關(guān)鍵詞:公共服務(wù)/政府義務(wù)/行政規(guī)則/行為方式/行政手段

內(nèi)容提要:本文立足于現(xiàn)代行政的發(fā)展與演變趨勢(shì)，闡述了以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政的基本特征，即：政府義務(wù)的積極化；行政規(guī)則的服務(wù)化；行為方式的多樣化；行政手段的間接化。

公共行政的范圍取決于不同階段的社會(huì)公共需求，從社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看，公共需求始終處于不斷變動(dòng)中，因而，行政的內(nèi)涵與外延亦具有相應(yīng)的階段性與變動(dòng)性。從以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政走向以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政，正是這種階段性與變動(dòng)性的體現(xiàn)。

就西方國(guó)家而言，在傳統(tǒng)的自由資本主義時(shí)期，由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成為一種理想的社會(huì)模式，在此種模式之下，政府角色相當(dāng)于消極的“守夜人”，行政職能主要限于維持公共秩序，處理國(guó)防、外交等事務(wù)，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國(guó)家為了保障公共秩序而對(duì)個(gè)人自由所加的限制。單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

自20世紀(jì)以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治以及意識(shí)形態(tài)的變化，特別是產(chǎn)業(yè)革命、科學(xué)革命以及資本的高度集中，有限的消極行政難以保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，難以滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求，積極的服務(wù)行政成為一種時(shí)代趨勢(shì)。行政已不再是“公共權(quán)力”的代名詞，同時(shí)還意味著政府的服務(wù)與保障功能，體現(xiàn)為公共事業(yè)的提供、社會(huì)福利的保障等等。在這種社會(huì)需求之下，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論以及作為戰(zhàn)后發(fā)展模式的“福特主義”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。這些新興的理論與政策強(qiáng)調(diào)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位和作用，主張加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)，擴(kuò)大公共服務(wù)領(lǐng)域，推行國(guó)家壟斷調(diào)節(jié)政策，大力強(qiáng)化行政職能。在這種演變之下，行政已由消極有限的權(quán)力行政轉(zhuǎn)化為積極擴(kuò)張的服務(wù)行政，無(wú)論從其活動(dòng)范圍、方式以及主體而言都日趨多樣化、靈活化。

20世紀(jì)中期以來(lái)，由于通貨膨脹與失業(yè)同時(shí)迸發(fā)，西方國(guó)家出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)“滯漲”局面，“福特主義”生產(chǎn)與分配模式失去了原有的作用，“福利國(guó)家”難以為繼，人們對(duì)凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論的共識(shí)破裂了，各國(guó)再次受到世界范圍的政府改革浪潮的沖擊。在重塑政府的口號(hào)下，以服務(wù)為行政的宗旨，順應(yīng)社會(huì)需求，轉(zhuǎn)變政府職能，改革公共行政管理的模式，打破公共職能的國(guó)家壟斷，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)分擔(dān)行政，在有限政府的前提下，滿足日益擴(kuò)大的公共需求，成為新一輪改革的中心，并為以“公共服務(wù)”為理念的公共行政賦予新的內(nèi)涵。

世界級(jí)管理大師杜拉克在其所著《巨變時(shí)代的管理》一書(shū)中指出，進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)出現(xiàn)了一個(gè)新的工作者群體，即“知識(shí)工作者”；他們與以往的資本經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動(dòng)者有一個(gè)根本的不同，即他自身掌握著部分生產(chǎn)工具——知識(shí)，而不像傳統(tǒng)的勞動(dòng)者一無(wú)所有，只能出賣自己的勞動(dòng)力。

在我看來(lái)，從杜拉克的這一觀點(diǎn)出發(fā)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代資本家與知識(shí)工作者的關(guān)系，已不再是純粹的雇傭者與被雇傭者的關(guān)系，而是有著不同程度的“合伙人”關(guān)系。特別是在策劃設(shè)計(jì)、咨詢顧問(wèn)等行業(yè)，這種“合伙人”關(guān)系表現(xiàn)的更加明顯。人們認(rèn)為，當(dāng)今世界正在進(jìn)入“智慧家”將要與“資本家”平起平坐的時(shí)代；智慧家擁有過(guò)人的經(jīng)營(yíng)智慧或管理智慧或研究開(kāi)發(fā)智慧，其大腦無(wú)異于一座金礦。在國(guó)內(nèi)特別是深圳的一些企業(yè)如華為，甚至打出了“知本主義”的旗號(hào)，即把知識(shí)轉(zhuǎn)化為認(rèn)股權(quán)、股利和紅利。在股權(quán)安排上，讓最有才能的人擁有重要股權(quán)。

另外，對(duì)知識(shí)工作者的管理方式也要相應(yīng)而變。根據(jù)杜拉克所說(shuō)，由知識(shí)型工作者組成的現(xiàn)代組織，已不再是老板和下屬的關(guān)系，而是一種團(tuán)隊(duì)式的、平等的關(guān)系。管理者在這種團(tuán)隊(duì)中的工作已不再是命令，而是激勵(lì)。知識(shí)型工作者不像傳統(tǒng)的工人那樣受到機(jī)器的支配，容易受到有效的監(jiān)督。相反，機(jī)器在知識(shí)型工作者手里能產(chǎn)出什么產(chǎn)品，以及產(chǎn)出什么質(zhì)量、什么檔次的產(chǎn)品，幾乎完全取決于知識(shí)工作者的創(chuàng)造性勞動(dòng)。離開(kāi)知識(shí)型工作者的創(chuàng)造性勞動(dòng)，機(jī)器就是一堆廢鐵。知識(shí)型工作者由于自身掌握一種生產(chǎn)工具即知識(shí)，因而比傳統(tǒng)的勞動(dòng)者擁有更大的獨(dú)立性、靈活性、自由性，而且他很容易“跳槽”；而他的位置并不像傳統(tǒng)的勞動(dòng)者那樣容易替補(bǔ)。知識(shí)型工作者的“跳槽”往往給企業(yè)造成難以彌補(bǔ)的損失；他離開(kāi)公司，受損失的不是個(gè)人，而是公司自己。因?yàn)橹R(shí)型工作者往往是組織中某一領(lǐng)域的權(quán)威人士，否則他就是無(wú)用的。組織付給員工工資并不能得到他們的忠心，關(guān)鍵是要給他們提供運(yùn)用知識(shí)的機(jī)會(huì)，使其價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)。對(duì)于知識(shí)型工作者的勞動(dòng)，既不好實(shí)行計(jì)時(shí)管理，又不好實(shí)行計(jì)件管理；既不好光靠高薪高職“購(gòu)買”，又不能僅用“哥們意氣”去籠絡(luò)；既要給他們提供比較優(yōu)越、寬松的工作空間，使他們能不受打擾地、自由地從事創(chuàng)造性勞動(dòng)；又不能放手不管，不加引導(dǎo)，因?yàn)榧词顾麄兇_實(shí)整日都在為公司的事情冥思苦想，沒(méi)有正確引導(dǎo)，沒(méi)有良好情緒，也難以激發(fā)靈感。由此可見(jiàn)，“知識(shí)經(jīng)濟(jì)下的人力資源開(kāi)發(fā)”，實(shí)在是一門嶄新而艱巨的課題。

在我國(guó)目前的行政管理領(lǐng)域，實(shí)際上有許多新的技術(shù)手段引入，如計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。但是這些技術(shù)都沒(méi)有在我國(guó)的行政管理中被廣泛運(yùn)用，就拿網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)說(shuō)，雖然有些政府部門開(kāi)始上網(wǎng)，可絕大多數(shù)基層政府部門連上網(wǎng)是怎么回事還不很清楚。在這種情況下，首先需要讓人們樹(shù)立起網(wǎng)絡(luò)的概念。因此，從目前水平來(lái)說(shuō)，對(duì)行政管理人員應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)代管理技術(shù)和新興科學(xué)技術(shù)教育，培養(yǎng)最起碼的管理技術(shù)知識(shí)。

知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要有知識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有知識(shí)就無(wú)法勝任工作。我們的領(lǐng)導(dǎo)干部和管理者首先必須認(rèn)真地學(xué)習(xí)好指導(dǎo)建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的鄧小平理論，學(xué)習(xí)依法治國(guó)所必須的法律知識(shí)，學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，學(xué)習(xí)管理社會(huì)和行業(yè)所必須的專業(yè)知識(shí)和現(xiàn)代科技基礎(chǔ)知識(shí)。同時(shí)我們還要學(xué)習(xí)好社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)，把握社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)以適應(yīng)履行職責(zé)的需要?，F(xiàn)在知識(shí)更新速度難以想象，必須堅(jiān)持終生學(xué)習(xí)，補(bǔ)充和更新自己原有的知識(shí)，才能跟上時(shí)代步伐。學(xué)習(xí)必須要有一個(gè)好的學(xué)風(fēng)，聯(lián)系實(shí)際，學(xué)以致用，切忌擺花架子、賣弄知識(shí)、名詞堆砌和脫離實(shí)際。如果只把學(xué)習(xí)到的知識(shí)作為自己的講話和修辭，那么我們和發(fā)達(dá)地區(qū)的差距將會(huì)越拉越大。

行政績(jī)效管理是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象按照制定的指標(biāo)，參照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比分析，對(duì)被評(píng)對(duì)象在一定時(shí)期內(nèi)的工作進(jìn)行考察、評(píng)定、獎(jiǎng)勵(lì)和相關(guān)培訓(xùn)的活動(dòng)；探索和創(chuàng)造可以反響的組織目標(biāo)、組織價(jià)值的新視野；依次建立起激勵(lì)與約束機(jī)制，促進(jìn)其管理思想的完善和總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的前提，對(duì)被評(píng)對(duì)象激勵(lì)與約束的依據(jù)來(lái)自于對(duì)其所進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

眾所周知，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在社會(huì)生活中扮演著組織、指揮、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)者的角色，因此，要完善和發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建立和健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的法治化，首先就必須將國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)置于憲法、法律的控制和約束之下，大力倡導(dǎo)和切實(shí)實(shí)行以政府平等守法及承擔(dān)法律責(zé)任為核心內(nèi)容的法治行政。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，特別是十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)以來(lái)，黨和國(guó)家在依法行政的口號(hào)下為推動(dòng)我國(guó)行政管理活動(dòng)的法治化做了大量工作，突出表現(xiàn)為在有關(guān)國(guó)家行政活動(dòng)的立法方面取得了有目共睹的成就，建成了一套比較完整的行政法體系，基本上改變了行政活動(dòng)無(wú)法可依的狀況，而行政訴訟法和國(guó)家賠償法的頒布則奠定了政府法律責(zé)任及其追究制度的基礎(chǔ)。但是這些成績(jī)并不能說(shuō)明我國(guó)行政管理活動(dòng)的法治化已經(jīng)達(dá)到令人滿意的水平，因?yàn)樵诹⒎ㄉ先〉蔑@著成果的同時(shí)，行政執(zhí)法和司法活動(dòng)滯后，行政實(shí)踐中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題也得到充分暴露，普遍為人們所詬病。出現(xiàn)這種情況的原因固然是多方面的，但是，前一階段行政法治建設(shè)在立法層次上過(guò)分偏重于規(guī)定各種靜態(tài)的行政制度，忽略和輕視通過(guò)現(xiàn)代行政程序?qū)π姓ǖ膶?shí)施過(guò)程進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整，不能不說(shuō)是一個(gè)值得引起高度重視的原因。筆者以為，下一階段我國(guó)行政法治建設(shè)除了對(duì)已經(jīng)取得的成果繼續(xù)予以鞏固和深化外，應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期為人們忽視的現(xiàn)代行政程序的建設(shè)，在行政法的各個(gè)實(shí)施環(huán)節(jié)上建立各種行之有效的事前、事中和事后保障機(jī)制，以解決目前行政法治建設(shè)過(guò)程中存在的立法與法的實(shí)施相脫節(jié)的問(wèn)題，消除我國(guó)行政管理法治化過(guò)程中的頭重腳輕現(xiàn)象。期望現(xiàn)代行政程序問(wèn)題引起廣泛關(guān)注，并對(duì)我國(guó)行政法治的未來(lái)發(fā)展方向提出思考正是本文的目的所在。

一、行政法治必須依靠行政程序的保障和推動(dòng)

程序，是指人們?yōu)橥瓿赡稠?xiàng)任務(wù)或達(dá)到某個(gè)目標(biāo)而預(yù)先設(shè)定好的方式、方法和步驟。程序在實(shí)際操作時(shí)表現(xiàn)為人的行為過(guò)程或者某種事物（如計(jì)算機(jī)）按照人的事先設(shè)計(jì)而運(yùn)動(dòng)的過(guò)程，但是程序與人的行為或者事物運(yùn)動(dòng)的自然過(guò)程是不同的。人與事物運(yùn)動(dòng)的自然過(guò)程是隨機(jī)的，而程序則是預(yù)先設(shè)計(jì)好的，無(wú)論實(shí)際運(yùn)動(dòng)過(guò)程是否出現(xiàn)，都不影響程序的存在。具有預(yù)定性是程序的基本特征，如果人的活動(dòng)不是按照某種預(yù)定的方式、方法和步驟進(jìn)行的，那么，這種活動(dòng)即屬無(wú)程序的活動(dòng)，盡管它也必然要表現(xiàn)為某種客觀過(guò)程。程序和依程序所做之事之間的關(guān)系是手段與目的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，達(dá)到某一目的的手段很少是唯一的，為達(dá)到同一目的，在多數(shù)情形下，可以通過(guò)不同途徑選擇多種手段，但這些手段對(duì)于實(shí)現(xiàn)目的所起到的效果是不一樣的。有的手段有助于迅捷地實(shí)現(xiàn)目的；有的手段雖然對(duì)于實(shí)現(xiàn)目的所需的時(shí)間較長(zhǎng)，但綜合成本較低，或者有利于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)程序目標(biāo)以外的其他目的或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，如有利于實(shí)現(xiàn)公平正義、維護(hù)社會(huì)倫理道德、風(fēng)序良俗或者統(tǒng)治階級(jí)的意識(shí)形態(tài)、政治法律秩序等，在這種情況下，程序并非實(shí)現(xiàn)程序目標(biāo)本身所需要的步驟，設(shè)定這種程序的目的旨在以效率換取某種價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。由于程序具有預(yù)定性，所以程序的基本功能就是限制甚至取消當(dāng)事人選擇目的實(shí)現(xiàn)之手段的自由，將實(shí)現(xiàn)目的手段規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

程序的預(yù)定者可以借助程序的功能達(dá)到以下目的：

1.限制程序義務(wù)人的主觀隨意性。由于程序的設(shè)置，當(dāng)事人（程序義務(wù)人）沒(méi)有選擇行為手段的自由。當(dāng)程序所預(yù)先確定的要件成就時(shí)，程序義務(wù)人必須按照程序的規(guī)定作出既定的行為，而無(wú)法利用手段選擇的自由隨意加速或者阻撓程序目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于程序具有限制義務(wù)人主觀隨意性的特性，因而它常被用于規(guī)范程序義務(wù)人的行為，防止程序義務(wù)人濫用或越出他所擁有的權(quán)力或權(quán)利。

2.保證選擇效率最優(yōu)的手段。當(dāng)事人為實(shí)現(xiàn)某種目的所選擇的手段在效率上有高下優(yōu)劣之分，這取決于當(dāng)事的人知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)等。如經(jīng)過(guò)總結(jié)、比較和篩選，事先運(yùn)用程序?qū)⒆罹咝实氖侄喂潭ㄏ聛?lái)普遍推行，則即便當(dāng)事人的知識(shí)，能力和經(jīng)驗(yàn)有欠缺，也能保證選擇效率最佳的方案，多快好省地達(dá)到程序目標(biāo)。

【內(nèi)容提要】行政行為的理念就是行政法的人文精神在行政行為上的具體體現(xiàn)。不同時(shí)代有不同的時(shí)代精神。20世紀(jì)以來(lái)的利益一致、服務(wù)與合作、信任與溝通精神，體現(xiàn)為行政行為的理念就是服務(wù)性、過(guò)程性、從屬法律性和無(wú)償性。依法行政，要求在行政行為的實(shí)施上以這一理念為指導(dǎo)。

【關(guān)鍵詞】行政/行為/理念

【正文】

依法治國(guó)這一基本方略已經(jīng)通過(guò)憲法修正案載入我國(guó)的憲法典。這是世紀(jì)之末國(guó)家向公眾和世人所作的一項(xiàng)鄭重承諾，即國(guó)家為了發(fā)展民主、尊重人權(quán)，將嚴(yán)格按法律約束自己的權(quán)力行為。依法治國(guó)的重點(diǎn)是依法行政。依法行政承諾的兌現(xiàn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需要觀念的轉(zhuǎn)變，也需要制度建設(shè)的保障，更需要法規(guī)范的有效運(yùn)行。然而，依法行政應(yīng)當(dāng)確立什么樣的觀念呢？在法治國(guó)家里，行政行為合法和正當(dāng)?shù)睦砟钍鞘裁茨?？面?1世紀(jì)，行政行為的理念是否還是古典行政法的理念呢？對(duì)此，我們必須予以回答。

一、行政行為的服務(wù)性

（一）人文精神的轉(zhuǎn)變與服務(wù)觀念的確立

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)/政府義務(wù)/行政規(guī)則/行為方式/行政手段

內(nèi)容提要:本文立足于現(xiàn)代行政的發(fā)展與演變趨勢(shì)，闡述了以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政的基本特征，即：政府義務(wù)的積極化；行政規(guī)則的服務(wù)化；行為方式的多樣化；行政手段的間接化。

公共行政的范圍取決于不同階段的社會(huì)公共需求，從社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看，公共需求始終處于不斷變動(dòng)中，因而，行政的內(nèi)涵與外延亦具有相應(yīng)的階段性與變動(dòng)性。從以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政走向以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政，正是這種階段性與變動(dòng)性的體現(xiàn)。

就西方國(guó)家而言，在傳統(tǒng)的自由資本主義時(shí)期，由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成為一種理想的社會(huì)模式，在此種模式之下，政府角色相當(dāng)于消極的“守夜人”，行政職能主要限于維持公共秩序，處理國(guó)防、外交等事務(wù)，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國(guó)家為了保障公共秩序而對(duì)個(gè)人自由所加的限制。單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

自20世紀(jì)以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治以及意識(shí)形態(tài)的變化，特別是產(chǎn)業(yè)革命、科學(xué)革命以及資本的高度集中，有限的消極行政難以保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，難以滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求，積極的服務(wù)行政成為一種時(shí)代趨勢(shì)。行政已不再是“公共權(quán)力”的代名詞，同時(shí)還意味著政府的服務(wù)與保障功能，體現(xiàn)為公共事業(yè)的提供、社會(huì)福利的保障等等。在這種社會(huì)需求之下，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論以及作為戰(zhàn)后發(fā)展模式的“福特主義”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。這些新興的理論與政策強(qiáng)調(diào)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位和作用，主張加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)，擴(kuò)大公共服務(wù)領(lǐng)域，推行國(guó)家壟斷調(diào)節(jié)政策，大力強(qiáng)化行政職能。在這種演變之下，行政已由消極有限的權(quán)力行政轉(zhuǎn)化為積極擴(kuò)張的服務(wù)行政，無(wú)論從其活動(dòng)范圍、方式以及主體而言都日趨多樣化、靈活化。

20世紀(jì)中期以來(lái)，由于通貨膨脹與失業(yè)同時(shí)迸發(fā)，西方國(guó)家出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)“滯漲”局面，“福特主義”生產(chǎn)與分配模式失去了原有的作用，“福利國(guó)家”難以為繼，人們對(duì)凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論的共識(shí)破裂了，各國(guó)再次受到世界范圍的政府改革浪潮的沖擊。在重塑政府的口號(hào)下，以服務(wù)為行政的宗旨，順應(yīng)社會(huì)需求，轉(zhuǎn)變政府職能，改革公共行政管理的模式，打破公共職能的國(guó)家壟斷，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)分擔(dān)行政，在有限政府的前提下，滿足日益擴(kuò)大的公共需求，成為新一輪改革的中心，并為以“公共服務(wù)”為理念的公共行政賦予新的內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)/政府義務(wù)/行政規(guī)則/行為方式/行政手段

內(nèi)容提要:本文立足于現(xiàn)代行政的發(fā)展與演變趨勢(shì)，闡述了以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政的基本特征，即：政府義務(wù)的積極化；行政規(guī)則的服務(wù)化；行為方式的多樣化；行政手段的間接化。

公共行政的范圍取決于不同階段的社會(huì)公共需求，從社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看，公共需求始終處于不斷變動(dòng)中，因而，行政的內(nèi)涵與外延亦具有相應(yīng)的階段性與變動(dòng)性。從以“公共權(quán)力”為核心的傳統(tǒng)行政走向以“公共服務(wù)”為核心的現(xiàn)代行政，正是這種階段性與變動(dòng)性的體現(xiàn)。

就西方國(guó)家而言，在傳統(tǒng)的自由資本主義時(shí)期，由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成為一種理想的社會(huì)模式，在此種模式之下，政府角色相當(dāng)于消極的“守夜人”，行政職能主要限于維持公共秩序，處理國(guó)防、外交等事務(wù)，所謂行政主要指“公共權(quán)力”的行使，體現(xiàn)為國(guó)家為了保障公共秩序而對(duì)個(gè)人自由所加的限制。單方性、命令性和強(qiáng)制性是其主要特征。

自20世紀(jì)以后，伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治以及意識(shí)形態(tài)的變化，特別是產(chǎn)業(yè)革命、科學(xué)革命以及資本的高度集中，有限的消極行政難以保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，難以滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求，積極的服務(wù)行政成為一種時(shí)代趨勢(shì)。行政已不再是“公共權(quán)力”的代名詞，同時(shí)還意味著政府的服務(wù)與保障功能，體現(xiàn)為公共事業(yè)的提供、社會(huì)福利的保障等等。在這種社會(huì)需求之下，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論以及作為戰(zhàn)后發(fā)展模式的“福特主義”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。這些新興的理論與政策強(qiáng)調(diào)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位和作用，主張加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)，擴(kuò)大公共服務(wù)領(lǐng)域，推行國(guó)家壟斷調(diào)節(jié)政策，大力強(qiáng)化行政職能。在這種演變之下，行政已由消極有限的權(quán)力行政轉(zhuǎn)化為積極擴(kuò)張的服務(wù)行政，無(wú)論從其活動(dòng)范圍、方式以及主體而言都日趨多樣化、靈活化。

20世紀(jì)中期以來(lái)，由于通貨膨脹與失業(yè)同時(shí)迸發(fā)，西方國(guó)家出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)“滯漲”局面，“福特主義”生產(chǎn)與分配模式失去了原有的作用，“福利國(guó)家”難以為繼，人們對(duì)凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論的共識(shí)破裂了，各國(guó)再次受到世界范圍的政府改革浪潮的沖擊。在重塑政府的口號(hào)下，以服務(wù)為行政的宗旨，順應(yīng)社會(huì)需求，轉(zhuǎn)變政府職能，改革公共行政管理的模式，打破公共職能的國(guó)家壟斷，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)分擔(dān)行政，在有限政府的前提下，滿足日益擴(kuò)大的公共需求，成為新一輪改革的中心，并為以“公共服務(wù)”為理念的公共行政賦予新的內(nèi)涵。

摘要：行政法無(wú)論是在近代還是在現(xiàn)代，都強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制。傳統(tǒng)行政控權(quán)理論形成于資產(chǎn)階級(jí)上升時(shí)期，順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。然而，傳統(tǒng)力量和現(xiàn)代社會(huì)要求之間的張力使傳統(tǒng)行政控權(quán)在保持其固有的理論根基的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)著蛻變，這種蛻變是適應(yīng)現(xiàn)時(shí)代的，在保持傳統(tǒng)之基本立場(chǎng)和框架的情況下，對(duì)其內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)內(nèi)容作面向現(xiàn)實(shí)的變更．“控權(quán)”在近代和現(xiàn)代的內(nèi)涵及其表現(xiàn)形式有所變化，近代，是單一的行政控權(quán)，而現(xiàn)代所強(qiáng)調(diào)的是一種綜合的行政控權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政控權(quán)行政權(quán)力公民權(quán)利行政關(guān)系

一、行政控權(quán)界說(shuō)

“行政”一詞的英文是Administraifo~,學(xué)者們對(duì)行政的解釋不一，有“目的實(shí)現(xiàn)說(shuō)”、“國(guó)家意志執(zhí)行說(shuō)”、“除外說(shuō)”等。行政首先表現(xiàn)為一種權(quán)力，或以權(quán)力為基礎(chǔ)，或以權(quán)力為背景，而現(xiàn)代法治、憲政所要求的根本點(diǎn)就是對(duì)權(quán)力本身進(jìn)行規(guī)制。本文認(rèn)為行政法意義上的行政專指國(guó)家行政主體對(duì)國(guó)家與公共事物的組織和管理活動(dòng)，它針對(duì)的對(duì)象不限于國(guó)家事物，還包括廣泛的公共事務(wù)，它實(shí)施的主體是國(guó)家行政主體，它運(yùn)用的手段是組織與管理。

“控權(quán)”是基于權(quán)力的擴(kuò)張性和侵害性的立場(chǎng)，主張對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行控制，以防止其濫用，但它并不排斥管理論中的“保權(quán)”?！翱貦?quán)”與“保權(quán)”是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，“真正的‘控權(quán)論’即在價(jià)值導(dǎo)向上倡導(dǎo)行政法的控權(quán)功能，又在實(shí)際上承認(rèn)行政法的管理功能”。同時(shí)“控制”與“限制”有所不同，“限”具有“阻隔”、“指定范圍、限度”、“限定”的意思?！翱亍本哂小榜{馭、支配”的意思。。限制是消極的，控制是積極的?！跋迿?quán)”是指對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行消極限制，盡可能少授予行政權(quán)力，即限制行政權(quán)力的范圍，是近代以來(lái)自由主義時(shí)期行政法特點(diǎn)?？傊?，這里的控權(quán)指“行政法基于法律的立場(chǎng)為了保障人民權(quán)利而積極駕馭、支配行政權(quán)力，它是對(duì)行政法功能的一種高度概括，也是對(duì)行政法自由、民主價(jià)值的一種定位。

二、行政權(quán)力為什么需要控制

一、經(jīng)濟(jì)法的使命在于規(guī)范國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)系

1、經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)

法律的基本功能是調(diào)整社會(huì)關(guān)系，以形成有利于統(tǒng)治階級(jí)的社會(huì)秩序。其中，經(jīng)濟(jì)法調(diào)整國(guó)家因素影響的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，亦即國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

這里所說(shuō)“國(guó)家”，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和它的執(zhí)行機(jī)關(guān)——行政機(jī)關(guān)。憲法規(guī)定，全國(guó)人大制定和修改有關(guān)經(jīng)濟(jì)的基本法律，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改關(guān)于經(jīng)濟(jì)的一般法律，在全國(guó)人大閉會(huì)期間有權(quán)對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充，審查和批準(zhǔn)國(guó)家計(jì)劃和預(yù)算的部分調(diào)整方案。國(guó)務(wù)院制定有關(guān)經(jīng)濟(jì)的行政法規(guī)，編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算，領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)。根據(jù)憲法的基本原則，經(jīng)濟(jì)法對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，主要對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的職權(quán)以及行使職權(quán)的程序作出具體規(guī)定，以利貫徹執(zhí)行。這就是“國(guó)家因素”。

國(guó)家因素影響的范圍，包括宏觀方面和微觀方面。宏觀方面，指的是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局，重點(diǎn)為計(jì)劃、預(yù)算、稅收、金融、物價(jià)、工資、產(chǎn)業(yè)政策、對(duì)外經(jīng)貿(mào)等。微觀方面，指的是政府有關(guān)部門對(duì)企業(yè)、對(duì)市場(chǎng)的具體事項(xiàng)的必要管理。

國(guó)家因素影響的方式，包括干預(yù)和參與。干預(yù)，說(shuō)的是間接調(diào)控和直接管理。宏觀調(diào)控主要采取經(jīng)濟(jì)辦法，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律特別是價(jià)值規(guī)律辦事，并且盡可能納入法制程序。直接管理從表現(xiàn)形式上看主要采用行政手段，但也應(yīng)當(dāng)是依法行政。干預(yù)又可分為積極干預(yù)與消極干預(yù)，前者指保護(hù)、鼓勵(lì)，后者指限制、禁止。經(jīng)過(guò)多年的改革實(shí)踐，我們已形成了這樣一條指導(dǎo)原則：“政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)，不直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”1這就明確了什么叫“國(guó)家適度干預(yù)”。參與，說(shuō)的是國(guó)家投資，舉辦企業(yè)、事業(yè)。我國(guó)以公有制為主體，而公有制中又以國(guó)有為主體，國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但國(guó)有并不等于國(guó)營(yíng)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分離。嚴(yán)格地說(shuō)，干預(yù)是“管”，參與是“辦”，管、辦應(yīng)當(dāng)分開(kāi)，前者屬于政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者的職能，后者屬于政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者代表的職能。經(jīng)濟(jì)法側(cè)重規(guī)范國(guó)家管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的活動(dòng)。

世界級(jí)管理大師杜拉克在其所著《巨變時(shí)代的管理》一書(shū)中指出，進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)出現(xiàn)了一個(gè)新的工作者群體，即“知識(shí)工作者”；他們與以往的資本經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動(dòng)者有一個(gè)根本的不同，即他自身掌握著部分生產(chǎn)工具——知識(shí)，而不像傳統(tǒng)的勞動(dòng)者一無(wú)所有，只能出賣自己的勞動(dòng)力。

在我看來(lái)，從杜拉克的這一觀點(diǎn)出發(fā)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代資本家與知識(shí)工作者的關(guān)系，已不再是純粹的雇傭者與被雇傭者的關(guān)系，而是有著不同程度的“合伙人”關(guān)系。特別是在策劃設(shè)計(jì)、咨詢顧問(wèn)等行業(yè)，這種“合伙人”關(guān)系表現(xiàn)的更加明顯。人們認(rèn)為，當(dāng)今世界正在進(jìn)入“智慧家”將要與“資本家”平起平坐的時(shí)代；智慧家擁有過(guò)人的經(jīng)營(yíng)智慧或管理智慧或研究開(kāi)發(fā)智慧，其大腦無(wú)異于一座金礦。在國(guó)內(nèi)特別是深圳的一些企業(yè)如華為，甚至打出了“知本主義”的旗號(hào)，即把知識(shí)轉(zhuǎn)化為認(rèn)股權(quán)、股利和紅利。在股權(quán)安排上，讓最有才能的人擁有重要股權(quán)。

另外，對(duì)知識(shí)工作者的管理方式也要相應(yīng)而變。根據(jù)杜拉克所說(shuō)，由知識(shí)型工作者組成的現(xiàn)代組織，已不再是老板和下屬的關(guān)系，而是一種團(tuán)隊(duì)式的、平等的關(guān)系。管理者在這種團(tuán)隊(duì)中的工作已不再是命令，而是激勵(lì)。知識(shí)型工作者不像傳統(tǒng)的工人那樣受到機(jī)器的支配，容易受到有效的監(jiān)督。相反，機(jī)器在知識(shí)型工作者手里能產(chǎn)出什么產(chǎn)品，以及產(chǎn)出什么質(zhì)量、什么檔次的產(chǎn)品，幾乎完全取決于知識(shí)工作者的創(chuàng)造性勞動(dòng)。離開(kāi)知識(shí)型工作者的創(chuàng)造性勞動(dòng)，機(jī)器就是一堆廢鐵。知識(shí)型工作者由于自身掌握一種生產(chǎn)工具即知識(shí)，因而比傳統(tǒng)的勞動(dòng)者擁有更大的獨(dú)立性、靈活性、自由性，而且他很容易“跳槽”；而他的位置并不像傳統(tǒng)的勞動(dòng)者那樣容易替補(bǔ)。知識(shí)型工作者的“跳槽”往往給企業(yè)造成難以彌補(bǔ)的損失；他離開(kāi)公司，受損失的不是個(gè)人，而是公司自己。因?yàn)橹R(shí)型工作者往往是組織中某一領(lǐng)域的權(quán)威人士，否則他就是無(wú)用的。組織付給員工工資并不能得到他們的忠心，關(guān)鍵是要給他們提供運(yùn)用知識(shí)的機(jī)會(huì)，使其價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)。對(duì)于知識(shí)型工作者的勞動(dòng)，既不好實(shí)行計(jì)時(shí)管理，又不好實(shí)行計(jì)件管理；既不好光靠高薪高職“購(gòu)買”，又不能僅用“哥們意氣”去籠絡(luò)；既要給他們提供比較優(yōu)越、寬松的工作空間，使他們能不受打擾地、自由地從事創(chuàng)造性勞動(dòng)；又不能放手不管，不加引導(dǎo)，因?yàn)榧词顾麄兇_實(shí)整日都在為公司的事情冥思苦想，沒(méi)有正確引導(dǎo)，沒(méi)有良好情緒，也難以激發(fā)靈感。由此可見(jiàn)，“知識(shí)經(jīng)濟(jì)下的人力資源開(kāi)發(fā)”，實(shí)在是一門嶄新而艱巨的課題。

在我國(guó)目前的行政管理領(lǐng)域，實(shí)際上有許多新的技術(shù)手段引入，如計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。但是這些技術(shù)都沒(méi)有在我國(guó)的行政管理中被廣泛運(yùn)用，就拿網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)說(shuō)，雖然有些政府部門開(kāi)始上網(wǎng)，可絕大多數(shù)基層政府部門連上網(wǎng)是怎么回事還不很清楚。在這種情況下，首先需要讓人們樹(shù)立起網(wǎng)絡(luò)的概念。因此，從目前水平來(lái)說(shuō)，對(duì)行政管理人員應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)代管理技術(shù)和新興科學(xué)技術(shù)教育，培養(yǎng)最起碼的管理技術(shù)知識(shí)。

知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要有知識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有知識(shí)就無(wú)法勝任工作。我們的領(lǐng)導(dǎo)干部和管理者首先必須認(rèn)真地學(xué)習(xí)好指導(dǎo)建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的鄧小平理論，學(xué)習(xí)依法治國(guó)所必須的法律知識(shí)，學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，學(xué)習(xí)管理社會(huì)和行業(yè)所必須的專業(yè)知識(shí)和現(xiàn)代科技基礎(chǔ)知識(shí)。同時(shí)我們還要學(xué)習(xí)好社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)，把握社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)以適應(yīng)履行職責(zé)的需要?，F(xiàn)在知識(shí)更新速度難以想象，必須堅(jiān)持終生學(xué)習(xí)，補(bǔ)充和更新自己原有的知識(shí)，才能跟上時(shí)代步伐。學(xué)習(xí)必須要有一個(gè)好的學(xué)風(fēng)，聯(lián)系實(shí)際，學(xué)以致用，切忌擺花架子、賣弄知識(shí)、名詞堆砌和脫離實(shí)際。如果只把學(xué)習(xí)到的知識(shí)作為自己的講話和修辭，那么我們和發(fā)達(dá)地區(qū)的差距將會(huì)越拉越大。

行政績(jī)效管理是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象按照制定的指標(biāo)，參照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)比分析，對(duì)被評(píng)對(duì)象在一定時(shí)期內(nèi)的工作進(jìn)行考察、評(píng)定、獎(jiǎng)勵(lì)和相關(guān)培訓(xùn)的活動(dòng)；探索和創(chuàng)造可以反響的組織目標(biāo)、組織價(jià)值的新視野；依次建立起激勵(lì)與約束機(jī)制，促進(jìn)其管理思想的完善和總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？?jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的前提，對(duì)被評(píng)對(duì)象激勵(lì)與約束的依據(jù)來(lái)自于對(duì)其所進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

當(dāng)前，針對(duì)我國(guó)安全生產(chǎn)中存在和出現(xiàn)的一些問(wèn)題，人們正在探索研究相應(yīng)的安全對(duì)策，嚴(yán)峻的安全生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)，要求我們必須有一個(gè)正確的、科學(xué)的理論來(lái)作為現(xiàn)實(shí)工作指導(dǎo)。安全應(yīng)該成為現(xiàn)代行政理念，提上安全議事日程已迫在眉捷，這將有助于我們對(duì)安全工作進(jìn)行深層次的認(rèn)識(shí)和理解，從而使我們?cè)诳紤]改革和發(fā)展的同時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，以科學(xué)的工作方法，以嚴(yán)謹(jǐn)行政執(zhí)法工作作風(fēng)來(lái)抓好安全生產(chǎn)的各項(xiàng)工作，以有效的措施來(lái)防范各類重大事故，特別是同類事故的重復(fù)發(fā)生，根本扭轉(zhuǎn)安全生產(chǎn)的被動(dòng)局面。

一、安全檢查“走馬觀花”形式主義不保安全

部分安全監(jiān)督檢查人員、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人下基層進(jìn)行安全檢查，指導(dǎo)工作，大多采用“走馬觀花”式的安全檢查，檢查還未開(kāi)始，就通知檢查單位，企業(yè)做了“準(zhǔn)備”，將隱患以這樣或那樣的方式隱藏；檢查時(shí)，把重點(diǎn)放在聽(tīng)匯報(bào)上，剩下不多的時(shí)間到現(xiàn)場(chǎng)看看，查點(diǎn)不查面，看外不看內(nèi)，沿著基層指定路線走，沿著“景點(diǎn)”轉(zhuǎn)，蜻蜓點(diǎn)水，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題大事化小、小事化了，只提建議和希望，不分析，不處理，不了了之。領(lǐng)導(dǎo)所到之處，生產(chǎn)竟然暫停，環(huán)境干干凈凈，工人恭恭敬敬，安全好比花瓶。

二、班組檢查弄虛作假，開(kāi)工時(shí)段事故多發(fā)

在安全生產(chǎn)檢查中，一些班組進(jìn)行安全檢查時(shí)，欺上瞞下，弄虛作假。如某單位《安全規(guī)程》規(guī)定：“開(kāi)工前，必須對(duì)工作現(xiàn)場(chǎng)的安全情況進(jìn)行全面系統(tǒng)檢查，確認(rèn)無(wú)隱患后，職工方可進(jìn)行工作……”可一些班組長(zhǎng)，“明知山有虎，偏向虎山行”，既不檢查安全，又強(qiáng)行讓工人進(jìn)行工作，結(jié)果造成開(kāi)工不久，即發(fā)生事故。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在交接班或開(kāi)工一兩小時(shí)之內(nèi)這個(gè)時(shí)段發(fā)生的安全事故，占事故總數(shù)的百分之三四十以上。因此，開(kāi)工時(shí)段事故多發(fā)“怪圈”亟待打破。

三、安全員檢查“視而不見(jiàn)”，以權(quán)謀私難保安全