農(nóng)村土地規(guī)范管理制度
時(shí)間:2022-11-04 04:55:00
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當(dāng)前,全黨全國(guó)人民正在認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神。十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中,明確提出了健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度,農(nóng)村的土地管理不僅關(guān)系到農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定,也關(guān)系到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源的合理利用。因此,十七屆三中全會(huì)提出健全農(nóng)村土地管理制度問(wèn)題,必然引起廣泛的關(guān)注。
一、探討我國(guó)土地管理制度的改革和完善,必須堅(jiān)持三大前提
在任何國(guó)家,探討土地管理制度都必須遵循若干必要的前提。因?yàn)橥恋氐暮芏嗵匦杂袆e于一般的自然資源和生產(chǎn)要素,不設(shè)定必要的前提,就無(wú)法討論問(wèn)題。從我國(guó)國(guó)情和當(dāng)前發(fā)展的階段性特征看,探討土地問(wèn)題,至少應(yīng)遵循三大前提。
第一,土地管理制度的改革,必須有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧。其中應(yīng)包含三層內(nèi)容:
一是必須有利于守住18億畝耕地的紅線。我國(guó)耕地資源稀缺,到20*年底,耕地總面積已降為18.26億畝,人均不及1.4畝,僅為世界人均水平的40%。在過(guò)去的11年間,我國(guó)耕地總面積減少了1.25億畝,而我國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市)中,耕地面積超過(guò)1億畝的只有4個(gè),其中黑龍江1.77億畝,內(nèi)蒙古、山東、河南的耕地面積均在1億畝到1.2億畝之間。11年就失去了像河南這樣一個(gè)糧食產(chǎn)量占全國(guó)十分之一的農(nóng)業(yè)大省的耕地,應(yīng)當(dāng)令人震驚。嚴(yán)格保護(hù)耕地是基本國(guó)策,必須長(zhǎng)期堅(jiān)持,否則就無(wú)以推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧。
二是必須有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中,不可能完全不占農(nóng)地,這就必然涉及農(nóng)民的權(quán)益問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定,城市的土地為國(guó)家所有。因此,城市的擴(kuò)張就意味著農(nóng)民的土地被征收。這不僅涉及被征地農(nóng)民的切身利益,也會(huì)對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系產(chǎn)生影響,乃至關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來(lái)了巨大的財(cái)富增長(zhǎng),對(duì)那些為此貢獻(xiàn)出自己土地的農(nóng)民,當(dāng)然必須讓他們共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。
三是必須有利于國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。投資規(guī)模是國(guó)家宏觀調(diào)控的一大目標(biāo)。近幾年,國(guó)家把建設(shè)用地的供給作為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的一道閘門。土地是投資的載體,建設(shè)用地的供給控制不住,社會(huì)融資的總規(guī)模就控制不住,鋼鐵、水泥以及其他建材行業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張也就控制不住,還會(huì)給水、電、路、氣等公用設(shè)施帶來(lái)難以緩解的壓力。因此,必須管住建設(shè)用地的總供給,才能有效控制投資的總規(guī)模,以實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)。
第二,土地管理制度的改革和完善,必須遵循現(xiàn)代國(guó)家對(duì)土地利用和管理的一般規(guī)律?,F(xiàn)代國(guó)家對(duì)土地利用和管理的原則,大體可以概括為四句話:統(tǒng)籌規(guī)劃,分類管理,用途管制,嚴(yán)格審批。因?yàn)橥恋夭荒芤苿?dòng)、不能再生,因此土地資源的利用是否科學(xué)合理,關(guān)系整個(gè)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)公共利益。為此,國(guó)家必須按照不同的功能需求來(lái)規(guī)劃整個(gè)國(guó)土的各類用途。在政府對(duì)土地實(shí)行用途管制的前提下,市場(chǎng)機(jī)制仍將在功能相同的土地利用中發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。改變規(guī)劃確定的土地用途,必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序,這是現(xiàn)代社會(huì)中人們的常識(shí)。在現(xiàn)代國(guó)家中,決定土地用途的,不是土地的所有者,而是代表社會(huì)整體利益的土地利用規(guī)劃。認(rèn)為規(guī)劃確定的不同功能的土地,可以依據(jù)所有者的意愿、可以按照追求利潤(rùn)最大化的原則而隨意變更,這是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家土地利用和管理原則的極大誤解。當(dāng)然,為使土地利用規(guī)劃確實(shí)能夠代表社會(huì)公共利益,規(guī)劃的制定和修編就必須切實(shí)做到科學(xué)、民主、公開、公正。這些,是任何市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都共同遵循的土地利用和管理原則,我國(guó)自然也不能例外。
第三,我國(guó)土地管理制度的改革和完善,必須正視改革開放30年來(lái)已形成一套法律法規(guī)和政策體系的基本事實(shí)。由于土地管理的法律法規(guī)和政策體系尚不完善,因此必須對(duì)其進(jìn)行改革。但決不能以此作為無(wú)視現(xiàn)行法律法規(guī)和政策的存在、為所欲為地濫用土地的理由。
設(shè)定了這些前提,在討論土地管理制度改革時(shí),才能避免忽視國(guó)家整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、忽視土地用途管制的原則、忽視現(xiàn)行法律法規(guī)和政策存在的傾向。
二、對(duì)十七屆三中全會(huì)作出的關(guān)于農(nóng)村土地管理制度改革要求應(yīng)有全面的理解
十七屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地管理制度的改革,提出了一系列非常重要的原則性要求。最重要的是堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。
關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,《決定》講得非常清楚,就是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這個(gè)基本經(jīng)營(yíng)制度既適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求,也符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點(diǎn),是我們黨在農(nóng)村各項(xiàng)政策的基石,必須毫不動(dòng)搖地長(zhǎng)期堅(jiān)持。
《決定》提出,現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變,是這次文件的一大亮點(diǎn)和創(chuàng)新。自農(nóng)村實(shí)行改革之后,1984年中共中央一號(hào)文件提出了土地承包期延長(zhǎng)到15年。1993年中共中央一號(hào)文件又提出15年土地承包經(jīng)營(yíng)期到期后再延長(zhǎng)30年。現(xiàn)在根據(jù)農(nóng)民的期盼,把土地承包關(guān)系確定為“長(zhǎng)久不變”,意義非常重大。農(nóng)民吃了長(zhǎng)效“定心丸”,將會(huì)更珍惜土地、投資土地,以及在從事別的行業(yè)時(shí)放心自主地流轉(zhuǎn)土地。
對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),法律規(guī)定得很清楚,1984年中央一號(hào)文件,同一段里上一層講延長(zhǎng)土地承包期,下一層就講鼓勵(lì)耕地向種田能手集中;1993年11號(hào)文件,上一層講土地承包15年到期后再延長(zhǎng)30年,下一層就講允許農(nóng)民依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。2002年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《農(nóng)村土地承包法》,里面有整整一節(jié)12個(gè)條款是講農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),怎樣依法自愿有償?shù)剡M(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此,對(duì)于農(nóng)民依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),在現(xiàn)行的法律法規(guī)政策上從來(lái)就沒(méi)有障礙。但就像《決定》明確的那樣,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),不得改變土地集體所有性質(zhì),不得改變土地用途,不得損害農(nóng)村土地承包權(quán)益。
從完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度這個(gè)角度來(lái)講,應(yīng)該認(rèn)認(rèn)真真地考慮,怎么讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做到長(zhǎng)久不變?!稕Q定》明確提出,要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。沒(méi)有這項(xiàng)制度,一代人、兩代人還可以,再往后就沒(méi)有人搞得清楚了。長(zhǎng)久不變是指農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),允許因各種情況變動(dòng)由承包農(nóng)戶自主對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn),要加強(qiáng)這方面的工作。黨的十七大提出,要發(fā)育農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng);十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步要求加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。職能部門原來(lái)主要是管理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合同登記,現(xiàn)在還要給農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)的平臺(tái),提供信息和服務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)講,只有產(chǎn)權(quán)清晰穩(wěn)定,流轉(zhuǎn)市場(chǎng)才能健康地發(fā)育。30年來(lái)為什么流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不起來(lái)?很重要的一點(diǎn)就是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不夠穩(wěn)定。因此,做好農(nóng)民承包土地的確權(quán)、登記、頒證工作,是確保農(nóng)民土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)性工作,也是建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的前提。
黨的十七屆三中全會(huì)的《決定》提出了要實(shí)行“兩個(gè)最嚴(yán)格的制度”:一是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,要堅(jiān)守18億的耕地紅線。二是最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度,要從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總規(guī)模。這兩個(gè)制度配套之后,對(duì)土地的管理將更加嚴(yán)格。只有一個(gè)18億畝耕地紅線要求的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,是不夠的。實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度,目的是要從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總規(guī)模,就是既不能通過(guò)亂占耕地搞建設(shè),也不能通過(guò)其他手段來(lái)擅自擴(kuò)大建設(shè)用地。現(xiàn)在有些地方進(jìn)行試驗(yàn),搞宅基地?fù)Q房、村莊拆并,還有通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,讓農(nóng)民集中居住之后節(jié)約土地,經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的批準(zhǔn),都可以試。但問(wèn)題是必須服從這兩個(gè)最嚴(yán)格制度的約束。也就是說(shuō),不能因此而擅自增加計(jì)劃外建設(shè)用地。整理村莊,改善農(nóng)民住房條件,只要符合農(nóng)民意愿,又有經(jīng)濟(jì)承受能力,都可以進(jìn)行。但目的應(yīng)該是為農(nóng)民服務(wù)、支持三農(nóng)工作,而不是因此而得到額外的建設(shè)用地。如果目的就是想超越國(guó)家的宏觀控制,擅自增加建設(shè)用地,就既不符合十七屆三中全會(huì)的要求,也不符合現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)和政策。
三、《決定》對(duì)征地制度在三個(gè)重要環(huán)節(jié)上提出了今后的改革方向
第一是城鎮(zhèn)建設(shè)用地,《憲法》規(guī)定,城市土地屬于國(guó)家所有,凡是納入城鎮(zhèn)規(guī)劃圈的建設(shè)用地還得征收,但明確提出要保障農(nóng)民的權(quán)益,征收農(nóng)村集體土地要按同地同價(jià)的原則進(jìn)行補(bǔ)償。更重要的是改革征地制度本身。《決定》提出,要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制。這是一個(gè)大問(wèn)題,怎樣嚴(yán)格區(qū)分兩類建設(shè)用地,逐步縮小經(jīng)營(yíng)性征地范圍,完善征地補(bǔ)償制度,這些都要深入研究。
第二是城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外建設(shè)用地的改革。這是一個(gè)非常重要的突破。《決定》中講到,在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地的非公益性項(xiàng)目,允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開發(fā)和經(jīng)營(yíng),并要保障農(nóng)民合法權(quán)益。這三句話操作起來(lái)難度很大,首先要區(qū)分是公益性還是非公益性,我們到底用什么辦法去區(qū)分?用行政許可區(qū)分還是用社會(huì)常識(shí)去區(qū)分?《決定》公布后,很多人打電話問(wèn):是不是現(xiàn)在就可以到農(nóng)村買地了?城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)是不是就不受約束了?這要對(duì)社會(huì)廣為宣傳,必須是在嚴(yán)格用途管制的前提下,用地照樣要符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃并納入用地指標(biāo)。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō),他獲得了一個(gè)非常大的權(quán)益,用土地所有權(quán)可以去參與土地的非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)和經(jīng)營(yíng),這是非常有意義的。在起步階段,我是主張口子還是小一點(diǎn)。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在各個(gè)方面都存在對(duì)用地的需求饑渴癥,放大可能把不住,寧可起步穩(wěn)一點(diǎn),將來(lái)?xiàng)l件成熟了再放開。
第三個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,可以而且必須到這個(gè)市場(chǎng)里去,以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。這里面的限制也是非常明顯的。集體建設(shè)用地有三類,這個(gè)說(shuō)法很清楚,排除了宅基地,也排除了鄉(xiāng)村公益性建設(shè)用地,實(shí)際上農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。通過(guò)這種方式盤活一些利用效率很低的農(nóng)村集體建設(shè)用地,是好事,但是這一條路到底怎么走,還有許多重要的環(huán)節(jié)需認(rèn)真討論。首先,怎么樣界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地?《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定非常清楚,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民在農(nóng)村投資的企業(yè)叫鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。如果按照這個(gè)法律的界定,大概鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不是太多,很多都是跟城市甚至跟外商合資的企業(yè)。當(dāng)然《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》也允許農(nóng)民跟別的投資者進(jìn)行聯(lián)營(yíng),所以界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地本身也是很復(fù)雜的事情。
其次,允許閑置或者利用率很低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn),過(guò)去批的地流轉(zhuǎn)出去了,以后還批不批?如果前頭不斷地流轉(zhuǎn)出去,后面不斷地再批準(zhǔn),就都變成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地了。這就帶來(lái)一個(gè)明顯的問(wèn)題:繼續(xù)批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,仍然是城鄉(xiāng)分割,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)就不存在。因此,到時(shí)候應(yīng)該改變按照所有制管理土地的方式,把農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地區(qū)分開來(lái),按照土地用途進(jìn)行管理。
《決定》指明了農(nóng)村土地管理制度改革的方向,是很重大的改革決策,但是需要研究的事情很多,因此《決定》非常明確地要求,要抓緊完善相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策,規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度的改革。規(guī)范推進(jìn)是非常重要的?,F(xiàn)在只是提出了方向,還沒(méi)有實(shí)施細(xì)則,國(guó)土資源管理部門在這個(gè)時(shí)候要更加嚴(yán)格才行,只有等具體改革措施拿出來(lái)后才能往前推進(jìn)。
四、各類涉及突破現(xiàn)行法律的農(nóng)村土地制度改革試驗(yàn),必須堅(jiān)持程序、可控、預(yù)案、封閉的原則
關(guān)于各種各樣的涉及農(nóng)村土地制度的試驗(yàn),是大家很關(guān)注的。農(nóng)村改革實(shí)際上一直是從試驗(yàn)中提取規(guī)范性的政策,這是我們黨的重要經(jīng)驗(yàn)。包產(chǎn)到戶和包干到戶從開始到認(rèn)可的過(guò)程,大概經(jīng)過(guò)了四年,是從農(nóng)民的創(chuàng)造中提取養(yǎng)分提升和升華出來(lái)的。所以,對(duì)于試驗(yàn),農(nóng)村改革從來(lái)不陌生,而且應(yīng)該積極地去推進(jìn)。但是,30年前和30年后畢竟有很大的區(qū)別。30年來(lái),我國(guó)已經(jīng)初步形成了一個(gè)法律法規(guī)體系,盡管還有很多體制機(jī)制需要改革,但毫無(wú)疑問(wèn),不能漠視它的存在。既然是改革試驗(yàn),在有的地方就可能要突破現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策。批準(zhǔn)某個(gè)試驗(yàn)區(qū),其突破是得到認(rèn)可的。在我們這個(gè)法制國(guó)家,改革試驗(yàn)必須遵循以下原則:
第一個(gè)原則就是程序。確定要做的試驗(yàn),如果不涉及法律當(dāng)然可以,但是涉及法律就要嚴(yán)格規(guī)定,即突破了什么法律就一定要得到該法律立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。否則誰(shuí)都想搞,那制定法律還有什么用?還能不能建設(shè)法制型社會(huì)?以嚴(yán)格的程序批準(zhǔn)試驗(yàn)是必須的。
第二個(gè)原則是可控。既然是試驗(yàn),就必須掌握在可以控制的地域范圍內(nèi)。比如,一個(gè)試驗(yàn)項(xiàng)目在多大范圍內(nèi)進(jìn)行,一個(gè)村、一個(gè)鎮(zhèn)還是一個(gè)縣?報(bào)了什么,批了什么,就只能在這個(gè)范圍內(nèi)執(zhí)行。必須可以控制,不能控就不能叫試驗(yàn)了。
第三個(gè)原則是預(yù)案。凡是試驗(yàn)就可能成功也可能失敗。成功了不要緊,皆大歡喜,報(bào)到中央,全國(guó)推廣。如果試驗(yàn)失敗怎么辦?而試驗(yàn)本身就應(yīng)允許失敗。對(duì)當(dāng)?shù)卣畞?lái)說(shuō),失敗了沒(méi)關(guān)系,但是參與試驗(yàn)的農(nóng)民怎么辦?他們的身家性命在里面,能僅僅說(shuō)句“對(duì)不起,這項(xiàng)試驗(yàn)失敗了”就不管了?所以,一定要承擔(dān)起對(duì)參與試驗(yàn)農(nóng)民的責(zé)任,要建立這樣一套機(jī)制。
第四個(gè)原則是封閉。在封閉的范圍內(nèi)試驗(yàn),冷靜觀察,實(shí)際操作,看到底行還是不行。把全局的問(wèn)題放到局部試驗(yàn),目的就是要減少對(duì)社會(huì)的震蕩。所以我不贊成涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)政策的試驗(yàn)項(xiàng)目在驗(yàn)收和批準(zhǔn)推廣之前就作公開宣傳。
不是不允許試驗(yàn),要試,這四個(gè)原則是要把關(guān)的。當(dāng)這項(xiàng)試驗(yàn)到一定程度,各方面都認(rèn)可了,覺(jué)得可以,那驗(yàn)收之后報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),在全國(guó)推廣,這才是承擔(dān)試驗(yàn)改革的責(zé)任。農(nóng)村土地問(wèn)題涉及千家萬(wàn)戶,凡是關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益的事情,我們一定要慎之又慎。所以,我贊成試驗(yàn),但是試驗(yàn)要講規(guī)矩,試驗(yàn)要有程序,按批準(zhǔn)的內(nèi)容規(guī)范去推進(jìn)。這樣才能在不引起社會(huì)動(dòng)蕩的情況下,針對(duì)現(xiàn)行土地管理制度中突出的問(wèn)題,盡快實(shí)行改革,把我國(guó)農(nóng)村的土地管理制度建設(shè)得更好。