導(dǎo)語(yǔ)：審計(jì)服務(wù)型績(jī)效調(diào)研報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國(guó)的績(jī)效審計(jì)是與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和改革進(jìn)程緊密聯(lián)系在一起的，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國(guó)審計(jì)制度和運(yùn)行機(jī)制也日趨完善，績(jī)效審計(jì)成為審計(jì)主要目標(biāo)的共識(shí)已形成。從我國(guó)*多年的政府審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，績(jī)效審計(jì)大致經(jīng)歷了起步、探索和發(fā)展過(guò)程，形式上由財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐步發(fā)展到關(guān)注政府投資項(xiàng)目績(jī)效、部門績(jī)效、全部政府性資金績(jī)效，績(jī)效審計(jì)理論不斷得到發(fā)展，實(shí)踐探索步伐不斷加快，為政府提供宏觀決策服務(wù)的功能日益彰顯。但從目前的審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，相當(dāng)一部分的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目在形式和實(shí)質(zhì)上仍然沒(méi)有完全從財(cái)務(wù)審計(jì)獨(dú)立出來(lái)并形成自己的獨(dú)立地位，其指導(dǎo)理論通常是西方“3E”理論，在審計(jì)對(duì)象上主要以國(guó)有企業(yè)、政府工程投資項(xiàng)目和專項(xiàng)資金等具體項(xiàng)目和微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)橹?，在成果利用上主要較多地集中在財(cái)務(wù)成果的分析上，很少涉及政策、制度、管理等較宏觀層面的績(jī)效。因此，探索和研究宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)，更好地利用績(jī)效審計(jì)成果，為政府宏觀決策、科學(xué)管理和制定公共政策服務(wù)顯得尤為重要。

本文力求在總結(jié)前人研究基礎(chǔ)上，結(jié)合近幾年績(jī)效審計(jì)理論和實(shí)踐的發(fā)展，闡明了對(duì)宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，分析了現(xiàn)階段我國(guó)開(kāi)展宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的必要性，重點(diǎn)研究了宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑，并探討了與宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)有關(guān)的一些外延性問(wèn)題，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)使宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)理論更加系統(tǒng)化，宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)實(shí)踐更加科學(xué)化，宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)成果運(yùn)用最大化的目的。

二、宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵

鑒于當(dāng)前宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)尚處于探索實(shí)踐之中，我們并不急于給它下一個(gè)定義，但是從各地各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和研究機(jī)構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)各不相同的研究成果中，我們應(yīng)該著重把握宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵，對(duì)宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)內(nèi)涵的把握，是探索和實(shí)踐宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)。我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面理解和把握宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵。

（一）理論依據(jù)

中國(guó)特色社會(huì)主義理論、新公共管理理論和“免疫系統(tǒng)”理論是宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的理論依據(jù)。中國(guó)特色社會(huì)主義理論是改革開(kāi)放歷史新時(shí)期我們黨的理論創(chuàng)新成果，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)公共財(cái)政體制和公共行政管理體制等，是指導(dǎo)宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)研究的理論基礎(chǔ)。新公共管理理論主張引入市場(chǎng)機(jī)制的管理技術(shù)和手段，以市場(chǎng)為導(dǎo)向進(jìn)行政府行政管理，強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效，重視消費(fèi)者，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)等等。新公共管理理論“政府服務(wù)民眾，負(fù)責(zé)于民眾”的思想和進(jìn)行績(jī)效管理的做法，為宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)實(shí)踐提供了基本理論?！懊庖呦到y(tǒng)”理論是在中國(guó)特色社會(huì)主義制度下對(duì)國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的新定位，強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的一個(gè)“免疫系統(tǒng)”，發(fā)揮“內(nèi)生性”力量的作用，成為強(qiáng)化免疫功能、消除自身“病灶”、防止外來(lái)病害侵襲的自我防御系統(tǒng)，在增強(qiáng)自身素質(zhì)的進(jìn)程中發(fā)揮建設(shè)性的作用，為創(chuàng)新宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)模式提供理論支撐。

（二）審計(jì)理念

審計(jì)理念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)根本的問(wèn)題,事關(guān)審計(jì)發(fā)展的方向，發(fā)展宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)，必須以審計(jì)理念的轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘?dǎo)，強(qiáng)化為宏觀管理服務(wù)的意識(shí)。宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的理念是緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中心，自覺(jué)服從和服務(wù)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，從黨委政府和社會(huì)公眾的需求出發(fā)，以全部政府性資金為主線，關(guān)注宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中出現(xiàn)的深層次矛盾和問(wèn)題，進(jìn)一步拓展和深化審計(jì)工作內(nèi)涵，揭露問(wèn)題和促進(jìn)整改規(guī)范并重，關(guān)注國(guó)家安全、揭示經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和國(guó)計(jì)民生方面的重大風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家利益。

（三）審計(jì)目標(biāo)

宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的主要目標(biāo)是以審計(jì)成果為導(dǎo)向，運(yùn)用審計(jì)手段和方法，從微觀入手，宏觀著眼，關(guān)注政府績(jī)效，致力于提高公共資金和公共資源配置、使用、利用的“三性”，促進(jìn)建立公共財(cái)政體系，促進(jìn)體制機(jī)制以及管理制度的規(guī)范和完善，評(píng)價(jià)公共政策的有效性，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制，關(guān)注國(guó)家安全（包括財(cái)政安全、金融安全、國(guó)有資產(chǎn)安全、民生安全、資源與生態(tài)環(huán)境安全、信息安全），揭示存在的風(fēng)險(xiǎn)，揭示存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

（四）審計(jì)作用

宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)是以揭露問(wèn)題為主要切入點(diǎn)，從體制、機(jī)制、制度以及政策措施層面分析研究問(wèn)題，以提供建議和對(duì)策為結(jié)果。由此可見(jiàn)，宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)最本質(zhì)的職能是服務(wù)，服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)取決于其作用的發(fā)揮。宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的作用分為防護(hù)性作用和建設(shè)性作用兩個(gè)層次。防護(hù)性作用表現(xiàn)為通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督、揭露、制止等手段，制約經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各種消極因素和違法違規(guī)行為，維護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全完整。劉家義審計(jì)長(zhǎng)認(rèn)為監(jiān)督本身就是一種服務(wù)，監(jiān)督不到位，服務(wù)就會(huì)缺位。從這個(gè)意義上說(shuō)，防護(hù)性作用是服務(wù)職能的第一層次。建設(shè)性作用是指審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的推動(dòng)、促進(jìn)、改善和優(yōu)化的影響和效果，重在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展服務(wù)。建設(shè)性作用是更高層次的服務(wù)，其作用分為三個(gè)層面：一是督促被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)查處的問(wèn)題進(jìn)行整改，同時(shí)建立長(zhǎng)效機(jī)制，改進(jìn)管理；二是針對(duì)國(guó)家政策、機(jī)制、體制等宏觀層面提出改進(jìn)意見(jiàn)；三是關(guān)注國(guó)家安全，及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)。宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)要發(fā)揮建設(shè)性作用，必須以主動(dòng)性來(lái)擴(kuò)大發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的視野，以預(yù)防性來(lái)提前感受到風(fēng)險(xiǎn)，以整體性來(lái)看這些問(wèn)題對(duì)全局的影響，以宏觀性來(lái)進(jìn)行分析和判斷、從機(jī)制體制和制度方面提出意見(jiàn)和建議，以公開(kāi)性來(lái)促進(jìn)整改和規(guī)范。

需要指出的是，宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌歷史階段的主要績(jī)效審計(jì)模式，這種績(jī)效審計(jì)不強(qiáng)調(diào)對(duì)微觀層面的3E進(jìn)行評(píng)估或評(píng)價(jià)，而更多的是著眼于發(fā)揮審計(jì)的宏觀作用，著力于推進(jìn)制度和體制機(jī)制的完善。這樣一個(gè)定位并不是對(duì)3E的否定，而是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)所做出的階段性選擇。我國(guó)正處于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程之中，目前還不具備穩(wěn)定的機(jī)制體制環(huán)境，也尚未完成真實(shí)、合法性審計(jì)的歷史任務(wù)，且當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中的問(wèn)題多與體制、機(jī)制密切關(guān)聯(lián)，績(jī)效管理中的突出問(wèn)題更多的來(lái)源于體制、機(jī)制，這就決定了當(dāng)前除了個(gè)別微觀領(lǐng)域（比如企業(yè)效益和建設(shè)項(xiàng)目投資績(jī)效）有條件開(kāi)展定量分析型績(jī)效審計(jì)外，績(jī)效審計(jì)更主要的形式是偏向宏觀管理的績(jī)效審計(jì)。而宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，最終將為定量分析型績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展掃清障礙，一方面宏觀服務(wù)型績(jī)效的建設(shè)性作用最終將有助于從體制、機(jī)制和管理上去解決財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法問(wèn)題，另一方面宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的探索有利于完善審計(jì)政策環(huán)境，建立起科學(xué)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)及方法體系。

三、開(kāi)展宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)研究的必要性

（一）適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的要求

加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管理的目標(biāo)模式。服務(wù)型政府從內(nèi)容上講，就是要以人為本，保障和實(shí)現(xiàn)人的基本權(quán)利，重點(diǎn)解決各種民生問(wèn)題，完善公共服務(wù)與社會(huì)政策體系，同時(shí)，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)。建設(shè)服務(wù)型政府，必須加快行政管理體制改革：一是要加快完善公共服務(wù)體系；二是要優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制；三是要健全行政運(yùn)行機(jī)制，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制；四是要健全政府職責(zé)體系，推行行政問(wèn)責(zé)制，五是要提高政府效能，完善政府績(jī)效管理體系。當(dāng)前，各級(jí)政府穩(wěn)步推進(jìn)行政管理體制改革,加快轉(zhuǎn)變政府職能,建設(shè)公共財(cái)政體制,完善政府公共服務(wù)職能,構(gòu)建公共服務(wù)型政府。審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的組成部門，是實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的參與者，審計(jì)機(jī)關(guān)為了更好、更全面地履行職責(zé)，提高審計(jì)監(jiān)督成效，必需適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的要求，盡快實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)型，不斷創(chuàng)新審計(jì)理念，積極探索和實(shí)踐宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)模式，在更高的層次上體現(xiàn)審計(jì)宏觀服務(wù)作用。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)公共收支經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的審計(jì)監(jiān)督，完善公共財(cái)政績(jī)效導(dǎo)向機(jī)制，部門工作績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，提升政府行政效能，使政府的權(quán)力運(yùn)作更加透明、責(zé)任更明確、效率更高，使公共財(cái)政體制更健全，政策更完善，公共服務(wù)更到位，公共資金管理更透明規(guī)范，

（二）適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性要求

首先，開(kāi)展宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)，是適應(yīng)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段的要求。過(guò)去五年，**經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了人均GDP從2000美金到5000美金的跨越，今后一段時(shí)期，要實(shí)現(xiàn)人均GDP從5000美金到10000美金的跨越。這一階段，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快構(gòu)建和諧社會(huì)、建立公共財(cái)政管理體制的發(fā)展階段；是各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，預(yù)算內(nèi)外的資金總量不斷加大，政治體制改革和民主法制建設(shè)不斷加快的發(fā)展階段；也是社會(huì)矛盾突顯、不和諧因素增加、財(cái)經(jīng)領(lǐng)域許多制度和規(guī)定需要重塑的發(fā)展階段。在這經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，外部環(huán)境深刻變化的發(fā)展階段，客觀地要求審計(jì)機(jī)關(guān)按照憲法和法律賦予的職責(zé)，更好地發(fā)揮職能作用，為推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)、推進(jìn)公共財(cái)政管理體制的完善、推進(jìn)財(cái)經(jīng)領(lǐng)域各項(xiàng)制度的規(guī)范提供有效的服務(wù)。

其次，開(kāi)展宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)，是適應(yīng)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略的要求。在過(guò)去三十年的發(fā)展過(guò)程中，**靠的是率先進(jìn)行市場(chǎng)取向的改革，在發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、完善市場(chǎng)機(jī)制方面先走一步，所以取得了快速的發(fā)展。但是今后一個(gè)時(shí)期，我省一些先發(fā)性的優(yōu)勢(shì)，特別是體制性的優(yōu)勢(shì)在逐步消失。面對(duì)新形勢(shì)，省委省政府提出了“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省”的總戰(zhàn)略，其中很重要的一條就是要加快體制、機(jī)制和行政管理制度的創(chuàng)新，使我省上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，重塑新一輪的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。而推進(jìn)體制、機(jī)制的創(chuàng)新和完善是審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)新和發(fā)揮作用的新領(lǐng)域。應(yīng)當(dāng)看到，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)中，需要改革和完善的體制和機(jī)制性的問(wèn)題還很多，審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的專門監(jiān)督部門，應(yīng)該關(guān)注這些問(wèn)題，提出建設(shè)性的意見(jiàn)和建議，要達(dá)到這樣的目標(biāo)，審計(jì)自身必須創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，必須在審計(jì)理論和實(shí)踐的創(chuàng)新上要有新的突破和舉措，這樣才能夠在**新一輪的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮建設(shè)性的作用，贏得主動(dòng)權(quán)，才能使審計(jì)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（三）符合現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展方向的要求

現(xiàn)代公共行政管理把關(guān)注責(zé)任、關(guān)注績(jī)效放在突出的位置。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和民主法制進(jìn)程的加快,對(duì)政府及其部門工作的“問(wèn)責(zé)”,對(duì)政府性資金使用的“問(wèn)效”,將是現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的主要趨勢(shì)。績(jī)效審計(jì)是公共管理發(fā)展的必然要求，是民主和法治發(fā)展的必然結(jié)果，是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的內(nèi)在要求，符合審計(jì)現(xiàn)代化的發(fā)展方向。審計(jì)署《審計(jì)署20**至20**年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出，到20**年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開(kāi)展績(jī)效審計(jì)?，F(xiàn)階段科學(xué)發(fā)展觀的提出、執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和公共財(cái)政體制的逐步構(gòu)建，為國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)確立現(xiàn)代審計(jì)模式提供了必要條件。特別是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平迅速提升，部分地區(qū)已接近或達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新矛盾，也迫切要求政府進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀層面的管理和調(diào)整，這就為國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)的根本轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

（四）符合審計(jì)成果使用者的要求

作為建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)組成部分，審計(jì)機(jī)關(guān)要按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，以成果使用者（黨委政府和社會(huì)公眾）的需求為出發(fā)點(diǎn)，面向成果使用者提供公共產(chǎn)品，充分發(fā)揮審計(jì)“內(nèi)生性力量”的建設(shè)性的作用，充分滿足黨委政府和老百姓對(duì)審計(jì)的需求，切實(shí)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展提供有效服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，在服務(wù)中推進(jìn)審計(jì)轉(zhuǎn)型，在服務(wù)中體現(xiàn)審計(jì)價(jià)值。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的轉(zhuǎn)型階段，宏觀層面的矛盾和問(wèn)題不斷凸顯，黨委、政府更希望審計(jì)機(jī)關(guān)在體制、機(jī)制、制度、政策、管理和資金的使用、資產(chǎn)的增值以及一些帶有全局性、宏觀性的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題等方面提出建設(shè)性的可操作的意見(jiàn)和建議，發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的作用。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，民主政治制度日益完善，公眾的民主意識(shí)日益提高,社會(huì)公眾要求建立責(zé)任政府，從社會(huì)公眾的角度,監(jiān)督權(quán)力組織掌控公共資源的績(jī)效情況,形成對(duì)權(quán)力的有效制約和監(jiān)督機(jī)制,保證國(guó)家公共權(quán)力的正確行使。開(kāi)展宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)，有利于國(guó)家審計(jì)著力解決各級(jí)黨委政府關(guān)注的重大問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在的關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全的突出問(wèn)題、老百姓關(guān)心的涉及切身利益的民生問(wèn)題，促進(jìn)完善制度規(guī)范管理；有利于滿足廣大人民對(duì)公共收支的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行有效的監(jiān)督的需求，提高人民參與監(jiān)督的積極性，從而更好地發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，推動(dòng)社會(huì)主義民主政治體制的完善和發(fā)展。

四、宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域

當(dāng)前我國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境、建設(shè)服務(wù)型政府所面臨的任務(wù)和現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的方向，決定了宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)所需關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域是：公共政策、公共管理、公共財(cái)政和公共安全。

（一）公共政策績(jī)效審計(jì)

公共政策是指在一定時(shí)期內(nèi)，政府為了解決社會(huì)公共問(wèn)題，有效增進(jìn)與公平分配公共利益，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、整合、分配和落實(shí)的過(guò)程中制定的行為準(zhǔn)則。它往往通過(guò)法令、條例、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、措施等形式表達(dá)出來(lái)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，公共政策只是公共管理的一個(gè)組成環(huán)節(jié)，之所以將公共政策績(jī)效審計(jì)從公共管理績(jī)效審計(jì)中單列出來(lái)加以研究，一方面是是因?yàn)楣舱呤枪补芾碜钪匾囊粋€(gè)環(huán)節(jié)。19**年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主赫伯特·西蒙認(rèn)為，決策工作貫徹于管理活動(dòng)的全過(guò)程，決定管理活動(dòng)的成敗，從這意義上講，管理過(guò)程就是決策的制定和貫徹過(guò)程。另一方面是因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前政策制訂環(huán)境、決策機(jī)制、和政策執(zhí)行方面存在的問(wèn)題，決定了開(kāi)展政策績(jī)效審計(jì)的巨大需求：一是我國(guó)正處于政治經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,政策制定的體制條件是不斷發(fā)展變化的,從而既需要對(duì)過(guò)去缺乏制定經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)積淀的原有政策進(jìn)行修訂,也需要按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀目標(biāo)要求,針對(duì)新出現(xiàn)的情況與問(wèn)題制定新的規(guī)范。二是我國(guó)政策制定體制尚未能實(shí)現(xiàn)對(duì)制度的有效監(jiān)控,決策責(zé)任機(jī)制也遠(yuǎn)未形成,尚難以真正體現(xiàn)“多數(shù)人的利益”；三是決策制定和執(zhí)行主體“經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)。從某種意義上說(shuō)，公共決策是多方利益主體博弈的結(jié)果。而履行政府管理職能的部門或個(gè)人也是有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”,即決策制定和執(zhí)行主體是有限理性的、也有趨利的動(dòng)機(jī),難免會(huì)利用部門所處壟斷地位封鎖信息或放松管制,利用信息優(yōu)勢(shì)、制度的不完備性謀求個(gè)人私利,進(jìn)行權(quán)利的尋租與政治投機(jī)；或者不能通盤考慮復(fù)雜多變的情形或局面,制訂出符合自己利益的政策。

公共政策績(jī)效審計(jì)，是宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)為宏觀管理、宏觀決策服務(wù)特點(diǎn)體現(xiàn)最鮮明、建設(shè)性作用發(fā)揮最充分的領(lǐng)域。審計(jì)署于20**年7月的《審計(jì)署20**至20**年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，明確提出了績(jī)效審計(jì)的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是“注重從體制、機(jī)制、制度以及政策措施層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問(wèn)題，提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，促進(jìn)政策、法律、制度的落實(shí)和完善，推進(jìn)深化改革，加強(qiáng)宏觀管理”，并且把國(guó)家重大政策措施的執(zhí)行作為試行全過(guò)程跟蹤審計(jì)五個(gè)領(lǐng)域之一。政策績(jī)效審計(jì)通過(guò)對(duì)涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大政府決策的審計(jì)，監(jiān)督政府決策過(guò)程，追蹤決策執(zhí)行結(jié)果，促進(jìn)政府行政決策的科學(xué)化、民主化，以切實(shí)推進(jìn)公共行政管理體制的建立和完善。

1.政策績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)

（1）保證政策制定合法化、科學(xué)化和民主化。

（2）保證政策內(nèi)容盡可能廣泛地綜合各種利益要求，使之反映人民群眾的根本利益。

（3）保證政策貫徹落實(shí)，盡可能地避免政策過(guò)程中發(fā)生對(duì)政策誤解、曲解、濫用、消極抵制甚至反抗。

（4）及時(shí)準(zhǔn)確、真實(shí)地發(fā)現(xiàn)政策的片面性和局限性，向政策制定部門反饋信息、提供意見(jiàn)和建議，以便及時(shí)地實(shí)現(xiàn)政策的調(diào)整、完善或者終結(jié)。

2.政策績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容

（1）以規(guī)范預(yù)算管理、推動(dòng)財(cái)政體制改革、促進(jìn)建立公共財(cái)政體系為目標(biāo)，對(duì)公共財(cái)政領(lǐng)域的政策、措施進(jìn)行審計(jì)，如轉(zhuǎn)移支付制度、稅收體制改革、國(guó)有資本預(yù)算管理制度等。

（2）關(guān)注國(guó)家宏觀投資政策的落實(shí)和執(zhí)行效果，促進(jìn)完善政策法規(guī)，深化投融資體制改革；積極探索對(duì)金融政策實(shí)施情況及其效果的審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查；檢查企業(yè)落實(shí)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、履行社會(huì)責(zé)任情況。

（3）關(guān)注科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域改革政策措施的落實(shí)和執(zhí)行情況，促進(jìn)完善社會(huì)保障制度。

（4）檢查環(huán)境和資源保護(hù)政策的貫徹執(zhí)行情況，檢查支農(nóng)政策措施的落實(shí)情況，落實(shí)黨和國(guó)家的惠民政策。。

3.政策績(jī)效審計(jì)的服務(wù)效應(yīng)

（1）對(duì)政策制定績(jī)效進(jìn)行監(jiān)控。政策制定是從發(fā)現(xiàn)問(wèn)題到政策方案出臺(tái)的一系列活動(dòng)，簡(jiǎn)單的制定過(guò)程包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題———搜集決策信息———制定政策。在政策制定階段，政策績(jī)效審計(jì)服務(wù)效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)主要體現(xiàn)于兩個(gè)個(gè)方面：首先可以起到發(fā)現(xiàn)政策問(wèn)題的作用。政策問(wèn)題是政策研究的起點(diǎn)。由于審計(jì)機(jī)關(guān)在宏觀經(jīng)濟(jì)管理體系中居于監(jiān)督保障系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)，相對(duì)來(lái)說(shuō)，可以率先發(fā)現(xiàn)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)和提高執(zhí)政能力等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)和苗頭性問(wèn)題，提前感知財(cái)政、金融、國(guó)有資產(chǎn)管理、民生、資源與生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)，察覺(jué)和發(fā)現(xiàn)政策問(wèn)題，提請(qǐng)決策部門注意并出臺(tái)相關(guān)政策實(shí)施調(diào)控。其次為決策部門檢查決策信息的真實(shí)性，并及時(shí)糾正和剔除政策制定過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和不利因素。決策信息真實(shí)與否，事關(guān)政策能否體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。這里的決策信息是指支持宏觀決策的、反映財(cái)政財(cái)務(wù)收支總體情況的經(jīng)濟(jì)信息，如財(cái)政收入與支出，金融機(jī)構(gòu)貸款規(guī)模，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)等。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)審查計(jì)劃、預(yù)算、建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、成本預(yù)測(cè)等內(nèi)容的制定情況,關(guān)注是否會(huì)因?yàn)闆Q策信息不完備、預(yù)測(cè)失準(zhǔn)或計(jì)劃不周造成經(jīng)濟(jì)損失或效益低下,在政策出臺(tái)前及時(shí)糾正和剔除計(jì)劃、預(yù)算以及投資項(xiàng)目可能出現(xiàn)的問(wèn)題和不利因素。

（2）對(duì)政策執(zhí)行績(jī)效的監(jiān)控。政策執(zhí)行是政策過(guò)程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的惟一途徑。政策執(zhí)行過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)把政策實(shí)施情況與實(shí)施前的預(yù)測(cè)、預(yù)算、計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行分析比較,及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施情況與政策目標(biāo)之間的偏差，及時(shí)采取措施予以糾正，并根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的偏差和新情況，向政策制定部門提出調(diào)整和修訂政策的審計(jì)建議，是政策更加符合客觀實(shí)際，更趨合理。在政策執(zhí)行階段，政策績(jī)效審計(jì)的作用體現(xiàn)在三個(gè)層次：一是制止政策執(zhí)行主體正在進(jìn)行的違反國(guó)家政策的行為，糾正由于主觀和客觀因素導(dǎo)致的執(zhí)行偏差；二是建議有關(guān)主管部門糾正與上位法律、法規(guī)相抵觸的實(shí)施細(xì)則、部門規(guī)章乃至行政法規(guī)；三是對(duì)于沒(méi)有上位法律、法規(guī)相抵觸但與政策制定目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控方向不符合的行為，審計(jì)機(jī)關(guān)可以信息、專報(bào)形式反映給政策制定部門，由這些部門據(jù)以制定政策進(jìn)行規(guī)范。

（3）參與對(duì)政策績(jī)效的后評(píng)估。政策評(píng)估是衡量政策價(jià)值的手段，是啟示和限制下一次政策制定和政策執(zhí)行的有效方法。政策績(jī)效后評(píng)估即依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序判斷政策的效果，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)之間的偏差，并尋找原因，發(fā)掘改進(jìn)的途徑,為下次決策提供指導(dǎo)。

（二）公共管理績(jī)效審計(jì)

從新公共管理理論上說(shuō)，公共管理的主體并不僅限于政府，社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)公眾等也可以是公共管理的主體。但從當(dāng)前我國(guó)實(shí)際來(lái)看，公共管理績(jī)效基本上等同于政府績(jī)效。政府績(jī)效是指政府在社會(huì)管理中的業(yè)績(jī)、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其功能、實(shí)施其意志的過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力。根據(jù)全質(zhì)量管理（TQM,TotalQualityManagement）理論，政府績(jī)效的實(shí)現(xiàn)有賴于全過(guò)程控制，即過(guò)程控制和系統(tǒng)控制的有機(jī)結(jié)合。過(guò)程控制是把某項(xiàng)活動(dòng)和相關(guān)的資源作為過(guò)程進(jìn)行管理，系統(tǒng)控制是運(yùn)用系統(tǒng)工程的方法對(duì)過(guò)程實(shí)施系統(tǒng)管理。公共管理的單項(xiàng)職能可以視為過(guò)程控制，部門職能和政府職能可以視為系統(tǒng)控制。因此，評(píng)價(jià)政府績(jī)效可以分為三個(gè)層面，一是政府公共管理績(jī)效審計(jì)，二是公共部門管理績(jī)效審計(jì)，三是單項(xiàng)職能履行績(jī)效審計(jì)。當(dāng)前開(kāi)展公共管理績(jī)效審計(jì)，應(yīng)當(dāng)以單項(xiàng)職能履行審計(jì)為突破口，遵循“單點(diǎn)突破、由點(diǎn)及面、先易后難、循序漸進(jìn)”的原則，優(yōu)先實(shí)踐部門管理績(jī)效審計(jì)，努力探索政府公共管理績(jī)效審計(jì)。

部門管理績(jī)效審計(jì)在我國(guó)尚處于探索當(dāng)中，目前國(guó)內(nèi)理論界在這方面的研究，基本上是從兩種視角展開(kāi)的，一種是從績(jī)效評(píng)估視角，一是從部門預(yù)算執(zhí)行視角。從績(jī)效評(píng)估角度看，政府績(jī)效審計(jì)是政府績(jī)效評(píng)估的一種工具。西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的興起源于新公共管理理論和重塑政府運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)。近年來(lái)，西方國(guó)家依靠獨(dú)立于政府之外的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估的做法漸成氣候，美英等國(guó)更是把政府審計(jì)部門作為評(píng)估主體。從部門預(yù)算執(zhí)行角度看，部門管理績(jī)效審計(jì)是公共財(cái)政績(jī)效審計(jì)的一個(gè)組成部分。建立服務(wù)型政府是公共管理的目標(biāo)，建立公共財(cái)政體系是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在需要，公共財(cái)政資金是公共管理的載體，公共財(cái)政資金的使用績(jī)效最終將體現(xiàn)在公共管理職能的履行績(jī)效上。因此，我們認(rèn)為開(kāi)展宏觀服務(wù)型的部門管理績(jī)效審計(jì)，既要從績(jī)效評(píng)估理論中汲取技術(shù)方法和操作實(shí)踐的營(yíng)養(yǎng)，又要結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)，以資金為載體展開(kāi)績(jī)效審計(jì)。就當(dāng)前來(lái)說(shuō)，可以以部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)來(lái)評(píng)價(jià)政府部門管理的經(jīng)濟(jì)性和效益性，以績(jī)效評(píng)估技術(shù)評(píng)價(jià)政府部門管理的效果性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，部門績(jī)效審計(jì)要將部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)融入到績(jī)效評(píng)估中，成為政府績(jī)效評(píng)估的重要組成部分。

1．公共管理績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)

通過(guò)審計(jì)，披露由于體制不順、職責(zé)不清造成的行政成本高、資源浪費(fèi)大，行政效率低等問(wèn)題，反映由于行政權(quán)力失控或不作為、亂作為造成的公共資源配置不當(dāng)、管理不善、利用率低下等問(wèn)題。通過(guò)分析和研究上述問(wèn)題，從體制、機(jī)制和制度層面提出對(duì)策和建議，推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平，促進(jìn)建立健全政府部門責(zé)任追究制。

2.公共管理績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容

（1）職能履行情況。即政府部門在一定時(shí)期內(nèi)完成本職能范圍工作的主要業(yè)績(jī)和存在的不足，是被審計(jì)單位的工作產(chǎn)出。包括：根據(jù)上位法律法規(guī)制定本地區(qū)本部門政策情況，執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)和方針政策情況；完成上級(jí)部門任務(wù)和單位工作目標(biāo)情況；解決公眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題情況；為保障職責(zé)履行的內(nèi)控機(jī)制的健全與實(shí)施情況等。

（2）部門預(yù)算執(zhí)行情況。分析項(xiàng)目支出是否真實(shí)、合法。對(duì)照財(cái)政核定的項(xiàng)目支出內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，檢查有無(wú)被擠占、移用或改變用途，是否存在虛列支出、損失浪費(fèi)現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)有關(guān)支出的合理性。對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行的支出結(jié)構(gòu)全方位多角度進(jìn)行分析，分析資金投向的合理性和資金使用的效益性。通過(guò)對(duì)相同或類似的財(cái)政支出在不同部門、單位間的支出效果進(jìn)行比較，對(duì)支出績(jī)效進(jìn)行分析判斷。對(duì)項(xiàng)目安排、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程及完成結(jié)果進(jìn)行分析，評(píng)價(jià)項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性、資金安排的合理性和資金使用的績(jī)效是否符合預(yù)算要求。

（3）專項(xiàng)資金管理使用情況。對(duì)公共服務(wù)部門的專項(xiàng)資金進(jìn)行監(jiān)督，審查是否以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)提供最大限度的社會(huì)共同事務(wù)，評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金在保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中作用的發(fā)揮情況和程度，評(píng)價(jià)各部門使用資金的效果，評(píng)價(jià)各項(xiàng)管理控制制度的健全有效，評(píng)價(jià)管理者和有關(guān)責(zé)任人履行法定責(zé)任的情況，揭示存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)意見(jiàn)和建議。

3.公共管理績(jī)效審計(jì)的服務(wù)效應(yīng)

（1）對(duì)公共管理部門履行法定職責(zé)時(shí)利用資源所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度進(jìn)行審核評(píng)估，揭露被審計(jì)對(duì)象管理不善造成效益差效率低，決策失誤造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)與國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題。

（2）確定公共管理部門是否進(jìn)行了有效管理，資金使用是否得當(dāng)，政府項(xiàng)目和政策是否達(dá)到了目標(biāo)，以及是否滿足了社會(huì)需求，更好地實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理的目標(biāo)。

（3）推動(dòng)公共管理部門支出預(yù)算細(xì)化改革到位，推動(dòng)建立部門預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，建立統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算定額、支出標(biāo)準(zhǔn)和開(kāi)支渠道。

（4）根據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，從體制、機(jī)制、制度以層面分析研究，向公共管理部門或政府提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，促進(jìn)政府科學(xué)決策、推進(jìn)政府依法行政、提高政府行政效能。

（三）公共財(cái)政績(jī)效審計(jì)

公共財(cái)政簡(jiǎn)而言之，就是以滿足社會(huì)公共需要為主旨而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，它具有以下典型特征：一是財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)的公共性。即把滿足社會(huì)公共需要作為組織國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的主要目標(biāo)或基本出發(fā)點(diǎn)。二是財(cái)政收支活動(dòng)的公共性。即財(cái)政收入主要來(lái)源具有廣泛性和公共性。國(guó)家財(cái)政支出的安排，也主要集中于國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)防和科教文衛(wèi)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理，以及社會(huì)福利和社會(huì)保障制度建設(shè)等社會(huì)公共需要或公共性支出方面。公共財(cái)政績(jī)效審計(jì)是以“科學(xué)發(fā)展觀”、“構(gòu)建和諧社會(huì)”為指導(dǎo)，以國(guó)家的法律法規(guī)為依據(jù)和規(guī)范,對(duì)政府及其他公共部門分配、管理和使用公共資源,提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等履行公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任行為的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和報(bào)告的獨(dú)立控制活動(dòng),是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)政相聯(lián)系的一種財(cái)政審計(jì)新模式。

1.公共財(cái)政績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)

（1）要促進(jìn)財(cái)政依法管理，依法理財(cái)，推動(dòng)依法行政。

（2）要促進(jìn)宏觀調(diào)控財(cái)政政策的貫徹落實(shí)，提高財(cái)政資金的使用效率。

（3）要促進(jìn)財(cái)政體制改革，包括財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

2.公共財(cái)政績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容

（1）財(cái)政收入審計(jì)。財(cái)政收入審計(jì)的主要目的就是摸清財(cái)政收入的分布狀況及總量規(guī)模，審查收入的合規(guī)性、完整性，分析收入結(jié)構(gòu)的合理性，收入增長(zhǎng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（2）財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)。財(cái)政支出績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容包括：審查和分析被審計(jì)公共財(cái)政資金分布狀況和總量規(guī)模；針對(duì)不同資金在不同管理模式下的管理結(jié)果，評(píng)價(jià)政府職能轉(zhuǎn)變情況，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新；審查和分析公共財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)及其使用方向，是否按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求,有效地解決財(cái)政支出“越位”與“缺位”的矛盾;看財(cái)政公共支出安排是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),是否重視總量控制;看分配中是否注重財(cái)政公共支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。評(píng)價(jià)公共財(cái)政體制建立情況，推進(jìn)財(cái)政管理規(guī)范化和公共服務(wù)均等化。

（3）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效審計(jì)。十七大報(bào)告指出，完善公共財(cái)政體系，首先要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。要公共服務(wù)均等化,就要大力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更加關(guān)注民生。首先，要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，財(cái)政投入應(yīng)更多地投向長(zhǎng)期“短腿”的社會(huì)事業(yè)，投向義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)、廉租房建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面。其次，政府的公共政策和財(cái)政投入向農(nóng)村傾斜。第三，基本公共服務(wù)要更好地面向困難群眾。對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的審計(jì),一要看轉(zhuǎn)移支付形式是否規(guī)范,是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政支出的要求,是否符合公共服務(wù)均衡化原則；二要看一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額確定依據(jù)是否科學(xué)；三要看專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付(專項(xiàng)撥款)是否有明確嚴(yán)格的事權(quán)依據(jù)和規(guī)范的分配方法,分配過(guò)程中是否存在隨意性,透明度差,使資金用到論證不足的項(xiàng)目上,導(dǎo)致財(cái)政資金的低效甚至無(wú)效運(yùn)作。

（4）公共投資建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)。政府投資績(jī)效審計(jì)是以促進(jìn)和提高建設(shè)資金的管理水平和使用效益為目標(biāo)，以政府投資項(xiàng)目的投資決策、投資管理、資金使用和投資效果為主要審計(jì)內(nèi)容，以項(xiàng)目建設(shè)結(jié)果為導(dǎo)向，以揭露問(wèn)題為切入點(diǎn)，結(jié)合對(duì)投資領(lǐng)域相關(guān)政策的評(píng)價(jià)，融真實(shí)性、合法性、效益性為一體的績(jī)效審計(jì)。

（5）專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)。專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)是：從管理現(xiàn)狀出發(fā)，沒(méi)有納入預(yù)算管理的專項(xiàng)資金是審計(jì)重點(diǎn)；從資金內(nèi)容角度，三農(nóng)資金、社保資金、科教文衛(wèi)、資源環(huán)保、扶貧救濟(jì)等是審計(jì)重點(diǎn)；使用政府性資金或享受政府優(yōu)惠政策建設(shè)的政權(quán)設(shè)施項(xiàng)目、各類公益性項(xiàng)目、公共福利性項(xiàng)目、科學(xué)事業(yè)項(xiàng)目和重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都是績(jī)效審計(jì)的審計(jì)重點(diǎn)。

不同專項(xiàng)資金有不同的績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行效益審計(jì),要抓住“資金”和“項(xiàng)目”兩條主線。在資金方面,重點(diǎn)審計(jì)資金分配是否符合黨和政府的經(jīng)濟(jì)政策及資金分配原則;資金管理制度是否健全,制度落實(shí)是否到位;資金使用是否合規(guī)合法。查處資金分配不合規(guī)、擠占挪用資金和管理不善造成損失浪費(fèi)等問(wèn)題。在項(xiàng)目方面,重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目管理是否科學(xué)規(guī)范,項(xiàng)目是否按設(shè)計(jì)要求實(shí)施,有無(wú)變更設(shè)計(jì)實(shí)施,虛列項(xiàng)目套取資金,以及重復(fù)建設(shè)造成損失浪費(fèi)等問(wèn)題。

（6）預(yù)算編制審計(jì)。奧斯本認(rèn)為政府最重要的手段、最有力的制度是預(yù)算；編制與執(zhí)行預(yù)算幾乎是每年唯一重要的政策行為。從公共政策的角度看，政府預(yù)算及其執(zhí)行是政府公共政策的制定和執(zhí)行過(guò)程?？刂普\(yùn)行成本,塑造廉價(jià)政府,關(guān)鍵措施是將政府的運(yùn)營(yíng)成本從預(yù)算中加以控制,從源頭上控制政府運(yùn)行成本。然而，我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)制度沒(méi)有包括對(duì)預(yù)算編制的審計(jì),只是規(guī)定應(yīng)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。事實(shí)上,預(yù)算編制審計(jì)是預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)的依據(jù)和基礎(chǔ)，要確保預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)的客觀、公正和有效,必須要求對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行審計(jì),建立對(duì)政府預(yù)算編制進(jìn)行審計(jì)的法律、法規(guī)和制度。黨的十六屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中指出：“改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。在今后的實(shí)踐中，積極探索實(shí)踐預(yù)算編制審計(jì)，完善政府預(yù)算審計(jì)制度，是開(kāi)展公共財(cái)政績(jī)效審計(jì)一項(xiàng)重要內(nèi)容。

3.公共財(cái)政績(jī)效審計(jì)的服務(wù)效應(yīng)

（1）促進(jìn)建立與服務(wù)型政府相適應(yīng)的財(cái)政框架體系，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源公平合理的配置，實(shí)現(xiàn)基本服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果由人民共享的局面。

（2）促進(jìn)政府推動(dòng)財(cái)政體制改革，引入公共財(cái)政績(jī)效評(píng)估理論和方法，導(dǎo)入“顧客至上”的理念，突出對(duì)公共財(cái)政資金效果性的審計(jì),全面和客觀地評(píng)價(jià)公共財(cái)政支出的社會(huì)效益。

（3）促進(jìn)規(guī)范預(yù)算管理，完善政府預(yù)算審計(jì)制度，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益。

（四）公共安全績(jī)效審計(jì)

“免疫系統(tǒng)”理論認(rèn)為，維護(hù)國(guó)家安全是審計(jì)工作的第一要?jiǎng)?wù)。公共安全的外延很廣闊，但審計(jì)主要關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境方面的安全問(wèn)題，包括國(guó)家財(cái)政安全、金融安全、國(guó)有資產(chǎn)安全、資源與生態(tài)環(huán)境安全、民生安全等。由于財(cái)政安全、民生安全前文已有所涉及，這里具體只討論國(guó)有資產(chǎn)安全、金融安全和資源與生態(tài)環(huán)境安全。公共安全績(jī)效審計(jì)就是以安全為導(dǎo)向，對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要領(lǐng)域?qū)嵤┛?jī)效審計(jì)，預(yù)警和披露存在的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，提出防范和化解的對(duì)策性建議，切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全。

1.公共安全績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)

公共安全績(jī)效審計(jì)的總體目標(biāo)在于通過(guò)評(píng)價(jià)資金管理使用、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理在維護(hù)相關(guān)領(lǐng)域安全、促進(jìn)發(fā)展中的作用，評(píng)價(jià)各項(xiàng)管理控制制度的有效性，評(píng)價(jià)管理者和有關(guān)責(zé)任人履行法定責(zé)任的情況，揭示存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策性建議，切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全。由于財(cái)政安全、民生安全可以視為公共財(cái)政績(jī)效審計(jì)和公共管理績(jī)效審計(jì)的子目標(biāo)，這里將不再贅述。金融安全績(jī)效審計(jì)以服務(wù)國(guó)家宏觀政策，推動(dòng)金融改革，維護(hù)金融安全，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，完善金融監(jiān)管，推動(dòng)建立高效安全的現(xiàn)代金融體系為目標(biāo)。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)績(jī)效審計(jì)的以維護(hù)國(guó)有及國(guó)有資本占控股地位或主導(dǎo)地位的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)安全、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。資源環(huán)境績(jī)效審計(jì)以落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策，維護(hù)資源環(huán)境安全為目標(biāo)。

2.公共安全績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

（1）國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)績(jī)效審計(jì)。緊緊圍繞“質(zhì)量、責(zé)任、績(jī)效”，按照“把握總體、揭露隱患、服務(wù)發(fā)展”的審計(jì)思路，監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)安全，揭露重大違法違規(guī)問(wèn)題，促進(jìn)確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容一是檢查企業(yè)會(huì)計(jì)信息的真實(shí)合法性，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)的損益狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、債務(wù)狀況，揭露和查處弄虛作假、重大違法違規(guī)問(wèn)題，維護(hù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)安全。二是檢查企業(yè)管理中的突出問(wèn)題和績(jī)效狀況，重點(diǎn)關(guān)注直接影響企業(yè)投入產(chǎn)出的成本、價(jià)格、業(yè)務(wù)量等主要因素，影響企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)管理水平、風(fēng)險(xiǎn)控制、主業(yè)集中度和技術(shù)創(chuàng)新能力等關(guān)鍵因素，涉及企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)安全、國(guó)有資本金預(yù)算以及國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)布局等宏觀問(wèn)題，促進(jìn)完善現(xiàn)代企業(yè)制度和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。三是配合國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理者的審計(jì)，降低風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的責(zé)任實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

（2）金融安全績(jī)效審計(jì)。金融安全績(jī)效審計(jì)應(yīng)更多地采取管理審計(jì)形式，其主要內(nèi)容包括：一是加強(qiáng)對(duì)國(guó)有及國(guó)有資本占控股地位或主導(dǎo)地位金融機(jī)構(gòu)的管理流程和內(nèi)部控制系統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)督，重點(diǎn)揭露經(jīng)營(yíng)管理中存在的重大違法違規(guī)問(wèn)題及大案要案線索，揭示影響金融業(yè)健康發(fā)展的突出風(fēng)險(xiǎn)，從政策上、制度上分析原因、提出建議。審計(jì)，促進(jìn)規(guī)范管理，提高競(jìng)爭(zhēng)能力。二是加強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的規(guī)范性、合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)，規(guī)范高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的管理制度和風(fēng)險(xiǎn)控制措施。三是探索開(kāi)展經(jīng)營(yíng)審計(jì)，認(rèn)真查找問(wèn)題，堵塞管理漏洞，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)提高管理水平。四是積極探索對(duì)金融政策實(shí)施情況及其效果的審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。

（3）資源環(huán)境績(jī)效審計(jì)。資源環(huán)境績(jī)效審計(jì)主要任務(wù)包括：一是對(duì)土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等重要資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用情況的審計(jì)，重點(diǎn)揭露和查處破壞浪費(fèi)資源、國(guó)有資源收益流失、危害資源安全等重大問(wèn)題，從體制、機(jī)制和制度上分析原因，提出建議，促進(jìn)資源保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用。二是對(duì)水、大氣、固體廢棄物、生態(tài)保護(hù)等方面的審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)保資金投入、管理、使用情況和環(huán)保政策落實(shí)、環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，揭露和查處破壞生態(tài)、污染環(huán)境、影響人民群眾身體健康的重大環(huán)境問(wèn)題，提出提高資金使用效益和完善環(huán)保政策措施的建議。三是對(duì)土地出讓金和土地開(kāi)發(fā)整理資金的征收、管理和使用情況的審計(jì)，總體掌握和評(píng)價(jià)地方政府執(zhí)行國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)、實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理的情況，關(guān)注、查處違法違規(guī)問(wèn)題，提出進(jìn)一步建立健全有關(guān)制度和政策措施的建議，促進(jìn)國(guó)家土地有償使用制度和耕地保護(hù)政策的貫徹落實(shí)。四是對(duì)企業(yè)執(zhí)行國(guó)家節(jié)能減排相關(guān)政策及采取具體措施情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)了解企業(yè)節(jié)能減排工作所取得的成效，關(guān)注各項(xiàng)措施的落實(shí)情況，查找存在的主要問(wèn)題并分析原因，提出完善節(jié)能減排的政策意見(jiàn)及建議，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)節(jié)能減排意識(shí)，自覺(jué)履行社會(huì)責(zé)任。

3．公共安全績(jī)效審計(jì)的服務(wù)效應(yīng)

（1）保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。國(guó)家審計(jì)關(guān)注政府責(zé)任，核心是維護(hù)國(guó)家利益，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”審計(jì)機(jī)關(guān)，只有把維護(hù)國(guó)家安全和保護(hù)國(guó)家利益作為首要任務(wù)，才能夠在更大的范圍、更寬的領(lǐng)域、更高的層次實(shí)現(xiàn)公共安全績(jī)效審計(jì)的服務(wù)效應(yīng)。

（2）防范國(guó)家經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。就審計(jì)機(jī)關(guān)而言，更關(guān)鍵的是及時(shí)感受發(fā)現(xiàn)和防范化解風(fēng)險(xiǎn)，必須主動(dòng)地緊貼黨委政府的工作重心來(lái)思考一些重大問(wèn)題、關(guān)注一些重點(diǎn)項(xiàng)目，特別是敏銳地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和隱患，牢牢抓住事關(guān)經(jīng)濟(jì)安全和黨委政府最為關(guān)心的問(wèn)題、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最有影響的事情，充分發(fā)揮審計(jì)宏觀服務(wù)的整體性作用。

五、宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)

理念是行為的先導(dǎo),宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)實(shí)踐需要新的理念,新的理念也必須與時(shí)展的步調(diào)相合拍。特別是在當(dāng)前深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀、積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、加快構(gòu)建和諧社會(huì)大環(huán)境下，在國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”新定位下，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)樹立以下幾個(gè)方面的科學(xué)審計(jì)理念:一是樹立監(jiān)督與服務(wù)并舉的理念。監(jiān)督是手段，服務(wù)是目的，國(guó)家審計(jì)必須立足服務(wù)，堅(jiān)持監(jiān)督，將“圍繞中心、服務(wù)大局”的基本原則轉(zhuǎn)化為各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和每個(gè)審計(jì)人員的自覺(jué)行動(dòng)，徹底改變傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)強(qiáng)化審計(jì)執(zhí)法、單純查錯(cuò)糾弊的做法，面向成果使用者，充分發(fā)揮審計(jì)“內(nèi)生性力量”預(yù)防性、整體性、建設(shè)性的作用，充分滿足黨委政府和老百姓對(duì)審計(jì)的需求，切實(shí)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展提供有效服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，在服務(wù)中推進(jìn)審計(jì)轉(zhuǎn)型，在服務(wù)中體現(xiàn)審計(jì)價(jià)值。二是樹立科學(xué)的審計(jì)績(jī)效觀。要從查出問(wèn)題、揭露問(wèn)題為主向查出問(wèn)題、揭露問(wèn)題、促進(jìn)整改規(guī)范并重轉(zhuǎn)變，改變只重過(guò)程不重結(jié)果的審計(jì)模式，強(qiáng)調(diào)審計(jì)的最終目的，強(qiáng)化審計(jì)成果的利用。堅(jiān)持把維護(hù)國(guó)家安全、保障人民利益、推進(jìn)民主法制、推動(dòng)改革深化、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作為檢驗(yàn)和衡量審計(jì)工作績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。三是樹立以外部需求為導(dǎo)向的理念。從黨委政府的需要出發(fā)，更好地為宏觀管理服務(wù)，注重關(guān)注影響宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的因素，服務(wù)發(fā)展大局。四是樹立以發(fā)展為目標(biāo)的理念。國(guó)家審計(jì)應(yīng)更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題，注重反映影響改革、事關(guān)民生以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的深層次矛盾和問(wèn)題，提出有針對(duì)性的建議。五是樹立以風(fēng)險(xiǎn)為主的免疫系統(tǒng)理念。國(guó)家審計(jì)要保證國(guó)家的核心利益不能被損害，要及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）優(yōu)化審計(jì)管理，提升審計(jì)成果

1.科學(xué)選題

宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的選擇至關(guān)重要，既是提高宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的針對(duì)性、有效性的前提和基礎(chǔ)性，更是實(shí)現(xiàn)宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)為宏觀管理服務(wù)建設(shè)性作用的關(guān)鍵。因此，在選擇也宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目必須貫徹以下原則。

（1）追求增值性和突出重要性原則。追求增值性，是指選擇的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目本身應(yīng)具有一定改進(jìn)空間，能夠通過(guò)審計(jì)達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的增值；突出重要性，是指選擇的審計(jì)事項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響較大，如政府公共財(cái)政收支和投資的重點(diǎn)部門、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)資金和重點(diǎn)項(xiàng)目，關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)家利益、民生突出問(wèn)題，

（2）體現(xiàn)前瞻性和兼顧可行性原則。體現(xiàn)前瞻性，是指項(xiàng)目選題要立足現(xiàn)在，著眼未來(lái)，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的方向；兼顧可行性是指選定的項(xiàng)目是現(xiàn)有審計(jì)條件下審計(jì)機(jī)關(guān)力所能及的，包括審計(jì)資源、審計(jì)環(huán)境與審計(jì)項(xiàng)目規(guī)模、復(fù)雜程度的配比情況，被審計(jì)單位對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同程度和對(duì)績(jī)效審計(jì)的理解程度等。

（3）遵循專門機(jī)構(gòu)和咨詢專家選題原則。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)置專門的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，認(rèn)真收集研究宏觀經(jīng)濟(jì)信息和政策動(dòng)態(tài)，充分了解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和體制改革中黨委政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的目標(biāo)和重點(diǎn)，掌握人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，科學(xué)選擇審計(jì)項(xiàng)目，同時(shí)，要深入走訪有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，廣泛開(kāi)展審計(jì)計(jì)劃調(diào)查研究，充分聽(tīng)取和咨詢專家學(xué)者意見(jiàn)，建立和完善宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目庫(kù)和相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)。

2.整合資源

宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)對(duì)象往往涉及跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域甚至跨區(qū)域，創(chuàng)新審計(jì)組織管理必須以審計(jì)項(xiàng)目的有效實(shí)施為導(dǎo)向，充分整合審計(jì)資源。

（1）因事而宜。不同的審計(jì)組織方式，其消耗的審計(jì)資源也不相同，這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在確定審計(jì)組織方式時(shí)，分析、掌握各種審計(jì)組織方式的特點(diǎn)，認(rèn)真研究被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體情況，注重審前調(diào)查工作，制定嚴(yán)密科學(xué)的審計(jì)實(shí)施方案，采取適當(dāng)配搭方式組織審計(jì)活動(dòng)，用最優(yōu)的審計(jì)組織方式，去實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)，從而達(dá)到節(jié)約增效的目的。

（2）因人而宜。審計(jì)機(jī)關(guān)要視審計(jì)項(xiàng)目的重要性、難易程度和工作量等因素，根據(jù)審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和工作能力，明確任務(wù)，揚(yáng)其所長(zhǎng)，避其所短，科學(xué)合理安排，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)組合，充分發(fā)揮審計(jì)人員的專業(yè)特長(zhǎng)，使審計(jì)資源得到最大限度的利用。

（3）資源共享。努力做好信息資源整合，抓住OA和AO系統(tǒng)全面應(yīng)用的契機(jī)，切實(shí)抓好兩個(gè)系統(tǒng)之間的交互使用，實(shí)現(xiàn)信息資源管理在系統(tǒng)內(nèi)全面幅射共享。通過(guò)審計(jì)專網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)上下溝通、及時(shí)交流工作經(jīng)驗(yàn)、隨時(shí)解答政策和疑問(wèn)。積極開(kāi)展課題調(diào)研，注重審計(jì)成果的理論化研究，充分挖掘?qū)徲?jì)信息資源，做到“一審多果”和“一果多用”。建立審計(jì)人力資源數(shù)據(jù)庫(kù)、被審計(jì)單位資源數(shù)據(jù)庫(kù)、審計(jì)資料數(shù)據(jù)庫(kù)和審計(jì)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，并在審計(jì)系統(tǒng)中做到審計(jì)信息資源的共享。

（4）統(tǒng)籌兼顧。審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部要以審計(jì)項(xiàng)目為紐帶,通過(guò)構(gòu)建財(cái)政、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和環(huán)境審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組等形式進(jìn)行資源整合，對(duì)各部門審計(jì)力量實(shí)行“一盤棋”統(tǒng)一調(diào)配,要勇于打破部門界限和專業(yè)分工的樊籬，改變過(guò)去各業(yè)務(wù)處室各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，力求達(dá)到組合最優(yōu)化。要通過(guò)加強(qiáng)本地區(qū)審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)的上下聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)配合,進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)重要政策（決策）執(zhí)行、重大政府投資和重點(diǎn)政府資金管理項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)，綜合采取“上審下”和“交叉審”、加大實(shí)施“行業(yè)審”、吸收基層審計(jì)人員“參與審”、組織審計(jì)干部交流等多種方式,充分利用各級(jí)審計(jì)資源。同時(shí)，在確保審計(jì)質(zhì)量的前提下,進(jìn)一步健全和完善利用社會(huì)力量協(xié)助審計(jì)工作管理辦法,堅(jiān)持“公開(kāi)、公平、公正”的原則,有效利用社會(huì)力量,最大限度地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的整體功能。

3.提升成果

宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果運(yùn)用最大化，更好地為政府科學(xué)決策、科學(xué)管理和建設(shè)服務(wù)型政府提供審計(jì)支持，因此，提升宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)成果必須通過(guò)以下幾方面去實(shí)現(xiàn)。

（1）關(guān)注成果的需求導(dǎo)向。宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)要以滿足使用者需求為原則，充分體現(xiàn)績(jī)效審計(jì)服務(wù)宏觀經(jīng)濟(jì)管理的建設(shè)性作用，一要改變當(dāng)前審計(jì)成果側(cè)重于微觀應(yīng)用，以揭露財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)中的問(wèn)題為重點(diǎn)，缺少透徹的原因分析，成果技術(shù)含量和附加值比較低的狀況，提升審計(jì)成果的宏觀性，為完善法規(guī)、體制、制度服務(wù)。二要注重綜合性成果的綜合開(kāi)發(fā)，按行業(yè)、單位性質(zhì)充分整合單項(xiàng)審計(jì)成果，加大審計(jì)成果的“二次利用”力度，著重反映帶有普遍性和規(guī)律性的問(wèn)題。三要注重審計(jì)成果整合向關(guān)聯(lián)單位延伸，特別是向主管的職能部門延伸，使審計(jì)成果更全面。

（2）重視項(xiàng)目的內(nèi)在質(zhì)量。提升績(jī)效審計(jì)技術(shù)、方法方面的成果。長(zhǎng)期以來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)側(cè)重于審計(jì)項(xiàng)目成果的整理和外部成果的利用，不注重內(nèi)部成果的提煉。許多行之有效的審計(jì)技術(shù)和方法未作為審計(jì)成果進(jìn)行深加工，總結(jié)、推廣力度不足，制約了審計(jì)效率的全面提升。當(dāng)前要在工作實(shí)踐中認(rèn)真總結(jié)、提煉和積累專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查工作方法、計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)、同步審計(jì)項(xiàng)目組織方式、審計(jì)信息資源共享、審計(jì)管理創(chuàng)新、績(jī)效評(píng)估技術(shù)等內(nèi)部審計(jì)成果，為探索創(chuàng)新宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的應(yīng)用理論做好實(shí)踐積累。

（3）反映成果的適當(dāng)載體。審計(jì)成果可以通過(guò)一定的載體去體現(xiàn)，審計(jì)報(bào)告、審計(jì)結(jié)果報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)結(jié)果公告、審計(jì)信息以及通過(guò)新聞媒體均可反映審計(jì)成果，目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要充分利用好審計(jì)結(jié)果公告這個(gè)重要的載體。審計(jì)結(jié)果公開(kāi)，既有利于把審計(jì)工作置于全社會(huì)監(jiān)督之下，促使審計(jì)機(jī)關(guān)自身在重點(diǎn)選擇、項(xiàng)目質(zhì)量、監(jiān)督范圍、服務(wù)規(guī)范上有所作為，提高審計(jì)工作質(zhì)量和水平；又有利于擴(kuò)大審計(jì)的影響，把審計(jì)監(jiān)督同輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，使審計(jì)發(fā)現(xiàn)的普遍性和規(guī)律性的問(wèn)題得到全社會(huì)的重視，使整改意見(jiàn)和政策建議得到廣泛支持。從開(kāi)展宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的需求來(lái)講，推行審計(jì)結(jié)果公告制度，一要圍繞黨委政府、社會(huì)公眾的需求進(jìn)行公開(kāi)，二要逐步規(guī)范公開(kāi)的形式、內(nèi)容和程序，把對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況作為審計(jì)結(jié)果公告的重要內(nèi)容，三要逐步探索建立特定審計(jì)事項(xiàng)階段性審計(jì)情況公告制度，特別是政策績(jī)效審計(jì)、民生審計(jì)、環(huán)境資源審計(jì)、經(jīng)濟(jì)安全等審計(jì)領(lǐng)域。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展，離不開(kāi)高素質(zhì)的審計(jì)人員，為此，審計(jì)機(jī)關(guān)必須建立一支知識(shí)全面、結(jié)構(gòu)合理的審計(jì)人才隊(duì)伍。

1．增強(qiáng)審計(jì)人員的大局意識(shí)

當(dāng)務(wù)之急是促使審計(jì)人員形成更宏觀的思維、更寬闊的視野和更良好的大局觀，養(yǎng)成科學(xué)的思維方式和實(shí)事求是的工作作風(fēng)，善于找準(zhǔn)審計(jì)工作與中心工作的結(jié)合點(diǎn)，增強(qiáng)分析和研究問(wèn)題的能力，努力成為通曉計(jì)算機(jī)技術(shù)和審計(jì)業(yè)務(wù)的復(fù)合型人，增強(qiáng)審計(jì)干部的宏觀思維能力和全局意識(shí)。

2．改變審計(jì)人員的群體結(jié)構(gòu)

多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)是績(jī)效審計(jì)得以順利開(kāi)展的根本前提之一，一把好進(jìn)人關(guān)，通過(guò)招聘等方式積極吸納非財(cái)經(jīng)類專業(yè)的通曉經(jīng)濟(jì)管理、法律和工程等多方面知識(shí)的專業(yè)人才,提高其比例,以滿足績(jī)效審計(jì)多元化知識(shí)結(jié)構(gòu)的需要，或是聘請(qǐng)一些有關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者擔(dān)當(dāng)顧問(wèn),以彌補(bǔ)審計(jì)資源的不足,推動(dòng)績(jī)效審計(jì)的順利開(kāi)展。

3．加強(qiáng)審計(jì)人才的培養(yǎng)力度

開(kāi)展宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì),審計(jì)人員除了要熟練掌握財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)外，還要注重汲取和更新宏觀經(jīng)濟(jì)理論、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、國(guó)家宏觀調(diào)控的方向、目標(biāo)和措施、綜合經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)、公共管理知識(shí)、績(jī)效評(píng)估、公共政策分析等相關(guān)知識(shí)。而且審計(jì)中定性方法、定量方法的普遍應(yīng)用,對(duì)審計(jì)人員的學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、分析能力及創(chuàng)造性思維能力提出了更高的要求。為此,應(yīng)注意將審計(jì)系統(tǒng)的自我培訓(xùn)與利用社會(huì)資源培訓(xùn)相結(jié)合,針對(duì)不同職級(jí)、崗位和知識(shí)結(jié)構(gòu)的人員，實(shí)施分層次、多形式的教育培訓(xùn)。審計(jì)人員的培訓(xùn)應(yīng)做好“三管齊下”，即專業(yè)知識(shí)、審計(jì)技能培訓(xùn)和崗位鍛煉兼顧，積極探索實(shí)施審計(jì)干部到財(cái)政、金融、發(fā)展計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等綜合部門和大型企事業(yè)單位交流任職制度，以拓寬審計(jì)人員的視野和知識(shí)面。

4．強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)

圍繞教育、制度、監(jiān)督并舉的懲防體系建設(shè)，進(jìn)一步建立健全廉政領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，努力形成齊抓共管的黨風(fēng)廉政工作格局，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、憂患意識(shí)和歷史責(zé)任感，謙虛謹(jǐn)慎、不驕不躁，開(kāi)拓進(jìn)取、求真務(wù)實(shí)，樹立審計(jì)隊(duì)伍廉潔奉獻(xiàn)的良好形象。

（四）創(chuàng)新工作機(jī)制，形成部門合力

1.推動(dòng)績(jī)效預(yù)算制度的建立

績(jī)效預(yù)算是政府預(yù)算方法的一種創(chuàng)新,這種預(yù)算方法將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上,把預(yù)算資源的分配與政府部門的績(jī)效聯(lián)系起來(lái),強(qiáng)調(diào)結(jié)果和效率,目的是提高財(cái)政支出的有效性。實(shí)施績(jī)效預(yù)算，要求政府部門制定戰(zhàn)略規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)，每年都要針對(duì)年度計(jì)劃和目標(biāo)，按照要求提交規(guī)范的績(jī)效和責(zé)任報(bào)告；在賦予部門使用預(yù)算資金的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)部門為實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的預(yù)算執(zhí)行的自主性和靈活性的同時(shí)，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)和政府績(jī)效評(píng)價(jià)制度，進(jìn)行成本核算和績(jī)效衡量，將部門績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況作為立法部門進(jìn)行下一個(gè)年度預(yù)算決策的依據(jù)。可見(jiàn)，績(jī)效預(yù)算管理是結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理方式。實(shí)行績(jī)效預(yù)算管理，要求政府部門必須建立完善的內(nèi)部控制體系，對(duì)結(jié)果進(jìn)行控制。

從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看,我國(guó)的部門預(yù)算、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度起步不久,這就決定了我國(guó)的績(jī)效預(yù)算必須長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,采取務(wù)實(shí)的做法循序漸進(jìn)。當(dāng)前，推動(dòng)績(jī)效預(yù)算制度的建立和開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是相輔相成的，一方面，建立績(jī)效預(yù)算制度可為績(jī)效審計(jì)帶來(lái)良好的制度環(huán)境；另一方面，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)也能為推動(dòng)在公共財(cái)政框架體系下績(jī)效預(yù)算制度的建立提供了不可或缺的力量。奧斯本認(rèn)為預(yù)算是政府最重要的手段和最有力的制度，編制與執(zhí)行預(yù)算幾乎是每年唯一重要的政策行為。從公共政策的角度看，政府預(yù)算及其執(zhí)行是政府公共政策的制定和執(zhí)行過(guò)程；而從組織管理績(jī)效的角度看，則是控制成本、衡量績(jī)效的主要依據(jù)。

2.試行部門決算（草案）審簽制度

部門決算（草案）審簽制度是與部門預(yù)算執(zhí)行績(jī)效審計(jì)相配套的一項(xiàng)制度，即實(shí)行部門的決算草案要經(jīng)過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)、審計(jì)結(jié)果報(bào)告必須經(jīng)過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可的制度。實(shí)行部門決算（草案）審簽制度有利于把人大對(duì)預(yù)決算的審查監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)部門依法理財(cái)、規(guī)范部門預(yù)算管理，提高預(yù)算資金效益。當(dāng)前試行部門決算（草案）審簽制度，可以選擇預(yù)算資金量大、群眾關(guān)注的教育、科技、農(nóng)業(yè)和勞動(dòng)與社會(huì)保障等部門開(kāi)始試行，然后逐步推廣部門決算審簽制度的范圍。審計(jì)機(jī)關(guān)把部門決算審計(jì)結(jié)果報(bào)告提交同級(jí)人大常委會(huì)，作為人大批準(zhǔn)決算的依據(jù)之一，為人大審查批準(zhǔn)決算服務(wù)。

3.建立審計(jì)結(jié)果的問(wèn)責(zé)制度

審計(jì)問(wèn)責(zé)制度，是指對(duì)于政府審計(jì)結(jié)果中涉及個(gè)人或組織使用資產(chǎn)流向、使用效率和使用效果的一種社會(huì)交待和責(zé)任追究體系。推動(dòng)建立健全政府績(jī)效管理制度，促進(jìn)提高政府績(jī)效管理水平和建立健全政府部門責(zé)任追究制是宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)的一大目標(biāo)。對(duì)政府部門行政職能進(jìn)行問(wèn)責(zé)，是政府部門績(jī)效審計(jì)的重要內(nèi)容，也是績(jī)效審計(jì)成果最終落到實(shí)處的根本保證，實(shí)行審計(jì)結(jié)果問(wèn)責(zé)，是績(jī)效審計(jì)的發(fā)展方向。

實(shí)施審計(jì)結(jié)果的問(wèn)責(zé)制度，要實(shí)現(xiàn)當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)制度的五大轉(zhuǎn)變：一是問(wèn)責(zé)范圍的轉(zhuǎn)變。即應(yīng)從僅限于“貪污、行賄受賄和違規(guī)資金運(yùn)用”層面，向“瀆職、重大決策失誤、監(jiān)督不力”等領(lǐng)域延伸。二是問(wèn)責(zé)主體的轉(zhuǎn)變。即從單一審計(jì)問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)向建立審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同機(jī)制，形成部門合力。充分利用紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、檢察等其它監(jiān)督部門的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，建立起國(guó)家審計(jì)與其他監(jiān)管部門的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，采取聯(lián)席會(huì)議制度等形式加強(qiáng)各方面的協(xié)作、配合，以形成全方位、全系統(tǒng)的“監(jiān)督網(wǎng)”。三是問(wèn)責(zé)對(duì)象的轉(zhuǎn)變。即應(yīng)從組織問(wèn)責(zé)走向個(gè)人問(wèn)責(zé)。隨著政府各部門的職責(zé)分工進(jìn)一步理順，各級(jí)政府和各部門行政首長(zhǎng)及相關(guān)人員的崗位責(zé)任進(jìn)一步明確，完整的政府責(zé)任鏈條的形成，對(duì)責(zé)任人的問(wèn)責(zé)成為可能。實(shí)行審計(jì)問(wèn)責(zé)制度，就是要確保所有相關(guān)責(zé)任人都受到應(yīng)有懲處，避免責(zé)任追究中“追下不追上”，追執(zhí)行者不追決策者，追當(dāng)事人不追管理者的現(xiàn)象。四是問(wèn)責(zé)客體的轉(zhuǎn)變。即應(yīng)從行為問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)為后果問(wèn)責(zé)，使審計(jì)問(wèn)責(zé)觸及要害，透過(guò)違法違規(guī)問(wèn)題現(xiàn)象看到事物的本質(zhì)，特別是客觀分析其違法違規(guī)行為的后果、危害、影響等，使每個(gè)受到追究的單位集體和個(gè)人都能觸及靈魂，受到教育，心悅誠(chéng)服。五是問(wèn)責(zé)方式的轉(zhuǎn)變。即應(yīng)從行政問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)向法律問(wèn)責(zé)。法律問(wèn)責(zé)，較之行政問(wèn)責(zé)沒(méi)有太多的彈性或不確定性，法律追究一般要堅(jiān)持誰(shuí)違法誰(shuí)擔(dān)責(zé)的原則，具有直接的目標(biāo)性，并且給當(dāng)事人帶來(lái)的懲罰力度要高于行政問(wèn)責(zé)，可以彌補(bǔ)行政追究的空檔和不足。

本文認(rèn)為，開(kāi)展宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)研究是在對(duì)**績(jī)效審計(jì)實(shí)踐和理論成果的階段性梳理、整合與集成的基礎(chǔ)上，一次大膽的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。宏觀服務(wù)型績(jī)效審計(jì)是體制轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)國(guó)家審計(jì)新定位下的國(guó)家審計(jì)新模式，其概念的提出將引發(fā)對(duì)國(guó)家審計(jì)對(duì)象、職能定位、目標(biāo)取向、審計(jì)模式、技術(shù)方法甚至理論依據(jù)等一系列問(wèn)題的重新思考。