導(dǎo)語：明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系確保農(nóng)民權(quán)益一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

推進(jìn)農(nóng)村集體土地合理流轉(zhuǎn),對于按市場經(jīng)濟(jì)原則配置土地,用好用活集體土地,提高土地產(chǎn)出效益,增加農(nóng)民收入具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在商品經(jīng)濟(jì)條件下,產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題是根本問題。農(nóng)村集體土地中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,涉及到方方面面的利益問題,既涉及到農(nóng)村集體內(nèi)部各方利益問題,又涉及到農(nóng)村集體與外部,包括其它的自然人、法人、國家之間的利益問題。因此,科學(xué)而合理地明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,是完善農(nóng)村集體土地制度,促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)鍵問題,也是從物質(zhì)利益上調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性,減少摩擦、降低成本,消除障礙,推進(jìn)集體土地合理流轉(zhuǎn)的核心問題和重要途徑。集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)范疇,涉及到權(quán)能設(shè)置和細(xì)分,涉及到最終所有者、所有權(quán)主體、經(jīng)營管理者和農(nóng)民集體成員等關(guān)系及其處置等問題,但最核心的問題是維護(hù)農(nóng)民集體及其成員的權(quán)益。這是因?yàn)檗r(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題是影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的首要因素,萬萬不可輕視。從這個(gè)角度出發(fā),要順利地推進(jìn)農(nóng)村集體土地的合理流轉(zhuǎn),關(guān)鍵是要弄清楚兩個(gè)問題:第一個(gè)問題,誰是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體；第二個(gè)問題,如何認(rèn)識(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。

一、關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的問題

目前,理論界對這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)不盡一致。主要有以下幾種觀點(diǎn):①集體經(jīng)濟(jì)組織；②農(nóng)民集體；③村民委員會(huì)、村民小組；④主體不清。而絕大多數(shù)學(xué)者主張第一、三種觀點(diǎn),筆者同意第二種觀點(diǎn),確切地說,農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”。第一,這一觀點(diǎn)是建立在現(xiàn)行的法律、行政規(guī)章基礎(chǔ)之上的。新《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理”。這里清楚地表明,農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體為“農(nóng)民集體”,按不同范圍可分為三種類型:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和組農(nóng)民集體,與之相應(yīng)的經(jīng)營管理者也可分為三種類型:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)；組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組。第二,從行政法規(guī)看,據(jù)1990年5月國務(wù)院的《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》第18條規(guī)定,“鄉(xiāng)村企業(yè)財(cái)產(chǎn)屬于舉辦該企業(yè)的鄉(xiāng)或者村范圍內(nèi)的全體農(nóng)民集體所有”,這就是說,鄉(xiāng)村集體企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)主體是“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”。

第三,從行政規(guī)章看,1995年4月9日,國家土地管理局公布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中指出:“農(nóng)民集體連續(xù)使用其它農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的,應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有,連續(xù)使用不滿二十年,或者雖滿二十年但在二十年期滿之前所有者曾向使用者或有關(guān)部門提出歸還的,由縣級(jí)以上人民政府根據(jù)具體情況確定土地所有者?！边@里,集體土地所有權(quán)主體只提“農(nóng)民集體”,而不提“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。綜上所述,農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”。

應(yīng)當(dāng)指出,目前在理論和實(shí)際工作中,往往將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”或“村民委員會(huì)”(包括村民小組)說成是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。筆者以為,這種觀點(diǎn)是值得研究的,如前述所引用的《土地管理法》以及其它行政法規(guī)的條文,對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體和經(jīng)營管理者均有明確的規(guī)定,即:農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體為“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”,而農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理者則是“集體經(jīng)濟(jì)組織”,或者是“村民委員會(huì)”、“村民小組”。農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和農(nóng)村集體土地經(jīng)營管理者是兩個(gè)不可等同的概念,不能將兩者的權(quán)能混同起來,它們之間的關(guān)系如同企業(yè)投資主體與企業(yè)經(jīng)營管理者之間的關(guān)系一樣,“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”具有所有者的法律地位,而“經(jīng)營管理者”則接受前者委托履行經(jīng)營管理集體土地的權(quán)能,后者理當(dāng)體現(xiàn)前者的意愿,接受前者的監(jiān)督和約束。有鑒于此,將農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體說成是“集體經(jīng)濟(jì)組織”或者“村民委員會(huì)”、“村民小組”是缺乏法律依據(jù)的,在實(shí)踐上也是有害的。在一些地方,少數(shù)土地管理者和經(jīng)營者事有廣泛的自由裁量權(quán)、甚至是專制的權(quán)力,任意處置集體土地,胡作非為地侵占集體農(nóng)民權(quán)益,一個(gè)重要原因是所有權(quán)主體錯(cuò)位,使土地經(jīng)營管理異化為雙重權(quán)能,即所有權(quán)主體權(quán)能和經(jīng)營管理者權(quán)能,其結(jié)果在一些地方,農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體被異化為集體土地管理者,致使農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。本來,城市發(fā)展和農(nóng)村城市化的推進(jìn),農(nóng)地被征用是正常的現(xiàn)象。但在一些地方,開發(fā)商為了降低成本,而集體土地經(jīng)營管理者出于私利與之達(dá)成默契,以致嚴(yán)重違背了集體農(nóng)民意愿,農(nóng)地被征用的同時(shí)也往往導(dǎo)致失地農(nóng)民失去生存保障的權(quán)利,一個(gè)重要原因也是集體土地經(jīng)營管理者取代了集體土地所有權(quán)主體地位。因此,為了確保農(nóng)民農(nóng)田經(jīng)營中的權(quán)益,確保城市建設(shè)中的農(nóng)民權(quán)益,在農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體問題是不能含糊的,“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”是客觀存在的、具有新型的民事主體特征。

上海市郊區(qū)集體土地如何確權(quán),也即那一類“農(nóng)民集體”為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。筆者認(rèn)為,“最小范圍”,即“組農(nóng)民集體”為集體土地所有權(quán)主體,其相應(yīng)的經(jīng)營管理者是“組農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組”(在上海郊區(qū)即生產(chǎn)隊(duì)),這樣確權(quán)最有助于最大限度地促使集體農(nóng)民對土地的關(guān)注。應(yīng)當(dāng)說,這是一種現(xiàn)實(shí)的選擇,長期來,上海郊區(qū)的農(nóng)民正是在“生產(chǎn)隊(duì)”(自然村)這樣的空間范圍內(nèi),形成了群體,從事經(jīng)營以土地資源為主的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng),牢固確立了土地為“我們村所共有”的觀念,而其相應(yīng)的經(jīng)營管理者即生產(chǎn)隊(duì)作為最基層的一級(jí)經(jīng)濟(jì)組織接受委托方的委托,實(shí)施對集體土地的經(jīng)營和管理,組織集體農(nóng)民承擔(dān)國家所下達(dá)的經(jīng)濟(jì)任務(wù)?，F(xiàn)在的問題是,改革開放以來,農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體一直處于自發(fā)的變動(dòng)之中。目前,在上海不少地區(qū),農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體確定為“村范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”,這反映了上海農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)關(guān)系的實(shí)際情況,如果絕大多數(shù)農(nóng)民群眾認(rèn)可,那么,就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這種現(xiàn)狀。

但需要指出的是,不能將行政村說成是集體土地所有權(quán)主體,事實(shí)上,行政村只是集體土地的經(jīng)營管理者。

也許有人質(zhì)疑,“農(nóng)民集體”太抽象了。從理論上,作為“農(nóng)民集體”這是實(shí)實(shí)在在的,不能說抽象,但如何使“農(nóng)民集體”真正行使其所擁有的集體土地,對經(jīng)營管理者實(shí)施有效的監(jiān)督和約束,形成包括所有權(quán)主體、經(jīng)營管理者和承包者等在內(nèi)的相互聯(lián)系、相互制約、完整的集體土地治理機(jī)制,這確實(shí)是需要深入研究的。其實(shí),“一定范圍內(nèi)的集體農(nóng)民代表大會(huì)”,作為行使相應(yīng)集體土地的所有權(quán)主體的權(quán)力是比較符合實(shí)際的,這樣既使“農(nóng)民集體”具體化和人格化了,又易為廣大農(nóng)民所認(rèn)可。

二、關(guān)于如何認(rèn)識(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的問題

目前,在一些農(nóng)村之所以出現(xiàn)了土地經(jīng)營管理者違背土地所有權(quán)主體意愿的現(xiàn)象,其原因除了土地所有權(quán)主體錯(cuò)位之外,還有一個(gè)重要原因是土地經(jīng)營承包權(quán)的性質(zhì)缺乏明確的界定。具體表現(xiàn)為權(quán)能不清,與所有權(quán)之間關(guān)系不明,換句話說,土地經(jīng)營承包權(quán)沒有一個(gè)統(tǒng)一的、明確的法律界定,以致于任憑土地經(jīng)營管理者要怎樣解釋就怎樣解釋。然而,土地承包經(jīng)營權(quán)是從土地所有權(quán)中分離出來,在承續(xù)期內(nèi)具有占用、使用、收益和一定的處置權(quán)。它是作為“一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體”的各成員的農(nóng)民對集體土地所擁有的一種實(shí)現(xiàn)形式,完整的土地承包經(jīng)營權(quán)就是集體土地為“農(nóng)民集體所有”的人格化表現(xiàn),從本質(zhì)上解決了土地所有權(quán)主體虛擬的問題。完整的土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)如下幾個(gè)原則:

1、體現(xiàn)公平原則,凡“一定范圍內(nèi)的集體農(nóng)民”都應(yīng)當(dāng)具有無償取得土地承包經(jīng)營權(quán),以確保農(nóng)民基本生存和發(fā)展的需要；

2、體現(xiàn)排它性原則,農(nóng)民取得了土地承包經(jīng)營權(quán)后,也即取得了承包土地的排它性的使用權(quán)、土地開發(fā)權(quán)和土地的經(jīng)營收益權(quán)；

3、體現(xiàn)效率原則。這里需要解決二點(diǎn):一是明確土地承包經(jīng)營權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系,規(guī)范承包合同。為了維護(hù)農(nóng)民的利益,土地發(fā)包方必須體現(xiàn)土地所有權(quán)主體的意愿,承包期限、承包要求、利益分配、土地回收等應(yīng)經(jīng)委托方(集體農(nóng)民代表大會(huì))討論,而不得由少數(shù)經(jīng)營管理者說了算,同時(shí)國家應(yīng)以法律形式對土地承包合同統(tǒng)一規(guī)范、明確合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,并加強(qiáng)執(zhí)法力度,嚴(yán)格查處侵犯農(nóng)民權(quán)益之事,當(dāng)然也要教育農(nóng)民自覺履行承包合同；二是明確土地流轉(zhuǎn)權(quán)利。應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)與,但權(quán)利與義務(wù)也同時(shí)轉(zhuǎn)移,必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)變更登記。

4、體現(xiàn)收益性和生存發(fā)展性原則。土地承包經(jīng)營者可按市場經(jīng)濟(jì)原則和政府有關(guān)政策法規(guī)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán),并可按規(guī)定獲得轉(zhuǎn)讓收益。為了保證失地后的生存和發(fā)展的需要,應(yīng)將其中部分收益上繳農(nóng)民保障基金。