關(guān)鍵詞：行政權(quán)/國家所有權(quán)/產(chǎn)權(quán)改革

內(nèi)容提要：主體重合是我國行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使，一體結(jié)合的行政權(quán)與國家所有權(quán)，使得國家所有權(quán)的運轉(zhuǎn)往往借助行政權(quán)力結(jié)構(gòu)運行系統(tǒng)，引發(fā)出多重對抗關(guān)系，為權(quán)力進入市場，權(quán)力對抗競爭提供了媒介與載體。產(chǎn)權(quán)改革不應尋求和強化這種一體化的模式，而應當探索行政權(quán)與國家所有權(quán)分離的道路。行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離應當采取主體分離的方式，通過國家所有權(quán)主體形態(tài)的重新塑造實現(xiàn)行政權(quán)與所有權(quán)從權(quán)能結(jié)構(gòu)到組織形式、法律資格的完全分離。主體分離后的行政權(quán)與國家所有權(quán)也需從作用原則、作用特征、作用理論等方面進行合理構(gòu)建，以適應產(chǎn)權(quán)改革和建立科學的宏觀經(jīng)濟調(diào)控法律體系的要求。

主體重合是我國行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使。這就形成了政府既代表國家行使經(jīng)濟行政權(quán)，又代表國家行使國家所有權(quán)的雙重權(quán)力主體格局。產(chǎn)權(quán)改革的步伐邁至今日，已觸及到產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實質(zhì)與要害，即行政權(quán)與國家所有權(quán)一體狀態(tài)下能否求得產(chǎn)權(quán)效益與行政效能的雙重兼顧，本文擬從國家所有權(quán)與行政權(quán)在結(jié)構(gòu)淵源上的本體關(guān)系探討兩者之間的邏輯聯(lián)系與法律關(guān)系，以期找到兩者之間的合理接觸點。

一、行政結(jié)構(gòu)化的國家所有權(quán)現(xiàn)狀

行政權(quán)與國家所有權(quán)結(jié)合于政府一體，使得政府既要設(shè)計經(jīng)濟行政權(quán)的運行軌道，又要設(shè)計國家所有權(quán)的運行軌道，這兩者很容易合二為一或者互相借用。從國家所有權(quán)的實踐來分析，其流轉(zhuǎn)方式與行政權(quán)限結(jié)構(gòu)是緊密結(jié)合的，并且?guī)в袊宜袡?quán)運轉(zhuǎn)行政結(jié)構(gòu)化的特點。

（一）行政等級結(jié)構(gòu)與國家所有權(quán)

摘要:主體重合是我國行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使，一體結(jié)合的行政權(quán)與國家所有權(quán)，使得國家所有權(quán)的運轉(zhuǎn)往往借助行政權(quán)力結(jié)構(gòu)運行系統(tǒng)，引發(fā)出多重對抗關(guān)系，為權(quán)力進入市場，權(quán)力對抗競爭提供了媒介與載體。產(chǎn)權(quán)改革不應尋求和強化這種一體化的模式，而應當探索行政權(quán)與國家所有權(quán)分離的道路。行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離應當采取主體分離的方式，通過國家所有權(quán)主體形態(tài)的重新塑造實現(xiàn)行政權(quán)與所有權(quán)從權(quán)能結(jié)構(gòu)到組織形式、法律資格的完全分離。主體分離后的行政權(quán)與國家所有權(quán)也需從作用原則、作用特征、作用理論等方面進行合理構(gòu)建，以適應產(chǎn)權(quán)改革和建立科學的宏觀經(jīng)濟調(diào)控法律體系的要求。

關(guān)鍵詞:行政權(quán)/國家所有權(quán)/產(chǎn)權(quán)改革

主體重合是我國行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使。這就形成了政府既代表國家行使經(jīng)濟行政權(quán)，又代表國家行使國家所有權(quán)的雙重權(quán)力主體格局。產(chǎn)權(quán)改革的步伐邁至今日，已觸及到產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實質(zhì)與要害，即行政權(quán)與國家所有權(quán)一體狀態(tài)下能否求得產(chǎn)權(quán)效益與行政效能的雙重兼顧，本文擬從國家所有權(quán)與行政權(quán)在結(jié)構(gòu)淵源上的本體關(guān)系探討兩者之間的邏輯聯(lián)系與法律關(guān)系，以期找到兩者之間的合理接觸點。

一、行政結(jié)構(gòu)化的國家所有權(quán)現(xiàn)狀

行政權(quán)與國家所有權(quán)結(jié)合于政府一體，使得政府既要設(shè)計經(jīng)濟行政權(quán)的運行軌道，又要設(shè)計國家所有權(quán)的運行軌道，這兩者很容易合二為一或者互相借用。從國家所有權(quán)的實踐來分析，其流轉(zhuǎn)方式與行政權(quán)限結(jié)構(gòu)是緊密結(jié)合的，并且?guī)в袊宜袡?quán)運轉(zhuǎn)行政結(jié)構(gòu)化的特點。

（一）行政等級結(jié)構(gòu)與國家所有權(quán)

關(guān)鍵詞：行政權(quán)/國家所有權(quán)/產(chǎn)權(quán)改革

內(nèi)容提要：主體重合是我國行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使，一體結(jié)合的行政權(quán)與國家所有權(quán)，使得國家所有權(quán)的運轉(zhuǎn)往往借助行政權(quán)力結(jié)構(gòu)運行系統(tǒng)，引發(fā)出多重對抗關(guān)系，為權(quán)力進入市場，權(quán)力對抗競爭提供了媒介與載體。產(chǎn)權(quán)改革不應尋求和強化這種一體化的模式，而應當探索行政權(quán)與國家所有權(quán)分離的道路。行政權(quán)與國家所有權(quán)的分離應當采取主體分離的方式，通過國家所有權(quán)主體形態(tài)的重新塑造實現(xiàn)行政權(quán)與所有權(quán)從權(quán)能結(jié)構(gòu)到組織形式、法律資格的完全分離。主體分離后的行政權(quán)與國家所有權(quán)也需從作用原則、作用特征、作用理論等方面進行合理構(gòu)建，以適應產(chǎn)權(quán)改革和建立科學的宏觀經(jīng)濟調(diào)控法律體系的要求。

主體重合是我國行政權(quán)與國家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使。這就形成了政府既代表國家行使經(jīng)濟行政權(quán)，又代表國家行使國家所有權(quán)的雙重權(quán)力主體格局。產(chǎn)權(quán)改革的步伐邁至今日，已觸及到產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實質(zhì)與要害，即行政權(quán)與國家所有權(quán)一體狀態(tài)下能否求得產(chǎn)權(quán)效益與行政效能的雙重兼顧，本文擬從國家所有權(quán)與行政權(quán)在結(jié)構(gòu)淵源上的本體關(guān)系探討兩者之間的邏輯聯(lián)系與法律關(guān)系，以期找到兩者之間的合理接觸點。

一、行政結(jié)構(gòu)化的國家所有權(quán)現(xiàn)狀

行政權(quán)與國家所有權(quán)結(jié)合于政府一體，使得政府既要設(shè)計經(jīng)濟行政權(quán)的運行軌道，又要設(shè)計國家所有權(quán)的運行軌道，這兩者很容易合二為一或者互相借用。從國家所有權(quán)的實踐來分析，其流轉(zhuǎn)方式與行政權(quán)限結(jié)構(gòu)是緊密結(jié)合的，并且?guī)в袊宜袡?quán)運轉(zhuǎn)行政結(jié)構(gòu)化的特點。

（一）行政等級結(jié)構(gòu)與國家所有權(quán)

同志們：

這次進一步減放行政審批權(quán)限工作會議是經(jīng)市政府同意召開的。會議的主要任務是：貫徹落實全市領(lǐng)導干部大會精神，安排部署我市進一步減放行政審批權(quán)限工作。剛才,陳軍同志宣讀了市政府《關(guān)于進一步減少和下放行政審批權(quán)限的工作方案》，各部門、各單位要認真抓好落實。下面，就做好這次減放行政審批權(quán)限工作，我再強調(diào)幾點意見。

一、提高認識，增強做好減放行政審批權(quán)限工作的責任感

近幾年以來，按照上級政府的有關(guān)要求和部署，我市已經(jīng)開展了五次減放行政審批權(quán)限工作，先后減放了一些行政審批權(quán)限，進一步規(guī)范了行政審批程序，縮短了行政審批時限，對于推動政府管理方式轉(zhuǎn)變，方便行政管理相對人，提高工作效率和促進經(jīng)濟特別是縣域經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用。但減放權(quán)限的數(shù)量和工作深度、廣度還不夠，特別是向兩區(qū)、開發(fā)區(qū)和遼河墾區(qū)放權(quán)的力度還需要進一步加大。今年5月15日，書記在全市領(lǐng)導干部大會上嚴肅要求“市直部門要放權(quán)，不僅要放，而且要大放，只有這樣，才是解決經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境的根本問題”。對此，各部門務必高度重視，深刻領(lǐng)會。

（一）減放行政審批權(quán)限，是解放思想、加快振興發(fā)展的現(xiàn)實需要。當前，我市正處在加快轉(zhuǎn)變、加快趕超、加快復興的關(guān)鍵時期，實現(xiàn)經(jīng)濟社會大發(fā)展、快發(fā)展是擺在全市人民面前的十分重要而又緊迫的任務。而要實現(xiàn)大發(fā)展、快發(fā)展，關(guān)鍵是要解放思想，徹底摒棄舊的思想觀念的束縛，打破落后的機制體制的羈絆，大力開展招商引資、項目建設(shè)，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。而影響招商引資、項目建設(shè)的關(guān)鍵是資源成本、勞動力成本、行政成本等，在行政成本方面，市場主體關(guān)注的是政府行政管理效率的高低。目前，我市行政管理效率還不是很高，反映在行政審批領(lǐng)域，不同程度的存在審批項目多、環(huán)節(jié)復雜、程序繁瑣等問題，導致投資者望而卻步，甚至中途而返，投資熱情和積極性受到很大影響。這一問題如果得不到有效解決，我市的投資環(huán)境就得不到改善，外地的投資者就不愿意來投資，而本地的投資者也會向投資環(huán)境好的地方進行轉(zhuǎn)移。從而影響項目建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展和振興。

（二）減放行政審批權(quán)限，是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務型政府的內(nèi)在要求。轉(zhuǎn)變政府職能，一個重要方面就是要依法界定和規(guī)范各級行政機關(guān)的職能和行政管理權(quán)限，避免職權(quán)交叉、重復，創(chuàng)新管理體制，實現(xiàn)管理與服務有機結(jié)合，在服務中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務。行政審批權(quán)限是各級行政機關(guān)行政管理權(quán)中數(shù)量最多、涉及范圍最廣、與人民群眾關(guān)系最密切、影響最大的權(quán)力，行政審批權(quán)限的行使是否規(guī)范合法、是否方便快捷等等，不僅影響具體申請人的合法權(quán)益，而且影響行政機關(guān)乃至政府的整體形象。因此，進一步減放行政審批權(quán)限，堅決取消那些不符合政企分開、政事分開原則和干預微觀經(jīng)濟活動、妨礙市場開放競爭的審批權(quán)限，下放一些有利于行政管理、有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的審批權(quán)限，必將提高政府辦事效率，降低管理成本，方便人民群眾，也必然會推動行政管理體制改革，加快服務型政府建設(shè)步伐。

摘要：權(quán)力清單是法治思維與法治方式在我國簡政放權(quán)和全面深化改革中的運用，具有確權(quán)、清權(quán)和制權(quán)的規(guī)范意涵，目的在于規(guī)范和約束行政權(quán)力配置和運行。由于權(quán)力清單是行政機關(guān)基于職權(quán)或權(quán)限單向制定的維護客觀法律秩序和規(guī)范行政機關(guān)內(nèi)部秩序的自制性一般抽象規(guī)范文件，可以定位為介于軟法與硬法、組織法與作用法之間的行政規(guī)則，并在基礎(chǔ)、類型和效力方面趨向規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；規(guī)范；法律定位

2018年2月28日，三中全會的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出：“全面推行政府部門權(quán)責清單制度，實現(xiàn)權(quán)責清單同‘三定’規(guī)定有機銜接，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽光下運行?！睓?quán)力清單是行政機關(guān)以清單形式將行政權(quán)力集成化和聚合化，它通過摸清權(quán)力家底、優(yōu)化權(quán)力配置、明確權(quán)力運行流程和責任歸屬而起到權(quán)力自我規(guī)制的效果。這樣的權(quán)力清單制度是基于基層實踐的重要制度創(chuàng)新、推進簡政放權(quán)的重要推手、全面深化改革的基礎(chǔ)工程，更是法治中國建設(shè)的必要之舉。在現(xiàn)代社會，行政權(quán)力的規(guī)制思路需要改變，權(quán)力清單起始只是作為行政措施，但隨著在全國鋪開和法制化進程的加快，厘清其法律定位非常必要。

一、從規(guī)范意涵看權(quán)力清單法律定位

權(quán)力清單是法治思維和法治方式的運用具體體現(xiàn)，通過行政機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力摸底和對外的權(quán)力公開，追求行政權(quán)力配置的科學性和行政權(quán)力運行的規(guī)范性，確保行政權(quán)力在法治軌道內(nèi)行使。權(quán)力清單主要包括行政機關(guān)公布各項行政職權(quán)及其法定依據(jù)、實施主體、運行流程、職責權(quán)限、監(jiān)督方式、救濟渠道和追責情形等事項，克服法律法規(guī)碎片化的缺陷，推動政府信息公開和職能轉(zhuǎn)變，具有規(guī)范意涵。法律定位的厘清是其法制化的重要步驟，學界近年多有探討，但仍未形成共識，實踐中各地的做法也引起了較大爭議。（一）權(quán)力清單的規(guī)范意涵。權(quán)力清單在河北邯鄲產(chǎn)生后各地先自主模仿學習，后由國務院大力推動在全國鋪開。權(quán)力清單堅持職權(quán)法定、簡政放權(quán)、公開透明、便民高效四項原則?，F(xiàn)代社會是實質(zhì)法治與形式法治互動融合的時代，法律形式逐漸多元化，無論從內(nèi)容、目的、形式、程序等方面來看，權(quán)力清單主要是為了規(guī)范和約束行政權(quán)力。1.確權(quán)。2013年中共中央、國務院的《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》提出：“梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責任主體和權(quán)力運行流程”。我國行政管理的法律法規(guī)和政策文件繁雜多樣，存在著主體不明、權(quán)限不清、類型模糊、程序缺失和監(jiān)督缺位等問題，不僅公眾對行政機關(guān)的權(quán)力不明所以，甚至有的行政機關(guān)對自身的權(quán)力也是模棱兩可?！耙?guī)則越多，全部或大部分相關(guān)人士知道他們的可能性越小，規(guī)則之間相互沖突、帶來解釋難題和被迫忽視某一規(guī)則可能性的風險越高，控制并有效制裁不被期待行為的困難和代價也越大?！盵1]107權(quán)力清單將涉及行政權(quán)力的法律規(guī)定全面梳理，并根據(jù)實踐適時調(diào)整，對各級政府及其部門權(quán)力的數(shù)量、種類、程序和邊界等內(nèi)容以清單形式具體化、集成化和聚合化，明確行政主體資格，優(yōu)化權(quán)力運行流程，界定行政責任形式，完善行政權(quán)力監(jiān)督方式。例如法律中“有關(guān)部門”或“行政許可實施機關(guān)”的表述比較普遍，權(quán)力清單則要求行政機關(guān)與法定權(quán)力對號入座，從而明確了行政主體。這是將行政機關(guān)的隱性權(quán)力顯性化，顯性權(quán)力可視化，解決行政法律規(guī)定過于原則、概括和分散的問題。2.清權(quán)。2015年3月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》規(guī)定：“要按照職權(quán)法定的原則，對現(xiàn)有行政職權(quán)進行清理、調(diào)整。對沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應及時撤銷，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權(quán)事項，應及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對象消失、多年不發(fā)生管理行為的職權(quán)，應及時提出取消或調(diào)整的建議?！痹趯嵺`中，很多行政權(quán)力常年處于休眠狀態(tài)，或是行政規(guī)定與法律法規(guī)相沖突，甚至行政機關(guān)通過規(guī)范性文件自我設(shè)置權(quán)力等現(xiàn)象。各級行政機關(guān)選擇性行使權(quán)力，對自身有利的一哄而上，對需要承擔責任的就能推則推。權(quán)力清單根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和全面改革的要求對行政權(quán)力進行系統(tǒng)梳理、檢視和調(diào)整，在一定程度上推進立法和修法進程，實現(xiàn)法律法規(guī)體系的完整性、系統(tǒng)性和一致性。目前，權(quán)力清單對行政權(quán)力仍處于功能性調(diào)適階段，隨著全面深化改革的推進，權(quán)力清單須從重視量的清理到質(zhì)的提升，逐漸走向結(jié)構(gòu)性調(diào)整階段。3.制權(quán)。十八屆四中全會決定指出：“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力尋租設(shè)租空間?！痹诂F(xiàn)代社會，面臨日益復雜化、多樣化的行政任務，行政權(quán)力不斷擴張，很多行政權(quán)力涉及多個行政機關(guān)，但制約、監(jiān)督和協(xié)調(diào)機制不健全，行政機關(guān)部門和層級之間存在著法律依據(jù)模糊、權(quán)限交叉、相互推諉、利益驅(qū)動、運行不透明、權(quán)責不對等和制約機制不完善等問題，行政不作為和亂作為的現(xiàn)象得不到解決。由于法律法規(guī)具有專業(yè)性和技術(shù)性，普通民眾對行政權(quán)力的配置和運行規(guī)范并不明晰，即使行政機關(guān)對其他機關(guān)的權(quán)力配置也不清楚。權(quán)力清單上的權(quán)力目錄都是行政機關(guān)的法定權(quán)力和責任，并明確了行政權(quán)力不合法、不適當、不全面履行的責任及其追究機制，從而成為一個可考核、可量度和可操作的行政權(quán)力配置和運行機制，讓行政機關(guān)和公眾清晰明了，這樣既便于各個行政機關(guān)之間的相互制約，也完善行政權(quán)力的社會監(jiān)督，從而激活既有的權(quán)力制約機制。（二）學界的分歧及評析。權(quán)力清單涉及政府與法治的關(guān)系問題，通過主體唯一性、內(nèi)容確定化和效力正式化來規(guī)制行政權(quán)力，是法治方式和治理創(chuàng)新結(jié)合的產(chǎn)物。權(quán)力清單的法律地位問題顯得尤為重要，必須厘清才能進一步推進相關(guān)配套措施的建設(shè)。學界對權(quán)力清單的法律定位并沒有達成一致意見，總體來說主要有以下四種觀點。雖然它們都有一定的道理，對厘清權(quán)力清單的法律定位起到了非常重要作用，但存在著諸多難以克服的理論和實踐困境，或者與我國現(xiàn)行行政法律體系并不相符合，或者失之寬泛沒有聚焦，或者缺少可行性。觀點一是權(quán)力清單應由地方人大及其常委會通過而成為法律，甚至超越法律成為行政權(quán)力行使的唯一依據(jù)，依法行政就是依權(quán)力清單行政。這種觀點認為任何行政權(quán)力必須進清單，清單之外沒有行政權(quán)力，或者說不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機關(guān)不得行使。[2]就這種觀點而言，如果將權(quán)力清單上升為法律法規(guī)的話則會有疊床架屋之嫌，一方面是因為現(xiàn)有法律體系最初并沒有清單的規(guī)定，另一方面權(quán)力清單未來要擴展至所有行政主體，很多政府部門及人大并沒有立法的權(quán)力，不能實現(xiàn)層級全覆蓋。詳言之，權(quán)力清單是行政機關(guān)推動規(guī)范行政體制改革的產(chǎn)物，在相關(guān)政策文件中并沒有涉及各級人大及其常委的規(guī)定。雖然有的地方如武漢市將權(quán)力清單交由人大常委會審議或備案，也有一些學者建議交由地方各級人大通過成為法律，但一定要認清權(quán)力清單制度的初衷是行政系統(tǒng)內(nèi)部的控權(quán)機制。如果動輒將行政機關(guān)的創(chuàng)新措施都需要地方人大及其常委會確認，那么縣級或者有的市級人大及其常委會沒有立法權(quán)，同時憲法和法律都規(guī)定行政機關(guān)依法有權(quán)對如何行使權(quán)力做出具體規(guī)定。觀點二是認為權(quán)力清單屬于規(guī)范性法律文件。這種觀點認為權(quán)力清單是地方各級政府機關(guān)對現(xiàn)行有效法律的清理，內(nèi)容涉及行政權(quán)力的配置和運行，并且可以普遍反復使用，是立法或準立法活動，屬于行政規(guī)范性法律文件。[3]就這種觀點而言，如果將權(quán)力清單定為行政規(guī)范性法律文件，那么行政規(guī)范性文件種類繁多，太寬泛，在實踐中缺少可操作性和針對性，并且大多是規(guī)范行政相對人的規(guī)定，具有約束公民的法律效果，顯然與權(quán)力清單的規(guī)范對象只是行政機關(guān)及其工作人員不一樣。觀點三是權(quán)力清單屬于政府信息的主動公開。這種觀點認為權(quán)力清單的內(nèi)容主要包括行政權(quán)力的基本信息，屬于《政府信息公開條例》第9條規(guī)定的行政機關(guān)應主動公開本機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況。各級政府權(quán)力清單就是將行政組織信息向不特定相對人公開。[4]就這種觀點而言，雖然《政府信息公開條例》第9條規(guī)定行政機關(guān)應主動公開相應的組織信息，如果將其定位于政府信息，則不能夠全面包含權(quán)力清單的內(nèi)容，并不能反映出在現(xiàn)有行政組織法模糊和行政程序法缺位情況下的規(guī)范功能。此外，權(quán)力清單的制定也是行政權(quán)力、程序、責任的確定，很多內(nèi)容并不是法律所規(guī)定的，這也超出了政府信息所能承載的范圍。尤其是在行政組織法不明確的情況下，權(quán)力清單還承擔著簡政放權(quán)和全面深化改革的功能，這并不是政府信息所能涵蓋的。觀點四是認為權(quán)力清單只是推進簡政放權(quán)的行政措施，并不能上升到規(guī)范層面，甚至認為它與民主法治國家的限權(quán)原則相違背，沒有法律依據(jù)和超越法律規(guī)定。[5]就這種觀點而言，權(quán)力清單制度在我國具有堅實的法律和實踐基礎(chǔ)，與負面清單的法制機理相類似，推進權(quán)力清單是將我國的簡政放權(quán)納入規(guī)范軌道上，可以是說我國法治政府模式的創(chuàng)舉，甚至在一定程度上填補了行政法律的漏洞，彌補了法律規(guī)定的缺失，對規(guī)范行政權(quán)力的配置和運行都起著非常重要的作用，并非簡單的行政措施所能夠涵蓋。

二、作為行政規(guī)則的權(quán)力清單

職權(quán)法定是行政機關(guān)實施管理必須遵循的基本原則。行政機關(guān)只能行使法律明確賦予的職權(quán)，否則就是超越職權(quán)或者濫用權(quán)力。各行政機關(guān)之間只有權(quán)力清晰、職責明確、協(xié)作配合、相互協(xié)調(diào)，才有可能實現(xiàn)有效管理。否則，將嚴重妨礙政府管理的正常進行。行政機關(guān)之間權(quán)限不清、職權(quán)交叉重疊是當前我國行政管理體制面臨的突出問題。

一、行政機關(guān)間權(quán)限沖突的特點

為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要，我國先后經(jīng)歷過多次政府機構(gòu)改革，推進依法行政和建設(shè)法治政府不斷取得進展，行政機關(guān)之間的權(quán)限關(guān)系逐步走向和諧。但是，行政機關(guān)之間職責不清、分工不明，權(quán)限相互沖突、交叉重疊，權(quán)力運作不能協(xié)調(diào)一致等問題仍然比較突出。當前，行政機關(guān)之間的權(quán)限沖突具有以下特點。

1.主體多元化。行政機關(guān)之間的權(quán)限沖突既出現(xiàn)在中央國家行政機關(guān)之間，也發(fā)生在地方一級政府各有關(guān)部門之間，也可能在不同層級的地方政府之間發(fā)生，還在中央政府與地方政府之間發(fā)生。中央與地方政府之間責權(quán)不明確，機構(gòu)職能雷同的問題也比較突出。該由中央管理的或者負責的未能到位，該由地方和基層負責的，中央或者地方上級又介入過多。例如，同一個違法行為，上至國務院的各部門、下至行為發(fā)生地的基層執(zhí)法機關(guān)都可以查處，造成上下執(zhí)法機關(guān)之間或相互打架、或相互推諉，或畫地為牢。

2.涉及事項廣泛化。政府行政管理特別是經(jīng)濟管理領(lǐng)域的諸多事項都可能出現(xiàn)行政權(quán)限爭議。農(nóng)產(chǎn)品、食品安全、農(nóng)藥、汽車產(chǎn)業(yè)、自然保護區(qū)、水資源管理、房地產(chǎn)市場、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、公路、文化市場、城市規(guī)劃、金融等領(lǐng)域，都或多或少存在不同行政機關(guān)之間權(quán)限重復、權(quán)力交叉或者多頭管理等情況。

3.種類多樣化。從權(quán)限沖突的內(nèi)容來看，行政機關(guān)之間的權(quán)限沖突既可能是“積極的”沖突，即多個行政機關(guān)相互爭權(quán)，都主張對某項事務的管理權(quán)而否認對方的管理權(quán)；也可能是“消極的”沖突，即行政機關(guān)相互推諉，主張自己對某項事務無管理權(quán)而堅持對方具有管理權(quán)。從權(quán)限沖突的原因來看，行政機關(guān)間的權(quán)限沖突可能由于法律規(guī)定不明確、或者相關(guān)部門對法律理解不一致、或者法律出臺后出現(xiàn)新問題等多種情況而發(fā)生。從權(quán)限沖突的表現(xiàn)形式來看，長期以來，行政機關(guān)間的權(quán)限沖突局限于內(nèi)部而未公之于眾，但現(xiàn)在行政機關(guān)間的沖突日益公開化，甚至打起了媒體戰(zhàn)。

摘要：國會立法的內(nèi)容被法院認定違反憲法時，屬于國家賠償法上的違法；立法不作為時，法院承認國會有廣泛的立法裁量權(quán)，但也認為存在違法性不作為的情形。因行政權(quán)限不行使發(fā)生損害時，成立國家的賠償責任，但受到國民法益的性質(zhì)、違反的義務的性質(zhì)、注意義務的基準等因素的影響。關(guān)于非權(quán)力作用，理論與判例均未形成一致認識，但在學校事故事件、行政指導及信息提供等方面，已有適用國家賠償法的傾向。

關(guān)鍵詞：國家賠償；權(quán)限的不行使；非權(quán)力作用；處分性；公權(quán)力

中圖分類號：DF31文獻標識碼：A文章編號：1005-0078（2004）01-108-07

一、立法活動與國家賠償

（一）立法的不作為與國家賠償

1.對立法的不作為與國家賠償?shù)囊娊馀c實情。關(guān)于對國會的立法行為是否具有適用國家賠償法的余地，有基于國會議員的免責特權(quán)對此全面否定的見解。但是，通說與判例卻有予以肯定與認可的。不過，即使是適用國家賠償法，在允許其適用的情況下，因為就國會立法行為的違法性、參與立法者的故意、過失、立法與發(fā)生損害的因果關(guān)系等的認定等方面會有許多的困難相伴而生，所以，對國會的立法行為，特別是對立法的不作為請求國家賠償問題，長久以來并未成為現(xiàn)實。話又說回來，從1974年以后，就行政權(quán)力行使不作為提出的國家賠償判決案件多次出現(xiàn)的同時，就立法權(quán)的不行使請求國家賠償?shù)脑V訟也開始屢見不鮮。在下級法院的判決中，國民的權(quán)利實際被違憲的法律所侵害，而且其違憲性對任何人都是明顯的，如果內(nèi)閣乃至國會議員對該法律置之不理，那么這種不作為就不僅僅是停留在政治的乃至道義的責任，而是在法律上構(gòu)成了違法性行為。就此，對立法的不作為—即不改正該法律的行為請求國家賠償?shù)氖吕辉试S（例如：東京地方法院判決，1977年8月8日判例時報第859號第3頁）.

職權(quán)法定是行政機關(guān)實施管理必須遵循的基本原則。行政機關(guān)只能行使法律明確賦予的職權(quán)，否則就是超越職權(quán)或者濫用權(quán)力。各行政機關(guān)之間只有權(quán)力清晰、職責明確、協(xié)作配合、相互協(xié)調(diào)，才有可能實現(xiàn)有效管理。否則，將嚴重妨礙政府管理的正常進行。行政機關(guān)之間權(quán)限不清、職權(quán)交叉重疊是當前我國行政管理體制面臨的突出問題。

一、行政機關(guān)間權(quán)限沖突的特點

為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要，我國先后經(jīng)歷過多次政府機構(gòu)改革，推進依法行政和建設(shè)法治政府不斷取得進展，行政機關(guān)之間的權(quán)限關(guān)系逐步走向和諧。但是，行政機關(guān)之間職責不清、分工不明，權(quán)限相互沖突、交叉重疊，權(quán)力運作不能協(xié)調(diào)一致等問題仍然比較突出。當前，行政機關(guān)之間的權(quán)限沖突具有以下特點。

1.主體多元化。行政機關(guān)之間的權(quán)限沖突既出現(xiàn)在中央國家行政機關(guān)之間，也發(fā)生在地方一級政府各有關(guān)部門之間，也可能在不同層級的地方政府之間發(fā)生，還在中央政府與地方政府之間發(fā)生。中央與地方政府之間責權(quán)不明確，機構(gòu)職能雷同的問題也比較突出。該由中央管理的或者負責的未能到位，該由地方和基層負責的，中央或者地方上級又介入過多。例如，同一個違法行為，上至國務院的各部門、下至行為發(fā)生地的基層執(zhí)法機關(guān)都可以查處，造成上下執(zhí)法機關(guān)之間或相互打架、或相互推諉，或畫地為牢。

2.涉及事項廣泛化。政府行政管理特別是經(jīng)濟管理領(lǐng)域的諸多事項都可能出現(xiàn)行政權(quán)限爭議。農(nóng)產(chǎn)品、食品安全、農(nóng)藥、汽車產(chǎn)業(yè)、自然保護區(qū)、水資源管理、房地產(chǎn)市場、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、公路、文化市場、城市規(guī)劃、金融等領(lǐng)域，都或多或少存在不同行政機關(guān)之間權(quán)限重復、權(quán)力交叉或者多頭管理等情況。

3.種類多樣化。從權(quán)限沖突的內(nèi)容來看，行政機關(guān)之間的權(quán)限沖突既可能是“積極的”沖突，即多個行政機關(guān)相互爭權(quán)，都主張對某項事務的管理權(quán)而否認對方的管理權(quán)；也可能是“消極的”沖突，即行政機關(guān)相互推諉，主張自己對某項事務無管理權(quán)而堅持對方具有管理權(quán)。從權(quán)限沖突的原因來看，行政機關(guān)間的權(quán)限沖突可能由于法律規(guī)定不明確、或者相關(guān)部門對法律理解不一致、或者法律出臺后出現(xiàn)新問題等多種情況而發(fā)生。從權(quán)限沖突的表現(xiàn)形式來看，長期以來，行政機關(guān)間的權(quán)限沖突局限于內(nèi)部而未公之于眾，但現(xiàn)在行政機關(guān)間的沖突日益公開化，甚至打起了媒體戰(zhàn)。

內(nèi)容提要中國地方政府的具體情形非常復雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區(qū)域的地方政府以必要的權(quán)力，設(shè)定必要的權(quán)限和責任，事關(guān)行政管理體制的大局。合理配置權(quán)力、設(shè)定權(quán)限、明確責任，是進行地方政府改革，從根本上解決地方政府層次過多、職能交叉、機構(gòu)臃腫、權(quán)責脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問題的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞當代中國地方政府權(quán)力權(quán)限責任

當代中國，政府改革特別是地方政府改革方興未艾。中國地方政府的具體情形非常復雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區(qū)域的地方政府以必要的權(quán)力、設(shè)定必要的權(quán)限和責任，事關(guān)進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的大局。各級地方政府能否體現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，很重要的一點，就是要解決權(quán)力配置、權(quán)限設(shè)定和責任明確的問題，這是從根本上解決層次過多、職能交叉、機構(gòu)臃腫、權(quán)責脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問題的關(guān)鍵所在。

一

地方政府改革的關(guān)鍵到底是什么?有人認為是精簡機構(gòu)，有的強調(diào)職能轉(zhuǎn)變，我認為核心是權(quán)力配置以及與此相應的授權(quán)、設(shè)限、明責。合理配置地方政府權(quán)力，首先涉及對權(quán)力概念的界定。羅素認為：“權(quán)力可以定義為有意努力的產(chǎn)物。”他還把權(quán)力分為對人的權(quán)力和對事物或?qū)Ψ侨祟惿罘绞降臋?quán)力。馬克斯·韋伯認為，權(quán)力是“一個人或一些人在某一社會活動中，甚至是在不顧其他參與這種行動的人進行抵抗的情況下實現(xiàn)自己意志的可能性”。達爾認為權(quán)力就是影響力。頓納斯·H·隆也認為“權(quán)力是一些人對另一些人造成他所希望和預定影響的能力”。伯恩斯認為權(quán)力等于動機+資源。丹尼斯·朗認為“權(quán)力是某些人對他人產(chǎn)生預期效果的能力”。實際上，地方政府的權(quán)力是國家權(quán)力的一部分，即地方行政權(quán)，而這種地方行政權(quán)同樣是“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”。

其實，權(quán)力是特定社會主體決定和實施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權(quán)利和責任以及履行該權(quán)利和責任義務的能力。地方政府權(quán)力就是它所具有的決定和實施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權(quán)利和能力，它是一種公共權(quán)力——行政管理權(quán)。一方面，地方政府經(jīng)由一定的途徑擁有或獲得有關(guān)權(quán)力，得以影響和控制社會；另一方面也受到相對方的影響和控制，如社會制約與監(jiān)督。

本文作者：廖原工作單位：中南財經(jīng)政法大學

當前對行政權(quán)的控制仍然存在許多問題，我國選擇了法治作為控制行政權(quán)的基本路徑，但其中相當部分的制度、機制并未能良好地運行起來，與法治化的目標尚有較大差距。要實現(xiàn)行政內(nèi)部監(jiān)督法治化，行政內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力配置是一個不可回避的關(guān)鍵性問題?！皩?quán)力實施監(jiān)督必須要有監(jiān)督的權(quán)力，權(quán)力體系內(nèi)的權(quán)力配置與監(jiān)督權(quán)的地位直接影響到監(jiān)督的效力，加強監(jiān)督必須重視對權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究，最終要從權(quán)力結(jié)構(gòu)上解決問題”。監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)之間必須是一種大體平衡的關(guān)系，監(jiān)督權(quán)過小難以起到監(jiān)督效果，監(jiān)督權(quán)過于龐大，其本身又會成為難以制約的權(quán)力，監(jiān)督權(quán)雖為制約和監(jiān)控行政權(quán)而設(shè)立的，但其自身也必須符合法治行政中權(quán)力的有效與有限原則，因此行政內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)應適當而均衡。行政機關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和行政內(nèi)部監(jiān)督之間聯(lián)系極為緊密，可以說行政權(quán)力結(jié)構(gòu)決定著行政內(nèi)部監(jiān)督的成效。一個國家的整體權(quán)力結(jié)構(gòu)的布局是憲法要解決的問題，因此要梳理我國行政內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)，必須從憲法規(guī)范中來考察行政權(quán)力的基本結(jié)構(gòu)的形態(tài)以及這種結(jié)構(gòu)形態(tài)對我國行政內(nèi)部監(jiān)督會產(chǎn)生哪些影響。

一、行政機關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)

（一）憲法所架構(gòu)的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)包含著兩重涵義，一重是權(quán)力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，包括了權(quán)力的要素構(gòu)成等。另一重是形式上結(jié)構(gòu)，指的是權(quán)力整體布局的問題。周永坤先生認為“，權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力的組織體系，權(quán)力的配置與各種不同權(quán)力之間的相互關(guān)系”。孔繁軍先生則認為“所謂權(quán)力結(jié)構(gòu)是指因權(quán)力分配而形成的各權(quán)種之間及各權(quán)種與人民權(quán)力整體之間的相互關(guān)系及依賴這種相互關(guān)系所形成的權(quán)力體系。在法治國家中，權(quán)力結(jié)構(gòu)問題是法治的基礎(chǔ)問題，也是核心問題”。兩位學者雖然表述不同，但意思相近。我國憲法將權(quán)力分為所有者和行使者，所有者是人民，而代表人民行使權(quán)力的是國家機構(gòu)，孔繁軍先生就是從權(quán)力的所有者與行使者這兩者之間關(guān)系來分析權(quán)力結(jié)構(gòu)的。周永坤先生則從權(quán)力自身來看，由組織體系、權(quán)力配置以及不同權(quán)力之間關(guān)系來解釋權(quán)力結(jié)構(gòu)，而人民權(quán)力也是無法回避的問題。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力分工基礎(chǔ)上的行政權(quán)力整體性的關(guān)系狀態(tài)和有序性的活動過程，既包括行政管理中權(quán)力安排的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，也包括行政管理中權(quán)力運行的動態(tài)結(jié)構(gòu)。我國行政權(quán)力主要還是由政府部門行使，因此其結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)成是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，“主要是指一級政府內(nèi)部的機構(gòu)框架和權(quán)力配置，其橫向結(jié)構(gòu)涉及到政府機構(gòu)的規(guī)模、權(quán)力分工、不同職能機構(gòu)的比例，各類機構(gòu)之間的關(guān)系等，縱向結(jié)構(gòu)包括管理層級，各層級的權(quán)力配置以及層級之間的關(guān)系”。也就是說，行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)于我國行政組織的整體布局，憲法不可能將行政機關(guān)的組織明確地規(guī)定出來，而是通過縱橫方向配置權(quán)力的形式來設(shè)置行政組織。國家權(quán)力結(jié)構(gòu)有橫向與縱向之分，橫向是將國家權(quán)力依其性質(zhì)分為立法、行政、司法，縱向而言就是中央與地方之間的權(quán)力配置。具體到行政機關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，大體也可以按縱橫兩道來進行劃分。憲法對行政權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)設(shè)計，主要通過對政府職能的配置來實現(xiàn)。憲法在國家機構(gòu)這一章中對國務院與地方各級政府的職能、職權(quán)進行了劃分，由此而形成了各級政府的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)。如《憲法》第89條第（五）至（十一）款對國務院職權(quán)的規(guī)定，就要求國務院根據(jù)職權(quán)職能的要求設(shè)立若干部委來履行這些職責。而地方各級政府同樣依據(jù)憲法所配置的職能職權(quán)來設(shè)立本級政府的各個部門，搭建起權(quán)力的橫向載體。各級政府之間的關(guān)系是中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導地方，地方政府中下級政府服從上級政府的領(lǐng)導。而作為地方政府與中央政府在與政府部門之間的關(guān)系上是有很大區(qū)別的。憲法對于國務院的職權(quán)用的是“領(lǐng)導和管理”，而各級地方政府的職權(quán)只用了“管理”，可見它們之間的權(quán)限是有區(qū)別的，這種權(quán)限的分配方式意在加強中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導。我國的權(quán)力形態(tài)主要以中央集權(quán)為主導，強調(diào)的是地方服從中央，下級服從上級，由此我國的行政內(nèi)部監(jiān)督的主要權(quán)力形態(tài)是以權(quán)力的層級制為主。從中央到地方行政權(quán)力的分配狀況看，其結(jié)構(gòu)是一個金字塔型，在頂端集合到一點，而越往下其結(jié)構(gòu)面越廣。每一層級的政府與其部門之間也存在一個塔形結(jié)構(gòu)，政府作為本級政府部門的管理者，其權(quán)力等級高于政府的部門。而政府的權(quán)力直接對應的是上一級政府，政府部門的權(quán)力點則對應的是兩點，一是本級政府，二是上一級的政府職能部門。因此本級政府與上一級的職能部門都有相應的權(quán)力來控制和影響職能部門。同一級的政府部門則各自在職權(quán)范圍內(nèi)對其他部門形成一定的制約力，這樣就形成了一種行政權(quán)力制約的復雜結(jié)構(gòu)。行政內(nèi)部權(quán)力的監(jiān)督與制約也即是行政權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu)，行政權(quán)力的動態(tài)結(jié)構(gòu)受制于行政組織的結(jié)構(gòu)，由此可知我國的行政權(quán)力動態(tài)結(jié)構(gòu)主要是一種自上而下的垂直運動過程。

（二）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整趨勢。憲法首先是從靜態(tài)來規(guī)范行政組織與行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)，權(quán)力必須具體化并在實踐中運行。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是屬于行政體制的范疇，現(xiàn)行憲法頒布實施之后，我國對行政體制進行了多次的改革。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)必須要與經(jīng)濟體制相匹配，因此在實行了經(jīng)濟體制改革之后，行政體制必須要隨之調(diào)整，概括而言，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式主要是放權(quán)、分權(quán)與收權(quán)。放權(quán)主要是縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，將中央權(quán)力向地方下放，給地方更多的自主權(quán)。在中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系上，一直存在著放權(quán)與收權(quán)的博弈。這其實體現(xiàn)了一個法律關(guān)系上的問題，從目前憲法的規(guī)范來解讀，地方各級政府是被當成中央在地方的代表，因此地方政府必須嚴格遵循中央的指令來行事。但實際上地方既有自身的利益需求，也有地方的特殊性，在現(xiàn)行憲法與法律中沒有將中央與地方的權(quán)限劃分得很清晰的基礎(chǔ)之上，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)只是在政府組織這一層較為明確，而組織所承擔的職權(quán)與職能則相對模糊。法與現(xiàn)實出現(xiàn)了較大的反差，導致了多次改革的循環(huán)往復而收效卻不大。分權(quán)主要是橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，將政府權(quán)力向社會分解，能由社會自主處理的事務政府不再過多干預。社會與國家的相對分層是憲政的另一個重要基礎(chǔ)。政府的功能總是有限度的，即便是在計劃體制下的所謂“全能政府”，國家統(tǒng)管一切的時代，也并未能將一切事務有效地管理好，政府過多插手市場和社會的事務，反而造成了人民需求與公共供給的巨大矛盾。“發(fā)育成熟的社會自治使得公民可以根據(jù)自愿原則組織起來，提供公共服務和處理公共事務，自發(fā)形成一些社團或協(xié)會滿足特殊公共需求。大量非政府組織或第三部門承擔了政府不再行使的職能，既能滿足公民的公共需求又能提高滿足這種需求的效率，因為這些自治組織提供的服務非常具有針對性，交易成本低”。就我國的現(xiàn)狀而言“，在市場日益發(fā)達的今天，在原有的自上而下的社會治理體系之外，出現(xiàn)了大量政府無法控制的自發(fā)性因素。無數(shù)的公司與政府不具備原來國有企業(yè)與政府之間的那種行政隸屬關(guān)系。大量的流動人口也脫離了原有的行政控制體系，政府控制的覆蓋率已經(jīng)大幅度地縮小。政府僅僅通過社會原有的信息傳遞系統(tǒng)，已經(jīng)遠遠不能了解整個社會的狀態(tài)。同樣，通過這種行政化的自上而下的體系，政府也不能有效地治理每個人。政府與松散的個體打交道的成本，高得無法承受”。因此行政體制要能順利改革，必須培育好社會公共治理的環(huán)境。而這在我國現(xiàn)行憲法中已然得到關(guān)注，如憲法中關(guān)于公民結(jié)社權(quán)以及基層群眾自治組織的規(guī)定，其實都是憲法中對于行政體制改革的制度基礎(chǔ)保障。收權(quán)是將部分地方權(quán)力回收，減少地方干預，確保職能的有效行使。比如將一些政府部門進行垂直化管理，或?qū)⒃瓕儆诘厥幸患壒芾淼目h級地方由省級政府來管理，減少層級干預。收權(quán)最具代表性的措施就是實行垂直化管理模式，主要方式是對一些部門實行了中央垂直管理或省以下垂直管理。該模式在一定程度上是對中央與地方職權(quán)以及目前的行政部門的雙重管理模式的反思。其目的是為了遏制地方保護主義、保障上級政府的政令暢通，是中央和地方關(guān)系、上級政府與下級政府關(guān)系方面一個重要的改革舉措。但垂直管理并非一劑能治“百病”的藥方，必須要對中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系，地方與地方的權(quán)力關(guān)系進行明確劃分，屬于上一級政府職能職權(quán)的事務并且不宜由下級政府進行管理的業(yè)務范圍，才能采取垂直管理的模式?！笆」芸h”其實有雙重效果，一是放權(quán)的效果，即將權(quán)力下放到縣，增強縣一級政府的權(quán)力，減少中間層級；二是收權(quán)效果，省一級政府將市一級政府管理縣的權(quán)力收回，使市與縣一樣同處于省的管轄之下，從而可以對公共行政權(quán)力和社會資源進行再分配?！稇椃ā返?0條將我國的行政區(qū)域劃分為三個層次，第一層次是省、自治區(qū)、直轄市；第二層次是自治州、縣、自治縣、市；第三個層次為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。從憲法條文的表述來看，縣與市同在一個層次并無市轄縣之意。市轄縣是在20世紀80年代推行起來的，因此省轄縣其實是對憲法原旨的回歸。但是由于市轄縣已經(jīng)成為我國大陸地區(qū)主要的行政層級模式，因此目前省轄縣的改革也只是在局部地區(qū)開展一些試點。

二、權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)對行政內(nèi)部監(jiān)督的影響