石油戰(zhàn)略儲備是一項應(yīng)對石油供應(yīng)緊急情況的國際性政策。1973年世界石油危機以后，不少西方市場經(jīng)濟國家相繼建立了政府戰(zhàn)略石油儲備體系。從1996年起，我國就已經(jīng)成為石油和石油產(chǎn)品凈進口國。目前，我國的石油和石油產(chǎn)品進口已占全部供應(yīng)量的1／3，據(jù)估計，2020年進口依存度將超過50%，因此，建立國家石油儲備體系越來越緊迫。我們就如何建立石油儲備體系的問題，訪問了美國能源部，聽取了能源部石油戰(zhàn)略儲備辦公室官員的介紹。

一、美國戰(zhàn)略石油儲備體系的運行機制

1973年巴以戰(zhàn)爭導致中東石油供應(yīng)中斷，石油價格猛漲，引發(fā)世界性石油危機，一度造成美國石油進口中斷，給經(jīng)濟帶來巨大損失。1974年11月，在美國等西方市場經(jīng)濟國家的倡導下，國際能源機構(gòu)（簡稱IEA）成立，其主要職能是協(xié)調(diào)成員國的石油儲備行動。1975年，美國國會通過了《能源政策和儲備法》（簡稱EPCA），授權(quán)能源部建設(shè)和管理戰(zhàn)略石油儲備系統(tǒng)，并明確了戰(zhàn)略石油儲備的目標、管理和運作機制。

(一)企業(yè)商業(yè)儲備超過政府戰(zhàn)略儲備

美國的石油儲備分為政府戰(zhàn)略儲備和企業(yè)商業(yè)儲備。盡管，美國政府戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模居世界首位，但企業(yè)石油儲備遠遠超過政府儲備。目前，全國的石油儲備相當于150天進口量，政府儲備為53天進口量，僅占1/3。

美國的企業(yè)石油儲備完全是市場行為，既沒有法律規(guī)定企業(yè)儲備石油的義務(wù)，政府也不干預企業(yè)的儲備和投放活動，企業(yè)根據(jù)市場供求和實力自主決定石油儲備量和投放時機。政府主要通過公布石油供求信息來引導企業(yè)，免除石油進口關(guān)稅和進口許可費等政策也起到鼓勵企業(yè)增加石油儲備的作用。

一、嚴峻的石油安全形勢要求我國盡快建立石油儲備體系

(一)石油在政治、軍事和外交關(guān)系中的地位更加突出。石油是政治、軍事和外交關(guān)系的重要籌碼。縱觀過去50年，圍繞石油資源的爭奪從來沒有停止過，許多地區(qū)沖突和戰(zhàn)爭都與石油有密切關(guān)系，石油領(lǐng)域的競爭已經(jīng)大大超出了一般商業(yè)范疇。里海地區(qū)由于其豐富的油氣資源和重要的戰(zhàn)略位置，已成為美國和俄羅斯爭奪的焦點區(qū)域。我國的南海地區(qū)本來并不存在嚴重的領(lǐng)海爭端，但自20世紀60年代后期其巨大的油氣資源潛力揭示以后，也成了周邊國家外交關(guān)系中的一個敏感問題。這充分說明，進入新的世紀，石油作為一種戰(zhàn)略資源的地位不但沒有降低，反而更加突出。

(二)國際油價在一定程度上脫離了基本供需關(guān)系而獨立運行。當代石油經(jīng)濟出現(xiàn)了新的特點，傳統(tǒng)的供需關(guān)系決定價格的理論已很難完全解釋新的情況。國際油價與供求“背道而馳”已成為常態(tài)。如，國際原油價格從1997年底開始下跌，1998年底到1999年初，歐佩克一攬子原油平均價格一舉跌破每桶10美元關(guān)口，創(chuàng)下此前12年來的歷史最低記錄。而從1999年3月以來，國際油價開始大幅回升，并在進入2000年后加速上揚，2000年第二季度，國際油價暴漲，2000年9月曾一度突破每桶38美元的重要關(guān)口。2001年這一行情又戲劇化地向谷底進發(fā)，最低跌到了每桶17美元。2003年以來，國際市場油價在均價25美元／桶的基礎(chǔ)上，總體呈現(xiàn)震蕩攀升態(tài)勢，實現(xiàn)了逐年連級跳，價格水平屢創(chuàng)新高。國際原油價格在2007年下半年更是持續(xù)攀高。近期許多分析機構(gòu)都預測，2008年原油的平均價格可能逼近甚至超過100美元。目前，國際市場原油供求基本面并不支持“天價”油價，但超高油價水平顯然已非石油供求基本面所決定，地緣政治風險、投機炒作、歐佩克限產(chǎn)政策、經(jīng)合組織國家商業(yè)石油庫存、天氣冷暖變化以及美元貶值等因素對國際油價走勢具有重大推動作用。可見，國際油價已在一定程度上脫離了基本供需關(guān)系而獨立運行。

(三)國家石油安全問題呼喚石油儲備體系。國家石油儲備是能源與經(jīng)濟安全的穩(wěn)定器。事實說明，一個國家石油安全的核心問題不在于這個國家能否生產(chǎn)石油以及能生產(chǎn)多少石油，而在于這個國家能否以合理的價格穩(wěn)定地保障石油的供應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，美國石油消費量的62％依賴進口，而日本則幾乎不生產(chǎn)一滴石油。各國的經(jīng)驗證明，建立戰(zhàn)略能源儲備是保障能源安全的必要措施。世界上主要消費國家不僅多方開辟石油生產(chǎn)、供應(yīng)基地，而且建立大量的儲備，以穩(wěn)定供求關(guān)系、平抑市場價格、應(yīng)對突發(fā)事件。20世紀90年代以來，世界主要石油消費國也相應(yīng)采取了一系列的能源政策。美國繼續(xù)力求在國際石油事務(wù)中起主導作用，加大對歐佩克產(chǎn)油國的壓力，同時啟用戰(zhàn)略石油儲備，加快能源多元化，減少對歐佩克的依賴。歐盟各國政府在高油價沖擊下加強了聯(lián)合行動。美國和日本曾憑借動用石油戰(zhàn)略儲備，安然度過1973年的石油危機；在本輪石油上漲行情中，日本因為儲備充足，受到的經(jīng)濟影響遠遠小于中國。我國是世界上第二大石油消費國，中國的零儲備制度使中國經(jīng)濟在最近兩年的全球能源價格飆升中吃盡了苦頭。自從我國成為石油進口國后，原油價格一路上升，使我們不得不為其進口支付越來越高的成本。在當前國際環(huán)境下，我國面臨的石油安全形勢十分嚴峻，必須建立石油儲備體系以確保我國的石油安全。

二、完善我國石油儲備體系的主要措施

(一)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)。石油儲備是一項事關(guān)國家與產(chǎn)業(yè)安全，且投資巨大、選點嚴格、建設(shè)周期較長的系統(tǒng)工程。要完成這樣的工程建設(shè)，必須有法律法規(guī)作保障。中國現(xiàn)在迫切需要在石油儲備和能源安全方面立法，加快石油儲備建設(shè)和管理的法制化、規(guī)范化，使石油儲備建設(shè)的全過程有法可依。具體應(yīng)包括：戰(zhàn)略石油儲備建設(shè)的中長期目標、發(fā)展規(guī)劃；政府規(guī)模和商業(yè)儲備的最低規(guī)模、緊急情況下的動用程序和規(guī)模；原油及設(shè)備的采購費、日常管理費；企業(yè)所承擔的儲備義務(wù)等。

石油戰(zhàn)略儲備是一項應(yīng)對石油供應(yīng)緊急情況的國際性政策。1973年世界石油危機以后，不少西方市場經(jīng)濟國家相繼建立了政府戰(zhàn)略石油儲備體系。從1996年起，我國就已經(jīng)成為石油和石油產(chǎn)品凈進口國。目前，我國的石油和石油產(chǎn)品進口已占全部供應(yīng)量的1／3，據(jù)估計，2020年進口依存度將超過50%，因此，建立國家石油儲備體系越來越緊迫。我們就如何建立石油儲備體系的問題，訪問了美國能源部，聽取了能源部石油戰(zhàn)略儲備辦公室官員的介紹。

一、美國戰(zhàn)略石油儲備體系的運行機制

1973年巴以戰(zhàn)爭導致中東石油供應(yīng)中斷，石油價格猛漲，引發(fā)世界性石油危機，一度造成美國石油進口中斷，給經(jīng)濟帶來巨大損失。1974年11月，在美國等西方市場經(jīng)濟國家的倡導下，國際能源機構(gòu)（簡稱IEA）成立，其主要職能是協(xié)調(diào)成員國的石油儲備行動。1975年，美國國會通過了《能源政策和儲備法》（簡稱EPCA），授權(quán)能源部建設(shè)和管理戰(zhàn)略石油儲備系統(tǒng)，并明確了戰(zhàn)略石油儲備的目標、管理和運作機制。

(一)企業(yè)商業(yè)儲備超過政府戰(zhàn)略儲備

美國的石油儲備分為政府戰(zhàn)略儲備和企業(yè)商業(yè)儲備。盡管，美國政府戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模居世界首位，但企業(yè)石油儲備遠遠超過政府儲備。目前，全國的石油儲備相當于150天進口量，政府儲備為53天進口量，僅占1/3。

美國的企業(yè)石油儲備完全是市場行為，既沒有法律規(guī)定企業(yè)儲備石油的義務(wù)，政府也不干預企業(yè)的儲備和投放活動，企業(yè)根據(jù)市場供求和實力自主決定石油儲備量和投放時機。政府主要通過公布石油供求信息來引導企業(yè)，免除石油進口關(guān)稅和進口許可費等政策也起到鼓勵企業(yè)增加石油儲備的作用。

內(nèi)容摘要：我國石油儲備的資金應(yīng)通過財政支持和利用社會資本兩種渠道來籌集。政府儲備資金應(yīng)以國家投資為主，并廣開融資渠道，利用政策性貸款、發(fā)行債券等多種方式予以解決。法定儲備的資金以企業(yè)為主解決，政府提供一定的支持；商業(yè)儲備的資金應(yīng)完全由企業(yè)自行解決。同時，還應(yīng)通過市場化運作、引入商業(yè)保險等方式來控制石油儲備的成本，防范風險。

關(guān)鍵詞：石油儲備，資金保障，成本控制

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石油儲備建設(shè)投資巨大，資金籌集和成本控制問題始終是各國石油儲備體系建設(shè)的焦點和難點，石油儲備制度成熟的國家也積累了不少好的做法，值得借鑒。

一、其它國家石油儲備的資金保障與成本控制

(一)石油儲備的資金籌集方式

摘要：完善我國石油儲備體系，要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)；確保規(guī)模，堅持分步走和多元化儲備策略；完善管理體制和運行機制；完善石油統(tǒng)計和報告制度；多方籌資，實行稅收政策和部分商業(yè)化運作；加強國際合作。

關(guān)鍵詞：石油儲備；石油儲備體系

國際能源署(IEA)根據(jù)儲備主體的不同將石油儲備劃分為政府儲備、企業(yè)儲備和機構(gòu)儲備三種。政府儲備是指納入政府財政預算，完全由政府出資建設(shè)、采購、維護和控制的石油儲備形式，其目的主要是及時解決和平息全國性的石油供應(yīng)短缺與油價暴漲問題，具有其他儲備形式無法取代的特殊作用，因而也被稱為戰(zhàn)略儲備。企業(yè)儲備是指石油生產(chǎn)商、進口商、煉油企業(yè)、銷售企業(yè)和石油消費大戶承擔的石油儲備，它由兩部分組成：法定儲備和商業(yè)儲備。法定儲備是企業(yè)為完成法定儲備義務(wù)而在生產(chǎn)庫存基礎(chǔ)上增加的儲備量，它對于維護社會經(jīng)濟的正常運行具有重要的保障作用。商業(yè)儲備是指企業(yè)為應(yīng)對市場波動而自行建立的儲備，也是最常見的儲備模式，絕大部分國家都有。機構(gòu)儲備(又稱中介組織儲備)是由法律規(guī)定的公共或民間組織承擔的義務(wù)石油儲備，它實際上是企業(yè)義務(wù)儲備的一種變相模式。儲備機構(gòu)是一個公共法人實體，成員均為法律強制規(guī)定有儲備義務(wù)的企業(yè)，由企業(yè)共同建立儲備機構(gòu)進行專業(yè)化運作。政府儲備、企業(yè)法定儲備、機構(gòu)儲備、企業(yè)商業(yè)儲備功能各異，各司其職，相互補充，只有將它們有機組合，建立國家石油儲備體系，才能有效保障國家石油安全。

一、嚴峻的石油安全形勢要求我國盡快建立石油儲備體系

(一)石油在政治、軍事和外交關(guān)系中的地位更加突出。石油是政治、軍事和外交關(guān)系的重要籌碼?？v觀過去50年，圍繞石油資源的爭奪從來沒有停止過，許多地區(qū)沖突和戰(zhàn)爭都與石油有密切關(guān)系，石油領(lǐng)域的競爭已經(jīng)大大超出了一般商業(yè)范疇。里海地區(qū)由于其豐富的油氣資源和重要的戰(zhàn)略位置，已成為美國和俄羅斯爭奪的焦點區(qū)域。我國的南海地區(qū)本來并不存在嚴重的領(lǐng)海爭端，但自20世紀60年代后期其巨大的油氣資源潛力揭示以后，也成了周邊國家外交關(guān)系中的一個敏感問題。這充分說明，進入新的世紀，石油作為一種戰(zhàn)略資源的地位不但沒有降低，反而更加突出。

(二)國際油價在一定程度上脫離了基本供需關(guān)系而獨立運行。當代石油經(jīng)濟出現(xiàn)了新的特點，傳統(tǒng)的供需關(guān)系決定價格的理論已很難完全解釋新的情況。國際油價與供求“背道而馳”已成為常態(tài)。如，國際原油價格從1997年底開始下跌，1998年底到1999年初，歐佩克一攬子原油平均價格一舉跌破每桶10美元關(guān)口，創(chuàng)下此前12年來的歷史最低記錄。而從1999年3月以來，國際油價開始大幅回升，并在進入2000年后加速上揚，2000年第二季度，國際油價暴漲，2000年9月曾一度突破每桶38美元的重要關(guān)口。2001年這一行情又戲劇化地向谷底進發(fā)，最低跌到了每桶17美元。2003年以來，國際市場油價在均價25美元／桶的基礎(chǔ)上，總體呈現(xiàn)震蕩攀升態(tài)勢，實現(xiàn)了逐年連級跳，價格水平屢創(chuàng)新高。國際原油價格在2007年下半年更是持續(xù)攀高。近期許多分析機構(gòu)都預測，2008年原油的平均價格可能逼近甚至超過100美元。目前，國際市場原油供求基本面并不支持“天價”油價，但超高油價水平顯然已非石油供求基本面所決定，地緣政治風險、投機炒作、歐佩克限產(chǎn)政策、經(jīng)合組織國家商業(yè)石油庫存、天氣冷暖變化以及美元貶值等因素對國際油價走勢具有重大推動作用?？梢姡瑖H油價已在一定程度上脫離了基本供需關(guān)系而獨立運行。

一、嚴峻的石油安全形勢要求我國盡快建立石油儲備體系

(一)石油在政治、軍事和外交關(guān)系中的地位更加突出。石油是政治、軍事和外交關(guān)系的重要籌碼?？v觀過去50年，圍繞石油資源的爭奪從來沒有停止過，許多地區(qū)沖突和戰(zhàn)爭都與石油有密切關(guān)系，石油領(lǐng)域的競爭已經(jīng)大大超出了一般商業(yè)范疇。里海地區(qū)由于其豐富的油氣資源和重要的戰(zhàn)略位置，已成為美國和俄羅斯爭奪的焦點區(qū)域。我國的南海地區(qū)本來并不存在嚴重的領(lǐng)海爭端，但自20世紀60年代后期其巨大的油氣資源潛力揭示以后，也成了周邊國家外交關(guān)系中的一個敏感問題。這充分說明，進入新的世紀，石油作為一種戰(zhàn)略資源的地位不但沒有降低，反而更加突出。

(二)國際油價在一定程度上脫離了基本供需關(guān)系而獨立運行。當代石油經(jīng)濟出現(xiàn)了新的特點，傳統(tǒng)的供需關(guān)系決定價格的理論已很難完全解釋新的情況。國際油價與供求“背道而馳”已成為常態(tài)。如，國際原油價格從1997年底開始下跌，1998年底到1999年初，歐佩克一攬子原油平均價格一舉跌破每桶10美元關(guān)口，創(chuàng)下此前12年來的歷史最低記錄。而從1999年3月以來，國際油價開始大幅回升，并在進入2000年后加速上揚，2000年第二季度，國際油價暴漲，2000年9月曾一度突破每桶38美元的重要關(guān)口。2001年這一行情又戲劇化地向谷底進發(fā)，最低跌到了每桶17美元。2003年以來，國際市場油價在均價25美元／桶的基礎(chǔ)上，總體呈現(xiàn)震蕩攀升態(tài)勢，實現(xiàn)了逐年連級跳，價格水平屢創(chuàng)新高。國際原油價格在2007年下半年更是持續(xù)攀高。近期許多分析機構(gòu)都預測，2008年原油的平均價格可能逼近甚至超過100美元。目前，國際市場原油供求基本面并不支持“天價”油價，但超高油價水平顯然已非石油供求基本面所決定，地緣政治風險、投機炒作、歐佩克限產(chǎn)政策、經(jīng)合組織國家商業(yè)石油庫存、天氣冷暖變化以及美元貶值等因素對國際油價走勢具有重大推動作用?？梢姡瑖H油價已在一定程度上脫離了基本供需關(guān)系而獨立運行。

(三)國家石油安全問題呼喚石油儲備體系。國家石油儲備是能源與經(jīng)濟安全的穩(wěn)定器。事實說明，一個國家石油安全的核心問題不在于這個國家能否生產(chǎn)石油以及能生產(chǎn)多少石油，而在于這個國家能否以合理的價格穩(wěn)定地保障石油的供應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，美國石油消費量的62％依賴進口，而日本則幾乎不生產(chǎn)一滴石油。各國的經(jīng)驗證明，建立戰(zhàn)略能源儲備是保障能源安全的必要措施。世界上主要消費國家不僅多方開辟石油生產(chǎn)、供應(yīng)基地，而且建立大量的儲備，以穩(wěn)定供求關(guān)系、平抑市場價格、應(yīng)對突發(fā)事件。20世紀90年代以來，世界主要石油消費國也相應(yīng)采取了一系列的能源政策。美國繼續(xù)力求在國際石油事務(wù)中起主導作用，加大對歐佩克產(chǎn)油國的壓力，同時啟用戰(zhàn)略石油儲備，加快能源多元化，減少對歐佩克的依賴。歐盟各國政府在高油價沖擊下加強了聯(lián)合行動。美國和日本曾憑借動用石油戰(zhàn)略儲備，安然度過1973年的石油危機；在本輪石油上漲行情中，日本因為儲備充足，受到的經(jīng)濟影響遠遠小于中國。我國是世界上第二大石油消費國，中國的零儲備制度使中國經(jīng)濟在最近兩年的全球能源價格飆升中吃盡了苦頭。自從我國成為石油進口國后，原油價格一路上升，使我們不得不為其進口支付越來越高的成本。在當前國際環(huán)境下，我國面臨的石油安全形勢十分嚴峻，必須建立石油儲備體系以確保我國的石油安全。

二、完善我國石油儲備體系的主要措施

(一)盡快完善相關(guān)法律法規(guī)。石油儲備是一項事關(guān)國家與產(chǎn)業(yè)安全，且投資巨大、選點嚴格、建設(shè)周期較長的系統(tǒng)工程。要完成這樣的工程建設(shè)，必須有法律法規(guī)作保障。中國現(xiàn)在迫切需要在石油儲備和能源安全方面立法，加快石油儲備建設(shè)和管理的法制化、規(guī)范化，使石油儲備建設(shè)的全過程有法可依。具體應(yīng)包括：戰(zhàn)略石油儲備建設(shè)的中長期目標、發(fā)展規(guī)劃；政府規(guī)模和商業(yè)儲備的最低規(guī)模、緊急情況下的動用程序和規(guī)模；原油及設(shè)備的采購費、日常管理費；企業(yè)所承擔的儲備義務(wù)等。

內(nèi)容摘要：在現(xiàn)代社會，石油工業(yè)已經(jīng)成為影響國家安全和經(jīng)濟騰飛的重要產(chǎn)業(yè)。本文認為，我國要在國際油價方面形成一定的影響力，必須充分發(fā)揮消費大國的需求優(yōu)勢，積極爭取石油定價的參與權(quán)和調(diào)控能力。

關(guān)鍵詞：國際油價中國因素定價權(quán)

國際油價波動中的“中國因素”

自2003年以來，國際油價開始新一輪上漲，并不斷刷新歷史紀錄，被稱之為第四次石油危機。2008年7月以來，國際油價呈現(xiàn)出瘋漲猛跌的走勢。紐約市場基準原油期貨價格在7月1日創(chuàng)下每桶147.27美元的歷史最高紀錄后迅速下挫。隨著全球性金融危機的持續(xù)蔓延，國際油價節(jié)節(jié)敗退。目前在每桶40美元左右徘徊，累計降幅約75%左右。通觀新世紀尤其是2003年以來的國際油價劇烈波動，石油需求、石油供給、石油庫存、美元匯率、投機因素（主要指石油期貨）、突發(fā)事件與政治事件等諸多影響因素扮演了重要的角色。

隨著我國經(jīng)濟的高速增長，石油需求量迅速增大，近年來，我國石油進口依存度大幅提高，2002年成為世界第二大石油消費國，2004年我國凈進口石油1.5億噸，2005年凈進口石油1.36億噸，占世界石油貿(mào)易量的7%左右。從絕對數(shù)看，中國的能源需求占全球的比重并不高，2003-2007年間，約為全球需求的7.8%，遠遠低于美國、歐盟等發(fā)達國家。但是從同期石油新增需求看，與經(jīng)濟增長一樣，中美兩國在全球石油新增需求中均扮演著重要角色，分別占新增需求的32%和13%。從新增石油消費來看，美國、中國和印度占了2003年以來新增石油消費的50%以上。中國石油貿(mào)易量不到世界總量的6%，油氣進口量遠遠低于美國和日本，更何況中國能源消費結(jié)構(gòu)仍以煤炭為主。所以，油價的變化并不是中國需求單方面引起的。

再者，我國還缺乏國際石油價格的話語權(quán)。我國對國際石油價格的影響不到0.1%。目前在世界石油格局和石油定價體系中，美國已控制著60%以上的世界石油資源，并在冷戰(zhàn)后牢牢控制著世界石油價格一半以上的話語權(quán)。而我國雖然石油進口量日益增加，作為一個石油貿(mào)易大國，由于沒有屬于自己的國際石油期貨市場，不能制定大宗石油交易的游戲規(guī)則，沒有能力將中國石油市場的變化以價格信號的形式反饋到國際市場，從而參與國際油價的形成過程，只能按照別人制定的規(guī)則購買石油。

本文作者：呂清正工作單位：安徽大學法學院

國家商品儲備主要作用是保障關(guān)鍵物資供給，調(diào)節(jié)市場，保障國家安全、保證經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。國家商品儲備法律制度屬于宏觀調(diào)控法的范疇，吞吐儲備商品是調(diào)節(jié)余缺、穩(wěn)定價格不可或缺的手段。然而我國國家商品儲備的制度化比較薄弱，沒有重要商品儲備的基本立法，中央儲備規(guī)模小，不足以滿足經(jīng)濟調(diào)控的需要，地方政府限于財力和其他因素大多還沒有形成重要商品儲備體系和長效機制，探討我國國家商品儲備法律制度具有十分重要的理論和實踐價值。

一、我國國家商品儲備的立法現(xiàn)狀及實施中的問題

所謂國家商品儲備法律制度，是指政府為應(yīng)付突發(fā)事件、平抑或穩(wěn)定某些重要商品市場價格，建立商品的調(diào)節(jié)性庫存，并通過吞吐庫存來平衡市場供求，調(diào)控市場價格的制度。中央立法主要是部門規(guī)章，以針對具體商品的立法為主，缺乏國家商品儲備的基本立法，如《中央儲備糖管理辦法》、《中央儲備肉管理辦法》、《邊銷茶國家儲備管理辦法》等，《價格法》第27條只是原則性規(guī)定了政府可以建立重要商品儲備制度。地方立法以河北省、廣州市為代表，制定了《河北省省級重要商品儲備管理辦法》（2007年修訂）、《廣州市市級重要商品儲備實施辦法》，在完善儲備管理制度方面進行了有益的嘗試。然而我國商品儲備制度在實施過程中存在許多不足，很難滿足經(jīng)濟調(diào)控的需要：1.缺少統(tǒng)一、高效、責權(quán)明確的儲備管理機構(gòu)。重要商品儲備分散在各部門，各種儲備商品主管機構(gòu)不統(tǒng)一，具體主管、協(xié)調(diào)機構(gòu)缺乏實施管理的明確授權(quán)，管理權(quán)限分散，沒有相應(yīng)的法律法規(guī)。牽頭組織部門的缺位和不明確，造成部門分割、各自為戰(zhàn)，儲備工作分割化，市場調(diào)節(jié)部門化。特別是當涉及多部門的重大市場調(diào)控事項時，部門之間難以形成合力，一定程度上影響了儲備工作的開展和儲備效能的發(fā)揮。2.財政負擔過重。我國商品儲備承擔了許多政策性目標，比如經(jīng)濟安全、保障民生、保護農(nóng)產(chǎn)品價格等，沒有處理好儲備調(diào)節(jié)與市場機制的關(guān)系。儲備扶持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)可能延緩產(chǎn)業(yè)升級，儲備保護農(nóng)產(chǎn)品價格，又可能因為進口農(nóng)產(chǎn)品的競爭陷入成本高昂而無效的尷尬境地，儲備的經(jīng)濟效益不理想。我國承擔儲備任務(wù)的企業(yè)大多屬于傳統(tǒng)的“老國企”，市場化程度低，經(jīng)營效率不高，依賴國家財政補貼。商品儲備的運作受到較多行政干預，程序復雜，存在嚴重時滯，影響了儲備商品及時的吞吐和輪換，儲備成本和損耗巨大。這些都給財政帶來過重負擔，影響了儲備體系進一步完善。3.儲備規(guī)模小，種類少，難以滿足經(jīng)濟調(diào)控的需要。我國處于大量消耗能源的發(fā)展時期，許多重要資源嚴重依賴進口，旺盛的需求大大拉高了國際市場的能源、礦產(chǎn)品價格，短期內(nèi)難以在低價位完成充足的國家儲備。而且很多關(guān)系國計民生的重要商品也需要從國際市場調(diào)劑余缺，甚至嚴重依賴進口，如大豆。一旦出現(xiàn)突發(fā)事件如自然災害，國內(nèi)生產(chǎn)、儲備不足，難以應(yīng)對，需進口補足國內(nèi)需求的巨大缺口，國際市場價格將大幅攀升，使我國處于不利的貿(mào)易地位。

二、國外商品儲備法律制度概況及借鑒

為了保障國家安全和經(jīng)濟安全，美國、歐盟、日本、俄羅斯都建立了各具特色的儲備，制定了較為完備的商品儲備法律制度。

一、我國目前能源安全存在的問題

(一)能源需求持續(xù)增長對能源供給形成很大壓力。我國人口眾多，能源資源相對不足，人均擁有量遠低于世界平均水平。目前，我國又處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要階段，消費規(guī)模不斷擴大，能源供需矛盾越來越突出。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，目前我國已成為全球第二大能源生產(chǎn)國和消費國，2007年我國能源消費增量占全球一半。同時，我國還是世界上單位GDP能耗最高的國家之一，每萬元GDP能耗大致是日本的8倍、歐盟的4.5倍、世界平均水平的2.2倍。今后，隨著經(jīng)濟規(guī)模的進一步擴大，能源需求還會持續(xù)較快增加。據(jù)預測，要實現(xiàn)“十七大”制定的2020年經(jīng)濟發(fā)展目標，我國能源需求的年增長率需達到4.1％～5.0％(全球同期平均增長率約為2.1％)，除煤炭經(jīng)挖潛和擴大生產(chǎn)規(guī)模有可能基本滿足需求外，石油和天然氣均有巨大缺口。因此，能源是我國當前和今后相當長一個時期內(nèi)，制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出瓶頸，直接關(guān)系到全面建設(shè)小康社會的目標能否順利實現(xiàn)。

(二)石油消費和進口依存度大幅度提高，進口來源單一。我國從1993年成為石油的凈進口國以后，石油進口量逐年增加，對國外石油資源的依賴程度日益擴大。對外依存度從1995年的7.6％增加到2005年的42.9％。2002年，我國超過日本，成為僅次于美國的全球第二大石油進口國。2007年1—9月我國進口原油和成品油超過1.5億噸，其中進口原油12407萬噸，同比增長13.6％，據(jù)預測，到2020年，我國石油的進口量將超過5億噸，對外依存度將到70％。石油供需矛盾更加突出，石油資源將嚴重制約我國經(jīng)濟的發(fā)展。目前，中東地區(qū)是我國石油進口的最主要來源地，其中50％來自中東，這些石油全部通過海上運輸運抵我國，其中有80％要經(jīng)過馬六甲海峽。能源運輸通道受到國際恐怖主義、海盜活動猖獗及美日制海權(quán)的多重制約，因此，石油來源和運輸通道都極易受制于人。

(三)能源結(jié)構(gòu)不合理，能效低，污染嚴重。目前，我國能源消費結(jié)構(gòu)為：煤炭占69.9％，石油占25％，天然氣占2.8％，煤炭所占比例遠遠高于世界22.5％的平均水平，而天然氣、核電及可再生能源所占比例又大大低于世界平均水平，能源結(jié)構(gòu)極不合理。由于煤炭所占比重過大，煤炭使用技術(shù)水平低，不僅浪費了大量能源，而且使環(huán)境日益惡化。

(四)可再生能源沒有得到高效、充分利用。大力發(fā)展可再生能源是世界各國都在積極采取的實現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展的最重要手段之一。我國有較為充足的可再生能源資源。據(jù)有關(guān)資料介紹，我國可開發(fā)的水電資源居世界首位，我國有豐富的核能資源，風能、氫能、生物質(zhì)能、海洋能等資源也居世界領(lǐng)先地位。但目前除水電得到相對較好的開發(fā)利用外，由于技術(shù)開發(fā)水平、使用成本等問題，可再生能源在我國能源消費構(gòu)成中不到2％，遠遠低于8％的國際平均水平。因此，我國可再生能源還有很大的發(fā)展空間。

二、我國的能源安全戰(zhàn)略選擇

一、我國目前能源安全存在的問題

(一)能源需求持續(xù)增長對能源供給形成很大壓力。我國人口眾多，能源資源相對不足，人均擁有量遠低于世界平均水平。目前，我國又處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要階段，消費規(guī)模不斷擴大，能源供需矛盾越來越突出。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，目前我國已成為全球第二大能源生產(chǎn)國和消費國，2007年我國能源消費增量占全球一半。同時，我國還是世界上單位GDP能耗最高的國家之一，每萬元GDP能耗大致是日本的8倍、歐盟的4.5倍、世界平均水平的2.2倍。今后，隨著經(jīng)濟規(guī)模的進一步擴大，能源需求還會持續(xù)較快增加。據(jù)預測，要實現(xiàn)“十七大”制定的2020年經(jīng)濟發(fā)展目標，我國能源需求的年增長率需達到4.1％～5.0％(全球同期平均增長率約為2.1％)，除煤炭經(jīng)挖潛和擴大生產(chǎn)規(guī)模有可能基本滿足需求外，石油和天然氣均有巨大缺口。因此，能源是我國當前和今后相當長一個時期內(nèi)，制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出瓶頸，直接關(guān)系到全面建設(shè)小康社會的目標能否順利實現(xiàn)。

(二)石油消費和進口依存度大幅度提高，進口來源單一。我國從1993年成為石油的凈進口國以后，石油進口量逐年增加，對國外石油資源的依賴程度日益擴大。對外依存度從1995年的7.6％增加到2005年的42.9％。2002年，我國超過日本，成為僅次于美國的全球第二大石油進口國。2007年1—9月我國進口原油和成品油超過1.5億噸，其中進口原油12407萬噸，同比增長13.6％，據(jù)預測，到2020年，我國石油的進口量將超過5億噸，對外依存度將到70％。石油供需矛盾更加突出，石油資源將嚴重制約我國經(jīng)濟的發(fā)展。目前，中東地區(qū)是我國石油進口的最主要來源地，其中50％來自中東，這些石油全部通過海上運輸運抵我國，其中有80％要經(jīng)過馬六甲海峽。能源運輸通道受到國際恐怖主義、海盜活動猖獗及美日制海權(quán)的多重制約，因此，石油來源和運輸通道都極易受制于人。

(三)能源結(jié)構(gòu)不合理，能效低，污染嚴重。目前，我國能源消費結(jié)構(gòu)為：煤炭占69.9％，石油占25％，天然氣占2.8％，煤炭所占比例遠遠高于世界22.5％的平均水平，而天然氣、核電及可再生能源所占比例又大大低于世界平均水平，能源結(jié)構(gòu)極不合理。由于煤炭所占比重過大，煤炭使用技術(shù)水平低，不僅浪費了大量能源，而且使環(huán)境日益惡化。

(四)可再生能源沒有得到高效、充分利用。大力發(fā)展可再生能源是世界各國都在積極采取的實現(xiàn)能源可持續(xù)發(fā)展的最重要手段之一。我國有較為充足的可再生能源資源。據(jù)有關(guān)資料介紹，我國可開發(fā)的水電資源居世界首位，我國有豐富的核能資源，風能、氫能、生物質(zhì)能、海洋能等資源也居世界領(lǐng)先地位。但目前除水電得到相對較好的開發(fā)利用外，由于技術(shù)開發(fā)水平、使用成本等問題，可再生能源在我國能源消費構(gòu)成中不到2％，遠遠低于8％的國際平均水平。因此，我國可再生能源還有很大的發(fā)展空間。

二、我國的能源安全戰(zhàn)略選擇