導(dǎo)語：社區(qū)體制創(chuàng)新調(diào)研報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

為深入貫徹十七大提出的：“把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”的目標(biāo)要求，我市深入推進社區(qū)建設(shè)，著力從提高居民群眾的生活水平和生活質(zhì)量上入手，創(chuàng)造和諧、祥和的生活環(huán)境。為解決社區(qū)建設(shè)進程中遇到的新問題。我市與吉林大學(xué)成立聯(lián)合課題組，利用3個多月的時間，對我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的運行情況，進行了廣泛的調(diào)查和深入的研究。就社區(qū)運行中的體制問題進行研究論證。下面，將我市社區(qū)體制創(chuàng)新有關(guān)情況的研究報告做以匯報。

一、問題的提出

近年來，我市社區(qū)建設(shè)也取得了階段性成果。但是，在深入推進社區(qū)建設(shè)中，我市和其他一些地方一樣，出現(xiàn)了社區(qū)協(xié)助政府完成的公共服務(wù)任務(wù)增多，社區(qū)工作人員數(shù)量增多，居民群眾多樣化需求增多等問題。使原有的社區(qū)管理體制、運行方式不適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求。為解決這個問題，2007年9月，我市在各社區(qū)成立了社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心，并按照“民辦非企業(yè)單位”進行登記注冊。對社區(qū)管理體制上進行了探索和創(chuàng)新，

我市的社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心是社區(qū)居委會的下設(shè)機構(gòu)，在社區(qū)居委會的領(lǐng)導(dǎo)下，在街道辦事處的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)落實政府在社區(qū)的公共服務(wù)職能。社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心主任由社區(qū)居委會主任兼任。社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心人員由機關(guān)、事業(yè)單位下派人員，社區(qū)公益崗位人員等組成。社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心人員實行職責(zé)分工負(fù)責(zé)制，在街道辦事處的指導(dǎo)下，各司其職，各負(fù)其責(zé)。中心成立后，我市形成了社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表會議、社區(qū)居委會、社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心四位一體的組織體系。

二、成立的緣起和背景

一是和諧社區(qū)建設(shè)工作的推進迫切需要制度創(chuàng)新。

幾年來，按照民政部關(guān)于加強和改進社區(qū)建設(shè)工作的總體部署，我市從推進城市建設(shè)和維護社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，從解決社區(qū)建設(shè)發(fā)展的瓶頸入手，各項工作取得了突破性進展。但是，在社區(qū)建設(shè)中，還存在一些困難和問題，如政府職能部門對社區(qū)工作缺乏應(yīng)有的認(rèn)識，出現(xiàn)社區(qū)工作負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象。為解決社區(qū)工作“行政化”的問題，迫切需要搭建政府實施公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺，規(guī)范社區(qū)工作，滿足居民的實際需要。進而整合社區(qū)組織、社區(qū)成員、社區(qū)公共設(shè)施、公共項目等物質(zhì)性因素和社區(qū)投入機制、社區(qū)運行機制、公共意識和社區(qū)認(rèn)同意識等非物質(zhì)性要素，增強社區(qū)凝聚力，推動社區(qū)建設(shè)的新發(fā)展。這種需求促成了社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的成立。

二是公益崗人員的管理有待規(guī)范。

近年來，我市為落實政府公共服務(wù)職能，同時解決“4050”人員就業(yè)問題，全市有近萬名公益崗位人員通過考試招聘到社區(qū)工作。但是，由于社區(qū)缺乏有效的管理機制和運行模式，公益崗位人員進入社區(qū)后，產(chǎn)生了一系列的矛盾和問題，主要表現(xiàn)在：一是社區(qū)居委會與公益崗位人員關(guān)系不順。由于公益崗位人員是由政府部門統(tǒng)一招聘，業(yè)務(wù)上由各部門領(lǐng)導(dǎo)，因此公益崗人員不服從社區(qū)居委會的管理。二是公益崗位人員素質(zhì)參差不齊，對居民情況不熟悉、不了解，不能獨立承擔(dān)本職工作。三是侵占了社區(qū)的活動空間?，F(xiàn)在我市平均每個社區(qū)的工作者近30名，一站式服務(wù)大廳容納不下，只能將居民的活動空間騰出來做辦公室，侵占了社區(qū)活動空間。因此，近年來公益崗位人員的管理問題，成為我市社區(qū)建設(shè)發(fā)展中遇到的新問題。

三是社區(qū)居委會的依附性地位亟待改變。

當(dāng)前，社區(qū)居委會的工作主要體現(xiàn)在兩個方面，一是組織居民開展社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，實現(xiàn)社區(qū)自治；二是協(xié)助政府工作。作為群眾性自治組織，社區(qū)居委會的自治能力更為重要。但是從社區(qū)居委會自身來看，存在著對自治性質(zhì)認(rèn)識不足的問題，沒有把自身置于自治的地位，無論大事小情都依附于街道辦事處，絕對服從其領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)居民的參與意識也比較弱，社區(qū)居委會無法把握社區(qū)居民的自治意愿和服務(wù)需求，缺乏獨立的自治能力。特別是一些政府職能部門，由于政績驅(qū)動，向社區(qū)分派了大量的社區(qū)力所不能及的事務(wù)，導(dǎo)致社區(qū)沒有時間開展自治。同時由于居委會是群眾自治組織，不具備法人身份，使社區(qū)居委會在工作中無法承擔(dān)獨立的民事責(zé)任。

基于上述原因，我市對社區(qū)現(xiàn)行體制進行了探索，通過對社區(qū)居委會下設(shè)的社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心進行“民辦非企業(yè)單位”注冊登記，改變社區(qū)居委會無法人身份的窘境，實現(xiàn)真正意義上的責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。

三、基本特征

一是堅持社區(qū)居委會在社區(qū)建設(shè)中的主體地位。

在社區(qū)建設(shè)的實踐中，我們始終把社區(qū)居委會作為社區(qū)建設(shè)的主體。在探索社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心按“民辦非企業(yè)單位”運作的進程中，堅持社區(qū)居委會在社區(qū)建設(shè)中的主體地位。這種定位，標(biāo)示了社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的附屬地位，為社區(qū)居委會更好的開展社區(qū)建設(shè)提供了良好的制度和組織環(huán)境。社區(qū)居委會主體地位的確立，有利于社區(qū)服務(wù)的深入和擴展。

二是對社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心按照“民非”注冊登記。

我們本著探索、創(chuàng)新的原則，在研究社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心按照“民辦非企業(yè)單位“登記注冊時，先后請示了省民政廳、國家民政部的民間組織管理部門。國家民政部和省民政廳對我市的這個做法非常支持，明確表示可以進行探索。為此，我市確定全市各城區(qū)民政局負(fù)責(zé)社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心按“民辦非企業(yè)單位”進行注冊登記，賦予中心法人權(quán)利，支持和鼓勵各社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心設(shè)立獨立賬號，進行獨立核算。這個舉措得到了社區(qū)工作者的積極支持。

三是實行社區(qū)自治與服務(wù)一體化。

社區(qū)自治與服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的兩大主題，自治是社區(qū)建設(shè)的核心和靈魂，服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的宗旨。但是，在社區(qū)建設(shè)實踐中，一些基層社區(qū)工作者對社區(qū)自治與服務(wù)之間的關(guān)系缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，兼顧實施的能力。為解決這個問題，我們抓住兩者之間相依相存的互動關(guān)系，以社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心為載體，堅持實行社區(qū)自治與服務(wù)一體化。即：圍繞服務(wù)開展自治，通過自治落實服務(wù)。具體地說就是，社區(qū)居委會依托社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心在解決居民利益需求的同時，發(fā)動居民廣泛參與和民主決策，確定為居民服務(wù)的項目和內(nèi)容，并組織居民對服務(wù)的質(zhì)量、時效、滿意度實行有效的監(jiān)督和評價；在發(fā)動社區(qū)居民參加民主自治實踐的過程中，緊緊圍繞為居民服務(wù)的內(nèi)容展開，目的是實現(xiàn)自治服務(wù)一體化。

四、幾點探索

（一）關(guān)于社區(qū)居委會定位及其法人身份問題的探索

法律明確規(guī)定：社區(qū)居委會是群眾性自治組織。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)居委會在和諧社會建設(shè)中承擔(dān)的職能和任務(wù)已經(jīng)遠遠超過法律賦予它的權(quán)利和義務(wù)。在這種情況下，如何突破工作中的困境，彌補制度設(shè)計缺陷，同時又與《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定不發(fā)生沖突，成為我市探索社區(qū)體制的重要內(nèi)容。實踐中，我市牢牢把握社區(qū)居委會的群眾性自治組織的定位，堅持社區(qū)居委會在社區(qū)建設(shè)中的主體地位不動搖，將社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心置于社區(qū)居委會的領(lǐng)導(dǎo)下，賦予中心“民非”身份，鼓勵中心建立獨立賬號，這樣中心的日常運作，既有合理合法的身份，又有相應(yīng)的權(quán)利，從根本上提高了社區(qū)居委會的服務(wù)效能，使社區(qū)居委會開展的各項服務(wù)活動都以社區(qū)自治為前提，實行社區(qū)自治和服務(wù)的一體化。

（二）關(guān)于多中心秩序社區(qū)服務(wù)模式的探索

李學(xué)舉部長在《一篇重要的歷史文獻》一文中指出“社區(qū)服務(wù)是指政府、社區(qū)居委會以及其他各方面力量直接為社區(qū)成員提供的公共服務(wù)和其他物質(zhì)、文化、生活等方面的服務(wù)?！彼?，和諧社區(qū)建設(shè)階段的社區(qū)服務(wù)是廣義社區(qū)服務(wù)，包括了社區(qū)公共服務(wù)、自助互助服務(wù)、志愿服務(wù)、與居民生活相關(guān)的商業(yè)服務(wù)。

社會政策研究專家楊團運用社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)概念考察社區(qū)的各項服務(wù)，認(rèn)為中國社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的組織模式已經(jīng)出現(xiàn)變化，形成了多中心秩序。在多中心秩序下，消費者個人與提供者角色的主要承擔(dān)者政府、準(zhǔn)政府機構(gòu)的關(guān)系，與公共服務(wù)的生產(chǎn)者的關(guān)系，以及與其他消費者的關(guān)系都發(fā)生了重要變化。

多中心秩序的社區(qū)公共服務(wù)模式是當(dāng)前國際社區(qū)治理的基本模式。當(dāng)前國際社區(qū)的多中心秩序主要表現(xiàn)在三個方面。一是社區(qū)治理經(jīng)費的來源。主要包括政府撥款和個人、組織捐款，社區(qū)公共事務(wù)治理資金的籌集的基本原則是政府引導(dǎo)、社區(qū)動員，社會上的資本支持。二是治理機制創(chuàng)新。國外社區(qū)最突出的制度創(chuàng)新就是市場化和民營化。市場化包括兩個層次，首先是社區(qū)公共事務(wù)的提供者的市場化，其次是社區(qū)公共產(chǎn)品消費的市場化，即公私部門所生產(chǎn)的公共物品都必須平等地接受市場或者公眾的檢驗，并按照市場競爭規(guī)律進行優(yōu)勝劣汰。民營化意在通過實現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)產(chǎn)權(quán)的社會化，打破政府對社區(qū)公共事務(wù)的壟斷，從而削弱政府既得利益集團對社區(qū)公共事務(wù)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)。在多元化治理主體的經(jīng)營下，自然形成科學(xué)的治理機制。三是建立了責(zé)任分擔(dān)機制。社區(qū)公共事務(wù)治理的責(zé)任由原來政府單獨負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)為政府、社區(qū)、社會其他組織共同負(fù)責(zé)。這樣，不僅擴大了社會責(zé)任的覆蓋面，而且大大激發(fā)了民間的創(chuàng)造性潛力和建設(shè)能量，開發(fā)利用了高品質(zhì)的社區(qū)資源。不過，責(zé)任分擔(dān)，并不表明政府減輕了對社區(qū)公共事務(wù)的治理責(zé)任，更不意味著政府可以放棄責(zé)任。這要求政府必須以監(jiān)察者和指導(dǎo)者身份，通過制定公共政策和公共服務(wù)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、原則去監(jiān)督各個市場主體的承諾與運行狀況，審視社區(qū)公共事務(wù)的質(zhì)量和效益，促進社區(qū)公眾權(quán)益和福利的擴大，并調(diào)動一切力量，致力于為社區(qū)提供有效的、經(jīng)濟的、高質(zhì)量的公共事務(wù)和公共服務(wù)，給飛速發(fā)展變化的社區(qū)增添新的生機和活力。

我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的運作模式緊跟國際社區(qū)建設(shè)新形勢。在日常運營中，在政府部門（主要是街道辦事處）的指導(dǎo)和監(jiān)督下，把依托社區(qū)居委會自治功能開展的互助自助服務(wù)、社區(qū)志愿者開展的志愿服務(wù)、政府公共服務(wù)以及社區(qū)企業(yè)、駐區(qū)單位和便民服務(wù)網(wǎng)點開展的商業(yè)服務(wù)緊密結(jié)合在一起，共同開創(chuàng)社區(qū)服務(wù)事業(yè)。

（三）關(guān)于政府在社區(qū)建設(shè)中的“新公共服務(wù)”理念的探索

當(dāng)前，理論界建立了一種新的公共行政理論——“新公共服務(wù)”，強調(diào)公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)。對照“新公共服務(wù)”理念的幾個觀點，我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的實踐已經(jīng)實現(xiàn)了其中的5個方面：1、服務(wù)而非掌舵。我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心實踐本身就是服務(wù)導(dǎo)向的，這不僅僅從中心制定的宗旨、基本職責(zé)，更主要從其服務(wù)實踐活動中看出。2、戰(zhàn)略地思考，民主地行動。我市通過戰(zhàn)略地思考，引入城市社區(qū)公共服務(wù)的非政府機構(gòu)，賦予中心“民非”社團法人身份，增強社區(qū)居委會自治職能，引導(dǎo)社區(qū)志愿者開展各種服務(wù)，這些舉措充分體現(xiàn)了民主的行動過程。3、服務(wù)于公民而不是顧客。公共利益源于對共同價值準(zhǔn)則的對話協(xié)商，而不是個體自我利益的簡單相加。我市的社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心在日常服務(wù)過程中，沒有像商業(yè)機構(gòu)那樣，僅僅將服務(wù)對象看作顧客。由街道辦事處、居民委員會牽頭的各項公共服務(wù)活動，十分關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。4、重視人而不只是生產(chǎn)率。我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心開展的各項服務(wù)，重視的是社區(qū)中的“人”，重視社區(qū)“人”對公共組織的參與以及參與的網(wǎng)絡(luò)，其開展的社區(qū)公共服務(wù)都是在尊重社區(qū)人的基礎(chǔ)上通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過程來運作的。5、超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心基本做到了使街道辦事處人員、居民委員會成員、社區(qū)公民都致力于為社區(qū)做出有意義的貢獻，而且創(chuàng)建了通過努力將社區(qū)公共利益做得越來越好的社區(qū)文化，公民對社區(qū)文化的認(rèn)同不斷增強。

基于我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心同時具備了上述5個方面的“新公共服務(wù)特征”，具有“新公共服務(wù)”的基本理念和意識。盡管這一公共服務(wù)的實踐仍面臨一些新的問題，但至少從理論上講，可以認(rèn)為，它為中國城市基層公共服務(wù)發(fā)育初期階段的方向提供了具有開創(chuàng)意義的示范，為城市基層公共行政的今天和未來提供了一種全新的行為模式選擇。

五、結(jié)論和建議

通過上述幾個方面的分析和論述，我們可以看出，我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心是推進和諧社區(qū)建設(shè)進程中進行的有益探索和制度創(chuàng)新。既遵循相關(guān)法律規(guī)定，又符合當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的實際，是一種具備長久生命力的制度創(chuàng)新。

但是，我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心尚屬社區(qū)建設(shè)實踐中的制度創(chuàng)新，在實踐過程中還需要不斷的加以完善。我們在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)我市實際，提出以下幾條建議：

（一）實現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的問題

我們在探索中強調(diào)了社區(qū)居委會在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，并賦予社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心“民非”身份，實行社區(qū)自治和服務(wù)的一體化。社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心擁有了法人身份，成為了獨立的民事主體，在承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任的同時，必須規(guī)范中心的運營，賦予相應(yīng)的權(quán)力。主要表現(xiàn)在兩點：一是必須完善中心的各項規(guī)章制度，規(guī)范中心的各項運行。二是中心在承擔(dān)獨立民事責(zé)任的同時，必須享有相應(yīng)自主權(quán)，尤其是掌握中心工作人員的用人權(quán)和財權(quán)。中心工作人員的工作開展和績效評估，均有中心依照相關(guān)制度執(zhí)行；中心的獨立賬號建立以后，社區(qū)建設(shè)的各項資金由中心統(tǒng)一調(diào)度；政府各部門入駐社區(qū)的人員和事務(wù)要充分尊重中心的意見；在社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心運作層面實現(xiàn)真正意義上的責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，調(diào)動中心開展自治與服務(wù)活動的積極性。

（二）建立和完善社區(qū)參與機制的問題

建立和完善社區(qū)參與機制，以社區(qū)共同的利益需求激發(fā)社區(qū)居民參與的內(nèi)在動力，強化居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，使居民在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的愿望。同時，注意發(fā)揮每個居民的特長，使他們在參與中獲得樂趣，實現(xiàn)自身價值。

尊重居民首創(chuàng)精神，積極探索居民參與社區(qū)自治的有效形式。社區(qū)工作者要經(jīng)常深入居民群眾之中，了解、分析社情民意，注意兼顧不同方面群眾的利益，暢通民意訴求渠道，努力將各種問題和矛盾解決在基層。定期開展民主監(jiān)督與評議活動，增加社區(qū)工作的透明度，從而實現(xiàn)社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)與決策權(quán)，保證社區(qū)居民直接參與社區(qū)內(nèi)重大事務(wù)的管理、決策、監(jiān)督。

（三）改善社區(qū)工作者隊伍的問題

當(dāng)前，我市社區(qū)工作者隊伍由居委會民選干部、機關(guān)下派干部和教師及公益崗位人員組成。這支隊伍現(xiàn)狀與新形勢下對社區(qū)工作者知識化、專業(yè)化的要求還有差距，整體素質(zhì)、工作水平有待進一步提高。

為此，要采取相應(yīng)措施推進社區(qū)工作人員隊伍的建設(shè)。一是實現(xiàn)公益崗人員的統(tǒng)一管理。二是加強對社區(qū)干部的培訓(xùn)工作。三是加強專職社區(qū)工作者隊伍的建設(shè)。要按照國家對社會工作者職業(yè)認(rèn)證的要求，探索社區(qū)工作“職業(yè)化”，要把社區(qū)工作做為一種“職業(yè)”，設(shè)立社區(qū)工作者職務(wù)等級工資制度和按年度晉級制度，使工資待遇與工作職務(wù)、工作年限、工作能力掛鉤。同時，引入競爭激勵機制，完善獎勵制度，逐步實現(xiàn)社區(qū)居委會工作職業(yè)化、規(guī)范化。