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正文

農(nóng)村改革，在上世紀(jì)八十年代初，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志，全面展開了各項改革，取得了輝煌成果，促進(jìn)了經(jīng)濟和社會發(fā)展。由于社會的不斷發(fā)展變化，農(nóng)村的發(fā)展遇到了不小的困難。深化農(nóng)村改革的問題，已經(jīng)擺到人們的面前。

本文本試從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟管理體制和社會管理體制三個方面，提出深化農(nóng)村改革的構(gòu)想。

一、深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的構(gòu)想

（一）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的缺陷。產(chǎn)權(quán)，即財產(chǎn)所有權(quán)，是指財產(chǎn)所有人在法律規(guī)定范圍內(nèi)的物（財產(chǎn)）占有、使用、收益與處分，并排他干涉的權(quán)利。是最具有重要地位的物權(quán)，又是唯一完全的充分的物權(quán)?，F(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系，土地產(chǎn)權(quán)主要劃分為土所有權(quán)、土地使用權(quán)（含土地承包經(jīng)營權(quán)）。

1、集體土地所有權(quán)的主體不明。國家所有土地所有權(quán)的主體，法律規(guī)定得很明確，《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定“國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，則法律沒有作出明確規(guī)定。對農(nóng)村土地相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定比較早的法律是，1986年4月12日頻布的《中華人民共和國民法通則》“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！边@一規(guī)定，似乎是明確了，不過其中的“或者村民委員會經(jīng)營、管理”就更加使集體土地所有權(quán)主體模糊了。對當(dāng)時來說，原生產(chǎn)隊級的集體經(jīng)濟組織和村民委是兩個牌子一套人馬。在實踐中并無大礙。但是，過后村民委改設(shè)在原大隊級，原村民委級（原生產(chǎn)隊）設(shè)村民小組。實質(zhì)上已經(jīng)是“此村民委非彼村民委”了?，F(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！边@一規(guī)定，也似乎明確，即，集體土地所有權(quán)主體分為三類，一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體；二是村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體；三是村內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織（原生產(chǎn)隊的繼承者）農(nóng)民集體。由于法律沒有對農(nóng)民集體土地的所有權(quán)規(guī)定由誰代表“農(nóng)民集體”行使，從而使這個法律規(guī)定模糊起來了。加上其中規(guī)定的“或者村民委員會經(jīng)營、管理”和“或者村民小組經(jīng)營、管理”就更加使農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊起來了。使人誤解為農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，一是屬“集體經(jīng)濟組織或（和）村民委員會”、“集體經(jīng)濟組織或（和）村民小組”；二是“村內(nèi)的一切農(nóng)村集體土地都屬村民委員會所有”。例如，某地級市的規(guī)定“本辦法所稱的農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，是指依法成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會”。法律法規(guī)規(guī)定用“或者”一詞，怎樣理解？一件物品，或者甲或者乙，是誰快就是誰還是誰勢力大就是誰？如果說這個規(guī)定的本意是，甲不存在就屬于乙，那還好理解?？墒且粋€國家這么大，上千萬個組織都是甲不存在嗎，兩個同時存在怎么辦？原先甲不在后來又出現(xiàn)，怎么辦？由于法律規(guī)定的不明確和不一致，使農(nóng)村土地所有權(quán)主體產(chǎn)生模糊，在實踐中出現(xiàn)了混亂。特別是全國沒有統(tǒng)一規(guī)定必須設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，不少地方就沒有設(shè)立而由村民委和村民小組代行管理，有些村民委員會就認(rèn)為自己是村內(nèi)一切集體土地的所有權(quán)人，就出現(xiàn)任意調(diào)整、收回村內(nèi)各個集體經(jīng)濟組織（原生產(chǎn)隊級）農(nóng)民的承包地、任意發(fā)包、出賣村內(nèi)“四荒”的現(xiàn)象。在土地被征用時，竟不經(jīng)過土地所有者的集體經(jīng)濟組織及其農(nóng)民，就以土地所有者的身份辦理征地手續(xù)，并任意支配征地費。

2、農(nóng)村集體土地使用權(quán)的權(quán)能沒有充分利用而淡化。

按有關(guān)法律規(guī)定，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)分為建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用土地使用權(quán)（直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地使用權(quán)、“四荒”即荒山、荒溝、荒丘、荒灘土地使用權(quán)）。除《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！焙汀按_認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”的以外，其他的農(nóng)村集體土地使用權(quán)并沒有登記發(fā)證管理，事實上農(nóng)村集體土地使用權(quán)的權(quán)能沒有充分利用而被淡化了。例如，農(nóng)村早年建造的舊房屋的宅基地的土地使用權(quán)沒有實行登記發(fā)證制度；又如，承包地的土地使用權(quán)不明。從現(xiàn)行的法律來看，土地承包經(jīng)營權(quán)似乎不完全等于土地使用權(quán)。這就存在這么一個問題，即承包地的土地使用權(quán)隨所有權(quán)留在集體經(jīng)濟組織里，或者土地使用權(quán)隨土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到土地承包經(jīng)營權(quán)人。如果土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)了，其土地使用權(quán)是否隨其流轉(zhuǎn)。可見，農(nóng)村集體土地的土地使用權(quán)在這兩方面被淡化了。

3、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能有限，權(quán)利不平等。表現(xiàn)在：集體土地被征用征收時，農(nóng)民不能直接參與商談，缺了處分權(quán)；征地補償費標(biāo)準(zhǔn)被法律上限，而土地所有權(quán)變成國有后，其使用權(quán)進(jìn)入市場則價格無上限；集體所有和國有只是主體有別，而土地是沒有任何差別的，但法律在保護(hù)上卻有明顯的傾向性，不符合“權(quán)利主體平等”之法理。另外，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全，也是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的一種缺陷。盡管我國制定了加強農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)管理一些政策規(guī)定，但總體說來，禁止的比放開的多，限制的比鼓勵的多。

（二）深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的設(shè)想。

土地作為一種不動產(chǎn)資源，無論歸誰所有或使用，權(quán)利人都無法將其轉(zhuǎn)移，因此，農(nóng)村集體土地的改革應(yīng)主要體現(xiàn)在土地資源的珍惜與合理利用上。應(yīng)從國情出發(fā)，遵循既不能違背我國土地的生存保障、收益和就業(yè)三大功能，又符合農(nóng)村經(jīng)濟健康向前發(fā)展、提高農(nóng)村生活質(zhì)量水平和安民心穩(wěn)天下的原則，來進(jìn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革。

1、用法律規(guī)定明確農(nóng)村集體土地的所有權(quán)的權(quán)利主體，寫明“農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使”。同時，修改有關(guān)法律的相關(guān)條文，形成法律規(guī)定的“一致性”和法律標(biāo)準(zhǔn)的“唯一性”。如將“由集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理（發(fā)包）”、“集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理（發(fā)包）”中的有關(guān)“村民委員會”和“村民小組”內(nèi)容刪掉；將“（集體經(jīng)濟組織成員的）村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上的村民代表同意”修改為“集體經(jīng)濟組織的有表決權(quán)的成員會議三分之二以上成員或者三分之二以上的成員代表會議同意”。

2、參照國有土地產(chǎn)權(quán)體系及其管理制度，根據(jù)“兩權(quán)”分離的原則，將集體土地所有權(quán)和使用權(quán)分離出來。集體土地使用權(quán)的權(quán)利義務(wù)應(yīng)等同于國有土地使用權(quán)。集體土地所有權(quán)為集體所有，集體土地使用權(quán)可以為私人所有。集體土地使用權(quán)規(guī)定使用年限。農(nóng)用土地使用權(quán)，無償劃撥為農(nóng)民家庭所有后可以進(jìn)入市場有償流轉(zhuǎn)，可以抵押，強化占有、收益和處分權(quán)利。集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)變更土地使用權(quán)人，實行低收集體土地出讓費原則。集體土地出讓費收益人為該宗土地所有權(quán)人。集體土地實行登記、發(fā)證管理制度和憑證占有、使用制度以及地籍管理制度。根據(jù)現(xiàn)行法律，集體土地使用權(quán)又分為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用土地使用權(quán)兩大類；農(nóng)用土地使用權(quán)又分為直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)和“四荒”即荒山、荒溝、荒丘、荒灘土地使用權(quán)?，F(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)該屬于農(nóng)用土地使用權(quán)當(dāng)中的一個細(xì)分種類，而它又交*于直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)和“四荒”土地使用權(quán)之間。從具有登記發(fā)證管理意義的必要性看，應(yīng)該是集體土地建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用土地使用權(quán)兩大類，前者的使用年限應(yīng)參照國有土地使用權(quán)年限相對短一些；后者應(yīng)參照土地承包期年限或相對短一些。實行集體土地產(chǎn)權(quán)改革時，初輪農(nóng)用土地使用權(quán)的劃撥，應(yīng)考慮政策法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性，盡量使農(nóng)用土地使用權(quán)人和使用年限與現(xiàn)行的初始土地承包經(jīng)營權(quán)人和承包年限的一致；農(nóng)用土地使用權(quán)年限與現(xiàn)行土地承包期同時終滿。從長遠(yuǎn)來看，往后農(nóng)用土地使用權(quán)的作用將比土地承包經(jīng)營權(quán)更有實際意義。第二輪（現(xiàn)行）土地承包期滿，其作用將自然淡化。

集體土地登記發(fā)證管理機關(guān)是縣級政府的土地管理部門。

3、將征地補償費的限制政策改為保護(hù)農(nóng)民利益政策。在征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，將上限改為下限。無論是公益性用地或者是經(jīng)營性用地，補償費標(biāo)準(zhǔn)不能有差別，因為，少數(shù)被征地農(nóng)民沒有犧牲自己的利益為公眾搞公益建設(shè)的義務(wù)。在征地補償商談上，征地方和被征地方的法律地位平等。

這一農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革，理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，弱化所有權(quán)，強化土地使用權(quán)，農(nóng)用土地使用權(quán)可以進(jìn)入市場有償流轉(zhuǎn)，使集體土地使用權(quán)體現(xiàn)其應(yīng)有的價值。這是農(nóng)村改革從“集體所有，集體經(jīng)營，按勞分配”－“集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制”－“集體所有，家庭承包經(jīng)營”向“集體所有，家庭經(jīng)營”的方向發(fā)展的必然趨勢。這一改革，既能穩(wěn)定土地的農(nóng)民集體所有權(quán)，又能保障農(nóng)民個人使用土地的權(quán)利；既能使土地合理流轉(zhuǎn)，使土地積極集中，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營需要，同時為要進(jìn)入城市的農(nóng)民提供有一定年限的農(nóng)用土地使用權(quán)價值可轉(zhuǎn)讓而取得所需資金，又可以使減了人口數(shù)量的留守農(nóng)民在每一輪農(nóng)用土地使用權(quán)周期滿后無償?shù)玫皆黾油恋財?shù)量，從而使未來農(nóng)民在發(fā)展經(jīng)濟上能有應(yīng)有的土地保障。

二、深化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革的構(gòu)想

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織體制的缺陷。現(xiàn)時鄉(xiāng)級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村級集體經(jīng)濟組織和小組級集體經(jīng)濟組織的前身分別是，公社、大隊和生產(chǎn)隊，是相對應(yīng)的被繼承和繼承關(guān)系。各級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對土地的占有比例，在“三級所有，隊為基礎(chǔ)”時期，公社占的比例很小，幾乎沒有土地；大隊占的比例也小，少數(shù)大隊有少量土地，多數(shù)大隊沒有土地；生產(chǎn)隊占有幾乎所有的農(nóng)村土地。鄉(xiāng)級和村級集體經(jīng)濟組織又分為兩種類型，第一類是對土地?fù)碛兴袡?quán)的村（原大隊）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（原公社）全體農(nóng)民集體所有的經(jīng)濟組織；第二類是第一類經(jīng)濟組織興辦的經(jīng)濟實體。1、鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟組織，從全國來看，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不存，即使存在的這些少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，“全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體所有”已空有其名而無其實了，只能說是少數(shù)人所有。2、村級集體經(jīng)濟組織，存在的數(shù)量不少，存在的問題也比較多。一般是被村民委員會架空而沒有另外成立經(jīng)濟組織管理機構(gòu)。無其名又無其實，完全被村民委取代，只是人們需要其名時才偶爾提到它。絕大部分的村，沒有真正意義的經(jīng)濟實體，只是利用土地政策法律的缺陷，將村內(nèi)其他經(jīng)濟組織（小組、原生產(chǎn)隊）的土地說成全村所有，由村民委經(jīng)營管理。村民委作為發(fā)包方將全村各小組的土地發(fā)包，從中有收益。在任意拍賣“四荒”和土地被征用時又占有一定的金額。在這些村中，有少數(shù)興辦辦經(jīng)濟實體，村民委有不少收入。由于集體經(jīng)濟組織法律的缺位，村級經(jīng)濟管理混亂，集體經(jīng)濟流失嚴(yán)重?！叭迦w農(nóng)民集體所有”有其名而無其實，實際變成村干部個人所有，是村官腐敗之源。從這些年暴露出來的問題看，這已是相當(dāng)普遍的問題了。

（二）深化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織體制改革的設(shè)想。1、只保留最基層的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（原生產(chǎn)隊的繼承者。其規(guī)?，F(xiàn)狀，少的幾戶組成，一般20～30戶，上100戶的很少見），作為行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的唯一的一種組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，全國應(yīng)統(tǒng)一簡稱農(nóng)經(jīng)組，以便在制定政策和修訂法律、法規(guī)使用其名稱上的一致性。名稱的一致性，還可以區(qū)別于其他農(nóng)村經(jīng)濟組織，減少在社會活動中不必要的麻煩。改革后的農(nóng)經(jīng)組，主要行使土地所有權(quán)職能，不具有生產(chǎn)、經(jīng)營職能。在劃撥土地使用權(quán)給農(nóng)戶家庭時，留出3～5份地，其中2～3份作為管理人員報酬，2～3份作集體組織日常運作經(jīng)費收入來源。2、撤銷解散屬于第一類的鄉(xiāng)級和村級集體經(jīng)濟組織，改制第二類經(jīng)濟組織。從幾十年的實踐來看，鄉(xiāng)級和村級集體經(jīng)濟的消極因素大于積極因素。真正能發(fā)展壯大，真正實現(xiàn)全體成員所有和體現(xiàn)鄉(xiāng)、村級集體經(jīng)濟優(yōu)熱性的，在全國是鳳毛麟角不多見的。國有企業(yè)都已“抓大放小”，全面改制了，何況農(nóng)村村級和鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟的這種現(xiàn)狀呢。因此，對鄉(xiāng)級和村級集體經(jīng)濟必須大刀闊斧地改革，屬于第一類的鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟組織，全部撤銷解散。其所有的土地、財產(chǎn)，析分到原所屬的各農(nóng)經(jīng)組。屬于第一類集體經(jīng)濟組織舉辦的經(jīng)濟實體，即第二類集體經(jīng)濟組織，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)改制。將其資產(chǎn)析成股份分到第一類集體經(jīng)濟組織全體成員后可有償流轉(zhuǎn)；將其集體土地所有權(quán)析分到各農(nóng)經(jīng)組，土地使用權(quán)進(jìn)行無償劃撥歸其所有。在村級的第二類經(jīng)濟組織－經(jīng)濟實體改制時，應(yīng)留出一定的股份比例給村級行政管理組織控股，作為管理機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費來源。改革后的村級行政管理組織，主要具社會管理職能，不具生產(chǎn)、經(jīng)營職能。

三、深化村民委員會和村級管理機構(gòu)的構(gòu)想

（一）村民委員會的缺陷。目前，村民委員會普遍是規(guī)模過大，不但不利于開展工作，而且也客觀上制約了村民參加民主管理和行使民主權(quán)利積極性。1、村民委員會的規(guī)模。自從村民委由自然村改設(shè)在行政村后，有的村的人口有2000人左右，有的多達(dá)四五千人；有的由數(shù)個甚至數(shù)十個自然村組成，有的村落居住分散在幾十平方公里甚至上百平方公里土地上。2001年農(nóng)村稅費改革以來，出于村級財力的原因，各地合并行政村之勢不減，每年全國有上萬個村合并。這次農(nóng)業(yè)稅全免，并村將有一次高潮。2、村民委員會規(guī)模過大的弊端。一是村內(nèi)利益圈多而公共利益少，村民參與民主管理的熱情不高。一般相鄰的自然村，客觀上就有共同的利益資源，如水、電、路、土地和山林等，人與人之間相熟而親近。村民對利益圈內(nèi)的事比較關(guān)注，對利益圈外的事則漠然視之。在有多元利益圈的特大行政村，什么“村民會議”、“一事一議”、“村民參與民主管理”等，那可是侈奢的東西。二是村民居住分散，無法召開村民會議。村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的難度大。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度難以落實。比如選舉工作，由于村的規(guī)模過大，村民互相認(rèn)識的不多。在那些沒有村級集經(jīng)濟的村，村干的職位沒有多大吸引力，村民參加選舉的熱情也不高。每次村民委或人大代表選舉，是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村內(nèi)骨干的“苦干”加“巧干”才能完成的?？梢赃@么說，村民委設(shè)在行政村以來，從來沒有召開過村民會議或村民代表會議的村，是相當(dāng)普遍的。這種狀況如何搞村民自治，如何推進(jìn)農(nóng)村民主進(jìn)程，如何貫徹落實《村民委員會組織法》？借用農(nóng)民“良種還應(yīng)有良法，才能獲得好收成”的話來說，再好的政策和法律也要有好的制度來保障，才能落到實處?？傊迕褡灾尾粦?yīng)是畫餅充饑。村民委員會的規(guī)模必須改小，才能夠推進(jìn)農(nóng)村的民主進(jìn)程。

（二）深化村民委員會和行政村管理機構(gòu)改革的設(shè)想。1、村民委員會改設(shè)在自然村或農(nóng)經(jīng)組。新設(shè)的村民委員會內(nèi)只有一個農(nóng)經(jīng)組的，村民委成員和農(nóng)經(jīng)組管理人員可以“一套人馬兩塊牌子”，在不同場合以相應(yīng)的身份名義作為。2、行政村管理機構(gòu)。村民委員會改設(shè)在自然村后，行政村作為國家行政管理延伸與村民自治的交匯點－“交換機”，設(shè)立半行政半自治的村級管理機構(gòu)，稱自治聯(lián)合村，簡稱聯(lián)村。改革后的村級行政管理組織，主要具社會管理職能，不具生產(chǎn)、經(jīng)營職能。聯(lián)村的村長在村內(nèi)農(nóng)民中由村民選任；黨支部書記由“兩推一選”產(chǎn)生，即在村民和黨員推薦的基礎(chǔ)上，經(jīng)過組織考核確定候選人，然后按黨章規(guī)定進(jìn)行黨內(nèi)選舉。每屆任期三年。聯(lián)村的村干部的報酬，國家財政按不低于當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給補貼，村內(nèi)自有收入的可由村民委主任會議和黨支部討論決定報酬標(biāo)準(zhǔn)。