科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)依法行政建設(shè)調(diào)研報告
時間:2022-01-24 09:10:00
導(dǎo)語:科學(xué)發(fā)展觀推進(jìn)依法行政建設(shè)調(diào)研報告一文來源于網(wǎng)友上傳,不代表本站觀點,若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師,歡迎參考。
依法行政,就是要使政府的權(quán)力、政府的運行、政府的行為和活動,都以憲法和法律為依據(jù),都受憲法和法律的規(guī)范和約束。確保行政法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件和政策性文件同憲法和法律保持統(tǒng)一和協(xié)調(diào),注重配套法規(guī)規(guī)章的制定和實施,充分發(fā)文秘雜燴網(wǎng)揮我國法律體系的整體功能。堅持以人為本,樹立以尊重和保障人權(quán)為核心的現(xiàn)代行政執(zhí)法觀念,嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé),形成職責(zé)權(quán)限明確、執(zhí)法主體合格、適用法律有據(jù)、救濟(jì)渠道暢通、問責(zé)監(jiān)督有力的政府工作機(jī)制。
一、依法行政的基本原則
依法行政必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者的有機(jī)統(tǒng)一;必須把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發(fā)點;必須維護(hù)憲法權(quán)威,確保法制統(tǒng)一和政令暢通;必須把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù),堅持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展;必須把依法治國和以德治國有機(jī)結(jié)合起來,大力推進(jìn)社會主義政治文明、精神文明建設(shè);必須把推進(jìn)依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來,堅持開拓創(chuàng)新與循序漸進(jìn)的統(tǒng)一,既要體現(xiàn)改革和創(chuàng)新的精神,又要有計劃、有步驟地分類推進(jìn);必須把堅持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來,做到既嚴(yán)格依法辦事,又積極履行職責(zé)。
二、依法行政的意義
在我國這樣一個歷史上封建統(tǒng)治時間較長、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平不高、公民法治觀念較為淡薄的國家,要實現(xiàn)法治這一宏偉任務(wù),就必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,認(rèn)真總結(jié)我國法制建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn),積極借鑒其他國家正確的法治理論和成功的做法,大膽探索,勇于實踐,整體實施,全面推進(jìn)依法治國、依法行政這一復(fù)雜的系統(tǒng)工程?!耙婪ㄖ螄弊鳛橹螄铰裕驯粚懭胫腥A人民共和國憲法。而依法治國的關(guān)鍵則在于行政機(jī)關(guān)能否做到依法行政。
(一)從法治原則的角度而言,依法行政是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依法治國的核心應(yīng)該是立法機(jī)關(guān)依法立法,政府依法行政,司法機(jī)關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。在這三者之中,依法立法是基礎(chǔ),獨立司法是保障,依法行政才是依法治國的關(guān)鍵所在。據(jù)統(tǒng)計,改革開放20年來,全國人大及其常委會制定了280多部法律,國務(wù)院制定了700多部行政法規(guī),地方政權(quán)機(jī)關(guān)制定了4000多部地方性法規(guī),其中大約有80%的法律法規(guī)是要由行政機(jī)關(guān)去貫徹落實的。因此,依法治國能否取得成效,主要取決于能否依法行政。必須加強(qiáng)依法行政的法制建設(shè),使各級領(lǐng)導(dǎo)干部在日常公共事務(wù)中嚴(yán)格做到依法辦事,做到政令暢通,執(zhí)法如山,有令必行,有禁必止。這樣,依法治國的原則才能通過政府行為落實到社會生活的各個領(lǐng)域。
(二)從權(quán)力制約的角度來看,依法行政也是依法治國的關(guān)鍵所在。法治的核心是有效地約束公共權(quán)力。依法治國的重點是依法治權(quán),治權(quán)的重點又在于治行政權(quán)力,確保依法行政。依法制約國家機(jī)關(guān)的權(quán)力,依法保護(hù)公民的合法權(quán)益,既是現(xiàn)代法治的宗旨,也是依法治國的價值取向。憲法賦予國家行政機(jī)關(guān)極其廣泛的權(quán)力范圍,幾乎涉及社會的各個角落。行政權(quán)是國家權(quán)力中最為活躍的權(quán)力,行政權(quán)最易膨脹,它最需要自由又最容易無度,最需要控制又最難以控制。這種無所不在的公共權(quán)力必然需要依法制約,也最需要公眾監(jiān)督。從行政權(quán)力的性質(zhì)來看,行政權(quán)力也是最難制約的,行政權(quán)與立法權(quán)和司法權(quán)不同,可以為被管理者設(shè)定義務(wù),可以獨立實施行政處罰,在管理中具有較大的自由裁量權(quán),被濫用的可能性就大。因此,如何實現(xiàn)依法行政,應(yīng)該是依法治國的關(guān)鍵所在。
(三)從民主政治建設(shè)的目標(biāo)來看,依法行政是建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵。建設(shè)社會主義法治國家是黨的十五大確定的我國民主政治建設(shè)的目標(biāo)。只有在整個社會范圍內(nèi)形成一個知法、懂法、守法的社會氛圍,領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事,公民依法盡義務(wù)保護(hù)自己的合法權(quán)益,使法律法規(guī)能夠在國家和社會生活各個領(lǐng)域得到普遍切實的遵守,才能實現(xiàn)依法治國。而要做到這一切,關(guān)鍵還在于依法行政。依法行政是現(xiàn)代法治國家政府行使權(quán)力時所普遍奉行的基本準(zhǔn)則。它反映了社會從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程。不奉行法治原則,談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯(lián)系,權(quán)力的行使由個人意志決定;依法行政與法治相聯(lián)系,權(quán)力的行使以人民制定的法律為依據(jù)和評判標(biāo)準(zhǔn)。依法行政原則的確立,對于象我國這樣缺乏法制傳統(tǒng)的國家,具有劃時代的意義。
1.保證行政管理為人民服務(wù)的目標(biāo)。
人民通過權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律,表達(dá)意志,行政機(jī)關(guān)依法行政,就將保證行政管理遵循為人民服務(wù)的目標(biāo),使行政管理不致偏離航道。無庸諱言,行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多,作出背離為人民服務(wù)宗旨的行為,甚至侵犯公民合法權(quán)益的事,也時常出現(xiàn)。要從根本上解決這些問題,只有依靠嚴(yán)格貫徹依法行政的原則。
2.保證行政管理的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。
依法治國的最重要的特點是這個國家一切活動的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統(tǒng)一,有了統(tǒng)一性,才能有公平和公正。社會的不公正、不公平,是產(chǎn)生社會不滿,甚至不穩(wěn)定的重要因素?!耙婪ㄖ螄弊鳛橹螄铰?,已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關(guān)鍵則在于行政機(jī)關(guān)能否做到依法行政。所謂依法行政就是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。法律是行政機(jī)關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進(jìn)行評判的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計,國家頒布的法律、法規(guī),百分之八十需要行政機(jī)關(guān)去執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)的施政行為與公民息息相關(guān),直接為公民所感受,因而行政機(jī)關(guān)能否依法辦事,對公民的榜樣作用也最強(qiáng)。然而,目前我國的行政執(zhí)法現(xiàn)狀卻不容樂觀,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán),違法不究,甚至越權(quán)執(zhí)法、執(zhí)法犯法、徇私枉法的現(xiàn)象還時有發(fā)生。這種現(xiàn)象不僅損害了廣大公民的合法權(quán)益,而且極大地?fù)p害了法律的權(quán)威性,敗壞了政府在人們心中的形象。如何解決這些問題已成為社會關(guān)注的焦點,而解決問題的關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)的依法行政。連續(xù)性與穩(wěn)定性,同樣是社會穩(wěn)定的重要條件。市場經(jīng)濟(jì)之所以必須是法治經(jīng)濟(jì),就是由于法治所帶來的統(tǒng)一性和連續(xù)性。要保持行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性,也只有依靠依法行政。
3.保證提高行政效率。
依法行政,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策,依照法律規(guī)定執(zhí)法,以保證行政管理符合國家和人民的要求,避免不公、錯誤和違法,減少糾紛和矛盾。同時,按法律規(guī)定的程序辦事,遵守法定的操作規(guī)則,都將大大提高行政效率,這也一再為我國歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對立起來。
4.保證對行政管理的監(jiān)督有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序。
要使監(jiān)督取得成效,必須解決監(jiān)督什么和如何監(jiān)督的問題,也就是需要有監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和程序。所謂監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn),就是對行政行為是否違法的評判標(biāo)準(zhǔn)。而能夠提供是非評判的唯一標(biāo)準(zhǔn),是法律;所謂監(jiān)督程序,即進(jìn)行監(jiān)督要經(jīng)歷哪些步驟、方式和時限。程序就是操作規(guī)則。遵循法定程序進(jìn)行監(jiān)督,才能保障監(jiān)督順利、有效、正確地進(jìn)行。
目前,我國社會正處于一個轉(zhuǎn)型時期,人治社會應(yīng)當(dāng)逐步向法治社會過渡,而這種過渡的成功與否在很大程度上取決于依法行政的實現(xiàn)程度。實踐證明,實行依法行政,保障決策的科學(xué)性和合理性,才能避免首長負(fù)責(zé)制下產(chǎn)生的主觀隨意性和盲目性,實行依法行政,才能避免和減少各種行政違法行為及由此給公民、法人造成的損失,并有助于提高行政效率。
三、依法行政的基本要求
依法行政首先要求政府機(jī)關(guān)合法行政。合法行政是對行政機(jī)關(guān)最基本的要求,也是最重要的要求。意味著行政機(jī)關(guān)行使任何對公民、法人或者其他組織不利的行政權(quán)力時,都必須取得法律的授權(quán),符合法律的規(guī)定。沒有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得作出損害老百姓合法權(quán)益或者增加老百姓負(fù)擔(dān)的行政行為。根據(jù)我國的具體情況,合法行政應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面的要求:一是任何行政職權(quán)都必須基于法律的授予才能存在;二是任何行政職權(quán)的行使都必須依據(jù)法律、遵守法律;三是任何行政職權(quán)的授予、委托及其運用都必須具有法律依據(jù),符合法律要旨;四是任何違反上述三點規(guī)定的行政活動,非經(jīng)事后法律認(rèn)可,均得以宣告為“無效”。合法行政要求任何行政職權(quán)的行使皆不得有悖于法律。職權(quán)的運用必須符合法律條文的規(guī)定,不能與之抵觸。這里的“抵觸”既包括實體上的抵觸,也包括程序上的抵觸。通常,職權(quán)的賦予與行使都由法律明文規(guī)定的機(jī)關(guān)承受。但有的時候,當(dāng)法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以授權(quán)委托他人代行其部分或全部職權(quán)時,則其他團(tuán)體或個人也可行使法定行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。然而,依據(jù)合法行政要求,授權(quán)和委托需有法律根據(jù),并且只能依法定程序。我們強(qiáng)調(diào)依法行政、合法行政,并非消極地限制行政活動,并非要抑制行政的積極性。事實上,只要憲法、法律未加禁止的,不直接影響公民、法人或其他組織的具體權(quán)利義務(wù)的,行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi),為了社會的改革、發(fā)展和穩(wěn)定,為了增進(jìn)公共利益而開展的各項活動,都是符合依法行政原則的,現(xiàn)代社會要求充分發(fā)揮行政主體積極的能動的作用。合法行政的要求將極大改變行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的習(xí)慣思維,對那些習(xí)慣于聽從上級領(lǐng)導(dǎo)命令行政,或者拍腦袋任意行政的機(jī)關(guān)工作人員,特別是行政領(lǐng)導(dǎo)來說,合法行政的要求對于摒棄他們的人治思維和習(xí)慣,樹立法律的權(quán)威和依法辦事的觀念具有重要意義。
依法行政還要求政府機(jī)關(guān)合理行政。由于行政機(jī)關(guān)自由裁量的權(quán)力過大,僅僅要求行政活動合法是不夠的,還必須從合理性和正當(dāng)性的角度提出更為具體的要求。我們說合理行政,其“合理性”的標(biāo)準(zhǔn)是什么?簡單地說,就是“公平、公正、合乎情理”。具體地說,有三個方面:一是行政行為須有正當(dāng)性。即行政主體作出行政行為,主觀上必須出于正當(dāng)動機(jī),客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康?;二是行政行為須有平衡性。即行政主體在選擇作出某種行政行為時,必須注意權(quán)利與義務(wù)、個人所受損害與社會所獲利益、個人利益與國家(集體)利益之間的平衡;三是行政行為須有情理性。即行政主體作出行政行為,必須符合客觀規(guī)律,合乎情理。不能要求行政相對人承擔(dān)其無法履行或有悖情理的義務(wù)。其核心內(nèi)容是行政活動必須公平正義,不偏不倚,符合比例。具體而言,就是行政機(jī)關(guān)實施行政管理,應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則,符合理性。要平等對待行政管理相對人,不偏私、不歧視。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的,排除不相關(guān)因素的干擾;所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng);行政機(jī)關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的,應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式??梢哉f,合理行政是依法行政發(fā)展到一個較高階段的產(chǎn)物,是一種更高標(biāo)準(zhǔn)和水準(zhǔn)的依法行政。
依法行政的第三個要求是程序正當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實施行政管理,應(yīng)當(dāng)提高程序意識,嚴(yán)格按照行政活動必須遵守的步驟、方式、方法、順序、時限等規(guī)則進(jìn)行。特別要保障當(dāng)事人和利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。即使在法律沒有明確規(guī)定的情況下,也應(yīng)當(dāng)按照程序正當(dāng)?shù)脑瓌t實施行政管理活動。程序正當(dāng)?shù)淖罨疽笫侨魏稳瞬荒茏鲎约喊讣姆ü伲葱姓Q定的作出者應(yīng)當(dāng)是中立、公正、不偏不倚的,不能與當(dāng)事人或者利害關(guān)系人之間有私下接觸;行政機(jī)關(guān)作出行政決定時,應(yīng)當(dāng)允許受決定影響的公民提供證據(jù),陳述和申辯,行政機(jī)關(guān)必須聽取公民的意見,公民有權(quán)要求參加行政決定的過程,有權(quán)參與和監(jiān)督行政決定。程序正當(dāng)要求是依法行政的難點和重點,建立一套完整的行政程序規(guī)則,確立程序正當(dāng)?shù)挠^念,對于發(fā)展民主政治,保護(hù)公民權(quán)利,遏制腐敗現(xiàn)象,克服官僚主義,提高行政效率,建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,建設(shè)社會主義法治國家都具有十分重要的意義。我們尤其要看到,落實程序正當(dāng)要求,對于防治腐敗和維護(hù)相對人合法權(quán)利具有重要作用。腐敗的產(chǎn)生與缺乏公正透明的行政程序制度有直接的關(guān)系。各國行政程序法正是在這個意義上設(shè)置了公開、時限、順序、說明理由告知等制度,使得行使權(quán)力的行政機(jī)關(guān)置于公民及司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下,從程序上有效地遏制了腐敗現(xiàn)象的蔓延滋長。只有建立比較完善的程序制度,賦予公民和社會切實可行的監(jiān)督手段,才能夠從根本上遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延趨勢,促進(jìn)我國廉政建設(shè)。
高效便民是依法行政的第四個要求。行政機(jī)關(guān)實施行政管理活動,應(yīng)當(dāng)遵守法定時限,提高辦事效率,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),方便公民、法人和其他組織。行政法的核心價值有兩個,一是公正,二是效率。無論是公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先的國家,都把效率問題放到一個十分重要的位置上。因為沒有效率的公正是虛假的公正,暫時的公正,不可能實現(xiàn)真正的公正價值。為此,必須重視效率問題,通過行政程序規(guī)則保障行政權(quán)的正常高速運轉(zhuǎn)。特別在現(xiàn)代社會,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)本著便民原則,以非官僚化的方式,建立行政組織確保行政機(jī)關(guān)能夠以快捷、經(jīng)濟(jì)的方式及時有效地作出決定。從各國立法及實踐看,便民高效的具體制度主要包括,時限制度,即要求行政機(jī)關(guān)必須在一定期限作出決定;制度,即當(dāng)出現(xiàn)行政主體不履行或無法履行法定義務(wù)時,依法由他人代而為之的一種法律制度;不停止執(zhí)行制度,即當(dāng)行政行為作出后,除非遇有特別情況,行政決定仍具有執(zhí)行的效力。此外還有緊急處置制度,委托制度,聯(lián)合決定制度,行政協(xié)助制度等。我國《行政許可法》為了解決行政許可程序繁瑣、環(huán)節(jié)過多、許可申請人負(fù)擔(dān)過重的問題,創(chuàng)立了若干便民服務(wù)制度,如相對集中許可權(quán)、“一個窗口對外”、“一站式服務(wù)”、“一次性告知受理條件”、“網(wǎng)上許可”、“許可聽證”、“收費法定”等制度,將行政許可的最長時限規(guī)定為30天和60天。這些制度將大大簡化行政許可程序,減少許可環(huán)節(jié),方便老百姓申請和獲得行政許可。其精神實質(zhì)就是按照依法行政的要求,建立高效便民的行政管理體制,最終為老百姓提供便捷的管理和服務(wù)。
依法行政的第五個要求是誠實守信。誠實守信既是政府機(jī)關(guān)的道德準(zhǔn)則,也是最基本的法律義務(wù),如果政府在行政管理中不能做到信守承諾,而是反復(fù)無常、出爾反爾,那么不僅會使政府失去信譽,而且會損害老百姓的信賴?yán)?。政府不守信的危害要比老百姓不守信大得多。因為個人之間的不守信只會損害當(dāng)事人雙方,而政府的失信則會影響社會公眾,降低政府的公信力,不僅會割裂政府與民眾的互信關(guān)系,還將背離政府管理目標(biāo),損害行政效率。長期以來,由于我們不重視誠信立法,缺乏政府誠實守信的觀念,在某些政府機(jī)關(guān)和工作人員看來,政府權(quán)力是可以隨意行使不受約束的。有人甚至認(rèn)為政府是為了公共利益行使職權(quán)的,享有不講信用的特權(quán)。于是,很多政府濫用職權(quán)的違法行為就在這種觀念支配下泛濫起來。政府不守信問題在行政許可和審批領(lǐng)域表現(xiàn)最為突出。由于這種出爾反爾、反復(fù)無常的行為,常常會使當(dāng)事人無所適從。為此,政府機(jī)關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實。行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定;因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行,并對行政管理相對人因此受到的財產(chǎn)損失依法予以補償,這就是行政法上的信賴?yán)姹Wo(hù)原則。政府是否守信,不單是政府官員的個人素質(zhì)和品行問題,而是政府機(jī)關(guān)行使權(quán)力的觀念和責(zé)任問題。只有當(dāng)每一個政府官員都能對政府權(quán)力的來源和行使規(guī)則有一個正確深刻地了解,認(rèn)識到政府的每項權(quán)力都來自人民的賦予,必須在合法的范圍以合理的方式行使權(quán)力,錯誤行使權(quán)利必須承擔(dān)責(zé)任的前提下,才有可能樹立起守信的觀念。說到底,只有建立起規(guī)范政府權(quán)力的完備的法律體系,才可能從根本上解決政府守信的問題。
權(quán)責(zé)一致是依法行政的第六個要求。政府的公權(quán)力不是自然獲得的,而是法律賦予的,凡是法律沒有授權(quán)的,行政機(jī)關(guān)不得為之;同時,一旦法律授權(quán)政府在法定條件下行使其權(quán)力,政府必須行使權(quán)力,履行職責(zé)。政府的權(quán)力與責(zé)任應(yīng)當(dāng)保持一致,這是法治國家和法治社會的重要標(biāo)志。那種把國家法律賦予的公共權(quán)力當(dāng)做是部門權(quán)力和個人權(quán)力,或者只行使權(quán)力,不承擔(dān)責(zé)任的做法都違背了依法行政的基本要求。為此,行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會和文化事務(wù)管理職責(zé),要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán),應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任,實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。特別需要強(qiáng)調(diào)的是,政府的權(quán)力是人民通過法律賦予的,最終要為人民服務(wù),對人民負(fù)責(zé)。行使權(quán)力必須做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。