一、并聯(lián)審批的涵義及步驟

所謂并聯(lián)審批，就是由政府牽頭，成立并聯(lián)審批管理組織，對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)涉及需要政府其他職能部門審批的，由并聯(lián)審批中心通過專用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)傳輸給相關(guān)審批部門同步審批，相關(guān)審批部門受到審批中心抄告的事項(xiàng)后，對(duì)審批申請(qǐng)的事項(xiàng)進(jìn)行審查，并在規(guī)定期限內(nèi)完成審批事項(xiàng)的審批工作，同時(shí)將審批的結(jié)果通過專用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳遞和反饋，受理部門按規(guī)定的時(shí)限和要求辦結(jié)，即“一門受理、抄告相關(guān)、同步審批、限時(shí)反饋”。

并聯(lián)審批有兩層含義：一是對(duì)于依法需要前置審批的單個(gè)審批事項(xiàng)，由相關(guān)行政審批部門同步審批；二是階段式并聯(lián)審批，既多個(gè)審批事項(xiàng)之間具有緊密的關(guān)聯(lián)性，可以合并到同一階段，各審批單位并行交叉作業(yè)，前置審批單位出具初審意見，告知后置審批單位，后置審批單位的審查工作最遲應(yīng)在前置審批單位提出初審意見時(shí)與前置審批事項(xiàng)同步交叉進(jìn)行。具體來說包括以下幾個(gè)步驟：許可預(yù)告；服務(wù)前移；一窗受理；內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)；并行審批；限時(shí)辦結(jié)；

監(jiān)控測(cè)評(píng)。

二、并聯(lián)審批的優(yōu)勢(shì)與不足

通過目前試運(yùn)行效果來看，我們可以看到并聯(lián)審批具有以下優(yōu)勢(shì)：

一、轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府和社會(huì)各司其職

行政審批是帶有濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的政府管理方式，也曾被認(rèn)為是最有效的管理方式。事無巨細(xì)都要征得政府部門的許可和批準(zhǔn)。這種“無限”型的政府過分突出市場(chǎng)和社會(huì)的缺陷，忽視政府自身的弱點(diǎn)。然而，殊不知政府和市場(chǎng)都是有其內(nèi)在缺陷的，都不是全能的。隨著建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，“全能”政府的弱點(diǎn)也就不斷地凸顯出來。社會(huì)和市場(chǎng)主體的自主性完全被扼殺，政府包辦了一切?，F(xiàn)在中國又加入了世貿(mào)組織，將在很大程度上進(jìn)入國際化市場(chǎng)，面臨國際規(guī)則的挑戰(zhàn)，中國政府惟有轉(zhuǎn)變職能，變“無限”型政府為“有限”型政府，才能更好地發(fā)揮政府和社會(huì)應(yīng)有的職能，輕裝上陣，迎接新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

那么應(yīng)如何轉(zhuǎn)變政府職能呢？政府與社會(huì)以及市場(chǎng)的界限在哪兒呢？政府應(yīng)把自己的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體和中介組織的積極性，按照市場(chǎng)和社會(huì)規(guī)律辦事。

新出臺(tái)的許可法規(guī)定，凡是公民、法人或者其它組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)都可以不設(shè)定行政審批。

二、培育社會(huì)中介組織，使其自食其力

轉(zhuǎn)變政府職能，把政府管不了和管不好的職能交還給社會(huì)和市場(chǎng)，由社會(huì)和市場(chǎng)獨(dú)立承擔(dān)這些分離出來的職能，就必須大力培育中介組織，發(fā)揮它們?cè)谧晕夜芾碇械淖饔?。但是，從行政審批制度改革過程中對(duì)社會(huì)團(tuán)體的清理來看，情況卻不容樂觀。

摘要：隨著改革的深入，行政審批制度改革已處于尷尬的境地。原因是行政審批制度的痼疾已不是僅僅靠單純的審批制度改革就能解決的，只有諸如社會(huì)中介組織改革、公共財(cái)政改革、人事改革以及政府管理方式改革等多種措施配套實(shí)施，行政審批制度改革才能突破瓶頸，朝縱深方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政審批制度；人事；中介組織；公共財(cái)政體制；政府管理方式

隨著行政審批制度改革不斷地深入，政府部門越來越清楚地發(fā)現(xiàn)，行政審批的許多痼疾并不僅僅是由行政審批制度本身引起的，而是多種因素共同造成的。于是，轉(zhuǎn)變政府職能，把一些政府不該管也管不了的職能歸還給社會(huì)和市場(chǎng)；清理社會(huì)團(tuán)體，讓社會(huì)團(tuán)體脫離政府的蔭庇獨(dú)立承擔(dān)社會(huì)職能；改革公共財(cái)政體制，清理行政事業(yè)性收費(fèi)和部門小金庫，規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)；精簡機(jī)構(gòu)和人員，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；轉(zhuǎn)變觀念，變單純的管理為管理和服務(wù)并重，改革行政管理方式等就成了當(dāng)務(wù)之急。

到目前為止，行政審批制度改革已經(jīng)處于瓶頸的境地，沒有這些改革措施的配套進(jìn)行，行政審批制度改革就不能進(jìn)一步向縱深推進(jìn)，行政審批制度改革就不可能獲得真正意義上的成功。因此，從某種意義上說，行政審批制度改革其實(shí)是一場(chǎng)深層意義上的行政管理體制改革。沒有全局性的行政管理體制內(nèi)的各項(xiàng)具體制度的改革共同配合實(shí)施，任何一項(xiàng)改革都不可能取得成功。行政審批制度改革改變目前的這種尷尬境地，就需要各項(xiàng)配套改革與之齊頭并進(jìn)。

一、轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府和社會(huì)各司其職

行政審批是帶有濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的政府管理方式，也曾被認(rèn)為是最有效的管理方式。事無巨細(xì)都要征得政府部門的許可和批準(zhǔn)。這種“無限”型的政府過分突出市場(chǎng)和社會(huì)的缺陷，忽視政府自身的弱點(diǎn)。然而，殊不知政府和市場(chǎng)都是有其內(nèi)在缺陷的，都不是全能的。隨著建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，“全能”政府的弱點(diǎn)也就不斷地凸顯出來。社會(huì)和市場(chǎng)主體的自主性完全被扼殺，政府包辦了一切?，F(xiàn)在中國又加入了世貿(mào)組織，將在很大程度上進(jìn)入國際化市場(chǎng)，面臨國際規(guī)則的挑戰(zhàn)，中國政府惟有轉(zhuǎn)變職能，變“無限”型政府為“有限”型政府，才能更好地發(fā)揮政府和社會(huì)應(yīng)有的職能，輕裝上陣，迎接新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

當(dāng)前一些單位內(nèi)部管理松弛、控制薄弱，從源頭上給舞弊，腐敗行為予可乘之機(jī)。同時(shí)造成了單位資產(chǎn)的流失，了利潤水平，從而降低了其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。為適應(yīng)加入WTO的客觀要求，在新形勢(shì)下加強(qiáng)單位內(nèi)部控制是管理制度建設(shè)的首要課題。2000年國家先后了《法》及《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范（試行）》，從的角度對(duì)內(nèi)部控制作出規(guī)定。意在規(guī)范會(huì)計(jì)行為，強(qiáng)化單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，提升單位內(nèi)部經(jīng)營管理效果，杜絕違法行為于未燃。

內(nèi)部控制是保證單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行，保證資產(chǎn)的安全和完整，防止糾正錯(cuò)誤和舞弊，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)、合法、完整的政策和程序。其貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)方面，只要存在經(jīng)濟(jì)行為，就需有相應(yīng)的內(nèi)部控制。建立內(nèi)部控制制度，就是在單位內(nèi)部的職責(zé)分工、責(zé)任制度、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度和財(cái)產(chǎn)物資管理制度等有關(guān)管理制度中，都應(yīng)具體體現(xiàn)內(nèi)部控制的要求。財(cái)務(wù)收支審批制度作為內(nèi)部控制程序的重要組成部分，其設(shè)計(jì)得是否、完善，對(duì)單位的財(cái)務(wù)管理影響重大。

一、制定財(cái)務(wù)收支審批制度的必要性

內(nèi)部控制制度劃分為內(nèi)部管理控制制度與內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度兩大類。內(nèi)部管理控制制度是指那些對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、會(huì)計(jì)記錄和會(huì)計(jì)報(bào)表的可靠性沒有直接影響的內(nèi)部控制。如單位的人力資源管理。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度是指那些對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、會(huì)計(jì)記錄和會(huì)計(jì)報(bào)表的可靠性有直接影響的內(nèi)部控制。如由非出納人員每月編制銀行存款調(diào)節(jié)表。財(cái)務(wù)收支審批制度是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的具體規(guī)定，其基本目的在于：通過這種控制，可提高現(xiàn)金交易的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、會(huì)計(jì)記錄和會(huì)計(jì)報(bào)表的可靠性。保證組織機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整與有效運(yùn)用，提高經(jīng)濟(jì)核算的正確性與可靠性，推動(dòng)與考核單位各項(xiàng)方針、政策的貫徹執(zhí)行，提高經(jīng)營管理水平。

二、財(cái)務(wù)收支審批制度設(shè)計(jì)的原則

1、全面控制和重點(diǎn)控制相結(jié)合的原則。一方面，單位必須對(duì)所有的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面控制。所謂全面是指三個(gè)方面，一是全過程的控制，不僅包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)中涉及支出類業(yè)務(wù)的審批，還包括如銷售單、供貨合同等收入類業(yè)務(wù)的審批；二是全員的控制，包括單位領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的所有職工；三是全要素的控制，包括辦公費(fèi)、投資、差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)等所有費(fèi)用項(xiàng)目。另一方面，在全面控制的基礎(chǔ)上，對(duì)諸如基建投資、兼并等重要的財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目，應(yīng)實(shí)施重點(diǎn)控制，嚴(yán)格審批。

一、轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府和社會(huì)各司其職

行政審批是帶有濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的政府管理方式，也曾被認(rèn)為是最有效的管理方式。事無巨細(xì)都要征得政府部門的許可和批準(zhǔn)。這種“無限”型的政府過分突出市場(chǎng)和社會(huì)的缺陷，忽視政府自身的弱點(diǎn)。然而，殊不知政府和市場(chǎng)都是有其內(nèi)在缺陷的，都不是全能的。隨著建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的確立，“全能”政府的弱點(diǎn)也就不斷地凸顯出來。社會(huì)和市場(chǎng)主體的自主性完全被扼殺，政府包辦了一切?，F(xiàn)在中國又加入了世貿(mào)組織，將在很大程度上進(jìn)入國際化市場(chǎng)，面臨國際規(guī)則的挑戰(zhàn)，中國政府惟有轉(zhuǎn)變職能，變“無限”型政府為“有限”型政府，才能更好地發(fā)揮政府和社會(huì)應(yīng)有的職能，輕裝上陣，迎接新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

那么應(yīng)如何轉(zhuǎn)變政府職能呢？政府與社會(huì)以及市場(chǎng)的界限在哪兒呢？政府應(yīng)把自己的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體和中介組織的積極性，按照市場(chǎng)和社會(huì)規(guī)律辦事。

新出臺(tái)的許可法規(guī)定，凡是公民、法人或者其它組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)都可以不設(shè)定行政審批。

二、培育社會(huì)中介組織，使其自食其力

轉(zhuǎn)變政府職能，把政府管不了和管不好的職能交還給社會(huì)和市場(chǎng)，由社會(huì)和市場(chǎng)獨(dú)立承擔(dān)這些分離出來的職能，就必須大力培育中介組織，發(fā)揮它們?cè)谧晕夜芾碇械淖饔?。但是，從行政審批制度改革過程中對(duì)社會(huì)團(tuán)體的清理來看，情況卻不容樂觀。

一、并聯(lián)審批的涵義及步驟

所謂并聯(lián)審批，就是由政府牽頭，成立并聯(lián)審批管理組織，對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)涉及需要政府其他職能部門審批的，由并聯(lián)審批中心通過專用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)傳輸給相關(guān)審批部門同步審批，相關(guān)審批部門受到審批中心抄告的事項(xiàng)后，對(duì)審批申請(qǐng)的事項(xiàng)進(jìn)行審查，并在規(guī)定期限內(nèi)完成審批事項(xiàng)的審批工作，同時(shí)將審批的結(jié)果通過專用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳遞和反饋，受理部門按規(guī)定的時(shí)限和要求辦結(jié)，即“一門受理、抄告相關(guān)、同步審批、限時(shí)反饋”。

并聯(lián)審批有兩層含義：一是對(duì)于依法需要前置審批的單個(gè)審批事項(xiàng)，由相關(guān)行政審批部門同步審批；二是階段式并聯(lián)審批，既多個(gè)審批事項(xiàng)之間具有緊密的關(guān)聯(lián)性，可以合并到同一階段，各審批單位并行交叉作業(yè)，前置審批單位出具初審意見，告知后置審批單位，后置審批單位的審查工作最遲應(yīng)在前置審批單位提出初審意見時(shí)與前置審批事項(xiàng)同步交叉進(jìn)行。具體來說包括以下幾個(gè)步驟：許可預(yù)告；服務(wù)前移；一窗受理；內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)；并行審批；限時(shí)辦結(jié)；

監(jiān)控測(cè)評(píng)。

二、并聯(lián)審批的優(yōu)勢(shì)與不足

通過目前試運(yùn)行效果來看，我們可以看到并聯(lián)審批具有以下優(yōu)勢(shì)：

摘要:現(xiàn)行的行政審批制度已不符合我國加入WTO后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,需要進(jìn)行行政審批制度改革。本文從分析當(dāng)前行政審批制度改革的客觀要求入手，提出行政審批制度改革的思路是簡化審批，強(qiáng)化規(guī)制。

關(guān)鍵詞:行政審批制度；改革

一、進(jìn)行行政審批制度改革的客觀要求

1.全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，入世后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要

為了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，必須進(jìn)行行政審批制度的改革。政府在管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的時(shí)候，需要通過審批才能實(shí)現(xiàn)政府在社會(huì)資源配置中的積極作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府不能再盲目地對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)行直接干預(yù)。實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要求我們必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，減少政府過多的、不規(guī)范的行政干預(yù)，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。我國傳統(tǒng)的行政審批制度，給予審批者直接支配社會(huì)資源的權(quán)力、自由裁量的空間較大，加之審批標(biāo)準(zhǔn)不公開、審批程序不規(guī)范，隨意性大，透明度較低。筆者認(rèn)為過去的行政審批制度與WTO的依法行政、依法管理、平等競(jìng)爭(zhēng)、開放市場(chǎng)、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有較大距離，不適應(yīng)WTO的有關(guān)規(guī)則。WTO的基本原則及各項(xiàng)規(guī)定、協(xié)議都是基于市場(chǎng)導(dǎo)向基礎(chǔ)之上的，內(nèi)在要求各成員政府創(chuàng)造開放、統(tǒng)一、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，變過多的行政干預(yù)管制之抑制功能為一視同仁的服務(wù)保障功能。

由此可見，為了全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)入世后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，我國行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)應(yīng)符合WTO的要求，與國際社會(huì)接軌，應(yīng)按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，減少政府過多的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，應(yīng)以統(tǒng)一、客觀、公正和合理的方式實(shí)施相關(guān)的法令、條例、判決和決定或從事管理活動(dòng)，增強(qiáng)可預(yù)測(cè)性和透明度。所以，傳統(tǒng)的行政審批制度必須按照WTO規(guī)則和中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有計(jì)劃地依法進(jìn)行改革。

摘要:現(xiàn)行的行政審批制度已不符合我國加入WTO后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,需要進(jìn)行行政審批制度改革。本文從分析當(dāng)前行政審批制度改革的客觀要求入手，提出行政審批制度改革的思路是簡化審批，強(qiáng)化規(guī)制。

關(guān)鍵詞:行政審批制度；改革

一、進(jìn)行行政審批制度改革的客觀要求

1.全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，入世后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要

為了完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，必須進(jìn)行行政審批制度的改革。政府在管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的時(shí)候，需要通過審批才能實(shí)現(xiàn)政府在社會(huì)資源配置中的積極作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府不能再盲目地對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)行直接干預(yù)。實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要求我們必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，減少政府過多的、不規(guī)范的行政干預(yù)，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。我國傳統(tǒng)的行政審批制度，給予審批者直接支配社會(huì)資源的權(quán)力、自由裁量的空間較大，加之審批標(biāo)準(zhǔn)不公開、審批程序不規(guī)范，隨意性大，透明度較低。筆者認(rèn)為過去的行政審批制度與WTO的依法行政、依法管理、平等競(jìng)爭(zhēng)、開放市場(chǎng)、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有較大距離，不適應(yīng)WTO的有關(guān)規(guī)則。WTO的基本原則及各項(xiàng)規(guī)定、協(xié)議都是基于市場(chǎng)導(dǎo)向基礎(chǔ)之上的，內(nèi)在要求各成員政府創(chuàng)造開放、統(tǒng)一、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，變過多的行政干預(yù)管制之抑制功能為一視同仁的服務(wù)保障功能。

由此可見，為了全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，適應(yīng)入世后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，我國行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)應(yīng)符合WTO的要求，與國際社會(huì)接軌，應(yīng)按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，減少政府過多的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，應(yīng)以統(tǒng)一、客觀、公正和合理的方式實(shí)施相關(guān)的法令、條例、判決和決定或從事管理活動(dòng)，增強(qiáng)可預(yù)測(cè)性和透明度。所以，傳統(tǒng)的行政審批制度必須按照WTO規(guī)則和中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有計(jì)劃地依法進(jìn)行改革。

近幾年來，一些地方政府為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范行政行為，提高辦事效率，根據(jù)國家的法律、法規(guī)和行政規(guī)章，結(jié)合本地的實(shí)際，進(jìn)行了行政審批制度的改革，并取得了很大進(jìn)展。今年，根據(jù)國家的統(tǒng)一部署，行政審批制度改革工作已全面推開，可以設(shè)想，這項(xiàng)改革工作將會(huì)取得很大成效。但不可否認(rèn)，在目前的行政審批制度改革工作中，還存在著一些誤區(qū)，這就必須引起行政機(jī)關(guān)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及其參與行政審批制度改革的具體工作人員的高度重視。

誤區(qū)一：取消了某個(gè)審批項(xiàng)目等于“減少了某項(xiàng)具體工作”

按照國家的統(tǒng)一部署和要求，行政審批制度改革的合法原則，是指行政審批權(quán)的設(shè)定和實(shí)施必須依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和根據(jù)國務(wù)院決定、命令或者要求制定的國務(wù)院部門文件，并不得與其相抵觸。根據(jù)這一合法原則的規(guī)定，在行政審批制度改革中，就應(yīng)將不符合這一規(guī)定的行政審批項(xiàng)目予以取消。根據(jù)這一規(guī)定，通常在行政審批制度改革中取消的審批事項(xiàng)有很多都是抽象行政行為，日常管理事項(xiàng)。有些雖然是審批事項(xiàng)，但權(quán)限在上級(jí)，不在本級(jí)，本級(jí)只是審批之前的一種前期運(yùn)作過程，這些都應(yīng)取消。可是有些部門的同志認(rèn)為，取消了某一審批事項(xiàng)，就等于減少了這項(xiàng)具體工作。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)是有偏差的。有些項(xiàng)目減少了，這項(xiàng)事情有可能是不存在了，但對(duì)于必要的日常管理，不但要運(yùn)行，而且還應(yīng)運(yùn)行得更好。絕對(duì)不能因原來是審批的，現(xiàn)在取消了，就對(duì)該運(yùn)行的工作不運(yùn)作，這是不允許的。因?yàn)槟愕娜粘９芾砺毮苋源嬖?，你不運(yùn)作，就是一種不作為行為。

誤區(qū)二：合并了審批內(nèi)容等于“減少了審批事項(xiàng)”

合并行政審批事項(xiàng)，是指在行政審批制度改革中，對(duì)各部門上報(bào)的行政審批項(xiàng)目屬同一類項(xiàng)目分成若干子項(xiàng)或部門間和部門內(nèi)部重復(fù)申報(bào)的項(xiàng)目，予以合并。這種必要的合并，不僅便于統(tǒng)一規(guī)范，而且便于分類運(yùn)作。可是在行政審批制度改革的工作實(shí)踐中，有的人認(rèn)為，既然把原有的項(xiàng)目合并了，那這一項(xiàng)目就不存在了，就等于該審批事項(xiàng)減少了，這就是行政審批制度改革中對(duì)減少審批事項(xiàng)取得的成績。正因?yàn)橛羞@種思想認(rèn)識(shí)上的偏差，有的把不該合并的項(xiàng)目也合并了。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)是有偏差的，這種做法是錯(cuò)誤的。合并審批事項(xiàng)是為了便于統(tǒng)一規(guī)范，便于分類運(yùn)作；但被合并的審批事項(xiàng)只是從數(shù)字上減少了，并不是此項(xiàng)目的內(nèi)容不存在了。在具體的行政審批過程中，此審批內(nèi)容仍是存在的。我們不僅不能把被合并的審批項(xiàng)目作為取消項(xiàng)目，也不能把不該合并的審批項(xiàng)目合并起來。

誤區(qū)三：建立了審批中心等于“提高了審批效率”

我國憲法規(guī)定了人民代表大會(huì)的預(yù)算審批權(quán)。預(yù)算草案編制完成后，應(yīng)當(dāng)提交國家權(quán)利機(jī)關(guān)審批通過，方可生效。預(yù)算草案經(jīng)審批生效，就成為正式的國家預(yù)算并具有法律約束力，非經(jīng)法定程序，不得改變。[1]《預(yù)算法》規(guī)定，中央預(yù)算由全國人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。地方人大尤其是市縣人大，許多沒有設(shè)立預(yù)算委員會(huì)。而全國人大常委會(huì)的預(yù)算工作委員會(huì)只有20個(gè)人，很難審查上萬億的中央預(yù)算資金。預(yù)算審批權(quán)的行使?fàn)顩r并不能讓人們滿意，預(yù)算審批制度存在很多不足之處。

預(yù)算制度的建立，是民主政治的體現(xiàn)。政府對(duì)于公共資金的每一分支出，都應(yīng)該事先制定詳盡的預(yù)算，待人民代表大會(huì)審議和批準(zhǔn)后方可支出。審批權(quán)作為高度政治性的議題，預(yù)算審批權(quán)的授予在不同的政府體制與政治文化傳統(tǒng)下會(huì)有不同，但是，不論是怎樣的國家制度，預(yù)算審批權(quán)總是包含著三個(gè)方面。這些內(nèi)容可以概括為三個(gè)方面：首先是立法機(jī)關(guān)的收入保障權(quán)，指由立法機(jī)關(guān)通過制定及調(diào)整有關(guān)稅法、國債法及金融貨幣法等法律文件，行使在稅收、國債和金融領(lǐng)域中的財(cái)政權(quán)，起到控制政府收入、穩(wěn)定國家財(cái)政金融活動(dòng)的作用。其次是立法機(jī)關(guān)的支出控制權(quán)，指由議會(huì)通過授權(quán)法、撥款法、委員會(huì)決議及各種非正式立法的方式，對(duì)政府的開支項(xiàng)目及其支出預(yù)算進(jìn)行控制，為政府的活動(dòng)提供相應(yīng)的物質(zhì)保證。再次是立法機(jī)關(guān)的賬目審核權(quán)，指由立法機(jī)關(guān)通過其內(nèi)部設(shè)立的有關(guān)組織及相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督部門，對(duì)政府的財(cái)務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，從而監(jiān)督行政部門的活動(dòng)是否按授權(quán)與撥款法案的要求進(jìn)行[2]。審批權(quán)的內(nèi)容分為實(shí)質(zhì)和程序兩方面的內(nèi)容。我們通常意義上理解的審批權(quán)似乎僅只包含了程序方面的審議和批準(zhǔn)，而就審議和批準(zhǔn)程序本身也已經(jīng)簡化到走形式的程度。

中國預(yù)算法只規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門編制，由人大審批，但對(duì)人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對(duì)預(yù)算審批的制衡權(quán)則未明確。這其實(shí)正是對(duì)審批權(quán)內(nèi)容不明確的表現(xiàn)。顯然，審批不同于備案，也不能只是批或不批，審批的重點(diǎn)在于審議然后決定是否批準(zhǔn)，而審議則不能止于程序的審查，而應(yīng)該更多地關(guān)注草案的內(nèi)容。審批權(quán)應(yīng)該包括預(yù)算草案調(diào)整權(quán)。由干預(yù)算草案編制的粗糙，以及人大會(huì)期制度本身方面的原因，目前人大事實(shí)上很難判斷預(yù)算支出的合理與否。人大擁有調(diào)整修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算職責(zé)，另一方面對(duì)明顯不合理的預(yù)算開支也多了一條制約途徑。[3]

各級(jí)人大在審批政府預(yù)算時(shí)一般都會(huì)確認(rèn)政府預(yù)算具有法律約束力，但預(yù)算審批權(quán)的性質(zhì)是什么呢？從現(xiàn)有著述的觀點(diǎn)來看，主要有立法權(quán)說、監(jiān)督權(quán)說、決定權(quán)說和獨(dú)立權(quán)說。[4]預(yù)算的審批是對(duì)開支機(jī)構(gòu)的事前賦權(quán)，事后確認(rèn)的過程，而監(jiān)督權(quán)是保障性和控制性的權(quán)力。審查批準(zhǔn)預(yù)算案并不具有監(jiān)督權(quán)這種事后性、保障性的特點(diǎn)。決定權(quán)具有自創(chuàng)性和實(shí)體規(guī)定性，而審批權(quán)一般不具有創(chuàng)建性，只是對(duì)既有事項(xiàng)的表態(tài)、宣告與確認(rèn)。決定權(quán)和審批權(quán)在實(shí)體內(nèi)容和運(yùn)用程序上都存在著差別。預(yù)算雖然不具有實(shí)質(zhì)性法律的抽象性要求，但不論是大陸法系的國家還是英美法系的國家，年度預(yù)算都具有款、項(xiàng)、目、節(jié)的法條架構(gòu)，都經(jīng)由一般立法程序成立，并以條例或者法案的形式公之于眾。預(yù)算既然是法，立法機(jī)關(guān)是以法律的形態(tài)來通過國家預(yù)算審批的。那么應(yīng)該可以得出預(yù)算審批權(quán)即立法權(quán)的結(jié)論，確立這一點(diǎn)對(duì)于預(yù)算審批制度的改革是非常重要的。很多法治發(fā)達(dá)的國家都賦予預(yù)算審批非常重要的地位，英美等不少國家甚至直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過程，通過的預(yù)算即成為法案，與議會(huì)通過的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然審批權(quán)是立法權(quán)，那么上文所提到的調(diào)整權(quán)則是應(yīng)有之意。而我們面臨的下一個(gè)問題是，人大是否有能力對(duì)預(yù)算草案做出調(diào)整。

預(yù)算審批是一項(xiàng)政策性、法律性、技術(shù)性都非常強(qiáng)的工作。人大不僅沒有充分的時(shí)間也不具備相應(yīng)的能力。如果沒有專門機(jī)構(gòu)的輔助，人大的各項(xiàng)活動(dòng)很可能陷入表面化。而無論是在實(shí)行一院制議會(huì)國家，還是實(shí)行兩院制議會(huì)的國家，預(yù)算的具體審核都是由議院的各種常設(shè)委員會(huì)與其屬下的各種小組委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行，最后才由議會(huì)大會(huì)審議表決。如美國國會(huì)設(shè)有預(yù)算局，參、眾兩院都設(shè)有預(yù)算委員會(huì)。國會(huì)預(yù)算局負(fù)責(zé)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)和財(cái)政收入估計(jì)方面給兩院的預(yù)算委員會(huì)提供技術(shù)上的幫助，預(yù)算委員會(huì)則具體組織對(duì)預(yù)算草案的審核。除此之外，參、眾兩院的撥款委員會(huì)及其小組委員會(huì)實(shí)際上也在很大程度上行使著預(yù)算審核權(quán)。[6]這給我們以很大的啟發(fā)。預(yù)算委員會(huì)可以充分利用預(yù)算信息管理系統(tǒng)，審查各預(yù)算部門收入支出的合法性、科學(xué)性、合理性。還可以建立專門小組，與預(yù)算支出的各個(gè)部門相對(duì)應(yīng)，負(fù)責(zé)對(duì)該部門收支預(yù)算的專門審查。預(yù)算委員會(huì)一方面對(duì)預(yù)算編制部門報(bào)送的預(yù)算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說明理由的前提下建議予以修改，另一方面建議審批機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算草案中不合法或不合理、但預(yù)算編制部門拒絕修改的內(nèi)容予以否決。這就避免了因?yàn)槿狈π畔⒑蛯I(yè)知識(shí)技能而做出不科學(xué)的調(diào)整。這樣，不僅對(duì)部門也對(duì)審批機(jī)關(guān)有著雙重的制約。

另外，目前預(yù)算草案粗略的風(fēng)格，對(duì)人大代表而言都只能是“外行看不懂，內(nèi)行看不清”。人大審查中不可能對(duì)預(yù)算方案提出一些實(shí)質(zhì)性的意見，客觀上形成流于形式的程序性監(jiān)督。提交人大的政府預(yù)算編制應(yīng)從粗略到細(xì)致，這樣人大才有可能真正行使審批權(quán)。這樣人大在預(yù)算委員會(huì)的協(xié)助下，在各部門的配合下，審批權(quán)才具有實(shí)際意義。