。黨委要加強對人大的領導，要認真研究和幫助解決人大工作中存在的實際問題，支持人大開展工作。人大在工作中要努力貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，認真履行法律規(guī)定的各項職能，并通過自身的工作，著力把黨的主張與人民群眾的意志結合起來。政府要主動接受人大的監(jiān)督，屬人大職權范圍內的事項，必須主動報請人大審議、批準。

3、政府。政府職能主要是“四權”：一是執(zhí)行權，即執(zhí)行人大的決議和上級政府的決定、命令；辦理上級政府交辦的其他事項；二是管理權，即執(zhí)行本鎮(zhèn)內的經濟和社會發(fā)展計劃、預算、管理本鎮(zhèn)內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和財政、民政、社會綜合治理、計劃生育等行政工作；三是制令權，即制定行政措施，決定和命令；四是保護權，即保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民個人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其它權利；保護各種經濟組織的合法權益等各項權利。隨著基層民主的發(fā)展和其自身的結構轉型，政府的主要職能將以行政管理為主轉向以農村民主化治理為主，促進農村社會的全面、持續(xù)和協(xié)調發(fā)展。

（二）完善工作機制，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責。

執(zhí)為民之權，盡為民之責。當前，我國已進入全面建設小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化建設的新階段。為適應新形勢，特別是隨著我國加入WTO，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機制應進一步加以健全完善。我們可以借鑒他山之石，建立“一窗二制三合四激”的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作機制。

1、“一窗二制”創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作載體?！耙淮岸啤奔唇⒁粋€綜合便民服務窗口，執(zhí)行服務承諾制和駐村聯(lián)系制，實行鎮(zhèn)機關一窗受理，統(tǒng)籌協(xié)調，規(guī)范審批，限時辦結；做到簡單事務即辦，重要事務承諾辦，外轄事務聯(lián)系辦，村級事務督查辦。鎮(zhèn)黨政打破原先“封閉式”的模式，開設敞開式的綜合辦事大廳，推行“一站式”便民服務，如近期在全市范圍內推行的村民服務站就是一個較好的實踐。在明確指導思想、受理范圍、工作職責、工作要求和工作程序的基礎上，制定相應的服務承諾制和責任追究制，并公之于眾，接受群眾監(jiān)督。設立綜合服務窗口，負責對群眾來人、來電、來信的接待、交辦、協(xié)調、督辦和回復工作。對違反服務承諾制，不在規(guī)定期限內完成交辦工作和有“吃拿卡要”行為的干部，嚴格按照責任追究制進行扣分和處分。各辦事處則做到有“窗”但不唯“窗”。通過建立聯(lián)系、駐村制度，主動上門了解農民、企業(yè)的情況，把辦事窗口延伸到農戶，延伸到企業(yè)，保證工作到位。

2、“三力合一”完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政與公安部門按照農村社會綜合治理工作要求從職責上抓落實，從機構功能上完善新的思路，創(chuàng)造性地將綜治、司法、警務三支力量合為一體，實行聯(lián)勤、聯(lián)防、聯(lián)管，形成有分有合，相互配合的橫向責任鏈，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與公安、司法部門資源共享，職能互補，剛柔相濟，快速反應，從而有力地進行“打、防、教、管”的有效結合，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)維護社會穩(wěn)定的功能。

3、“三自四激”增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的動力。“三自四激”，即以完善上崗機制為切入點，從鎮(zhèn)領導班子、中層干部到一般干部這三個層次建立“自加壓力、自檢工效、自我調適”的競爭激勵機制，形成一級抓一級，一級對一級負責的縱向責任鏈。打破以往干部手中的“鐵飯碗”，一是對黨政班子成員實行“辭職制”，規(guī)定班子成員對所分管工作未能通過上級考核達標或嚴重違反責任追究制的，要引咎辭職；二是對中層干部實行“競聘制”，所有綜合科室和辦事處中層領導干部實行競聘上崗；三是對一般干部實行“競崗制”，競不上崗的作為待崗半待崗人員；四是對駐村干部實行末位淘汰制，駐村年終考核位于末位的予以淘汰待聘。建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的動力機制，激發(fā)干部的工作熱情?？傊耙淮岸迫纤募ぁ睂嵸|上就是一個以民為本的服務機制，它以貼近群眾、方便群眾、保護群眾為立足點，體現(xiàn)了“三個代表”的本質要求和科學發(fā)展觀的實踐需要。

（三）完善考核機制，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。

以完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核為著力點，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，在思想認識上加強干部理論教育，促使廣大干部正確理解考核意義，增強考核重要性認識，在可操作性的技術對策上規(guī)范管理工作。

第一，制訂切實有效的考核指標。依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作職能，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標，然后，在定編定員定職配合下，落實好鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個人考核導向指標。在制訂工作目標和落實考核導向指標時，既要反對單打一、片面性，又要反對缺乏工作重點的面面俱到式的指標，把機關、辦公室的工作目標分為聯(lián)系駐村目標和崗位目標。通過目標指標計分標準進行加減評分，并經過適當校正，保證考核量化結果，再在此基礎上，進行定性分析，使考核結論較為客觀、公正地顯現(xiàn)。

第二，實行責任制度的目標管理。在實行目標責任制管理時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)系駐村目標和崗位目標應作適當分解，以使其能落實到中間層次，落實到每個干部身上，在分解聯(lián)系駐村目標和崗位目標時，一是應注意體現(xiàn)層次性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體目標負責，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他領導應對其分管的工作和聯(lián)系的片的目標負全責；一般干部只對考核的有關目標負責，這包括分解到個人崗位的目標以及分解到工作組的聯(lián)系駐村目標。二是應該注意合理性。這就是要根據(jù)不同管理類型，對目標進行各條線的分解。“一把手”與“分工抓”應有所不同，駐村負責型與聯(lián)系協(xié)助型應有所不同，黨政合一型與黨政分開型更應有所不同。三是應該注意目標分解考核和干部行為分解考核的有機結合。目標考核能觸著干部的實績，而在德、能、勤、廉的考核上，還須注意對干部行為進行配套考核。只有把干部行為和工作目標兩大體系的分解考核有機結合起來，才能全面正確地評價干部，才能體現(xiàn)出考核的公平、合理和科學。

第三，開展科學規(guī)范的考核工作。為了體現(xiàn)考核結果客觀公正，必須注意改進考核工作，完善考核方法。為此，一要制定若干規(guī)章，如《黨政目標責任指標》、《考核辦法》和考核需采納的相關依據(jù)的實施制度等等，做到考核有章可循，有制度可遵守，以克服隨意性，增強規(guī)范化。二要必須嚴格區(qū)分幾項關系，科學提出考核結論。①真績與假績。在正確處理局部和整體關系，國家、集體、個人利益的基礎上，所取得的成績是干部的真績（即使眼前沒有明顯效果）。反之，一些急功近利者，通過不顧“殺雞取蛋”、“竭澤而漁”而給下步工作造成潛伏隱患的，犧牲全局、長遠利益為代價的，以通過各種短期行為而取得的“績”都是假績，甚至是某種意義上的敗績，在求真績時，還要擠掉“水份”，變虛為實。②顯績和潛績。顯績是已客觀存在的，潛績是“剛投入未產出”，尚未出效果。③個人績和集體績。④現(xiàn)績和前績。工作實績表現(xiàn)往往需一定時間，前任潛績在后任中變?yōu)閷嵖兊那闆r客觀存在，因而須分清。三是強化考核程序化和公開化，改進考核辦法。變傳統(tǒng)的單純上對下，背靠背，單渠道、封閉式、臨時性的做法，打破單一的組織考核法，實行對比分析法、群眾評議法、定期總結法等多形式的結合。注意平時有關情況和數(shù)據(jù)的記錄和積累，使考核客觀、準確，增加透明度，讓被考核者、其他干部和一定量的群眾介入。通過實行被考核者公開述職，干部分組民主評議，考核情況多向反饋，考核結論同本人見面，允許被考核者提出申訴等程序，強化民主監(jiān)督，增強考核的公開性和可信度、效度，促進考核系統(tǒng)功能的積極發(fā)揮。

第四，實行考核結果量績晉升。晉升都應以考核出的工作實績作為主要依據(jù)，能力、潛力作為次要依據(jù)，年齡、資歷可作為參考。同樣干部的選拔任用、評先獎勵也須以考核結果作為主要依據(jù)。只有這樣，才能使考核制發(fā)揮激勵效應，激發(fā)廣大干部的工作熱情和工作啟動力，克服一些干部“公仆”意識淡化，漠視群眾利益的“混日子”傾向。

（四）完善監(jiān)督機制，進一步改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)作風。

建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督機制，是一項艱巨而復雜的工程。當前我們應著重做好以下幾項工作：

1、完善監(jiān)督的主體單位，保證監(jiān)督機構的相對獨立性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督主要包括：一是人大監(jiān)督。憲法規(guī)定，國家的一切權力屬于人民，人民行使權力機關是人民代表大會。政府機關、部門都是由其產生，對它負責，受它監(jiān)督。二是黨委監(jiān)督。黨委是監(jiān)督的主體，又是被監(jiān)督的主體，黨委監(jiān)督主要是監(jiān)督黨員干部在社會行為中模范地遵紀守法，嚴格按上級指示和法規(guī)辦事的情況和問題，它的專職監(jiān)督機構是紀委。同時，還有政協(xié)監(jiān)督，它同樣對黨政與決策行為進行監(jiān)督。三是政府監(jiān)督。主要是行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。四是輿論監(jiān)督。通過社會輿論力量來揭露干部工作中的缺點和錯誤，防止官僚主義，糾正不正之風。

2、擴大監(jiān)督主體的權力，形成全方位的社會監(jiān)督力度。事實上，沒有一個強大的全面的監(jiān)督系統(tǒng)，監(jiān)督工作是難以取得成效的。這就是要強化各監(jiān)督主體的權力。首先，就要強化人大的監(jiān)督職權，明確其監(jiān)督的形式、規(guī)則和手續(xù)，確保質詢、調查、罷免等權力的落實，其次要保證政協(xié)參與監(jiān)督。要讓派知情悉政，參與監(jiān)督部門工作。第三，健全信訪舉報制度，信訪舉報是群眾的監(jiān)督權，其優(yōu)點是揭露監(jiān)督機構不易直接發(fā)現(xiàn)的線索。應建立對舉報人的保密、保護、獎勵等一系列制度。

3、健全監(jiān)督制度，加強監(jiān)督的規(guī)章制度建設。制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至會走向反面。因此，加強監(jiān)督，首先要完善監(jiān)督制度。制度條文細則要具體化、定量化，可操作性。同時，還必須明確對違反制度的制裁由誰來監(jiān)督執(zhí)行，堅決杜絕有制度無人監(jiān)督，無法執(zhí)行的現(xiàn)象。如目前執(zhí)行的黨風廉政記分卡制度、黨風廉政責任制、責任追究制、民主測評、民主評議等等，用制度約束干部言行，規(guī)范干部行使職權。

4、完善民主監(jiān)督，認真貫徹執(zhí)行民主集中制。不論大小干部都掌握著人民賦予的一定權力，權力過大或過于集中，很容易形成“監(jiān)督空檔”。因此，必須對每個干部，重點是領導干部作出明確嚴格的界定。對重大決策、主要干部任免，重點建設項目安排、大額度資金的使用等事項必須經集體討論，積極推行黨務、政務公開，增加透明度，把領導干部運用權力的過程，置于廣大群眾的直接監(jiān)督之下，從而有效地規(guī)范領導行為，進一步完善民主監(jiān)督程序。

總之，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行黨政交叉任職后新的領導體制和運行機制是一項長期的系統(tǒng)性工程，也是當前進一步做好基層工作，改進和完善工作機制，鞏固基層政權，更好地服務農民群眾的基礎性工作。要著力從領導、職責、管理、考核、監(jiān)督機制方面入手，通過長時間的努力和探索，充分結合自身工作實踐和借鑒外地成功經驗，真正建立起適合本地實際、高效率低成本、運轉有序的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作領導體制和運行機制，為建設社會主義新農村，構建社會主義和諧社會提供良好的組織基礎和保證。