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“強縣擴權”是指在暫時不涉及行政區(qū)劃層級調整的情況下，將一部分歸屬于地級市的經濟管理權和社會管理權直接賦予經濟強縣(市)，以推進縣域經濟的發(fā)展?！皬娍h擴權”政策的實施，是基于滿足經濟強縣經濟社會快速發(fā)展而對權力的內在需求，這種要求主要表現(xiàn)為兩方面：一是經濟強縣自身經濟社會的迅速發(fā)展，市場權力逐漸強大，需要與之相適應的政府權力來推進經濟社會的更快發(fā)展，即需要政府與市場形成合力共同發(fā)揮作用，以提高經濟社會的發(fā)展效率；二是在市管縣體制下經濟強縣需要通過擴張權力來增強自身與地級市政府在權力與利益博弈格局中的力量，以維護和保證自身的正當權益。

強縣擴權的浙江實踐

縣域經濟發(fā)達是浙江的一大特點和優(yōu)勢。浙江全國百強縣數(shù)量連續(xù)多年位居全國第一，縣域經濟總量占GDP比重超過60％?？h域經濟的繁榮不僅得益于浙江長期堅持和積極完善省管縣財政體制，而且與不斷實施強縣擴權政策、理順市縣政府間關系密不可分。2008年，省政府工作報告中明確提出“總結推廣縣級政府擴權改革試點經驗”。

自上世紀90年代以來，浙江先后四次出臺政策，擴大部分經濟發(fā)達縣（市）經濟管理權限。1992年，出臺擴大蕭山、余杭、鄞縣、慈溪等13個縣（市）部分經濟管理權限的政策，主要內容有擴大基本建設和技術改造項目審批權、擴大外商投資項目審批權、簡化相應的審批手續(xù)等四項。1997年，在蕭山、余杭試行享受市地一級部分經濟管理權限，主要內容有基本建設和技術改造項目審批管理權限、對外經貿審批管理權限、金融審批管理權限、計劃管理權限、土地管理權限等11項。同年，又授予蕭山、余杭兩市市地一級出國（境）審批管理權限。2002年，實行新一輪的強縣擴權政策，按照“能放都放”的總體原則，將313項原屬地級市的經濟管理權限下放給17個縣（市）和蕭山、余杭、鄞州三個區(qū)，這次放權涉及的范圍比較廣，主要涵蓋計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12大類。

然而，隨著2002年以來經濟強縣（市）快速發(fā)展，過去幾輪的擴權已不適應經濟強縣（市）經濟社會快速發(fā)展的需要，出現(xiàn)了許多新的體制矛盾和機制障礙：公共服務和社會管理能力明顯不足，影響了政府職能的全面履行；發(fā)展所需的市場監(jiān)管服務機構缺乏、編制受限，制約了強縣經濟的進一步發(fā)展和提升；強縣擴權政策的執(zhí)行與現(xiàn)行體制和法律法規(guī)不相適應，許多權力難以真正下放。并且，除經濟強縣（市）以外的其它縣發(fā)展也很快，普遍出現(xiàn)了縣市一級政府的經濟社會管理權限與經濟社會發(fā)展不相適應的問題，嚴重影響了縣域經濟的進一步發(fā)展提升。

因此，擴大經濟強縣（市）的管理權限已勢在必行。2006年11月14日，《關于開展擴大義烏市經濟社會管理權限改革試點工作的若干意見》下發(fā)，確定將義烏市作為進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限的改革試點，并且逐步予以推廣，這標志著浙江省的第四輪強縣擴權正式啟動。文件規(guī)定，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區(qū)市同等的經濟社會管理權限。允許義烏市根據(jù)經濟社會發(fā)展需要，調整和完善有關管理體制和機構設置。支持和幫助義烏市設立海關、出入境檢驗檢疫、外匯管理、股份制商業(yè)銀行等相關分支機構，并協(xié)調賦予這些分支機構設區(qū)市或相當于設區(qū)市的職能，完善義烏市經濟管理服務網絡，并且建立和完善黨政領導干部激勵機制。

在具體實施過程中，配套下達了《關于義烏市擴權試點實施方案的復函》、《關于擴大義烏市部分經濟社會管理權限的通知》和《關于省級有關會議和文件發(fā)放范圍擴大到義烏市的通知》三個政策文件。根據(jù)依法放權的原則，文件明確將金華市16項管理權限以延伸機構方式、115項管理權限以委托或交辦方式下放給義烏市；擴大義烏市472項省級部門經濟社會管理權限；省級部門制定和下達的各類經濟社會發(fā)展方面的計劃和指標，凡是安排到設區(qū)市的，擴大安排到義烏市，并對省級有關會議和文件發(fā)放、業(yè)務性工作和責任制考核、統(tǒng)計報表上報，以及與管理權限下放相關的行政事業(yè)性收費等問題作了規(guī)定。

到2007年底，文件中明確下放的603項擴權事項已全部完成權限移交，有572項事項和權限已得到落實；其中，省政府下放的事項共計443項，金華市下放事項129項。通過近一年的試點實踐，擴權事項和權限運行較為順利規(guī)范，配套制度和銜接機制正在逐步完善，改革試點成效正在逐步顯現(xiàn)。一是政府管理能力進一步增強。經濟社會管理權限的下放，擴大了義烏市政府管理的自主權，增強了政府對縣域經濟社會發(fā)展的調控能力，尤其是省級部門制定和下達的各類經濟社會發(fā)展方面的計劃和指標直接安排到義烏市，如國土部門下達的年度新增建設用地指標分解、勞動保障部門下達的社會保障工作目標任務等，減少了市縣政府間在要素資源配置過程中的利益博弈和沖突，調動了干部群眾加快發(fā)展的積極性，使縣級政府能因地制宜履行職能，其決策和管理更貼近基層實際。二是政府行政效能進一步提升。在本次擴權的603項管理事項中，絕大部分屬于省略中間環(huán)節(jié)的事項，即原須經金華市政府及有關部門審核報省政府及有關部門批準和管理的事項，改由義烏市政府及有關部門審核并直接報省政府及有關部門審批。擴權政策的實施，在一定范圍內減少了行政管理的層次，減少了審批環(huán)節(jié)，簡化了審批程序，提高了政府行政管理的效率，使得政府能更加直接、近距離地為市場主體和社會公眾提供有效服務，實現(xiàn)了政府工作的提速、提質。三是政府公共服務水平進一步提高。通過委托、交辦、機構延伸等多種形式，部分原須到金華市辦理的事項，可在義烏市直接辦理。而且義烏市以擴權改革試點為契機，順勢而為，進一步深化審批制度改革，規(guī)范和擴大365便民服務中心功能，把包括新擴權事項在內的直接面向市場和社會的審批、審核事項受理納入辦事服務中心，同時設立交通、金融、稅務等四個分中心，實行“一窗受理、一站審批、承諾辦結”，進一步轉變了工作作風，既方便了群眾辦事，也提高了政府公共服務的質量。

改革面臨多重困境

義烏擴權改革試點在一定程度上突破了市管縣體制的束縛，省、市、縣政府間關系進一步趨向于市縣分治和省管縣體制的格局。但應該看到，這次擴權改革試點沒有從根本上瓦解市管縣體制，具體管理權限的下放應該說遠沒有達到《意見》所決定的“除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區(qū)市同等的經濟社會管理權限”的程度，義烏縣域發(fā)展與公共服務供給能力不足的矛盾仍將長期存在。這既有省級政府對這次擴權改革試點力度的把握問題，更有深層次的體制原因。中國現(xiàn)行的行政層級體制和資源配置模式已經將地級市政府的權力結構和利益結構制度化甚至法律化，省級政府已經很難在保持穩(wěn)定的前提下對市縣政府的權力和利益重新調整，地方政府推進省管縣體制改革面臨著動力不足、權限不足，甚至是合法性不足的多重困境。

長期以來，我國是按照中央-省-市-縣-鄉(xiāng)五級行政體制來建立各種相關制度的，在許多的法律法規(guī)和政策性文件中，地級市的管理權限得到了明確的承認和體現(xiàn)。早在1983年，國務院有關行政區(qū)劃批復中就正式使用“地級市”這一名稱，1985年民政部在編輯《中華人民共和國縣級以上行政區(qū)劃沿革（1949-1983）》一書時，也對原來設置的市逐個予以認定，統(tǒng)一將市分為地級市和縣級市。尤其是行政許可法實施以來，地級市政府部門的相關管理權限進一步得到相關法律的明確，權力下放反而是對現(xiàn)行法律秩序的破壞。

在義烏擴權改革試點過程中，許多亟需下放的管理權限由于部門的有關法規(guī)和政策而無法實現(xiàn)下放，特別是實行垂直管理的質監(jiān)、國土、海關、金融、檢驗檢疫等部門尤其突出。值得注意的是，擴權改革對現(xiàn)行的行政復議/訴訟救濟機制也造成一定的挑戰(zhàn)和影響。就行政訴訟而言，最突出的是被告問題。當下，義烏擴權的方式主要是授權、委托、交辦和機構延伸，而從行政法上的“授權-委托”理論出發(fā)，如果是授權，原則上被授權組織具有獨立的法律主體資格，可作為行政訴訟的被告；如果是委托，被委托組織并不具有獨立的法律主體資格，責任承擔者應是委托者。在這輪擴權事項中，涉及行政許可和行政處罰的權限基本上是通過委托形式下放給義烏市行使，金華市有關部門也統(tǒng)一刻制了B章交義烏市。但行政許可法和行政處罰法規(guī)定，行政機關只能在其法定職權范圍內，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，方可委托其他行政機關實施行政許可和行政處罰。因此，這些行政許可和行政處罰權的下放尚缺乏充足的法律依據(jù)。如此一來，大量以“委托”方式下放的權力都將遭受“權責不統(tǒng)一”的尷尬，即權力已下放給縣級政府或職能部門，但一旦引發(fā)訴訟，仍以原機關為行政訴訟的被告（行政復議中也存在這個問題）。因此，下一步應抓緊研究制定擴權改革的政府規(guī)章，提出《關于省政府擴大縣（市）政府經濟社會管理權限的暫行辦法》，規(guī)范擴權方式和擴權程序，明確職責權限，解決擴權改革中遇到的一些法律障礙，進一步增強擴權改革的合法性。

理順省市縣政府間關系的基本思路

在市場化進程中，由于“市管縣”體制失去了原有的制度支撐條件和相適應的制度環(huán)境，其體制績效越來越不明顯，暴露出制約區(qū)域經濟一體化進程的問題。而“強縣擴權”本身是一種依靠行政力量破除阻礙市場經濟發(fā)展體制性因素的行為，是一種通過重新分配公共權力資源推進城市-區(qū)域經濟按市場規(guī)律運行的重要舉措，是將本來屬于縣市的行政權力歸還縣(市)，促進省域內形成扁平化的政區(qū)與行政管理結構，從而節(jié)省行政成本，使縣(市)經濟更具活力，加強縣(市)橫向經濟聯(lián)系的重要決策?？梢哉f，“強縣擴權”政策的實施有效地增強了縣級政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府職能的能力，優(yōu)化了發(fā)展的制度環(huán)境，有力地促進了縣域經濟社會的快速發(fā)展。但從體制改革的取向來看，“強縣擴權”只是在現(xiàn)有行政管理體制框架下對市縣經濟和社會管理權限的調整，具有明顯的過渡性質。

從國外地方政府體制看，絕大多數(shù)國家地方政府層級設置實行兩級制或三級制，市和縣一般都是各自獨立的自治實體，不存在上下隸屬關系。我國的憲法規(guī)定，除直轄市、省和自治州以外，有權轄縣者唯有“較大的市”，大多數(shù)地級市管理縣缺乏憲法和法律依據(jù)。強縣擴權過程中將部分地級市的經濟社會管理權限直接賦予縣這一行政層級的行為，實際上是對憲法有關行政區(qū)域劃分規(guī)定本旨的回歸，強縣擴權政策的運行具有堅強的憲政基礎。我國政府層級結構、法律地位、功能以及面臨的問題決定了當前改革政府層級體制的突破口在于地級市，要通過廢除市管縣體制，減少政府層級，實行省直管縣體制。當然，實行省直管縣體制并非是要撤銷地級市，城市經濟的發(fā)展需要地級市政府提供相應的公共服務和社會管理，而是實行市縣分設分治。即地級市政府只管理城市自身，其它縣（市）改由省政府直接管理。改革市管縣體制、實行市縣分治的基本思路，就是要建立地方自治型公共行政體制。地方政府的主要使命在于執(zhí)行地方公共意志，行使地方公共權力，制定地方公共政策，管理地方公共事務，生產地方公共產品和公共服務，滿足轄區(qū)居民的公共需求。廢除“市管縣”體制之后，縣在行政層級與法律地位上將與地級市平行，縣（市）將直接掌握著縣域范圍內的公共事務管理權力，把握著地方性的經濟和社會發(fā)展自主權。這樣，我國的地方行政建制將從四級減為三級，即實行省-縣市（縣級市、地級市）-鄉(xiāng)三級政府的地方行政管理體制。當然，隨著市域經濟的發(fā)展和城市的自然擴張，一些大都市也可以逐漸兼并周圍的縣，將其改為“市”管理的“區(qū)”。同時，有些縣隨著經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高也可以改為“市”。在推進市縣分治的過程中，現(xiàn)行的“市”和“縣”的行政級別可以暫時保持不變，以避免因機構和人事變動引起個人利益的重大變化。

當然，省管縣體制改革是政府間權力結構的大變革，涉及多方面深層次的利益調整，必須積極穩(wěn)妥地推進，不可操之過急。當前，應通過進一步的擴權改革，理順省、市、縣三級政府之間的職能和權限，進一步增強各級政府全面履行職能的能力。而且要從全省生產力布局優(yōu)化的角度，既通過擴大縣級政府管理權限來促進縣域經濟發(fā)展提升；又要順應區(qū)域經濟發(fā)展的基本態(tài)勢和內在要求，通過撤縣建區(qū)等途徑，培育和壯大區(qū)域中心城市，積極發(fā)展都市經濟圈，切實增強中心城市的綜合競爭能力和輻射帶動能力，促進全省生產力布局的進一步優(yōu)化和區(qū)域協(xié)調發(fā)展。