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強(qiáng)化人大監(jiān)督提高審議質(zhì)量

＊＊區(qū)人大常委會(huì)辦公室＊＊＊

地方人大的監(jiān)督權(quán)，是憲法賦予人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，代表和體現(xiàn)著國(guó)家和人民的意志。人大行使監(jiān)督權(quán)離不開會(huì)議審議，這是人大工作的特色。依法召開人大常委會(huì)會(huì)議，審議“一府兩院”的工作報(bào)告或執(zhí)行法律、法規(guī)及人大決議、決定等情況匯報(bào)，是人大常委會(huì)行使決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的主要形式和載體。審議質(zhì)量的高低直接影響著人大監(jiān)督水平的高低。近年來，各級(jí)人大及其常委會(huì)堅(jiān)持把提高審議質(zhì)量作為強(qiáng)化人大監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)來抓，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成效。但從實(shí)踐來看，審議質(zhì)量不高，監(jiān)督力度不大，仍是普遍存在的問題。

一、當(dāng)前人大審議存在的主要問題及其造成的不良影響概括地講，主要存在“五不”現(xiàn)象：

一是有些事項(xiàng)不便審議。有些重大事項(xiàng)不經(jīng)人大或人大常委會(huì)審議決定，往往“黨委定調(diào)子，政府拿盤子，”，共同拍板，聯(lián)合發(fā)文作出決定。

二是情況不明“不會(huì)”審議。有的人大代表、組成人員受自身素質(zhì)和本職工作等方面的影響，難以進(jìn)入角色，平時(shí)理論學(xué)習(xí)和調(diào)查研究不夠，往往吃不準(zhǔn)法律法規(guī)的規(guī)定，吃不準(zhǔn)有關(guān)問題的實(shí)際情況。因調(diào)查不深，知識(shí)不足，情況不明，胸中無(wú)數(shù)而沉默少語(yǔ)。有的雖發(fā)言，但只是不著邊際地泛泛而談，說一些套話、空話、題外話，“鼓槌敲不到點(diǎn)子上”。

三是心存疑慮“不敢”審議。受“官大于民”舊觀念的束縛，認(rèn)為“批評(píng)上級(jí)有礙前途”，審議何必頂真，往往心有余悸，謹(jǐn)小慎微，不想“自找麻煩”。

四是礙于情面不好審議。過分考慮到本部門或個(gè)人的利益，當(dāng)老好人思想嚴(yán)重。怕說多了不討人喜歡，說硬了搞僵關(guān)系，往往是“多栽花，少栽刺”。

五是思想守舊不肯審議。認(rèn)為“人大工作老一套”，例行公事，履行程序，不解決什么問題，代表講了也沒用，或過去所提意見和建議未被采納，心有怨言，認(rèn)為“人微言輕”，與其絞盡腦汁地想，唇焦口燥地講，倒不如閉口不談地好。

“五不”現(xiàn)象的存在對(duì)人大工作造成的不良影響不可低估，主要有：

影響之一：有損于人大權(quán)威。憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)的職權(quán)是至高無(wú)上的，人大及其常委會(huì)只有依法行使好包括審議權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)職權(quán)，才能樹立和維護(hù)人大的權(quán)威。代表、組成人員如果不能充分行使職權(quán)，積極參與審議，監(jiān)督“一府兩院”工作，勢(shì)必會(huì)失去廣大人民群眾對(duì)人大及其常委會(huì)的信任和希望，降低人大的威信。

影響之二：有悖于人民要求。憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)代表人民行使管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。隨著社會(huì)主義民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，人民群眾對(duì)民主的要求越來越高，他們需要敢于反映群眾呼聲，敢于說真話的人大代表。如果代表、組成人員參與審議顧這顧那，輕描淡寫地走過場(chǎng)，不為群眾呼吁，人民群眾是不會(huì)滿意的。

影響之三：有失于代表職責(zé)。《代表法》明確規(guī)定了人大代表的權(quán)利和義務(wù)。人大代表不僅是榮譽(yù)，更是職責(zé)，應(yīng)始終牢記人民的囑托，充分履行代表的審議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，勇于發(fā)言，說出真話、心里話。如果僅當(dāng)“榮譽(yù)代表”、“掛名代表”，就是一種失職。

影響之四：有敗于人大會(huì)風(fēng)。會(huì)議審議時(shí)不積極發(fā)言，不認(rèn)真傾聽別人的意見和建議，或閑聊，或看其它報(bào)刊雜志，有的甚至遲到早退，跑進(jìn)跑出，使本應(yīng)嚴(yán)肅務(wù)實(shí)的人代大會(huì)或人大常委會(huì)會(huì)議顯得松散隨便，影響了權(quán)力機(jī)關(guān)的議事質(zhì)量和工作效率，敗壞了會(huì)風(fēng)。

二、努力提高人大常委會(huì)的審議質(zhì)量努力提高人大常委會(huì)的審議質(zhì)量，是堅(jiān)持完善人民代表大會(huì)制度的需要，是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要方面，也是樹立地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)威信的重要途徑。地方人大及其常委會(huì)必須站在履行國(guó)家權(quán)力的高度，從實(shí)際出發(fā)，從人民根本利益出發(fā)，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)審議工作，提高監(jiān)督水平，以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。

（一）、加強(qiáng)學(xué)習(xí)提高素質(zhì)。審議質(zhì)量的高低，關(guān)鍵在人。人大代表、組成人員是人大監(jiān)督工作的主體，必須努力提高自身素質(zhì)，增強(qiáng)履行職責(zé)的責(zé)任感和使命感。“工欲善其事，必先利其器”。要提高常委會(huì)的審議質(zhì)量，就必須將學(xué)習(xí)作為加強(qiáng)自身建設(shè)的重中之重、常抓不懈。一是要加強(qiáng)對(duì)馬列主義、思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想及黨的十六大精神的學(xué)習(xí)，緊緊抓住解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)這一精髓，用黨的基本理論武裝組成人員的頭腦，提高組成人員的政治鑒別力、政治敏銳性，增強(qiáng)實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的自覺性和堅(jiān)定性。二是要加強(qiáng)對(duì)憲法、地方組織法、代表法、選舉法的學(xué)習(xí)，掌握人民代表大會(huì)制度理論，研究探索搞好人大各項(xiàng)工作的方法、程序和途徑。在學(xué)習(xí)和實(shí)踐的過程中，不斷健全和完善以常委會(huì)議事規(guī)則為龍頭的各項(xiàng)規(guī)章制度，促進(jìn)常委會(huì)的工作逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。三是要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、wto、科技、歷史等方面知識(shí)的學(xué)習(xí)，增加知識(shí)儲(chǔ)備，拓寬知識(shí)面，提高對(duì)客觀事物認(rèn)識(shí)的深度和前瞻性。

采取“缺什么，補(bǔ)什么”的方法，請(qǐng)專家進(jìn)行專題講座，開座談會(huì)交流學(xué)習(xí)體會(huì)，解疑答惑，增強(qiáng)學(xué)習(xí)的針對(duì)性。努力提高常委會(huì)組成人員的事業(yè)心和責(zé)任感，為提高議事深度、監(jiān)督質(zhì)量、決策水平奠定基礎(chǔ)。

（二）、深入調(diào)研掌握實(shí)情“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”。要深入基層，走訪群眾，調(diào)查研究，掌握實(shí)情，了解群眾的呼聲和要求，參加審議時(shí)才會(huì)心中有數(shù)，講得準(zhǔn)確，講得到位，講到點(diǎn)子上。“調(diào)查研究是謀事之基、成事之本”。只有認(rèn)真搞好會(huì)前的調(diào)研，才能在會(huì)議審議中提出自己的真知灼見。人大常委會(huì)要重視調(diào)查研究，著力提高調(diào)研質(zhì)量，努力把常委會(huì)建設(shè)成為調(diào)研型的機(jī)關(guān)。一是制定調(diào)研方案，學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)及專業(yè)知識(shí)，明確方法、步驟、時(shí)間要求以及重點(diǎn)需要解決的問題。二是要認(rèn)真搞好調(diào)研。視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查等都是進(jìn)行調(diào)研的形式。在調(diào)研中，既要聽匯報(bào)，察看面上的工作，又要將重點(diǎn)“下移”，采取問卷調(diào)查、個(gè)別走訪、選點(diǎn)察看，征求基層人大代表和群眾的意見，傾聽民意，掌握第一手資料。堅(jiān)決克服“只看好的，不看差的”、“坐著車子轉(zhuǎn)，隔著玻璃看”等不良的調(diào)研之風(fēng)。三是要召開好調(diào)研座談會(huì)。參與調(diào)研的人員要積極發(fā)表意見，要去粗存精、沙里淘金；定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，從中找出事物的本質(zhì)與規(guī)律，避免淺嘗輒止，人云亦云，以便形成質(zhì)量較高的調(diào)研報(bào)告，為常委會(huì)審議提供參考。調(diào)研報(bào)告成績(jī)概括要全面精練，問題提得要準(zhǔn)確深刻，建議的針對(duì)性、操作性要強(qiáng)。

會(huì)中認(rèn)真組織各項(xiàng)審議。要營(yíng)造一個(gè)民主務(wù)實(shí)的會(huì)議氛圍，引導(dǎo)代表、組成人員在審議時(shí)緊扣主題，暢所欲言，力求使審議發(fā)言“準(zhǔn)、深、透”?！皽?zhǔn)”就是對(duì)“一府兩院”工作中存在的不足和問題要找得準(zhǔn)，提出的建議和對(duì)策也要準(zhǔn)?！吧睢本褪前l(fā)言要突出重點(diǎn)，簡(jiǎn)明扼要，避免重復(fù)“一府兩院”工作匯報(bào)中講過的內(nèi)容，要多加分析，勇于指出問題的深層次原因?！巴浮本褪菑V開言路，有的放矢，把每個(gè)議題議透，取得實(shí)效。同時(shí)，審議還要做到議而有決，對(duì)各項(xiàng)審議事項(xiàng)作出明確態(tài)度，或作出決議、決定，或作出審議意見，交有關(guān)部門依照辦理。要高度重視決議、決定、審議意見的質(zhì)量，符合人民的意志和要求，體現(xiàn)法治精神，使其具有權(quán)威性、法定性、人民性。只有這樣，才能使被監(jiān)督者心悅誠(chéng)服，樂于接受。

（三）、依法審議客觀公正。首先，要做好會(huì)議的籌備工作。審議的議題要在二十天前通知常委會(huì)組成人員及有關(guān)部門，讓組成人員有充分的時(shí)間圍繞審議的議題進(jìn)行調(diào)研。會(huì)議文件應(yīng)在3天前發(fā)到組成人員手中，要向參會(huì)人員提供相關(guān)的法律知識(shí)等有關(guān)材料。對(duì)會(huì)議的安排，時(shí)間要相對(duì)寬松，保證組成人員有充分的時(shí)間進(jìn)行審議。其次，會(huì)議期間主持人要積極引導(dǎo)組成人員講實(shí)話、說實(shí)情、依法審議。要注意克服“三種傾向”：一是“海闊天空，不著邊際”的傾向；二是只唱“贊歌”的傾向；三是“亂發(fā)牢騷，借機(jī)報(bào)復(fù)”的傾向。發(fā)言要依法、有理、有據(jù)，簡(jiǎn)短明了，抓住問題的癥結(jié)所在，少講成績(jī)，多談問題；少說空話，多提建議，適時(shí)集中大多數(shù)人的意見。重要工作，還應(yīng)及時(shí)做出決議、決定。形成的決議、決定要注意適宜于本地區(qū)人民群眾可承受的程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和改革的力度，符合有關(guān)法律法規(guī)精神，符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，把落腳點(diǎn)放在促進(jìn)依法行政、公正司法上來。

（四）、跟蹤監(jiān)督狠抓落實(shí)。落實(shí)是審議的延續(xù)，也是審議的目的和落腳點(diǎn)。落實(shí)常委會(huì)決議決定和審議意見，是維護(hù)憲法及其他法律、法規(guī)的必然要求。常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)要按照全面準(zhǔn)確反映審議情況整理審議意見，經(jīng)主任會(huì)議討論通過后，以常委會(huì)文件印發(fā)給有關(guān)部門進(jìn)行辦理，明確辦理時(shí)限。要將決議決定和審議意見的辦理工作列入督辦工作事項(xiàng)。常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)要及時(shí)了解辦理工作的情況，加大督辦力度，采取檢查、調(diào)查等形式，督促承辦部門在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將辦理情況書面報(bào)告常委會(huì)。主任會(huì)議要定期聽取審議意見辦理情況的匯報(bào)，對(duì)不認(rèn)真辦理的承辦部門，提出批評(píng)意見，或進(jìn)行跟蹤視察，督促其盡快辦理；對(duì)拒不辦理的部門，要按照法定程序采用質(zhì)詢、罷免等硬性手段，促進(jìn)審議意見的辦理工作。

（五）、堅(jiān)持原則，依法開展人大審議。審議“一府兩院”工作報(bào)告必須堅(jiān)持原則，依法進(jìn)行，做到既不失職，又不越權(quán)。

一要堅(jiān)持民主集中制的原則。要充分發(fā)揚(yáng)民主，切實(shí)尊重和保護(hù)人大代表、組成人員的民主權(quán)利，保證言論免責(zé)權(quán)，讓大家都能暢所欲言、各抒己見，使會(huì)議的各項(xiàng)審議最大限度地體現(xiàn)集體的意見和智慧。在民主的基礎(chǔ)上，要特別注意正確地集中，防止任何形式的個(gè)人獨(dú)斷專行，保證決策的正確性。

二要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則。確定審議議題要從實(shí)際出發(fā)，每次會(huì)議議題不宜過多，避免泛泛而談，流于形式。會(huì)議審議要做到實(shí)事求是，一分為二，客觀公正。會(huì)議作出的決議、決定和形成的書面審議意見要符合實(shí)際，切實(shí)可行。

三要堅(jiān)持抓大事的原則。要抓大事、議大事、管大事，抓住重大的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、宏觀的、全局的問題和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，進(jìn)行認(rèn)真地審議，力求議深議透。

四要堅(jiān)持監(jiān)督與支持并重的原則。同志指出：監(jiān)督“一府兩院”工作是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職責(zé)。這種監(jiān)督是一種制約，又是一種支持和改進(jìn)。人大對(duì)“一府兩院”的合法、正確的行為給予肯定，就是支持。人大通過監(jiān)督，幫助“一府兩院”糾正失誤，減少損失，吸取教訓(xùn)，改進(jìn)工作也是支持。

（六）、聯(lián)系實(shí)際，大膽改進(jìn)審議方式。

一是分組審議與專題審議相結(jié)合。為了使審議內(nèi)容和審議形式得到最佳統(tǒng)一，會(huì)議在安排分組審議的基礎(chǔ)上，可圍繞本地經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改革開放過程中人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行專題審議，組織一部分熟悉有關(guān)方面工作的代表、組成人員參加審議，邀請(qǐng)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人列席會(huì)議，直接聽取代表的意見和建議，當(dāng)場(chǎng)解答和辦理代表提出的有關(guān)問題。這樣使審議的重點(diǎn)更加突出，審議的深度、廣度得到明顯體現(xiàn)，從而有效地促進(jìn)審議質(zhì)量的提高。

二是一般審議與重點(diǎn)審議相結(jié)合。為避免審議中的“冷場(chǎng)”、“走題”等現(xiàn)象，在會(huì)前可選定一部分熟悉有關(guān)方面工作、語(yǔ)言表達(dá)能力強(qiáng)的代表、組成人員作為重點(diǎn)發(fā)言對(duì)象，通知他們盡早搜集有關(guān)資料，列出發(fā)言提綱。會(huì)上，他們的發(fā)言在整個(gè)審議過程中要起到主導(dǎo)、啟發(fā)他人的作用，保證審議的效果。

三是書面審議與口頭審議相結(jié)合。單純采用口頭審議的形式，既受時(shí)間的限制，又使少部分心中有數(shù)而不善言辭的代表、組成人員難以表達(dá)清楚個(gè)人的意見和建議。為彌補(bǔ)不足，可采用書面審議與口頭審議相結(jié)合的方式。印制書面審議專用稿紙發(fā)給代表、組成人員。代表、組成人員利用休息時(shí)間可以通過書面形式向上反映一些不宜面對(duì)面直接提出的意見和建議。這樣使審議的形式更活，審議意見也更具有全面性、深刻性。

四是審議與表決相結(jié)合。為保證審議意見最大限度地反映集體意愿，更加符合法律，會(huì)議在聯(lián)組審議的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快形成書面審議意見的初稿，并及時(shí)提交會(huì)議進(jìn)行表決。如表決通過，再交由“一府兩院”依法辦理。

（七）、不斷改善、構(gòu)建基礎(chǔ)保障體系。

首先，要加速推進(jìn)政治體制改革。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和依法治國(guó)方略的大力推進(jìn)，要更加重視解決領(lǐng)導(dǎo)體制問題，依法理順黨委與人大、政府、司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，做到各司其職，并且逐步走向法制化、制度化。

其次，要建立工作通報(bào)制度。要從法制上進(jìn)一步明確一切國(guó)家機(jī)關(guān)都要向同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告工作的制度?！耙桓畠稍骸钡闹匾募üぷ饔?jì)劃、重要決定、規(guī)章制度、重大事項(xiàng)的處理等，必須及時(shí)報(bào)送。這樣便于監(jiān)督者更加了解被監(jiān)督者的情況，更好地實(shí)施監(jiān)督。

最后，要加強(qiáng)監(jiān)督主體的自身建設(shè)。一是思想建設(shè)。要認(rèn)真學(xué)習(xí)法律法規(guī)以及鄧小平理論、同志“三個(gè)代表”的重要思想，深刻認(rèn)識(shí)到人大代表依法審議是代表廣大人民的利益和意愿，自覺參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的具體形式。二是作風(fēng)建設(shè)。要不負(fù)人民重托，樹立良好作風(fēng)，經(jīng)常深入基層，調(diào)查研究，走訪群眾，聯(lián)系選民，了解民意，反映民情，敢為群眾鼓與呼。三是制度建設(shè)。主要有：學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、聯(lián)系選民制度、會(huì)議考勤制度、代表向選民述職制度、參加審議的約束制度、總結(jié)評(píng)比制度等等。通過一系列制度建設(shè)，約束代表活動(dòng)行為，完善代表監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)其更好地履行職責(zé)，進(jìn)一步推動(dòng)人大監(jiān)督水平的提高。