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開(kāi)展黨內(nèi)監(jiān)督，不僅有內(nèi)部的自上而下、自下而上和平行監(jiān)督等相結(jié)合的問(wèn)題，而且還有一個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合的問(wèn)題。不言而喻，對(duì)一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)說(shuō)，在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)保證黨的各級(jí)組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能夠自覺(jué)接受黨外監(jiān)督顯得尤為重要。正因?yàn)槿绱?，《中?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》提出：“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合”。對(duì)此，筆者談幾點(diǎn)看法。

一、黨外監(jiān)督具有不可替代的作用

黨外監(jiān)督是相對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督而言的，按其地位作用可分為兩大類：一是國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督，屬于權(quán)力監(jiān)督；二是社會(huì)監(jiān)督，屬于權(quán)利監(jiān)督。前者即擁有國(guó)家法定監(jiān)督權(quán)力部門的監(jiān)督，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督等。社會(huì)監(jiān)督是指來(lái)自人民群眾個(gè)人或群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、新聞媒體等非國(guó)家性專設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，包括派監(jiān)督、群眾團(tuán)體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。

黨內(nèi)監(jiān)督在各種監(jiān)督中起著核心的作用，但從監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象的來(lái)源劃分，監(jiān)督有同體與異體的區(qū)別。同體監(jiān)督是指內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象同屬一個(gè)系統(tǒng)，相互聯(lián)系密切。異體監(jiān)督是指外部監(jiān)督，監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象來(lái)自不同的系統(tǒng)，利害關(guān)系較少。黨內(nèi)監(jiān)督屬于同體監(jiān)督，這種監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)在于監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象接近，有機(jī)會(huì)和條件更多地了解監(jiān)督對(duì)象的活動(dòng)，監(jiān)督更具有直接性和針對(duì)性，有利于減少中間環(huán)節(jié)，提高監(jiān)督工作的效率，降低監(jiān)督成本。但由于這種監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象利益相關(guān)密切，有時(shí)容易使監(jiān)督流于形式。如在目前查處的眾多黨內(nèi)違紀(jì)違法案件中，很少有同級(jí)紀(jì)委檢舉同級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)或黨委班子違法亂紀(jì)的案例。

相比之下，黨外監(jiān)督有其優(yōu)勢(shì)。由于這種監(jiān)督屬于異體監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者不存在隸屬關(guān)系，通常有助于監(jiān)督的客觀性與公正性。同時(shí)，黨外監(jiān)督還具有監(jiān)督主體的廣泛性和監(jiān)督形式的多樣性。

黨外監(jiān)督具有不可替代的作用，不僅僅在于其所具有的優(yōu)勢(shì)，而且還在于這種監(jiān)督關(guān)系到黨執(zhí)政的合法性。這里的合法性，是借用政治學(xué)的一個(gè)重要概念，指的是民眾對(duì)于現(xiàn)存政治秩序和政權(quán)的信任、支持和認(rèn)同。用鄧小平的話說(shuō)，就是人民“支持不支持”、“擁護(hù)不擁護(hù)”、“答應(yīng)不答應(yīng)”。一個(gè)政黨擁有公共權(quán)力，牽涉到公眾利益，其監(jiān)督就不僅是其內(nèi)部事務(wù)而成為公共事務(wù)了。這樣，黨必須建立社會(huì)對(duì)自身的監(jiān)督機(jī)制，使自己主動(dòng)地接受來(lái)自黨外的監(jiān)督。

二、把握黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的內(nèi)在聯(lián)系

堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，就要把握這兩種監(jiān)督的內(nèi)在聯(lián)系。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督是有區(qū)別的，但二者的根本出發(fā)點(diǎn)是相同的，都是為了維護(hù)黨和人民的根本利益。這種一致性是黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相統(tǒng)一的基石。實(shí)際上，二者的內(nèi)在聯(lián)系體現(xiàn)在多方面。具體地說(shuō)：

黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督互為條件。如黨內(nèi)監(jiān)督雖然在整個(gè)監(jiān)督體系中處于核心地位，但這種監(jiān)督必須以群眾監(jiān)督為基礎(chǔ)，以法律監(jiān)督為保證。反過(guò)來(lái)說(shuō)也是一樣，如果群眾監(jiān)督、法律監(jiān)督離開(kāi)了執(zhí)政黨監(jiān)督，其作用也是難以充分發(fā)揮的。

黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相互滲透。從監(jiān)督對(duì)象的分布來(lái)看，具有交叉性，即你中有我，我中有你。這些監(jiān)督對(duì)象并不都是集中在各監(jiān)督體系之內(nèi)，而是交叉分布在各個(gè)部門之中。如行政機(jī)關(guān)內(nèi)，就既有行政干部，又有黨的組織和黨員，還有一般群眾。因此，在行政機(jī)關(guān)中既有行政監(jiān)督對(duì)象，又有黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督的對(duì)象。

黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相互補(bǔ)充。顯然，任何一個(gè)方面的監(jiān)督都不可能獨(dú)自承擔(dān)起整個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的全部監(jiān)督任務(wù)。因此，各個(gè)監(jiān)督體系之間必須在監(jiān)督職能上互相補(bǔ)充。

黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相互協(xié)調(diào)。在開(kāi)展監(jiān)督的過(guò)程中，各監(jiān)督系統(tǒng)常常會(huì)遇到一些牽涉面廣、政策性強(qiáng)、互有交叉或管轄不明確的疑難問(wèn)題和案件，這就尤其需要各監(jiān)督系統(tǒng)在日常工作中加強(qiáng)聯(lián)系，共同研究監(jiān)督中遇到的疑難問(wèn)題和重大案件，統(tǒng)一各監(jiān)督部門的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)，協(xié)調(diào)工作關(guān)系。如在在開(kāi)展黨外監(jiān)督時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者有嚴(yán)重的違紀(jì)的行為，那這已經(jīng)不是黨外監(jiān)督所能處理的事情了，就應(yīng)及時(shí)向有關(guān)黨組織通報(bào)情況，提供必要的信息材料。同樣，在開(kāi)展黨內(nèi)監(jiān)督時(shí)，發(fā)現(xiàn)通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督難以解決的問(wèn)題，如違法犯罪問(wèn)題，就可以移送司法機(jī)關(guān)處理。

三、促進(jìn)黨外監(jiān)督轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)監(jiān)督

認(rèn)識(shí)黨外監(jiān)督有不可替代的作用，把握黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的內(nèi)在聯(lián)系，以便在實(shí)際工作中確保黨組織對(duì)來(lái)自黨外的監(jiān)督作出靈敏的反應(yīng)，并及時(shí)將黨外監(jiān)督轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)監(jiān)督，使外部的監(jiān)督在黨內(nèi)得到落實(shí)。

具體地說(shuō)：一要推行黨務(wù)公開(kāi)，讓黨外便于監(jiān)督。黨外群眾作為社會(huì)的主人，應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)權(quán)力運(yùn)作過(guò)程及結(jié)果的知情權(quán)。只有這樣，才能進(jìn)行有效監(jiān)督。二要完善保護(hù)機(jī)制，讓黨外敢于監(jiān)督。當(dāng)前黨外監(jiān)督作用發(fā)揮不夠，一個(gè)重要原因就是監(jiān)督權(quán)缺乏有力的法律支持。在很多地方，監(jiān)督者往往要看被監(jiān)督者的臉色行事，這是很不正常的現(xiàn)象。三要發(fā)揮組織作用，讓黨外善于監(jiān)督。這就要求黨外各有關(guān)組織發(fā)揮黨和政府同群眾的橋梁作用，讓群眾能夠通過(guò)這些組織對(duì)關(guān)系切身利益的重大決策和工作進(jìn)行監(jiān)督。

黨的各級(jí)組織都要認(rèn)真受理、仔細(xì)核查、及時(shí)反饋通過(guò)黨外監(jiān)督的渠道所反映的各種問(wèn)題。對(duì)于黨外監(jiān)督揭露出來(lái)的黨組織或者黨員的違法亂紀(jì)行為，有的要及時(shí)啟動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督程序，以黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)嚴(yán)肅處理。要做到這一點(diǎn)，就要從制度層面作出必要的規(guī)定，對(duì)黨組織、黨員和干部實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督，逐步使群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群團(tuán)組織監(jiān)督、行政監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、人民政協(xié)及各派和無(wú)黨派民主人士的監(jiān)督等黨外監(jiān)督的各種形式，從權(quán)力的產(chǎn)生、行使、制約、罷免等權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，到知情、建議、檢查、處置等監(jiān)督的各種方式和程序，都有法可依、有章可循，以形成一種國(guó)家法律、行政規(guī)章和黨內(nèi)制度有機(jī)統(tǒng)一，互相銜接，成龍配套，覆蓋全面的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，確保黨外監(jiān)督的開(kāi)展落到實(shí)處。