導(dǎo)語：城市房屋拆遷的行政法論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、拆遷制度實踐中存在的問題

新拆遷條例的一個重要進(jìn)步是引入了比例原則，“確需”成為征收的前提之一。然而實踐中，“確需”或者被忽略，或者被無限放大變成“政府需要”。新拆遷條例雖然具體規(guī)定了屬于公共利益的六種情形，但其第六種情形屬于兜底條款，它的存在方便了行政機(jī)關(guān)隨意認(rèn)定并擴(kuò)大了公共利益的范圍，這種放大公共利益范圍的現(xiàn)象成為踐踏私權(quán)利的重要原因。被征收人的主體范圍只限于房屋的所有人，而使用人卻被排除在外。這雖在一定程度上幫開發(fā)商降低了拆遷成本，但卻與《物權(quán)法》相抵觸，不符合實際情況。使用人等用益物權(quán)人的利益無法得到法律保護(hù)，這也成為拆遷矛盾頻發(fā)的誘因。

二、拆遷制度存在不和諧因素的原因

(一)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低或者不統(tǒng)一

在實踐中，地方上的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常隨意，并不統(tǒng)一，地域間、城鄉(xiāng)間補(bǔ)償差異很大，有些地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)甚至由當(dāng)?shù)卣疀Q定。這在法治化日益得到廣大民眾認(rèn)可的今天顯然會成為沖突的根源之一。對于和拆遷方或與領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)系的被拆遷人，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就給得很高;對于沒關(guān)系的人，就隨便給點錢了事。有些政府部門工作人員和村干部在征地拆遷中與開發(fā)商勾結(jié)，貪污、挪用征收拆遷補(bǔ)償款，變相降低被拆遷戶的補(bǔ)償數(shù)額。另外，拆遷政策不公開，甚至因人而異，上有政策、下有對策，對政策的執(zhí)行缺乏必要的司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督。回遷要求很可能無法實現(xiàn)，被拆遷人購買同地段的房屋可能代價高于拆遷補(bǔ)償幾倍，加劇了拆遷人的住房負(fù)擔(dān)。

(二)拆遷進(jìn)程過急，未能協(xié)調(diào)好各方利益

征地拆遷工作由基層政府屬地負(fù)責(zé)，上級政府往往施加高壓，限期完成。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對中央城鎮(zhèn)化政策存在認(rèn)識誤區(qū)，為了實現(xiàn)政績，急功近利，人為過快地推進(jìn)，致使強(qiáng)拆和沖突難以避免。拆遷過程中行為粗暴，行政優(yōu)先，不顧被拆遷人利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，損害黨和政府在人民心目中的形象，危害黨群關(guān)系。新拆遷條例未明確規(guī)定強(qiáng)制拆遷程序，導(dǎo)致司法實踐上程序混亂，而且強(qiáng)制拆遷屬于非訴程序，更需要對程序上加以控制，保障被拆遷人的聽證權(quán)和陳述權(quán)，實現(xiàn)看得見的程序正義。

(三)司法機(jī)關(guān)受地方政府干預(yù)，辦案缺乏獨立性

有些地方司法機(jī)關(guān)對暴力強(qiáng)拆行為的起訴不受理，公安機(jī)關(guān)對強(qiáng)拆行為不立案、不出警。一些法院內(nèi)部抬高“立案門檻”，法官對立案材料的審查突破了“形式審查”的要求，用各種理由拒收起訴材料。司法機(jī)關(guān)的辦案經(jīng)費等來源于政府財政部門，因此地方政府干預(yù)司法審判過程很難避免，貪污受賄現(xiàn)象也可能發(fā)生，無法保證審判的獨立和公正。司法機(jī)關(guān)在無法獨立、公正裁決的情形下，往往會策略性地選擇沉默。

(四)政府將拆遷“外包”容易引起拆遷方與被拆遷人之間的暴力沖突

強(qiáng)制拆遷蘊含著利益不平衡的矛盾，可能引發(fā)群體事件。而將拆遷外包給拆遷公司雖節(jié)約了成本，但有些拆遷公司無視被拆遷人利益，致使矛盾升級。拆遷公司跟被拆遷人談比較容易實現(xiàn)目的，出于利益考慮，拆遷公司很可能壓低征拆補(bǔ)償成本，而政府也能借以推卸責(zé)任，出現(xiàn)了事故和責(zé)任就抓幾個行兇的社會無業(yè)人員。百姓不愿意征地拆遷，有一方面原因是對于“厭惡型公共設(shè)施”如垃圾焚燒發(fā)電廠、變電站等所有人都需要但誰也不想建在自己家門口的公共建設(shè)項目，還有化工廠、核電站等公眾具有恐懼心理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目。了解了不愿拆遷的心理動因，就應(yīng)杜絕暴力強(qiáng)拆事件，遵循法定程序，從合法性與合理性出發(fā)來公平公正地協(xié)調(diào)各方利益。

(五)公民維權(quán)意識的提高和維權(quán)成功者的示范效應(yīng)增加了拆遷成本

《物權(quán)法》的頒布實施，給拆遷人提供了維權(quán)的法律依據(jù)。公民維權(quán)意識的提高，也有可能加劇維權(quán)行為與暴力拆遷之間的激烈沖突。而面對違法強(qiáng)拆，被拆遷人采取上訪、暴力對抗的方式一旦成功，被媒體報道后便會形成示范效應(yīng)，這也是拆遷糾紛不斷出現(xiàn)的重要原因。乃至一談到拆遷，便會在人們頭腦中出現(xiàn)政府暴力斷水、斷電以及強(qiáng)制推倒房屋的場景，嚴(yán)重?fù)p害政府形象和公信力。

三、完善拆遷制度的建議

(一)完善拆遷相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化與強(qiáng)制拆遷相關(guān)的配套制度的構(gòu)建

1.明確公共利益的界定，平衡公共利益和個人利益。

首先要明確區(qū)分公益拆遷和商業(yè)性拆遷的不同性質(zhì)。公益拆遷屬于具有公法性質(zhì)的行政行為，而商業(yè)性拆遷中的拆遷人與被拆遷人之間是民事法律關(guān)系，是私法性質(zhì)，遵循意思自治原則。公益拆遷適用公法性質(zhì)的法律，如《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》;商業(yè)性拆遷適用私法性質(zhì)的法律，如《民法通則》、《物權(quán)法》和《合同法》等。由于公益拆遷在價格和強(qiáng)制拆遷上的優(yōu)勢，導(dǎo)致實踐中很多地方政府打著公益拆遷的幌子來強(qiáng)拆，實質(zhì)上卻是經(jīng)營性的非公益拆遷，從而造成很壞的社會影響。只有公益拆遷才可實施強(qiáng)制拆遷，而且只有法院才能依法實施強(qiáng)制拆遷。對于新拆遷條例兜底條款存在的可能擴(kuò)大公共利益之嫌，建議采用反面排除法逐項列舉不屬于公益拆遷的情形，這樣才能讓商業(yè)性拆遷無所遁形。

2.修訂《土地管理法》等與拆遷相關(guān)的法律，并制定集體土地上的房屋征收補(bǔ)償條例。

為了保持法律的一致性，要根據(jù)實際情況和現(xiàn)實要求不斷完善與拆遷相關(guān)的法律法規(guī)，保證法律的銜接和協(xié)調(diào)一致?！锻恋毓芾矸ā返挠行┮?guī)定不科學(xué)，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等。《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費是該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍，不超過30倍。與大中城市郊區(qū)土地一畝地動輒幾百萬的補(bǔ)償相比，給農(nóng)民的補(bǔ)償費用過低。因此，應(yīng)修訂《土地管理法》，如屬商業(yè)建設(shè)用地，可通過市場確定地價，政府可征收土地交易稅來平衡政府和農(nóng)戶的利益。2011年的新拆遷條例是規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)臈l例，目前集體土地上的房屋征收補(bǔ)償條例尚屬空白，有待新法出臺彌補(bǔ)法律漏洞，區(qū)分安排好國有土地和集體土地上關(guān)于拆遷安排的具體規(guī)定。

3.建立規(guī)范的司法強(qiáng)拆制度，嚴(yán)格遵循法定程序強(qiáng)制執(zhí)行。

既然強(qiáng)制拆遷在實踐中不可避免，就需在頂層設(shè)計層面細(xì)分“公共利益”，把強(qiáng)制拆遷對被拆遷人造成的損害降到最低，從制度上規(guī)范強(qiáng)拆。目前，新拆遷條例已取消行政強(qiáng)制拆遷，規(guī)定只能向法院申請強(qiáng)制拆遷，這無疑是一個重大進(jìn)步。政府必須在符合法定條件和遵循法定程序的前提下，才能申請司法強(qiáng)拆，平衡和保障相關(guān)各方的利益。

(二)制定合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧公共利益和個人利益

1.統(tǒng)一拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，杜絕隨意現(xiàn)象。

對拆遷補(bǔ)償費用發(fā)放的全過程要公開透明，根據(jù)市場規(guī)律來調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣就能清除“釘子戶”存在的土壤。拆遷補(bǔ)償協(xié)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要以保障被拆遷人最基本的生活保障為起點，政府要保證補(bǔ)償數(shù)額至少不低于被拆遷人付出的代價，充分體現(xiàn)以人為本的關(guān)懷精神，不能讓被拆遷人淪為社會的負(fù)擔(dān)。被拆遷人獲得的補(bǔ)償金應(yīng)該基本滿足其在城市的其他地方購買另一套住宅，讓被征收人維持原有的生活水平。要統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能增強(qiáng)政府的公信力。

2.確定當(dāng)事人全程參與評估程序的原則。

評估程序參與的廣泛性和評估標(biāo)準(zhǔn)的合理性直接關(guān)系到評估結(jié)果的公正與否，因此必須改革目前的拆遷房屋價格評估機(jī)制。建議拆遷所有當(dāng)事人共同選擇評估機(jī)構(gòu)、監(jiān)督評估拆遷建筑物面積的測量、參與評估價格聽證會，并及時公開評估結(jié)果。采取市場化的評估方法和評估標(biāo)準(zhǔn)，減少人為和暗箱操作的空間。如要確定“類似房地產(chǎn)的市場交易價格”時，建議取消現(xiàn)有的評估標(biāo)準(zhǔn)，即“市、縣級政府或其授權(quán)部門定期公布的房地產(chǎn)市場價格”，而代之以“評估前一個月內(nèi)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)交易市場內(nèi)地理位置和使用年限等各項條件最接近的房屋平均交易價格”為標(biāo)準(zhǔn)來評估。如此全程參與和市場化的評估程序，可以極大提高評估結(jié)果的公平性和公信力。

3.保障被拆遷人的自由選擇權(quán)。

國家有關(guān)法律規(guī)定被拆遷人可以在貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式中做選擇，要保障被拆遷人的選擇權(quán)，杜絕實踐中的變相排除產(chǎn)權(quán)調(diào)換，而單一采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?。因貨幣補(bǔ)償方式簡單、易于操作，有利于提高拆遷效率，而在實踐中被廣為推廣?，F(xiàn)在中國的市場環(huán)境通貨膨脹屬于常態(tài)，房價不斷上漲，貨幣補(bǔ)償在拆遷后并不夠購買相應(yīng)的房屋。政府要保障被拆遷人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的權(quán)利，即使是選擇了貨幣補(bǔ)償方式的被拆遷人，雖然政府已經(jīng)再無義務(wù)為被拆遷人安排適合的調(diào)換房屋，但出于人文關(guān)懷和建設(shè)服務(wù)型政府考慮，政府可以給予被拆遷人在被拆遷地段的優(yōu)先購買權(quán)，這樣可以保障被拆遷人由于居住習(xí)慣及心理因素對原區(qū)位的依賴。有個別地方在這方面做得很好，考慮到了百姓不同的利益訴求;有的地方還考慮到要為被拆遷人提供多處可供選擇的安置房，更好地保障選擇權(quán)，故希望可在全國全面推廣。

(三)推進(jìn)現(xiàn)行土地制度變革，適度擴(kuò)大拆遷補(bǔ)償范圍，并建立拆遷責(zé)任制

1.推進(jìn)土地制度變革，改變地方政府依賴土地財政的現(xiàn)狀。

由于中國實行分稅制，中央和地方的事權(quán)與財權(quán)分配失衡，地稅份額無法滿足地方政府管理公共事務(wù)的支出，土地財政隨之愈演愈烈。在土地財政的大背景下，對于政績的考慮使強(qiáng)拆難以避免，因此要構(gòu)建和諧拆遷環(huán)境就要推進(jìn)土地制度改革，使地方政府今后不再依靠土地收入來支持地方發(fā)展。

2.把土地使用權(quán)和被拆遷房屋的預(yù)期收益納入補(bǔ)償范圍。

國有土地使用權(quán)雖屬不完全物權(quán)，但卻是獨立的財產(chǎn)權(quán)，且可流通可交易，而房屋拆遷的利益指向在地，不在房。被拆遷地一般區(qū)位較好，城市土地級差收益明顯。如果排除土地使用權(quán)的拆遷補(bǔ)助不符合民法公平原則。無論是住宅用房還是商業(yè)用房，也無論是自住還是租賃給他人，拆遷都會成為對被拆遷人預(yù)期收益的剝奪，因此為了符合公平、公正和體現(xiàn)人文關(guān)懷，就應(yīng)該把拆遷房屋預(yù)期收益的補(bǔ)償一并考慮進(jìn)去。

3.建立房屋征收拆遷的監(jiān)督和糾錯責(zé)任制度。

對于拆遷行政許可不符合公共利益需要的審批項目，應(yīng)區(qū)分不同情形，保障行政許可相對人的信賴?yán)妫瑢τ诒仨毘蜂N許可的，則要給予被許可人相應(yīng)的補(bǔ)償。拆遷管理部門在核發(fā)拆遷許可證時，要對補(bǔ)償安置資金到位情況嚴(yán)加審核。要加強(qiáng)對拆遷補(bǔ)償安置資金的監(jiān)督管理，防止挪用、侵占補(bǔ)償資金的情形，以免造成拆遷后期安置過程中資金短缺，危害社會穩(wěn)定。建立舉報制和責(zé)任制，形成全社會共同監(jiān)督的局面，對拆遷工作中玩忽職守、濫用職權(quán)的行為，應(yīng)加大處罰力度。

(四)分離拆遷管理與拆遷裁決職能，適當(dāng)擴(kuò)大拆遷裁決的受案范圍

1.嚴(yán)格審查拆遷行政許可申請，控制拆遷范圍。

行政許可對申請人具有授益性，而對被拆遷人具有損益性。具有授益性特征的行政許可要保護(hù)申請人的信賴?yán)?，不能隨意撤銷，也就是不能讓申請人承擔(dān)政府違法的責(zé)任及成本。在行政許可中貫徹“誰許可、誰監(jiān)督”，拆遷行政許可是可訴的具體行政行為，如若行政許可行為有瑕疵，那么利益相關(guān)人可向法院起訴，行政許可責(zé)任人要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。嚴(yán)格審查拆遷許可申請材料，審核其是否具備現(xiàn)實的具體建設(shè)項目批準(zhǔn)文件和城市規(guī)劃部門的批準(zhǔn)書，對于僅有土地管理部門的批準(zhǔn)文件而無規(guī)劃部門批準(zhǔn)書的則不予許可。防止征收范圍過寬，把對公眾利益的影響降到最低，遏制地方政府的征地拆遷沖動。

2.分離拆遷管理與拆遷裁決職能。

權(quán)力分立和制約是預(yù)防腐敗和保證公正的有效手段，因此分離拆遷管理與拆遷裁決職能是拆遷工作順利進(jìn)行的前提。如裁決機(jī)構(gòu)隸屬房管部門，而房管部門的績效考核與拆遷工作之間又存在密切的利益聯(lián)系，那么就存在這樣一種怪像:當(dāng)事人同時又是裁判官，這顯然不符合法官中立的原則。而要分離職能，可以考慮在政府法制部門負(fù)責(zé)行政復(fù)議的人員中設(shè)專員負(fù)責(zé)拆遷裁決，這樣做基本保證了行政裁決的獨立性和中立性，法制部門的行政執(zhí)法監(jiān)督與拆遷績效考核無利益關(guān)系，而且法制部門原有工作就涉及拆遷行政復(fù)議、拆遷許可的監(jiān)督等內(nèi)容，可保證裁決的專業(yè)性。

3.擴(kuò)大拆遷裁決的受案范圍。

法治化的行政裁決模式可以高效解決矛盾，減少城市發(fā)展的社會成本。拆遷裁決受案范圍適度擴(kuò)大可以解決目前被拆遷人投訴無門的困境，體現(xiàn)了法治政府的決心。拆遷許可糾紛、拒絕搬遷糾紛、強(qiáng)制拆遷糾紛和補(bǔ)償安置糾紛等都可以納入到拆遷裁決受案范圍中。這也給了當(dāng)事人救濟(jì)程序選擇權(quán)。為了救濟(jì)程序的有效銜接，有必要對救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行配套改革，建議在拆遷裁決之后，如若當(dāng)事人不服裁決，可繼續(xù)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。

四、結(jié)語

總之，在倡導(dǎo)和諧社會的今天，強(qiáng)制拆遷的存在成為影響社會和諧的一個重要因素。城市拆遷的本旨是造福人民，因而絕不可讓拆遷背后的暴利成為中國現(xiàn)代化、城市化之痛。當(dāng)前，中國土地所有者和房屋所有人分離，國家要更為謹(jǐn)慎的行使城市土地收回權(quán)，堅持最小損害原則，把對拆遷人的影響降到最低。拆遷過程剝奪了被拆遷人對公共利益決策的參與權(quán)和知情權(quán)，實踐中存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、政府未能協(xié)調(diào)好公共利益和個人利益、法律規(guī)定存在漏洞和不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，急需通過建立法治政府和改革不合時宜的體制機(jī)制來加以改善。

作者：蘇麗馬燕單位：河北政法職業(yè)學(xué)院法律系石家莊鐵道大學(xué)四方學(xué)院