摘要:水資源問題是當下我國急需解決的重要問題之一。水資源關系到國計民生，影響著中國人民的生存發(fā)展。但是，當下我國水資源發(fā)展存在著許多問題，水行政執(zhí)法仍存在著許多弊端，這嚴重制約了我國各方面的發(fā)展。本文將對水行政執(zhí)法現(xiàn)狀進行思考并提出一些解決措施。

關鍵詞:水行政;執(zhí)法;問題;對策

水資源是人類發(fā)展生存的最基本的資源。水利是社會發(fā)展的基礎設施，也是構建社會主義和諧社會的重要基礎。水行政執(zhí)法是指各級水行政管理部們根據(jù)嚴格、公正、文明的執(zhí)法要求對我國水資源進行管理，水行政執(zhí)法也是當下我國依法治國、依法治水的重要組成部分。但由于眾多原因，我國水行政執(zhí)法仍存在眾多弊端，使得我國水資源并沒有得到充分利用。接下來，我們將走進當下水行政執(zhí)法，找出問題找出對策。

一、水行政執(zhí)法現(xiàn)狀

新中國成立以來，雖然我國已經(jīng)頒布了一系列關于水資源的相關法律法規(guī)，作為相關部門的執(zhí)政執(zhí)法依據(jù)。但是受到諸多因素影響，我國水執(zhí)政執(zhí)法仍存在著許多無法忽視的問題。一方面，由于我國涉水活動比較多，水執(zhí)政力量比較分散，因此，我國的基層執(zhí)法執(zhí)政存在著許多的問題?；鶎铀畧?zhí)法執(zhí)政人員素質(zhì)不高是重要的原因之一，我國基層水執(zhí)政執(zhí)法人員有的沒有掌握應當?shù)乃畬I(yè)知識，有的不熟悉相關的法律法規(guī)，這就制約了他們的執(zhí)政水平。還有的執(zhí)政人員沒有經(jīng)過相應的培訓，執(zhí)政人員的執(zhí)政水平不高，面對一些突發(fā)狀況不能很好地解決。還有的執(zhí)政人員自身法律意識便很薄弱，自身便不能做到依法執(zhí)政。另一方面，我國的基層水執(zhí)政執(zhí)法體系并不完善?；鶎铀畧?zhí)政執(zhí)法單位是沒有辦法作為獨立個體行事處罰權的，他們往往受到水行政主管部門的限制。這就限制了基層水執(zhí)政部門執(zhí)政的及時性、有效性，帶來了一定的執(zhí)政成本。最后，我認為在執(zhí)政過程中還存在著執(zhí)政人員不重視對違法案件源頭的處罰，而只重視對違法案件的經(jīng)濟處罰的問題。但是這種經(jīng)濟處罰只能“治標”不能“治本”，處罰過后，相同的案件仍會發(fā)生。

二、水行政執(zhí)法對策思考

1行政指導概述

1．1行政指導的起源和發(fā)展。根據(jù)行政執(zhí)法行為是否帶有強制性，行政執(zhí)法方式可以分為強制性和非強制性的方式，也就是平常人們說的剛性方式和柔性方式，前者表現(xiàn)為行政檢查、行政處罰、行政強制等形態(tài)，權力特征明顯，顯示行政意思主治；后者表現(xiàn)為行政指導、行政合同等形態(tài)，權力色彩平淡，需要相對人與行政主體的合意。行政指導是一種非強制性的執(zhí)法方式。行政指導的興起源自于日本二戰(zhàn)后，由于經(jīng)濟受到二戰(zhàn)的重創(chuàng)，行政強制手段對于蕭條的日本經(jīng)濟及民眾收效甚微，故而誕生了行政指導。在國際社會，隨著行政模式由傳統(tǒng)的秩序行政、管理行政逐步走向給付行政、服務行政等現(xiàn)代行政的情況下，行政指導作為一種柔軟靈活的行政方式應運而生并逐步發(fā)展起來，并且“日益廣泛運用于各國的經(jīng)濟與行政管理過程中”，例如日本、德國、美國和法國。但是，從總體來看，各國的行政指導立法迄今還比較零散、粗疏且發(fā)展不平衡，比較而言，日本是當今制定有關行政指導法律規(guī)范最多和比較完整的國家。1．2行政指導的概念和特征。行政指導是指行政機關在其職能、職責或管轄事務范圍內(nèi)，為適應復雜多樣化的經(jīng)濟和社會管理的需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求相對人同意或協(xié)力，以有效地實現(xiàn)一定行政目的之行為。簡言之，行政指導就是行政機關為謀求當事人作出或不作出一定行為以實現(xiàn)一定行政目的而在其職責范圍內(nèi)實施的指導、勸告、建議等不具有國家強制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導是改進和創(chuàng)新執(zhí)法方式的重要內(nèi)容之一，是構建法治政府、服務型政府最具有代表性的柔性管理方式。行政指導具有非強制性、示范引導性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇多樣性等特征。同時，行政指導行為必須遵循以下基本原則：合法性、正當性、自愿性和必要性原則。根據(jù)行政指導對象是否特定，將其分為抽象型（普遍性）行政指導和具體型（個別性）行政指導。政府作為一個公共管理者，其行政指導不僅僅是一種微觀的、個別性調(diào)整手段，如示范、規(guī)勸、告誡、警示、提醒和約談等方式，同時也應包括非拘束性（指導性）的行政規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、信息等宏觀性調(diào)整方式，還應包括遵循法律位階原則，制定誘導性的法律規(guī)則等普遍性調(diào)整方式。當前，實行行政指導的國家大都認可其普遍性和個別性兩種形式，只是在實務中有的國家主要是針對特定相對人而做出具體行政指導，有的國家則并行兼用抽象的和具體的行政指導行為。1．3行政指導在我國行政管理中的運用狀況。21世紀初，行政指導在福建省泉州市等工商系統(tǒng)進行試點，后在總結經(jīng)驗做法的基礎上，在全國工商系統(tǒng)以及江蘇省蘇州市進行了推廣。目前國務院一些部委以及一些省市通過制定統(tǒng)一行政程序的地方立法或民族地方立法出臺過一些行政指導法律規(guī)范，用于調(diào)整行政指導行為，如國家工商行政管理總局于2013年3月1日起施行部門規(guī)章《工商行政管理機關行政指導工作規(guī)則》；2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規(guī)定》第五章第二節(jié)為“行政指導”；2010年北京市在規(guī)范性文件《北京市人民政府關于進一步加強和改善行政執(zhí)法工作的意見》中指出要全面推行行政指導，隨后，行政指導在北京各個行政執(zhí)法領域都有所實踐。北京市工商管理局、城管等部門還出臺了專門的規(guī)范性文件以及行政指導文書范本。截至目前，特別是在工商管理領域，以福建省泉州市、吉林省等地為代表的地方工商機關，在實施行政指導方面已經(jīng)取得了非常顯著的效果。這主要體現(xiàn)在改善與相對方的關系、幫助相對方發(fā)展、促進行政執(zhí)法和提高行政效率等方面。同時，在行政管理實務中，行政指導作為一類新型的行政管理方式，由于在理論和實踐中都還不太成熟，在行政指導的制度建設、程序規(guī)范以及監(jiān)督約束方面還需要進一步完善。

2水行政執(zhí)法實踐中行政指導的現(xiàn)狀及問題

2．1現(xiàn)狀。在我國，行政指導畢竟是一種非強制性的起步較晚的行政管理方式，所以在水務管理領域的理論和實踐方面都還不太成熟。目前，在水行政執(zhí)法中，尚無調(diào)整行政指導行為的專項文件，但是上述行政指導行為在水務工作實踐中已大量存在，既有針對不特定多數(shù)人的制定規(guī)范性文件的指導方式，也有針對特定相對人的提醒、建議、規(guī)勸、約談等方式，并且起到了良好的效果。例如，提醒排水戶按期辦理排水證，集中約談超標排水單位，規(guī)勸在禁止游泳水域游泳的人員。水行政執(zhí)法實踐中，行政指導主要適用于以下情形：（1）通過官方網(wǎng)站和服務窗口等平臺向全民宣告相關信息和咨訊供民眾知曉及參與，并提供便民服務。例如，在行政審批大廳發(fā)放《辦事指南？，既可節(jié)省行政相對人辦事時間，又可提髙行政機關辦事效率。（2）指導幫助行政相對人完善涉水事務行為，預防或者避免行政相對人違反行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章行為發(fā)生。例如，在北京市水務局層面，根據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》和《北京市排水許可管理辦法》，針對開辦餐館的單位制定相應的行政規(guī)范性文件，對這類商戶的取水和排水行為予以事前指導。（3）法律法規(guī)雖賦予行政管理機關監(jiān)管職責，但未明確監(jiān)管措施和手段或處罰權在其他部門。例如，根據(jù)《北京市河湖保護管理條例》第三十二條，為了保護群眾人身安全，在雖未禁止游泳、滑冰等水上活動但存在危險的水域，水政監(jiān)察人員發(fā)放“致市民朋友的一封信”，宣傳相關法律法規(guī)，勸阻野泳、野釣、野冰等危及生命安全的涉水行為。（4）與實施行政處罰相結合使用。在執(zhí)法實踐中，在“處罰與教育相結合”原則的指導下，執(zhí)法人員處罰前、處罰中、處罰后一般都會對相對人做說服教育的工作。所以，行政處罰和行政指導一般存在這樣幾種情況：一是先指導，后不處罰；二是先指導，后處罰，之后再指導；三是先處罰，后進行指67導。例如，餐飲單位未安裝隔油設施，經(jīng)告誡并指導，行政相對人主動安裝了隔油設施，因而依法對其不予處罰。又如，對于在河道管理范圍內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪物體的無家可歸、撿拾廢品人員在進行了說服教育、規(guī)勸引導之后行政相對人糾正了違法行為，依法不予處罰，而且事后執(zhí)法人員引導行政相對人到社會救助站尋求幫助。再如，在對私自接入公共排水管網(wǎng)排放污水的餐飲戶進行處罰之后，執(zhí)法人員多次協(xié)調(diào)市排水集團上門解決該餐飲戶排水難問題，最終將其排水管線接入了市政污水管線。上述行政指導行為在水務管理中已普遍存在，并且效果良好，只是由于沒有對于行政指導這一執(zhí)法方式予以明確界定，這類行為被作為一般的監(jiān)管行為來看待，或者在行政處罰案件中實施了，但是在執(zhí)法文書中沒有被體現(xiàn)出來。2．2存在的問題。2．2．1對行政指導的內(nèi)涵和外延理解不統(tǒng)一。在水務工作實踐中，對行政指導的理解和運用主要有兩種：第一種是廣義的用法，認為在執(zhí)法中的一切指導、幫助行為都屬于行政指導，包括在行政處罰、行政許可、行政強制案件過程中前、中、后的指導行為。第二種是狹義的用法，只將其限定在與行政處罰、行政強制、行政許可案件之外的、以指導形式結案的行政行為。作為執(zhí)法方式之一的行政指導應取其廣義還是狹義，還沒有統(tǒng)一和明確。同時，對于行政指導具體包括哪些方式也沒有統(tǒng)一的認識。這將不利于水行政執(zhí)法中行政指導的開展和推進。2．2．2缺乏行政指導考核激勵機制。對于水務執(zhí)法實踐中已經(jīng)存在的大量的行政指導行為，包括市水務局層面的普遍性行政指導以及各被授權單位的具體行政指導行為，雖然做了大量的工作，起到了良好的效果，但是由于沒有納入依法行政考評體系，有礙于激發(fā)行政管理單位開展行政指導的積極性以及其作用的充分發(fā)揮。2．2．3缺乏相關規(guī)范性文件及文書規(guī)范。雖然行政指導這一新的執(zhí)法方式在實踐中已廣泛應用，但是目前我國尚無調(diào)整行政指導行為的專項法律法規(guī)，僅有少數(shù)部委及一些地方政府推出的規(guī)范性文件。北京市、水利部還沒有出臺行政指導方面的政策文件，直接影響到這一執(zhí)法方式的實踐和推廣。所以需要出臺一些效力等級較高的法律文件作為實施行政指導工作的法律依據(jù)，使其規(guī)范化、制度化。

3界定和推廣水行政執(zhí)法中行政指導的措施建議

3．1明確水行政執(zhí)法中行政指導的涵義，制定實施規(guī)則。當前人們通常在兩種情境中使用“行政指導”一詞。一種是廣義的行政指導，包括在實施其他強制措施前、中、后過程中的一切指導行為。另一種是狹義的行政指導，與行政處罰、行政強制等同為執(zhí)法方式的一種，作為一種執(zhí)法方式在執(zhí)法實踐中予以推廣運用。借鑒其他部門的做法以及結合水務系統(tǒng)的實際情況，建議將行政指導限定為在與行政處罰、行政強制、行政許可案件之外的、以行政指導方式結案的行政行為。在行政處罰等強制性措施前、中、后過程中實施的行政指導，不單獨拿出來作為行政指導看待，但是應體現(xiàn)在行政處罰等案件的法律文書中，也是對“處罰與指導相結合”原則的肯定和激勵。而且，借鑒理論研究和其他部門實踐的基礎上，可以在水務系統(tǒng)選取部分單位進行試點，逐步探索出適合運用水務行政指導的執(zhí)法事項并予以明確，進而制定出相應的水務系統(tǒng)行政指導工作規(guī)則和文書范本，使水行政執(zhí)法中行政指導在內(nèi)容和程序上都有章可循，做到依法行政。3．2上級部門為行政指導提供政策支持和資金保障。如果北京市政府或者水利部能夠及時給予法律和政策上的支持，將給予行政指導在水務系統(tǒng)的開展以大力推進。另外，開展行政指導，如果沒有充足的資金投入，將難以保證得到積極開展，所以各級政府部門應該加大資金投入，排除開展過程中的物質(zhì)干擾。3．3修訂依法行政考核標準，將行政指導納入其中。根據(jù)不同層級水政監(jiān)察工作適用的行政指導不同的情況，例如在較高層級的水政監(jiān)察機關抽象性行政指導的考核比例應大于基層水政監(jiān)察機關的比例，應針對不同層級水政監(jiān)察工作分別制定匹配的考核評定標準，使對水政監(jiān)察工作的考核更加科學，一方面有利于形成行政指導的激勵機制，另一方面也有利于形成對行政指導行為的有效監(jiān)督。3．4積極開展調(diào)查研究和宣傳培訓。在開展行政指導的同時，應經(jīng)常開展實踐調(diào)查和問題研究，及時對行政指導工作進行調(diào)整和規(guī)范。而且，在水務行政指導推行的初期，應有計劃、有針對性地組織學習培訓，增強水務干部對行政指導的認知，進而依法適時地運用行政指導，提高行政效能，達到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。水務系統(tǒng)在推行行政指導的同時，應認識到行政指導行為作為一種非強制的柔性管理方式，是在督促行政機關依法行政、減少違法行為的目的之下，與剛性管理手段相輔相成、各有功用、配套使用的柔性管理手段。柔性手段不是和剛性手段截然對立的，不是有了柔性手段就不用剛性手段，而是要在堅持管理與服務并重、處置與疏導結合，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一的原則下，逐步形成以人為本、剛柔并濟的行政管理和行政執(zhí)法模式，提升管理和服務效能，引導當事人自覺遵守法律法規(guī)，及時化解矛盾紛爭，促進社會和諧穩(wěn)定。

近幾年來，楊凌工商局按照科學發(fā)展觀和構建和諧社會的要求，堅持把科學發(fā)展作為工作的著眼點，把依法行政作為工作的切入點，把市場監(jiān)管作為工作的突破點，把工商文化作為隊伍建設的新基點，把關注民生作為工作的落腳點，充分發(fā)揮了工商行政管理在促進社會和諧和經(jīng)濟發(fā)展中的職能作用，制度化、規(guī)范化、程序化、法治化、信息化建設水平穩(wěn)步提高，樹立了良好的工商新形象。

該局連續(xù)兩次被中央文明委授予“全國精神文明建設先進單位”榮譽稱號，兩度被國家工商總局評為“‘紅盾護農(nóng)’先進單位”，先后被省委、省政府評為“省級文明機關”和“省級文明單位”，連續(xù)8年被楊凌示范區(qū)評為精神文明“創(chuàng)佳評差”競賽活動最佳單位。2008年9月，征收多年的集貿(mào)市場管理費和個體工商戶管理費停征，這一政策的全面貫徹落實，給工商行政管理工作傳統(tǒng)的以收費管理為龍頭的市場監(jiān)管模式帶來了根本性沖擊。為適應形勢任務的新要求，楊凌工商局于去年下半年“兩費”停征之初，從轉變行政理念、提高監(jiān)管執(zhí)法水平、積極為地方經(jīng)濟發(fā)展服務出發(fā)，推出了工商行政管理工作行政指導，嘗試將“說、勸、商、引、幫”等方法引入市場監(jiān)管和行政執(zhí)法各環(huán)節(jié)，在調(diào)整工商工作重心、創(chuàng)新監(jiān)管方式方法、推進工商行政管理職能回歸到位方面開展了探索實踐，引起了系統(tǒng)上下的熱烈反響和社會各屆的廣泛關注。

一、行政指導的概念

行政指導是第二次世界大戰(zhàn)后，特別是20世紀60年代以來市場經(jīng)濟理論和實踐的產(chǎn)物。2004年3月國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》第9條明確提出：“要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導、行政合同等方式的作用。”由此，行政指導在我國逐漸引起了人們的重視，并被一些地方應用于依法行政的實踐之中。工商行政管理行政指導是指工商行政管理機關為適應復雜多樣化的經(jīng)濟和社會管理需要，在其職能、職責或管轄事務的范圍內(nèi)，按照法律精神、原則、規(guī)則和政策規(guī)定，適時靈活地采取指導、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，引導行政相對人自愿作出或不作出某種行為，以有效實現(xiàn)一定行政目的的管理方式。

行政指導具有非強制性、主動補充性、相對單方性、方法多樣性、廣義合法性等特點。就其涵義來說，第一，行政指導的目的是加強工商行政管理工作，推進依法行政，更好地為企業(yè)、個體工商戶和廣大消費者服務，為地方經(jīng)濟發(fā)展服務；第二，行政指導的范圍是工商行政管理機關職責或管轄事務范圍，行政指導必須在此范圍內(nèi)進行；第三，行政指導行為必須符合國家法律和政策規(guī)定，不能與之相沖突；第四，行政指導的方法是靈活多樣的，要隨著形勢任務的發(fā)展變化，不斷推陳出新；第五，行政指導必須征得行政相對人同意或協(xié)力，不能強制；第六，行政指導只是一種管理方式，而不是管理的目的。由此可見，行政指導作為一種柔性的非強制性管理方式，是對傳統(tǒng)剛性的強制性管理手段的重要補充，是工商行政管理機關適應現(xiàn)代行政管理發(fā)展新要求，按照以人為本的科學發(fā)展觀理念，完善市場監(jiān)管手段，構建和諧執(zhí)法環(huán)境，提高市場秩序控制力的有效措施。其工作的直接目標是“剛柔相濟、關口前移、全程介入、規(guī)范秩序”。

二、楊凌工商局推行行政指導的基本做法

加強行政執(zhí)法監(jiān)督提高依法行政水平

-----2005年上半年行政錯案的情況調(diào)查

為進一步推動國務院《全面推進依法行政實施綱要》和市委《法治海門建設綱要》的貫徹落實，強化全市行政機關工作人員依法行政意識，提高依法執(zhí)政能力，8月上旬，##市監(jiān)察局會同##市政府法制辦公室對2006年上半年全市行政復議和行政訴訟中存在的行政錯案進行了一次調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查情況總結如下：

一、基本情況

這次調(diào)查，采取查閱案件卷宗與實地了解相結合、全面了解與剖析重點相結合的方法。經(jīng)調(diào)查，2005年1—6月份，全市行政訴訟和行政復議案件49件，經(jīng)司法機關審理和復議機關審查，決定撤銷4件、因行政機關撤銷或改變原具體行政行為而終止的3件，行政錯案占行政訴訟和行政復議案件總數(shù)14.3%。其中：包場鎮(zhèn)政府1件、三廠鎮(zhèn)政府1件、勞動保障局4件、公安交警大隊1件，7件行政錯案中屬行政處罰的2件、行政決定的5件。

二、行政錯案產(chǎn)生的原因分析

近年來，我局在市委、市政府的正確領導和上級業(yè)務主管部門的指導下，全面強化法制觀念，不斷規(guī)范執(zhí)法行為，大力加強執(zhí)法監(jiān)督，取得了依法行政工作的明顯成效。在十五期間，沒有出現(xiàn)因執(zhí)法程序錯誤造成行政訴訟，沒有出現(xiàn)因使用法律不當造成案件處理不公，沒有出現(xiàn)因事實不清、證據(jù)不足造成冤假錯案，沒有出現(xiàn)因監(jiān)督機制不全、監(jiān)督措施不力造成不作為或亂作為。連續(xù)幾年被荊州市勞動保障局、石首人民政府評為依法行政工作先進單位。我們的主要做法是：

一、加強領導，組織建設規(guī)范化

一是調(diào)整領導小組，充實工作專班。多年來，我局在依法行政工作中始終堅持一把手負責制。2003年，我們成立了“四五”普法工作領導小組，2004年，因人事變動，我們及時調(diào)整成立了新的依法行政工作領導小組、“四五”普法工作小組、貫徹執(zhí)行《行政許可法》工作領導小組，負責對全局依法行政工作開展組織領導和監(jiān)督檢查，為依法行政工作提供了可靠的組織保證。2001年，我局設立了政策法規(guī)股、充實了勞動監(jiān)察大隊、調(diào)整了勞動爭議仲裁委員會辦公室及其他二級單位執(zhí)法人員隊伍，使全局依法行政工作形成了規(guī)范化運作機制。

二是強化工作責任，完善考核機制。幾年來，我局除與各股室、二級單位每年簽訂業(yè)務工作目標責任狀外，還專門簽訂依法行政工作目標責任狀，把依法行政工作分解細化到各責任單位，并嚴格評議與考核，以此作為確定行政執(zhí)法人員考核等級及年度考核等次的重要依據(jù)。與此同時，我們還及時出臺《行政執(zhí)法考評暫行辦法》，量化、細化了依法行政工作的考評標準，增強了執(zhí)法人員的責任意識。

二、強化措施，執(zhí)法隊伍專業(yè)化

幾年來，我們把打造一支過硬的執(zhí)法隊伍放在依法行政工作的突出位置，重點把握三個環(huán)節(jié)：

本文作者：汝中華陳平工作單位：江蘇省吳江市水利局

相關法律法規(guī)對水行政許可檔案提出的要求2005年實施的《水行政許可實施辦法》是基于《中華人民共和國行政許可法》等法律法規(guī)制定的，雖然《水行政許可實施辦法》和《中華人民共和國行政許可法》中沒有直接規(guī)定對水行政許可的檔案管理的要求，但公開是所有行政許可的原則，即行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應當公開，并在若干條款上作了具體的規(guī)定，明確規(guī)定公眾有權查閱有關內(nèi)容，這就間接地對所有行政許可的檔案管理提出了要求。其主要內(nèi)容如下:a.《水行政許可實施辦法》第五條規(guī)定:“應當公開水行政許可的實施過程和水行政許可決定的內(nèi)容。但是，涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的除外?！边@是一條原則性的規(guī)定，是水行政許可公開原則的重要內(nèi)容。根據(jù)該規(guī)定，水行政許可的實施過程要公開，包括申請與受理，審查與決定，變更與延續(xù)以及聽證等都要公開;水行政許可的結果要公開，包括水行政機關是否受理水行政許可申請，是否準予行政許可的決定等。上述過程和結果，往往會形成相應的檔案材料，該相應的檔案材料除了涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，都應當公開。b.《水行政許可實施辦法》第三十二條第(一)款規(guī)定:“依法作出準予水行政許可的書面決定，應當在辦公場所、指定報刊或者網(wǎng)站上公開，公眾有權查閱?！边@條款詳細規(guī)定了“準予水行政許可的書面決定”應當在規(guī)定的地方公開。根據(jù)該規(guī)定，水行政許可檔案相關內(nèi)容應當公開，并允許公眾查閱。至于公開的范圍是什么，該條沒有明確規(guī)定。筆者認為可以參照原則性規(guī)定，即公開內(nèi)容應當是除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，都應當公開，允許查閱。c.《水行政許可實施辦法》第四十六條規(guī)定:“水行政許可實施機關依法實施監(jiān)督檢查時，應當將監(jiān)督檢查的情況和處理結果予以記錄，由監(jiān)督檢查人員簽字后歸檔，公眾有權查閱?！备鶕?jù)該規(guī)定，水行政機關對行政許可相對人的監(jiān)督檢查情況和處理結果應當予以記錄歸檔，并允許公眾查閱。水行政許可量多、涉及面廣、社會影響大以吳江市為例，2004年以來，水行政許可共9項，最多最常用的是取水許可和水利工程管理范圍內(nèi)建設項目審查兩項，行政許可實施以來，僅這兩項的行政許可量就達到近1600件左右，涉及單位面廣量大，行政許可相對人涉及到政府機關、事業(yè)單位、企業(yè)、個人和行政村。因此，科學規(guī)范地制作水行政許可檔案具有十分重要的意義。

a.以吳江市為例，2008年后的所有許可檔案均保存在行政服務科，從檔案管理角度看是不符合檔案管理的要求的，保存的條件和技術均不能達到要求，沒有突出水行政許可檔案的重要性。b.歷年來的水行政許可檔案雖歸入檔案盒，分門別類進行整理歸檔，但沒有進行統(tǒng)一編號，基本處于散存狀態(tài)。從保管期限上來說，也沒有統(tǒng)一科學合理地劃定保管期限，不管保管期限長短，統(tǒng)一放置，也就談不上合理保護和利用水行政許可檔案。

規(guī)范檔案整理內(nèi)容、方法a.現(xiàn)行《中華人民共和國行政許可法》及《水行政許可實施辦法》對行政許可檔案并未有明確規(guī)定行政許可檔案一定要立卷保存，但《中華人民共和國行政許可法》第四十條規(guī)定“行政機關作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權查閱”，及以后有利于行政執(zhí)法和監(jiān)督，為以后有可能出現(xiàn)的行政訴訟、行政復議提供基礎材料。因此，筆者認為水行政許可有必要規(guī)范地立卷存檔。水行政許可檔案應以每一項具體水行政許可事項為單位立卷，實行一事一卷、一卷一號。但對于許可材料較少、許可內(nèi)容簡單清楚、相同許可類型的可以多案一卷。檔案卷內(nèi)文件以所有收集的材料為內(nèi)容編制目錄并編頁號(已編制成冊的申報資料可利用原有頁碼，在目錄中注明)，整理完畢，全部資料裝入國家檔案局標準檔案盒。b.確定水行政許可檔案收集內(nèi)容及排列順序?，F(xiàn)有的水行政許可類型中需要收集的資料大致有申請書、論證材料、證明文件(包括立項批復、營業(yè)執(zhí)照、身份證等)，水行政機關一次性告知的文字記載、受理憑證、現(xiàn)場查看記錄、聽證材料、延期辦理事項的批件、行政許可決定、送達回證、監(jiān)督檢查及處理意見、驗收資料等，水行政許可檔案的排列可以按照實際操作過程來編排，體現(xiàn)受理、審查、踏勘、決定、送達情況的全過程。檔案卷內(nèi)文件具體排列順序為:檔案封面;卷內(nèi)文件目錄;水行政許可申請受理通知書;現(xiàn)場踏勘記錄;準予行政許可決定書;行政許可文書送達回證;申請人提交的行政許可申請材料(申請書、論證報告、證明文件、上報材料清單及承諾等);發(fā)放證照副本的復印件等。確定水行政許可檔案的保管期限確定行政許可檔案的保管期限，可從相關法律規(guī)定和行政許可事項有效期的長短來分別確定。《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年的、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理?！庇纱丝芍?，一般情況下行政許可檔案的最低保管期限可以定為:涉及不動產(chǎn)的最低保管期限為20年，其他行政許可檔案最低保管期限為5年。根據(jù)以上檔案保管期限的原則，再根據(jù)水行政許可的特點，可以分為若干類。比如，河道管理范圍內(nèi)限制性活動的審批，保管期限可相對較短，只要在活動結束驗收后再保存幾年，達到5年的最低保管期限就足夠了;取水許可、河道占用等許可中有有效期的，為了檔案管理有效、簡便、實用，可以在有效期結束后(達到5年最再低保管期限)再保存2年就足夠了。當然檔案的保管期限的確定要綜合考慮，不但要依據(jù)訴訟時效，還要依據(jù)水行政許可的重要性、社會影響等綜合因素考慮。對許可年限較長、涉及重大公共利益、對社會影響較大的行政許可檔案要永久或長期保存。明確水行政許可檔案的制定保管責任、利用制度為了充分發(fā)揮檔案的作用，便于許可檔案的保管和查詢，水行政許可檔案應當實行集中統(tǒng)一管理，承辦水行政許可的工作人員在水行政許可事項辦結后，按照檔案制作規(guī)定整理全部材料并立案歸檔，在規(guī)定時間內(nèi)移交本單位檔案管理科室統(tǒng)一管理，其中的檔案編號、保管年限由科室和檔案保管專人一起通過綜合考慮許可事項的有效年限、檔案的保存和使用價值、社會影響、利用情況等，確定許可檔案的保存年限。制定檔案利用制度。行政相對人查閱有關資料的，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人穩(wěn)私的外，按照“先申請、再登記、后查閱”的程序辦理;借閱或復印有關資料，需經(jīng)局相關負責人同意，并辦理登記手續(xù)。

第一條為了加強對行政許可的監(jiān)督檢查，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規(guī)范行政管理，提高行政效率，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復議法》、《云南省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，結合本廳實際，制定本制度。

第二條行政許可監(jiān)督檢查包括：

（一）對下一級水行政主管部門實施行政許可的監(jiān)督檢查；

（二）對被許可人從事行政許可事項活動的監(jiān)督檢查；

（三）對行政許可辦理機構及其工作人員的監(jiān)督檢查。

第三條行政許可監(jiān)督檢查，應當遵循合法、公正、公開、便民、高效的原則。

縣水保行政執(zhí)法工作以貫徹落實中央、省、市一系列水利改革發(fā)展政策、部署和贛南蘇區(qū)振興發(fā)展為契機，按照依法治國基本方略要求，全面履行職責，扎實推進依法治理水土。認真貫徹執(zhí)行水法律法規(guī)，堅持依法辦事，嚴格水行政執(zhí)法行為，在水保法律法規(guī)宣傳、水保監(jiān)督執(zhí)法“三權一方案”等工作取得了一系列成果，為我縣水利水保工作改革發(fā)展提供了有力支撐和保障。根據(jù)《關于印發(fā)﹤關于對全縣行政執(zhí)法情況開展專項檢查的工作方案﹥的通知》文件要求，按照方案的檢查內(nèi)容，對我局水保執(zhí)法工作進行了自查自糾?，F(xiàn)將情況報告如下：

一、檢查的主要內(nèi)容

1、執(zhí)法主體是否整合到位。根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》和省實施《中華人民共和國水土保持法》辦法分別為第五條法律法規(guī)，本機關是法律法規(guī)授權的具有權管理水事事務職能的組織，其行政執(zhí)法主體資格符合法律、法規(guī)的規(guī)定，具有水保執(zhí)法主體資格，是縣人民政府法定的水保行政機關。

2、執(zhí)法的權限和責任是否明確。依據(jù)《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《水土保持法》、《河道管理條例》、《取水許可和水資源費征收管理辦法》、《省河道管理條例》、省實施《水法》、《防洪法》《水土保持法》辦法等國家法律法規(guī)及地方法規(guī)設定的執(zhí)法依據(jù)，我局水行政執(zhí)法職權范圍內(nèi)的執(zhí)法權限和責任明確，其內(nèi)設股室職能權限、責任明確。

3、行政執(zhí)法層級是否精簡到位。根據(jù)縣人民政府辦公室《關于印發(fā)縣水保局主要職責內(nèi)設機構和人員編制的通知》，未設置水保監(jiān)督大隊，現(xiàn)由水保綜合股兼職，負責全縣的水保行政執(zhí)法工作，不存在多級重復執(zhí)法。

4、行政執(zhí)法程序是否完善。行政程序是指行政執(zhí)法主體活動的程序，即行政執(zhí)法主體實施行政執(zhí)法行為所采取的步驟、方式、次序，是行政執(zhí)法主體產(chǎn)生、變更或消滅有效行政執(zhí)法行為所必須遵守的法律程序。我們能嚴格按照《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》及《水法》等法律法規(guī)規(guī)定，完善了行政執(zhí)法程序，建立了公開透明、統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)法程序。建立了內(nèi)部監(jiān)督機制，并嚴格按照水行政執(zhí)法程序依法行政，防止和杜絕行政亂執(zhí)法。

摘要：以實際工程為例，對基層水行政執(zhí)法工作過程中存在的問題進行了分析，然后針對存在的問題提出了應對措施，取得了良好的管理效果，保證了基層水行執(zhí)法工作的順利開展。

關鍵詞：水利工程；水行政執(zhí)法；工作問題；河道治理

基層水行政執(zhí)法具有執(zhí)法環(huán)境復雜、執(zhí)法涉及范圍廣、執(zhí)法難度大等特點。隨著我國近幾年水利法制建設的日益完善，水行政執(zhí)法水平也得到了提升，基本形成了符合我國特色的水行政隊伍和水法規(guī)體系的執(zhí)法網(wǎng)絡。但是我國基層管理依然還存在執(zhí)法不嚴、有法不依、體制不順等問題，這些問題已經(jīng)影響了我國水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，如果不能及時解決，會直接影響我國水利事業(yè)穩(wěn)定的發(fā)展。

1案例介紹

烏魯木齊泰和通達煤業(yè)有限公司于2012年11月下旬開始，在頭屯河河道管理范圍內(nèi)以煤礦井下滲水治理，修建防滲墻為由，進行山體開挖，并將部分渣土傾倒在頭屯河河道管理范圍內(nèi)，該區(qū)域原本就有地下著火煤層，經(jīng)開挖后裸露，在無人管理的情況下，煤層開始燃燒，面積逐漸擴大。從2014年6月—2015年4月煤層自燃已向河道延伸有20m，而且煤層自燃塌陷惡性循環(huán)，原近20m寬的河堤局部區(qū)域幾乎全部塌落。并出現(xiàn)了下述幾個方面的安全隱患，存在水行政執(zhí)法工作不嚴的問題。（1）嚴重影響頭屯河河勢穩(wěn)定、危害河岸安全。泰和通達煤業(yè)有限公司開挖的大坑是采空區(qū)和河道對岸原石門子煤礦、兗礦硫磺溝煤礦巷道相連，一旦頭屯河河水進入開挖大坑，將會影響兗礦硫磺溝煤礦在井下作業(yè)400多人安全、下游10萬人飲水、八鋼工業(yè)生產(chǎn)、下游3×104hm2農(nóng)業(yè)灌溉。（2）泰和通達煤業(yè)有限公司開挖產(chǎn)生的渣土，在頭屯河河道傾倒約100萬m3，離頭屯河河道最窄處只有6～7m，此處河道長100多m。在汛期大洪水時，會將其沖至下游頭屯河水庫，會污染水質(zhì)和造成水庫淤積。（3）泰和通達煤業(yè)有限公司開挖時將礦坑南側“羊腸溝”沖溝回填，下雨時，礦坑南側有滲水、滑坡危害。

2基層水行政執(zhí)法存在的問題

黨的十七大明確指出：“積極開展行政監(jiān)察工作，加強對國家行政機關及其工作人員的監(jiān)督，規(guī)范行政權力，改善行政管理，提高行政效能，保證政令暢通”，為做好行政監(jiān)察工作指明了方向。為更好地貫徹落實黨的十七大精神，全面履行行政監(jiān)察職能，推動全局系統(tǒng)黨風廉政建設和反腐敗工作的深入開展，根據(jù)市紀委辦公廳關于做好2011年紀檢監(jiān)察調(diào)研工作的統(tǒng)一部署，9月中旬，我們組成調(diào)研組，對全局系統(tǒng)開展行政效能監(jiān)察和效能建設的情況進行調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、全局系統(tǒng)開展行政效能監(jiān)察的基本情況

㈠機關工作作風明顯增強。加強機關行政效能建設，保持政府機關與廣大群眾的密切聯(lián)系，是加強黨風廉政建設的主要內(nèi)容。我局結合水利工作的實際和特點，在改善管理、優(yōu)化服務、提高質(zhì)量上加強機關效能建設，主動為群眾提供水利服務，推行機關服務基層、灌區(qū)服務用戶、水利水保站服務群眾等措施，減少辦事環(huán)節(jié)，方便基層和群眾。通過開展機關行政效能監(jiān)察和效能建設，改善了機關的整體形象，機關效能和服務意識得到了進一步轉變，以人為本、執(zhí)政為民的觀念和密切聯(lián)系群眾的的意識得到加強。

㈡機關工作效能明顯提高。在開展機關效能建設中，通過提高執(zhí)行力、改進機關作風、提高服務質(zhì)量、增強依法行政能力、改善發(fā)展環(huán)境、規(guī)范行政行為和增強工作透明度等“六個問題”的解決以及規(guī)范工作制度、工作行為、工作流程、辦公秩序、協(xié)調(diào)機制、內(nèi)部監(jiān)督程序的“六個規(guī)范”，強化了效能投訴、效能告誡等措施，使一些黨紀、政紀觸及不到的人和事得到糾正。通過實行崗位責任制、服務承諾制、限時辦結制、首問責任制、效能考評制和問責制等制度，提倡“特事特辦，急事急辦，能辦即辦”的工作作風，機關工作人員普遍增強了效率意識、質(zhì)量意識和服務意識，工作效能明顯提高，樹立了為民、務實、依法、高效的新形象。

㈢全力保障以水利為中心的各項工作保質(zhì)保量完成。加強機關效能建設，促進了水利年度工作計劃的全面落實，保質(zhì)保量完成任務。局機關堅持以中央國務院《關于加快水利改革發(fā)展的決定》和中央水利工作會議精神為指導，按照市委、市政府“1355”總體發(fā)展思路和“再造”戰(zhàn)略要求，搶抓機遇，大力發(fā)展民生水利，加強農(nóng)田水利建設，不斷深化水利改革，著力加強水利管理，嚴格落實水資源管理，突出抓好抗旱防汛、飲水安全、水庫除險、泵站更新、灌區(qū)改造、調(diào)蓄工程、河流治理、水土保持、推進節(jié)水型社會建設等重點任務，夯實水利基礎，提高管理水平，增強服務能力，扎實開展工作，促進水利大發(fā)展，實現(xiàn)水利大跨越，為全市“三農(nóng)”和經(jīng)濟社會發(fā)展以及新區(qū)建設提供水利支撐和保障。

二、開展行政效能監(jiān)察和效能建設的基本做法