導語：促進農村經濟發(fā)展有益探索土地流轉的調查與思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、農村土地流轉的主要特點和初步成效

據(jù)不完全統(tǒng)計，截止*年4月，波陽縣土地流轉面積23.2萬畝，占該縣耕地總量的20%；余干縣土地流轉面積14.4萬畝，占該縣耕地總量的21.5%。兩縣土地流轉面積占全市土地流轉面積總數(shù)的80.2%。從調查情況看，當前農村土地流程轉現(xiàn)4個特點：

一是土地使用權流轉出讓的有償化。過去農戶間的土地流轉大多是“免費”的，有的還“倒貼”。隨著改革的推進和農業(yè)產業(yè)化經營的發(fā)展，土地使用權利的流轉已從無償向有償轉變。

二是土地流轉規(guī)模的“差異化”。濱湖地區(qū)耕地資源豐富，集中連片，具有發(fā)展農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；幕緱l件，因而流轉率相對較高；而地勢復雜、人均耕地數(shù)量不多、零星分散的地方，流轉率則低。

三是土地流轉形式的多樣化。農戶間的“自發(fā)流轉”和鄉(xiāng)村集體組織出面參與指導、操作的“組織流轉”同時并存。其中，“自發(fā)流轉”的面積占流轉面積的80%。具體有互換、轉讓和委托三種形式。當前，鄉(xiāng)村組織出面參與指導、操作的“組織流轉”上升勢頭較快。主要形式就是反租倒包。波陽、余干兩縣以這種方式流轉的土地面積約為4.8萬畝，占土地流轉總面積的12.8%。四是土地流轉對象“能人化”。土地流轉后的經營對象以種糧大戶為主，工商企業(yè)以及城鎮(zhèn)干部職工參與農業(yè)開發(fā)的不是很多。土地流轉后的經營內容目前大多仍是傳統(tǒng)作物，進行產業(yè)結構調整，發(fā)展高效農業(yè)的較少。據(jù)統(tǒng)計，波陽縣土地流轉面積中僅有3.4萬畝用于水產養(yǎng)殖和多種經營，占該縣土地流轉面積的14.9%。從調查情況看，由于受市場風險、政策因素等方面的影響，土地流轉對工商企業(yè)投資開發(fā)農業(yè)的吸引力不強，城鎮(zhèn)機關企事業(yè)單位干部職工投身農業(yè)開發(fā)的動力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務示范基地效果不佳，農業(yè)招商引資更顯貧乏。所以，土地流轉后的經營對象仍以種田能手居多，但也不乏工商企業(yè)、干部職工參與其中。

綜合波陽、余干兩縣土地流轉的情況，基本動因主要有三點：一是農業(yè)比較效益低，農民種田賺不了多少錢，甚至虧本，這是土地流轉的根本原因。以波陽縣為例，*年常規(guī)早稻每百斤成本達38元，而市場收購價僅32元。農民種早稻入不敷出，負擔較重，導致農民與土地的親和力、依附力下降，甚至拋田不種，“離土離鄉(xiāng)”。這為土地流轉準備了心理條件。二是農村勞動力大量轉移，農民“退包”現(xiàn)象逐年增多，土地拋荒問題日益嚴重，從而為農村土地流轉在土地供給方面提供了條件。據(jù)統(tǒng)計，余干縣農戶要求退包面積達21.7萬畝，拋荒面積6.3萬畝，兩項合計占該縣耕地總量的42.6%。大量的“退包”和土地拋荒，客觀上使農民自由調劑土地和鄉(xiāng)村集體組織參與操作等多種形式的土地流轉創(chuàng)造了充分的空間。三是農村基層組織和基層干部的積極參與和推動，成為當前土地流轉速度加快的顯著因素。當前，由于多種因素的影響，農村經濟的發(fā)展呈現(xiàn)出停滯不前的趨勢，農村各項稅費的收繳難度也因此而加大，基層組織和基層干部深感壓力加大，千方百計地尋求破解的良方和出路。土地流轉的規(guī)模化帶來的高收益以及給農村工作帶來的各種便利，使農村基層組織和基層干部將其作為新形勢下推動農村經濟發(fā)展、化解各種矛盾的出路，并表現(xiàn)出了較高的熱情和積極性，從而促進了農村土地的流轉。

當前農村土地流轉既是調整農村經濟結構、推進農業(yè)產業(yè)化經營的客觀要求，也是農村經濟發(fā)展、農村勞動力轉移的必然結果。從當前農村土地流轉的進展情況看，其成效主要表現(xiàn)在：從土地流轉戶方面看，一是可以讓外出務工經商人員減輕責任田的壓力。土地流轉解決了“有人無田種、有田無人種”，“多種不能、少種不行”的人地矛盾，促進了農村剩余勞動力向第二、第三產業(yè)轉移。二是可以讓“種田的好把式”多包耕地，實現(xiàn)適度規(guī)模經營，促進農業(yè)結構的調整。從農村基層組織方面看，土地流轉在一定程度上解決了土地拋荒問題，推動了農業(yè)產業(yè)化經營，縮小了稅費收繳面，強化了稅費收繳的法律約束，杜絕了稅費收繳的空白點，減輕了稅費收繳任務的壓力；同時，也在一定程度上緩解了干群關系，減輕了農民負擔。

二、存在的主要問題及原因分析

1、有的地方存在混淆土地承包權與經營使用權關系的情況。有的地方在農戶讓出土地使用權后，變相取消了農戶對土地的承包權；有的名義上雖保留承包權，但承包權已演變成有限的租金。這些情況的出現(xiàn)使有的農民對土地延包“30年不變”政策產生疑慮，他們向農業(yè)部門詢問中央是不是有新政策？有的農民對土地流轉后還能不能繼續(xù)得到土地承包權表示擔心。

2、部分鄉(xiāng)村基層組織和基層干部在組織土地流轉過程中，存在簡單地以行政方式推動，不尊重農民意愿，甚至搞強迫命令的苗頭。目前，按人口均分土地形成的“插花田”實行歸堆集中難度大；而要實現(xiàn)土地的集中連片，有賴于承包土地的農戶一致同意。要田與棄田，絕大部分農戶同意與極少數(shù)農戶反對，維護少數(shù)農戶合法權益與推進效益農業(yè)等矛盾沖突困擾著鄉(xiāng)村組織。如何解決矛盾，從調查情況看，目前還局限于依賴鄉(xiāng)村干部做耐心細致的思想動員和說服教育工作，通過村民代表會議以少數(shù)服從多數(shù)的方式來決定。在這種情況下，有的地方就出現(xiàn)了曲解土地承包政策、違背極少數(shù)農民意愿的問題。有的地方重新丈量土地，將責任田收回搞招標承包；有的地方在分配口糧田時與“舊欠”掛鉤；有的地方把“反租倒包”賺取租金差額作為鄉(xiāng)村組織收繳農業(yè)稅費或創(chuàng)收的手段之一。這些鄉(xiāng)村基層組織和干部對如何發(fā)展農村經濟、增加農民收入，如何為種田大戶和投資農業(yè)開發(fā)的工商企業(yè)及個人提供有效的服務等，想的不多，辦法更少；有的地方在土地租金的收益分配方面缺乏公開性和合理性，等等。從目前的情況看，雖然還沒有造成不良后果，但對發(fā)展農村經濟、維護農村穩(wěn)定可能會產生消極因素甚至隱患，因此，必須引起各級領導的高度重視，絕不可掉以輕心。

3、土地流轉的中介服務組織匱乏，流轉機制不完善。雖然有的地方成立了土地流轉的中介組織，但總體上仍相當匱乏，缺少一個由下至上、網絡狀、多功能的中介服務體系。由于土地流轉的中介組織匱乏，土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，這在一定程度上影響了土地流轉的程度、規(guī)模和效益，提高了土地流轉的交易費用，造成“有買找不到賣，有賣找不到買”的局面，并限制了土地流轉的區(qū)域范圍。從流轉機制看，流轉形式單一，程序不規(guī)范。特別是農戶間自發(fā)進行的土地流轉，大多是“口頭協(xié)議”，沒有通過流轉合同或契約規(guī)范雙方的權利和義務，缺乏明確的法律依據(jù)；有的地方即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備的問題。這既容易導致承包關系混亂也容易引起糾紛，同時，這也是造成承包者掠奪性經營的重要因素。

4、缺乏法律法規(guī)的支撐。目前，指導農村承包土地流轉工作的政策、法規(guī)較缺乏，各地都在“摸著石頭過河”。比如，土地流轉雙方（或三方）的權利和義務如何明確，其利益補償關系如何協(xié)調，轉包、轉讓價格根據(jù)什么確定，都存在較大的隨意性；土地流轉合同的簽證、仲裁主體不明，不便于土地流轉的規(guī)范運作；土地流轉中產生的矛盾和糾紛，缺乏明確的法律處理依據(jù)。

當前農村土地流轉中出現(xiàn)問題的原因是多方面的，主要是有的農村基層組織和基層干部在理解和執(zhí)行中央的土地政策上存在偏差，在推行土地流轉進程中，對農民缺乏有效的指導與引導。從本質上講，根本原因是農村管理體制改革滯后，農民的組織化程度低，專業(yè)性服務組織和市場中介組織匱乏，農業(yè)產業(yè)化經營進程緩慢，農業(yè)社會化服務體系不夠健全、完善。

三、對策與建議

土地問題是農業(yè)和農村工作的核心，是農村穩(wěn)定的基礎。落實黨的農村政策，最根本的是落實土地政策。搞好土地流轉工作，核心是堅持“三權”（土地所權、土地承包權、土地使用權）分離，堅持農民自主自愿，堅持按市場契約和法律規(guī)范進行流轉，保障農民的合法權益，加強政府的組織、指導與監(jiān)督。衡量土地流轉的成功與否，要以農村是否穩(wěn)定，農村經濟是否發(fā)展，農民是否增收，土地利用率是否提高作為最終檢驗標準。

1、尊重實踐，堅持自愿。在推行土地流轉過程中，必須把尊重農民意愿、維護農民利益放在首位，認真處理好三個關系：一是流轉與穩(wěn)定的關系。上饒是經濟欠發(fā)達的農業(yè)大市。在農村社會保障體制建立之前，土地具有社會保障功能，大多數(shù)農民仍把土地看成是“活命田”和“就業(yè)保險田”。推行土地流轉，必須認真貫徹落實中央關于土地延包“30年不變”的政策，引導農民在穩(wěn)定承包權的前提下，搞活土地使用權。二是流轉與自愿的關系。在土地流轉中，組織引導是必要的。但必須充分考慮和尊重農民的意愿，決不能搞強迫命令。要通過深入細致的思想教育和動員工作，通過示范、服務和扶持，使農民對土地流轉產生認同和贊成。三是流轉與利益的關系。土地流轉應該是有償?shù)?，必須切實保護農民利益，讓集體和農民從流轉中真正得到實惠。任何增加農民負擔、損害農民利益的行為都是不允許的。

2、建立土地流轉機制，運用市場手段引導土地健康有序流轉。首先，規(guī)范土地流轉基本操作規(guī)程。對各種土地流轉形式的操作辦法和程序應作出明確規(guī)定。例如，應遵循以下四道程序：①農民要有出讓土地使用權的意愿，并書面向村委會或中介服務組織提出流轉申請；②第三者愿意以協(xié)商的條件接受出讓土地；③以土地出讓和接受雙方為主體，有關的基層組織或法律認證機構參與簽訂土地流轉合同，并向具備資格的合同管理部門備案；④合同管理部門對土地流轉合同進行簽證，審核其合理性、合法性。其次，建立土地租金評估制度。目前，土地使用權的租金多是流轉雙方自由協(xié)商或基層組織協(xié)調確定，缺乏科學評估依據(jù)。建議建立農用土地評估機構，以土地流轉前的評估作為確定租金的依據(jù)；土地流轉后的評估，主要是監(jiān)督土使用情況，防止土地肥力、地力被破壞。再次，建立土地流轉合同管理制度。流轉雙方要在平等互利的基礎上，簽訂書面土地流轉合同，明確流轉的形式、數(shù)量、期限、條件和雙方的權利、責任、義務；涉及承包土地田塊變動的，要及時辦理承包權證變更手續(xù)；有條件的，還可到公證部門辦理公證手續(xù)。農村基層組織和承包合同管理部門要加強對流轉合同的審查、監(jiān)督，對合同的登記、立卷、歸檔，要形成制度化和規(guī)范化的管理。第四，建立必要的流轉中介組織。負責管理需轉讓土地農戶的申請和需承包土地的投資人的申請，采用多種形式為雙方牽線搭橋，保護流轉雙方的利益?？山梃b浙江紹興縣的做法，由農辦牽頭，聯(lián)合農業(yè)、土管、林業(yè)等部門設立“土地信托服務中心”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立土地信托服務中轉站，村一級由村委會具體接受農民土地信托服務，突破土地使用權流轉僅在有限區(qū)域內進行的制約，實行三級聯(lián)網，形成統(tǒng)一的土地使用權流通市場。

3、加強組織協(xié)調，注重引導服務，發(fā)揮農村基層組織的積極作用。要實現(xiàn)農村土地使用權的合理流轉，就必須在充分尊重農民意愿、保護農民家庭經營積極性的基礎上，充分發(fā)揮農村基層組織的作用，以較小的交易成本推進農村土地流轉，保護雙方的合法權益。總體看，農村基層組織在土地流轉中既非不可為，但也不可隨意為，必須堅持“三條原則”：在流轉前協(xié)調，流轉中組織，流轉后服務，防止出現(xiàn)為流轉而流轉，為創(chuàng)收而流轉，流轉了事等錯誤傾向。具體可以發(fā)揮以下三個作用：一是組織協(xié)調。通過宣傳中央土地延包“30年不變”的政策，宣傳推行土地流轉對實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化經營、發(fā)展農村經濟、增加農民收入的重要意義，引導農民自愿流轉土地。二是土地整理。通過土地整理，改變田、地、塘相互“插花”的現(xiàn)象，增加有效耕地面積，實現(xiàn)土地集中連片，為推進適度規(guī)模經營和實現(xiàn)農業(yè)結構調整消除土地零散的障礙。同時，加大農業(yè)招商引資力度，吸引工商企業(yè)和經營大戶投資效益農業(yè)，促進農業(yè)向產業(yè)化、集約化、專業(yè)化、高效化方向發(fā)展。三是管理服務。土地管理部門和農村基層組織要做好土地流轉后的土地用途、經營狀況的監(jiān)督，確保農民利益不受損失；對土地流轉中和流轉后出現(xiàn)的矛盾和糾紛，農村基層組織和基層干部要出面及時化解，消除不安定因素。積極創(chuàng)造條件，為流轉戶提供法律政策、市場信息、資金技術等綜合性服務；同時，根據(jù)流轉戶的需求，不斷拓寬服務領域，增加服務內容，提高服務質量，為土地流轉戶提供優(yōu)良的經營環(huán)境。

4、制定配套措施，完善法律政策，為土地合理流轉提供堅強的支持和法律保障。一是制定鼓勵土地流轉的相關優(yōu)惠政策。在優(yōu)惠的對象上實行雙向優(yōu)惠，既鼓勵土地轉出方，又鼓勵土地轉入方；在優(yōu)惠的內容上實行綜合優(yōu)惠，不光在經濟上優(yōu)惠，在流轉方享受集體公益事業(yè)服務方面都給予適當照顧；在優(yōu)惠的手段上實行配套優(yōu)惠，包括在資金、技術、稅費等方面給予適當支持；在優(yōu)惠的取向上實行重點優(yōu)惠，即對“四荒”開發(fā)性經營項目、具有技術推廣價值和市場發(fā)展前景的特色種養(yǎng)項目以及實行集約化、規(guī)?；洜I的項目進行重點扶持。結合機構改革，制定激勵措施，鼓勵和引導機關分流干部、機關企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)下崗職工、各類社會服務組織通過土地流轉參與土地經營。二是深化農村社會管理體制配套改革。大力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為農村土地流轉創(chuàng)造條件。加大農村戶籍制度改革力度，改變農民的“戀土”觀念，為農民“退一進二闖三”創(chuàng)造條件，減少農民對土地的直接依賴。加快建立健全適合農村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，消除農民離土的后顧之憂。三是完善法律。通過立法，進一步明確農民的土地產權；明確允許農民擁有土地的抵押權；開拓有關農村土地規(guī)模經營的保險業(yè)務等。