各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問題，具有重要意義。國務(wù)院決定試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，現(xiàn)提出以下意見：

一、試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的指導(dǎo)思想和原則

（一）試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，要以鄧小平理論和“**”重要思想為指導(dǎo)，堅持科學(xué)發(fā)展觀，通過對國有資本收益的合理分配及使用，增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，促進國有資本的合理配置，推動國有企業(yè)的改革和發(fā)展。

（二）試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，應(yīng)堅持以下原則：

統(tǒng)籌兼顧，適度集中。統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的需要，適度集中國有資本收益，合理確定預(yù)算收支規(guī)模。

【摘要】我國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)化，必然引起國民經(jīng)濟管理目標的變化，從而導(dǎo)致國家財務(wù)管理目標、管理主體和管理職能發(fā)生變化，推動了國家財務(wù)理論的發(fā)展。國家現(xiàn)代治理體系的逐步完善與國家財務(wù)理論的發(fā)展促進了國家財務(wù)投資、籌資、運營、分配、調(diào)控、監(jiān)督等實踐的創(chuàng)新。基于此，探討國家財務(wù)理論發(fā)展和實踐創(chuàng)新，對實現(xiàn)人民對美好生活向往的奮斗目標具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】社會主要矛盾；國家財務(wù)；理論發(fā)展；實踐創(chuàng)新

一、引言

1978年12月黨的十一屆三中全會以后，對社會主要矛盾的提法是“人民對經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要，同當(dāng)前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”[1]。在黨的“十七大”時，又將社會主要矛盾表述為“人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”[2]。按照這一判斷，黨的基本路線是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持“四項基本原則”，堅持改革開放，國家經(jīng)濟發(fā)展是解放生產(chǎn)力，以經(jīng)濟高速增長為主要目標，從而盡快改變“短缺經(jīng)濟”的面貌，提高人民的物質(zhì)文化生活水平。經(jīng)過40年的改革開放和經(jīng)濟高速發(fā)展，我國經(jīng)濟總量已穩(wěn)居世界第二位，鋼鐵、煤炭、谷物等等幾十種主要工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量也穩(wěn)居世界第一，甚至產(chǎn)生過?，F(xiàn)象，全國人民的物質(zhì)文化生活水平顯著提高，從過去解決溫飽問題的狀態(tài)，一躍進入基本實現(xiàn)小康社會，向著2020年實現(xiàn)全面小康社會的目標前進。我國的生產(chǎn)力和綜合國力空前提高，正由“富起來”向“強起來”轉(zhuǎn)變。從黨的“十八大”以后，中國特色社會主義逐步進入了新時代。2017年10月，黨的“”正確判斷中國特色社會主義已進入新時代，社會主要矛盾已改變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”[3]，迫切要求經(jīng)濟發(fā)展從追求數(shù)量增長轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量的提高，實現(xiàn)人民對美好生活向往的目標。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致社會與經(jīng)濟發(fā)展目標的變化，必然要求國有企業(yè)和整個國有經(jīng)濟發(fā)展的目標從追求經(jīng)濟高速增長向追求經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提高轉(zhuǎn)變，從而要求以國家為主體的國有資本管理、監(jiān)督、營運為主要內(nèi)容的國家財務(wù)理論有新的發(fā)展，財務(wù)實踐有新的創(chuàng)新。

二、國家財務(wù)理論的發(fā)展

國家財務(wù)理論是關(guān)于以國家為主體，對國有資本管理、監(jiān)督、營運的理論，筆者于1986年在一次全國學(xué)術(shù)會議上首次提出國家財務(wù)的概念與內(nèi)容，隨后又先后發(fā)表了幾篇文章對國家財務(wù)理論加以論述[4][5]，并于1993年出版《國家財務(wù)論》專著，初步形成了國家財務(wù)理論框架[6]。隨后經(jīng)過學(xué)術(shù)界的討論，國家財務(wù)理論不斷發(fā)展，到目前為止，該理論已形成包括國家財務(wù)的概念與本質(zhì)論、國家財務(wù)獨立論、國家財務(wù)投資論、國家財務(wù)籌資論、國家財務(wù)運營論、國家財務(wù)調(diào)控論、國家財務(wù)分配論、國家財務(wù)預(yù)算論和國家財務(wù)監(jiān)督論等一系列比較完整的理論體系。該理論對推動國有資產(chǎn)管理體制改革，深化國有企業(yè)改革，保證國有資產(chǎn)保值、增值，防止國有資產(chǎn)流失等政策與措施的制訂發(fā)揮了積極作用。同時，對完善財務(wù)學(xué)科體系，推動財務(wù)學(xué)科建設(shè)和課程建設(shè)也具有重要意義。當(dāng)前，隨著中國特色社會主義進入新時代，國家財務(wù)理論也迎來了一個新的發(fā)展機遇。（一）國家財務(wù)管理目標理論的發(fā)展。1978年黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放的新時代，黨和國家的工作重心由過去的“以階級斗爭為綱”，轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”。為了解決人民的溫飽問題，必須高速發(fā)展生產(chǎn)力，解決“人民日益增長的物質(zhì)文化生活水平同落后的社會生產(chǎn)之間”這一社會主要矛盾。因此，在這一時期，國民經(jīng)濟發(fā)展目標是追求經(jīng)濟高速發(fā)展和產(chǎn)品數(shù)量的高速增加。與此相適應(yīng)，國家財務(wù)目標表現(xiàn)為追求國有資產(chǎn)的保值、增值和國有經(jīng)濟的經(jīng)濟效益的提高。2012年黨的“十八大”后，我國進入全面深化改革、全面實現(xiàn)小康、全面依法治國、全面從嚴治黨的新時期，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，實行供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，不僅經(jīng)濟穩(wěn)定增長，而且經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化，經(jīng)濟增長質(zhì)量也不斷提高。習(xí)在2017年10月黨的“”報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這就是說，經(jīng)過40年的改革開放，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國人民的溫飽問題已經(jīng)解決，從整體上實現(xiàn)了小康社會的目標。人民現(xiàn)在是在追求更美好的生活，但遇到了經(jīng)濟發(fā)展不平衡和發(fā)展不充分的矛盾，需盡快加以解決。社會主要矛盾的這一變化，導(dǎo)致國民經(jīng)濟發(fā)展目標由追求經(jīng)濟高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼?jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提高，及追求經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展與充分發(fā)展。與國民經(jīng)濟發(fā)展目標的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，國家財務(wù)管理的目標也由過去追求國有資產(chǎn)保值增值和經(jīng)濟效益的提高，轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼?jīng)濟效益和社會效益相統(tǒng)一。不僅公益類國有企業(yè)要把社會效益放在首位，商業(yè)類國有企業(yè)也要把社會效益放在與經(jīng)濟效益同等重要的地位。這就是說，國家財務(wù)管理通過國有資本的經(jīng)營，不僅要追求國有資本的保值、增值，提高經(jīng)濟效益，還要服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略、促進社會穩(wěn)定發(fā)展與社會公平發(fā)展，使全國人民都能共享國有經(jīng)濟發(fā)展的成果，顯著提高人民物質(zhì)文化生活水平。（二）國家財務(wù)管理主體理論的發(fā)展國家財務(wù)管理主體，是指獨立進行國有資本投入收益活動，具有獨立財務(wù)權(quán)力，財務(wù)責(zé)任和經(jīng)濟利益的經(jīng)濟組織[7]。十一屆三中全會以后，隨著國有企業(yè)實行“政企分開”的改革，國有資。產(chǎn)原來由財政部設(shè)立各行業(yè)財務(wù)司進行統(tǒng)一管理的體制暴露出了缺少獨立產(chǎn)權(quán)主體、干預(yù)企業(yè)財務(wù)自主權(quán)、財政分配與財務(wù)分配混淆不清、影響企業(yè)財務(wù)投資和及時補充流動資金等問題。財務(wù)學(xué)術(shù)界對如何解決國家財政統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)中出現(xiàn)的問題進行了討論。筆者1986年在江西南昌召開的全國企業(yè)財務(wù)理論與學(xué)科建設(shè)座談會上提出了財務(wù)可分為國家財務(wù)、部門財務(wù)（當(dāng)時還存在企業(yè)主管部門，后來逐步撤銷）和企業(yè)財務(wù)三個層次，從范疇上將國家財務(wù)與國家財政分開，為形成獨立國家財務(wù)管理主體提供了初步的理論依據(jù)。緊接著，筆者又在1988年《財經(jīng)科學(xué)》第3期發(fā)表《社會主義財務(wù)的三個層次》一文，提出設(shè)立國有資產(chǎn)管理部門進行國有資產(chǎn)投資和收益分配活動，進行財務(wù)監(jiān)督和制定規(guī)范國有企業(yè)財務(wù)行為的財務(wù)制度，這是在理論上對如何建立國家財務(wù)管理主體的初步研討[5]。在這一時期，其他學(xué)者也都逐步贊同設(shè)立獨立國有資產(chǎn)管理主體的主張。1988年下半年，國務(wù)院決定在中央和省、地（市）、縣四級成立國有資產(chǎn)管理局（簡稱“國資局”）管理經(jīng)營國有資產(chǎn)，但國資局仍歸口財政部領(lǐng)導(dǎo)，從而形成了國家財務(wù)管理主體的雛形；但國資局沒有獨立的財務(wù)權(quán)力、財務(wù)責(zé)任和財務(wù)利益，仍屬于行政性管理機構(gòu)，國資局下面也沒有設(shè)立國有資產(chǎn)運營公司。1989年國務(wù)院精簡機構(gòu)改革中，其一度被財政部撤銷，使建立獨立國有資產(chǎn)管理體制的嘗試遭受挫折。筆者在2001年發(fā)表了《開創(chuàng)國有資產(chǎn)管理的新局面》一文，認為撤銷國資局的做法削弱了國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作，沒有解決國有企業(yè)股份制改革后國有產(chǎn)權(quán)主體缺位的問題[8]。2002年召開的黨的第十六次全國代表大會作出了在中央和地方建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“國資委”）的決定，作為國務(wù)院的特設(shè)機構(gòu)，不再歸口財政部門管理，而是與財政部門平行，專門從事國有資產(chǎn)的監(jiān)督與管理工作，使獨立的國家財務(wù)管理主體初步形成，國務(wù)院賦予國資委的權(quán)力是代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合。但是，仍有兩個問題沒有很好地解決。一是國有資本經(jīng)營預(yù)算仍由財政部門管理，國資委只是參與編制工作，并沒有對國有企業(yè)上繳利潤的分配權(quán)，實質(zhì)上沒有受益權(quán)，沒有對國有企業(yè)進行資本再投入的財力。二是管資產(chǎn)、管人與管事相結(jié)合，使國資委仍然陷于行政管理與國有資產(chǎn)實物形態(tài)監(jiān)管的事務(wù)中，不能專門從事國有資本的經(jīng)營工作。2003年6月，筆者與吳樹暢[9]提出在中央和地方兩級政府下設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員的同時，在國資委下設(shè)立國有資產(chǎn)運營公司和國有企業(yè)。國有資產(chǎn)運營公司專門從事資本運作，在國資委和國有企業(yè)之間起中介經(jīng)營和隔離行政干預(yù)國有企業(yè)的作用。這三個層次中，國有企業(yè)對國有資產(chǎn)的運營與管理屬于微觀層次的管理主體，而國資委及其所屬國有資產(chǎn)運營公司（一般稱為“國有資產(chǎn)中介經(jīng)營公司”）則屬于宏觀層次的管理主體，即國家財務(wù)管理主體?！笆舜蟆焙?，國家出臺了在國資委領(lǐng)導(dǎo)下建立國有資本投資、運營公司的政策，使學(xué)術(shù)界提出的建立國有資本中介經(jīng)營公司的設(shè)想得以實現(xiàn)，形成了專門從事國有資本經(jīng)營的母公司，由過去國資委重點進行資產(chǎn)管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨苜Y本為主，能很好地行使出資人的財務(wù)權(quán)力、責(zé)任和受益權(quán)，這是國家財務(wù)管理主體理論的又一重要發(fā)展。但是，由于國有資本經(jīng)營預(yù)算仍由財政部管理，國資委獨立作為財務(wù)主體的問題仍未得到徹底解決，影響國資委職能的發(fā)揮，財務(wù)學(xué)者對這一問題還應(yīng)做深入的研究。（三）國家財務(wù)職能理論的發(fā)展。國家財務(wù)職能，是國家財務(wù)本質(zhì)所決定的基本功能。國家財務(wù)的本質(zhì)是國有資本的投入產(chǎn)出（收益）活動，及其體現(xiàn)的經(jīng)濟關(guān)系體系[10]。作為國有資本的投入活動，首先必須有資本可投入，因此國家財務(wù)具有籌資職能；國有資本的投入，通過資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，決定國家財務(wù)具有調(diào)節(jié)職能；對國有資本收益進行分配活動，決定國家財務(wù)的分配職能；國有資本投入與收益活動要能很好地統(tǒng)一，實現(xiàn)國有資本保值、增值的經(jīng)濟效益與社會效益相統(tǒng)一的目標，就要求國家財務(wù)發(fā)揮監(jiān)督職能，使國有資本投入收益活動符合黨和國家的方針政策與國資委的各項規(guī)章制度。國家財務(wù)作為宏觀的資本投入收益活動，必須符合國家的發(fā)展戰(zhàn)略，為國家宏觀調(diào)控與實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標服務(wù)，為世界各國合作共贏，構(gòu)建“人類命運共同體”的目標服務(wù)，從而決定國家財務(wù)具有服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略職能。在國家推行“一帶一路”的重大戰(zhàn)略舉措中，國資委指導(dǎo)國有企業(yè)向“一帶一路”沿線國家所進行的基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目投資，在取得一定經(jīng)濟效益的同時，對接受投資的國家的經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用，這就是國家財務(wù)這一職能的體現(xiàn)。綜上所述，國家財務(wù)具有籌資職能、調(diào)節(jié)職能、分配職能、監(jiān)督職能和服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的職能。過去對國家財務(wù)職能沒有做獨立研究，更多的是結(jié)合增強國有經(jīng)濟的引導(dǎo)力、控制力和活力去研究國家財務(wù)應(yīng)發(fā)揮的作用。但國家財務(wù)的職能和作用是有區(qū)別的。國家財務(wù)的職能是由本質(zhì)所決定的功能，具有客觀性；國家財務(wù)的作用是國家職能發(fā)揮的影響，同一職能的發(fā)揮可能產(chǎn)生多方面的影響，作用具有多樣性。例如，發(fā)揮國家財務(wù)服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略職能，當(dāng)國家財務(wù)服務(wù)國家精準扶貧戰(zhàn)略，增加貧困地區(qū)的投資項目時，就發(fā)揮了幫助貧困地區(qū)人民脫貧奔小康的作用；同是這一職能，當(dāng)國家財務(wù)服務(wù)國家“一帶一路”戰(zhàn)略、增加對外投資時，就發(fā)揮了支持“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟發(fā)展的作用。因此，國家財務(wù)職能是相對固定的，而國家財務(wù)的作用則是變動和多方面的。（四）國家財務(wù)預(yù)算應(yīng)由國資委管理的理論依據(jù)。研究國家財務(wù)職能，不僅對國家財務(wù)的基礎(chǔ)理論發(fā)展具有重要作用，而且對進一步界定國家財務(wù)與國家財政的界限、完善國家財務(wù)管理體制有著重要作用。例如，上文所提出的國有資本經(jīng)營預(yù)算是應(yīng)該由財政部門編制和管理，還是由國資委編制和管理這一問題，在2012年“十六大”后至今未能解決，就是由于沒有正確區(qū)分國家財政和國家財務(wù)的職能所造成的。國家財政在本質(zhì)上是國家作為主權(quán)所有者，憑借其政治權(quán)力，對一部分國民收入所進行的再分配活動，其職能是保證國家上層建筑的資金供應(yīng)、促進社會穩(wěn)定和監(jiān)督國民收入再分配合法合規(guī)地進行，所以財政具有供應(yīng)職能、社會穩(wěn)定職能和監(jiān)督職能，這是其本質(zhì)所決定的。國家財政的上述職能，是通過編制和執(zhí)行國家財政預(yù)算與決算來實現(xiàn)的，其收入主要是稅收和規(guī)費收入，其支出主要是各種行政性支出。與此不同的是，國家財務(wù)在本質(zhì)上是國家作為生產(chǎn)資料所有者，憑借財產(chǎn)所有者權(quán)力，進行國有資本投入產(chǎn)出（收益）活動及其所形成的經(jīng)濟關(guān)系體系，其職能是籌資職能、調(diào)節(jié)職能、分配職能、監(jiān)督職能和服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略職能。從分配職能角度來看，國家財務(wù)是憑借所有者權(quán)力所取得的國有企業(yè)上交的一部分利潤、國有股息紅利收入或資本市場投資收入，其支出主要是對國有企業(yè)再投資，或進行新投資項目等經(jīng)濟性支出。國家財務(wù)的職能，是通過編制國有資本經(jīng)營預(yù)算與決算來實現(xiàn)的。但國有資本經(jīng)營預(yù)算與決算的編制主體應(yīng)該是國資委和所屬國有資本投資運營公司?，F(xiàn)行制度是國家財政編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算與決算，國資委和國有資本投資、運營公司只有提供編制資料和提出建議的責(zé)任，這是以國家財政職能取代國家財務(wù)職能，使國家財務(wù)部門沒有獨立的國有資本受益權(quán)和再投資權(quán)，嚴重影響國資委和國有資本投資、運營公司職能的發(fā)揮，在理論上是站不住腳的，實踐中也是弊大于利的。因此，筆者建議國務(wù)院將國家財政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算分別交由財政部門和國資部門編制與執(zhí)行，在每年召開全國人民代表大會時，由這兩個部門分別向“人大”提交本年度預(yù)算執(zhí)行情況和下年度預(yù)算編制情況，接受“人大”監(jiān)督。有的人擔(dān)心由國資委管理國有資本經(jīng)營預(yù)算會出現(xiàn)資金混亂，筆者認為這一擔(dān)心是多余的，國有資本經(jīng)營預(yù)算收支與財政收支一樣都要通過國庫，國庫對財政部與國資委分別立賬，分別監(jiān)管，不僅不會出現(xiàn)混亂，而且更能保證資金的合理使用。

［摘要］經(jīng)營預(yù)算與財務(wù)預(yù)算均是企業(yè)全面預(yù)算管理系統(tǒng)的重要組成部分，且二者的銜接問題處理會直接影響到全面預(yù)算管理系統(tǒng)作用的有效發(fā)揮。筆者以公路養(yǎng)護工程施工企業(yè)為例，就經(jīng)營預(yù)算與財務(wù)預(yù)算的具體銜接問題，從時間、內(nèi)容以及編制原則等三個方面進行了分析，試圖找出產(chǎn)生問題的癥結(jié)所在，并針對性地提出了解決問題的對策建議。

［關(guān)鍵詞］施工企業(yè);公路養(yǎng)護;預(yù)算管理

當(dāng)前，全面預(yù)算管理作為現(xiàn)代化企業(yè)的一項重要組織規(guī)劃工具，在企業(yè)內(nèi)部控制中日益發(fā)揮核心作用。全面預(yù)算反映的是企業(yè)未來某一特定時期（一般為一年或者一個經(jīng)營周期）的全部生產(chǎn)、經(jīng)營活動的財務(wù)計劃，它以實現(xiàn)企業(yè)的目標利潤為目的，以銷售預(yù)測為起點，進而對生產(chǎn)、成本及現(xiàn)金收支等進行預(yù)測，反映企業(yè)在未來期間的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果[1]。因此，不論是以規(guī)劃和控制預(yù)算期間日常生產(chǎn)經(jīng)營活動為內(nèi)容的經(jīng)營預(yù)算，還是集中反映預(yù)算期間現(xiàn)金收支、經(jīng)營成果和財務(wù)狀況的財務(wù)預(yù)算，都是全面預(yù)算管理系統(tǒng)的重要組成部分。經(jīng)營預(yù)算側(cè)重于業(yè)務(wù)方面，是企業(yè)直接反映生產(chǎn)經(jīng)營活動的預(yù)算，一般包括銷售預(yù)算、生產(chǎn)預(yù)算、直接材料預(yù)算、直接人工預(yù)算、制造費用預(yù)算、產(chǎn)品單位成本預(yù)算、銷售及行政管理費預(yù)算等，是由企業(yè)各業(yè)務(wù)或職能部門按照各自承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作職能而編制的業(yè)務(wù)預(yù)算。財務(wù)預(yù)算主要是經(jīng)營預(yù)算數(shù)據(jù)在財務(wù)三大報表上的指標反映，一般包括預(yù)計現(xiàn)金收支、預(yù)計損益表、預(yù)計資產(chǎn)負債表等，是由企業(yè)財務(wù)部門根據(jù)經(jīng)營預(yù)算等匯總分析而編制形成的。在實際工作中，經(jīng)營預(yù)算與財務(wù)預(yù)算之間的銜接是否科學(xué)、合理、順暢，往往是全面預(yù)算管理系統(tǒng)能否發(fā)揮其有效作用的重要方面，必須引起現(xiàn)代企業(yè)管理者的足夠重視。在本文中，筆者以主業(yè)為公路養(yǎng)護工程的施工企業(yè)為例，對經(jīng)營預(yù)算與財務(wù)預(yù)算的銜接問題作一探討。

一、時間上的銜接問題

財務(wù)預(yù)算在全面預(yù)算管理體系中具有總預(yù)算的作用，綜合性最強，是預(yù)算的核心內(nèi)容，其中的預(yù)計現(xiàn)金收支是實行全面預(yù)算管理過程中的主要抓手。從理論上來講，財務(wù)預(yù)算應(yīng)該以經(jīng)營預(yù)算、資本預(yù)算等內(nèi)容為基礎(chǔ)和依據(jù)進行編制，并在整個預(yù)算期內(nèi)發(fā)揮其使企業(yè)決策目標具體化、系統(tǒng)化和定量化的作用。但在以公路養(yǎng)護工程為主業(yè)的施工企業(yè)，由于其主營業(yè)務(wù)的特殊性，客觀上導(dǎo)致了在預(yù)算期初其經(jīng)營預(yù)算的編制依據(jù)并不十分充分、完善和可靠，從而極有可能對財務(wù)預(yù)算，尤其是預(yù)計現(xiàn)金收支的編制質(zhì)量產(chǎn)生重大不利影響。因此，雖然理論上要求經(jīng)營預(yù)算與財務(wù)預(yù)算均應(yīng)在預(yù)算期初編制完成，但顯然，預(yù)算期初并不是經(jīng)營預(yù)算與財務(wù)預(yù)算進行銜接的理想時間節(jié)點。公路養(yǎng)護工程施工企業(yè)在預(yù)算期初難以獲取較為理想的經(jīng)營預(yù)算編制依據(jù)資料，是由其在特定預(yù)算期內(nèi)可能獲取的業(yè)務(wù)總量規(guī)模和業(yè)務(wù)項目類別存在很大不確定性而造成的。首先，依據(jù)交通運輸部2018年的《公路養(yǎng)護工程管理辦法》[2]之規(guī)定，“公路管理機構(gòu)或公路經(jīng)營管理單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合安全運行狀況，按照公路技術(shù)狀況評定、養(yǎng)護需求分析、養(yǎng)護技術(shù)方案確定等工作流程進行前期決策，并作為制定養(yǎng)護計劃的依據(jù)”，“地方各級交通運輸主管部門、公路管理機構(gòu)或公路經(jīng)營管理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度養(yǎng)護資金規(guī)模、養(yǎng)護目標要求、項目庫的儲備更新情況，合理編制養(yǎng)護年度工作計劃”，可見，在特定時期、特定區(qū)域范圍內(nèi)，公路養(yǎng)護工程的業(yè)務(wù)總量確定受多個復(fù)雜因素的綜合作用影響，存在很大變數(shù)，導(dǎo)致公路養(yǎng)護工程施工企業(yè)不易在預(yù)算期初作出較為準確的預(yù)測，并以之為依據(jù)合理編制經(jīng)營預(yù)算。其次，《公路養(yǎng)護工程管理辦法》將公路養(yǎng)護工程定義為“一段時間內(nèi)集中實施并按照項目進行管理的公路養(yǎng)護作業(yè)，不包括日常養(yǎng)護和公路改擴建工作”，并按照養(yǎng)護目的和養(yǎng)護對象，將其分為預(yù)防養(yǎng)護、修復(fù)養(yǎng)護、專項養(yǎng)護和應(yīng)急養(yǎng)護。其中，修復(fù)養(yǎng)護、專項養(yǎng)護和應(yīng)急養(yǎng)護均涉及到公路的技術(shù)狀況恢復(fù)和服務(wù)功能保持，具有一定的剛性安排需求；而預(yù)防養(yǎng)護是指公路整體性能良好但有輕微病害，為延緩性能過快衰減、延長使用壽命而預(yù)先采取的主動防護工程，其安排需求具有較大彈性。不同類別項目的實施目的和實施對象不同，具體實施方案和施工預(yù)算編制自然也會有較大差別。這是公路養(yǎng)護工程施工企業(yè)在預(yù)算期初編制經(jīng)營預(yù)算不具備完備可靠依據(jù)資料的又一原因所在。那么，公路養(yǎng)護工程施工企業(yè)該如何安排經(jīng)營預(yù)算與財務(wù)預(yù)算的具體銜接時間呢？筆者認為，在具體工程項目已確定并編制完成了該項目施工預(yù)算后再進行最終銜接比較符合實際。在實際工作中，公路養(yǎng)護工程施工企業(yè)可以在預(yù)算期初僅編制大框架的經(jīng)營預(yù)算，以對預(yù)算期內(nèi)業(yè)務(wù)規(guī)模與整體利潤水平、管理費用控制等作出預(yù)測和要求；財務(wù)預(yù)算的預(yù)計現(xiàn)金收支僅針對經(jīng)營預(yù)算中相對固定的、與具體工程項目實施無直接關(guān)聯(lián)的管理費用等支出項目進行編制；預(yù)算期間，根據(jù)具體項目的承接情況與施工預(yù)算編制情況，將施工預(yù)算轉(zhuǎn)換為財務(wù)口徑的具體支出項目后，再對預(yù)計現(xiàn)金收支進行補充完善和動態(tài)調(diào)整，直至形成預(yù)算期內(nèi)完整的財務(wù)預(yù)算控制指標，并據(jù)以執(zhí)行。

二、內(nèi)容上的銜接問題

摘要：建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的國有資本經(jīng)營預(yù)算是當(dāng)前我國建立公共財政框架體系的一個重要內(nèi)容，是建立激勵與約束機制，確保國有資產(chǎn)保值增值的重要舉措。在構(gòu)建中應(yīng)處理好其與公共預(yù)算之間的關(guān)系，界定好收支范圍和內(nèi)容，選擇好編制主體及方式，通過預(yù)算真正為公眾行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)搭造起一個信息平臺。

關(guān)鍵詞：國有資本經(jīng)營預(yù)算公共預(yù)算

建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的國有資本經(jīng)營預(yù)算是當(dāng)前我國財政改革的一項重大課題，也是貫徹黨的十六大關(guān)于深化國有資產(chǎn)管理體制改革系列探討的一項重要內(nèi)容。

一、國有資本經(jīng)營預(yù)算的涵義及與公共預(yù)算的關(guān)系

（一）涵義

嚴格來講，我們當(dāng)前要建立的應(yīng)是國有資本經(jīng)營預(yù)算而非國有資產(chǎn)預(yù)算，因為國有資本和國有資產(chǎn)不同，國有資本也可稱為經(jīng)營性國有資產(chǎn)，特指處在競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)，主要特征是具有盈利性而不是公益性，而國有資產(chǎn)則泛指國家所有的資產(chǎn)。目前，我國各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會作為“出資人代表”管理的主要是國有經(jīng)營性資產(chǎn)，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)由財政部門管理，土地與其他資源性國有資產(chǎn)歸各主管部門管理，因此作為公共財政框架下政府出資人管理企業(yè)國有資產(chǎn)與財務(wù)工作的結(jié)合點，作為市場經(jīng)濟條件下實現(xiàn)所有者職能、確保出資人到位的基本手段，當(dāng)前需要的是將國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算分離，而非將全部國有資產(chǎn)預(yù)算和公共預(yù)算分離。因此，國有資本經(jīng)營預(yù)算是指反映政府出資人以資本所有者身份取得的收入和用于資本性支出的預(yù)算，即是對政府在一個財政年度內(nèi)經(jīng)營性國有資本收支活動進行價值管理和分配的工具，反映國有資本所有者與國有資本經(jīng)營者之間的收益分配和再投資關(guān)系。國有資本經(jīng)營預(yù)算就是要通過計劃，反映和監(jiān)督國有資產(chǎn)管理機構(gòu)履行出資人職責(zé)的活動，以實現(xiàn)國有資本的保值增值，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整與國有企業(yè)的根本性重組，確保國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置，并服務(wù)于政府的社會和經(jīng)濟管理的總體目標。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問題，具有重要意義。國務(wù)院決定試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，現(xiàn)提出以下意見：

一、試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的指導(dǎo)思想和原則

（一）試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持科學(xué)發(fā)展觀，通過對國有資本收益的合理分配及使用，增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，促進國有資本的合理配置，推動國有企業(yè)的改革和發(fā)展。

（二）試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，應(yīng)堅持以下原則：

統(tǒng)籌兼顧，適度集中。統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的需要，適度集中國有資本收益，合理確定預(yù)算收支規(guī)模。

[摘要]文章以國家財務(wù)理論和所有者財務(wù)理論為視角，探討國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意義和價值、現(xiàn)狀述評與社會反響、理論依據(jù)、管理范疇、定位、編制主體、編制內(nèi)容及主要觀點和創(chuàng)新之處。通過探討國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對這一新生事物有一個全面的認識和了解，以利于共同探討，更好地完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。

[關(guān)鍵詞]國有資本經(jīng)營預(yù)算；制度；價值；現(xiàn)狀；國家財務(wù)管理；創(chuàng)新

一、研究國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意義和價值

長期以來，我國對國有資產(chǎn)經(jīng)營收支沒有單獨編制預(yù)算和管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混在一起，混收、混支、混管，這種做法無法體現(xiàn)出政府作為社會管理者與國有資產(chǎn)所有者兩種職能及其兩類收支活動的運作特征。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，以及政府兩種職能的逐漸分離，如何盡快建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，以單獨反映國有資產(chǎn)經(jīng)營活動的狀況，確保國有資產(chǎn)保值增值和再投資的有計劃進行，已成為迫切需要解決的問題。因而完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

第一，有利于維護國有資產(chǎn)所有者權(quán)益。為了保證國有資產(chǎn)所有者權(quán)益不受侵蝕，有必要通過建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，對資產(chǎn)收益分配和產(chǎn)權(quán)變動等經(jīng)營活動進行規(guī)范，以抑制國有資產(chǎn)的流失，維護國有資產(chǎn)所有者應(yīng)有的權(quán)益。

第二，有利于國家對國有資產(chǎn)的管理。通過單獨設(shè)立國有資本經(jīng)營預(yù)算，集中管理國有資產(chǎn)運營，尤其是對國有資本收益與再投資活動加強管理，有助于在預(yù)算制度方面將政府作為國有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為行政管理者所擁有的行政權(quán)力相分離，實現(xiàn)國家對國有資產(chǎn)的管理從計劃、行政管理為主向市場化運作的產(chǎn)權(quán)運營為主的轉(zhuǎn)變。

國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問題，具有重要意義。國務(wù)院決定試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，現(xiàn)提出以下意見：

一、試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的指導(dǎo)思想和原則

（一）試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持科學(xué)發(fā)展觀，通過對國有資本收益的合理分配及使用，增強政府的宏觀調(diào)控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，促進國有資本的合理配置，推動國有企業(yè)的改革和發(fā)展。

（二）試行國有資本經(jīng)營預(yù)算，應(yīng)堅持以下原則：

統(tǒng)籌兼顧，適度集中。統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的需要，適度集中國有資本收益，合理確定預(yù)算收支規(guī)模。

相對獨立，相互銜接。既保持國有資本經(jīng)營預(yù)算的完整性和相對獨立性，又保持與政府公共預(yù)算（指一般預(yù)算）的相互銜接。

市屬國有企業(yè)資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及分析

(一)現(xiàn)狀北京市市屬國有企業(yè)主要分為兩部分,一部分是北京市政府授權(quán)國資委監(jiān)管的企業(yè),一部分是政府未明確授權(quán),仍由原主管部門(或投資部門)管理的企業(yè)。截止20ro年底,北京市市屬國有一級企業(yè)86戶,資產(chǎn)總額17106億元,負債總額11097.49億元,所有者權(quán)益總額印08.72億元,20ro年實現(xiàn)凈利潤212.13億元,其中國資委所監(jiān)管企業(yè)的資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益和凈利益分別占北京全部市屬企業(yè)的97.22%、97.95%、95.88%和94.04%。具體情況見下表:(二)初步分析(以國資委監(jiān)管企業(yè)為依據(jù))1.整體盈利能力分析20ro年,國資委監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)總額16630.82億元,所有者權(quán)益總額5760.88億元,實現(xiàn)利潤199.48億元,總資產(chǎn)報酬率為2.%%,凈資產(chǎn)收益率3.66%?？傮w看來,資產(chǎn)的收益水平是偏低的。從資產(chǎn)構(gòu)成看,市屬國資委監(jiān)管國有企業(yè)中有ro戶企業(yè)承擔(dān)著城市公共服務(wù)職能,如公交、地鐵等政府限價企業(yè)都屬公益性企業(yè),屬非完全市場化競爭的企業(yè),這些企業(yè)影響了國有監(jiān)管企業(yè)的整體盈利水平。按2010年決算看,這ro戶企業(yè)20ro年資產(chǎn)合計4129.75億元,實現(xiàn)利潤0.36億元,綜合凈資產(chǎn)收益率為0.02%,營業(yè)利潤率為一43.51%(見上表)。從上表可以看出自來水集團、公共交通控股和熱力集團三家分別虧損為7.2億元、1.6億元和2.6億元,三家共計虧損達11.4億元。剔除這ro家企業(yè)的數(shù)據(jù)后,國資委監(jiān)管的其余43家企業(yè)資產(chǎn)總額為12501.83億元,所有者權(quán)益為4132.60億元,20ro年度實現(xiàn)凈利潤為199.25億元,整體的總資產(chǎn)報酬率為3.66%,凈資產(chǎn)收益率為5.12%。從以上看出,從事公益事業(yè)的企業(yè)由于實行了政府限價、政府補貼等措施,已經(jīng)不同于社會一般性竟爭企業(yè)對其監(jiān)管的要求,一方面要考慮政府限價和政府補貼的情況,另一方面要考慮企業(yè)實際的管理情況,同時還要考慮政府對其提出的服務(wù)要求,制訂切實的績效目標,真正的提高企業(yè)的運營業(yè)效率和效益。2.行業(yè)結(jié)構(gòu)分析按行業(yè)劃分,國資委所監(jiān)管企業(yè)分為工業(yè)、商貿(mào)旅游業(yè)、建筑施工業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)、投資業(yè)、社會服務(wù)業(yè)、市政公用業(yè)等八類,其20ro年度行業(yè)經(jīng)營狀況如下表:(l)從以上兩表可以看出,我市的工業(yè)行業(yè)總經(jīng)營性資產(chǎn)總額為7108.62億元最大,占市屬國有資產(chǎn)比例達到42%,綜合凈資產(chǎn)收益率為3.81%。工業(yè)行業(yè)內(nèi)部資產(chǎn)分布和盈利能力差異較大,其中汽車行業(yè)的盈利能力是最高的,北汽集團和北汽福田的凈資產(chǎn)收益率分別達到27.95%和27.13%,首鋼集團的資產(chǎn)達到3rol.28億元,在一級企業(yè)中資產(chǎn)量是最大的,占工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)的43.63%,而其凈資產(chǎn)收益率在行業(yè)中是較低的,僅有0.26%。電子信息行業(yè)中,北京電子控股凈資產(chǎn)收益率為一5.2%,2010年度虧損額達19.2億元。從上看出,汽車行業(yè)是我市的支柱產(chǎn)業(yè),凈資產(chǎn)收益率較高,符合我市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃;鋼鐵產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染大、能耗高,凈資產(chǎn)收益率高,應(yīng)考慮合理布局外埠鋼鐵生產(chǎn)基地,將國有資本從鋼鐵行業(yè)中有一定的退出。而電子信息業(yè)是最近興起的行業(yè),決定其發(fā)展的最重要的因素是技術(shù),同時投人大,投資回收期長,因此在支持電子信息行業(yè)業(yè)發(fā)展的過程中,我們可以考慮進行技術(shù)支持。而商貿(mào)旅游行業(yè)的綜合凈資產(chǎn)收益率在8.12%以上。旅游服務(wù)業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè),符合北京市利用本地資源優(yōu)勢的發(fā)展方向。投資行業(yè)的綜合凈資產(chǎn)收益率在6.12%,說明商貿(mào)旅游和投資行業(yè)的發(fā)展前景比較好,國有資本的保值增值能力比較好。由于農(nóng)業(yè)只有一家,因此不具有代表性,但是也可以從一定程度反映農(nóng)業(yè)企業(yè)資產(chǎn)收益率不是很高,這是需要我市政府支持的關(guān)系城市發(fā)展水平的行業(yè)。而社會服務(wù)業(yè)作為新興行業(yè),其凈資產(chǎn)收益率高達到17.59%,充分說明社會服務(wù)業(yè)的良好發(fā)展前景。房地產(chǎn)行業(yè)由于2008年金融危機和國內(nèi)市場調(diào)控的不穩(wěn)定性原因,其發(fā)展受到一定的限制,并且,我市房地產(chǎn)業(yè)關(guān)系到民生,土地資源的有限性讓政府不得不出臺限購令,這一定程度上直接影響到我市房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此,房地產(chǎn)的發(fā)展關(guān)乎首都居民的基本生活保障問題,應(yīng)該像市政服務(wù)業(yè)一樣,便利于市民。所以,我市的行業(yè)調(diào)整方向可以從房地產(chǎn)和金融業(yè)轉(zhuǎn)向商貿(mào)旅游和新興行業(yè)。綜合上述分析,對我市國有企業(yè)的行業(yè)發(fā)展應(yīng)按重要程度考慮以下情況,一是要考慮我市十二五期間國有經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的優(yōu)先發(fā)展;二是要考慮國有經(jīng)濟對社會運行的支撐作用,要充分保障城市運行企業(yè)的穩(wěn)定,為社會提供良好的環(huán)境;三是要考慮各行業(yè)資產(chǎn)盈利能力,發(fā)展前景好的,盈利能力強的優(yōu)先發(fā)展,確保國有資產(chǎn)的保值增值。3.管理體系分析目前,北京市市屬國有企業(yè)主要分為兩部分,一部分是北京市政府授權(quán)國資委監(jiān)管的企業(yè),一部分是政府未明確授權(quán),仍由原主管部門(或投資部門)管理的企業(yè)。國資委監(jiān)管一級企業(yè)共53家,其中納人國有資本經(jīng)營預(yù)算改革試點的有46家,未納人改革試點的有7家。政府未明確授權(quán)的企業(yè)有33家。經(jīng)初步統(tǒng)計,33家未明確授權(quán)的企業(yè)中主要分為三類,第一類是有相關(guān)的制度對出資人有明確規(guī)定的。如國有文化類的企業(yè),按照財政部等五部委《關(guān)于在文化體制改革中加強國有文化資產(chǎn)管理的通知》(財教【20()7l213號),應(yīng)由財政部門作為出資人進行管理,如北京演藝集團、北京日報報業(yè)集團等.第二類是對于行業(yè)管理及專業(yè)性很強的企業(yè)。如公安局下屬的保安公司、消防公司等,以及市安全局下屬的北京實業(yè)開發(fā)總公司等;第三類是無行業(yè)主管部門且市場動作程度較高的企業(yè),如北京機床研究所和北京熱水廠等;第四類是由事業(yè)單位出資設(shè)立的企業(yè)。依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》,應(yīng)結(jié)合上述分類,盡快指定出資機構(gòu),將這部分企業(yè)納人到政府監(jiān)管體系中來,確保國有資產(chǎn)不流失。4.社會責(zé)任分析我市國有企業(yè)在自身發(fā)展的同時,同時承擔(dān)了大量的社會責(zé)任。從社會就業(yè)看,國資委監(jiān)管企業(yè)2010年底,在職797,583人,離休7,673人,退休619,409人,支付離退休人員養(yǎng)老金及福利性補助n.88億元。從企業(yè)上繳稅利看,20ro年國資委監(jiān)管企業(yè)實際上交稅金總額366.14億元,同時上繳國有資本經(jīng)營收益135億元。另外我市國有企業(yè)承擔(dān)了大量其他社會責(zé)任和政府臨時交辦的任務(wù),一是在重大事件和重大項目時,如奧運會、60年大慶、四月l地震對口支援等都承擔(dān)了一定的社會責(zé)任,也相應(yīng)負出了一定的企業(yè)成本;二是涉及社會穩(wěn)定,如糧食、蔬菜等與民生相關(guān)的產(chǎn)品的保證供應(yīng)、物價穩(wěn)定等。綜合考慮以上因素,市屬國有企業(yè)雖然總體規(guī)模較大,因承擔(dān)社會公益事業(yè)及歷史包袱等原因,盈利水平不高,同時由于其目前處在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期,仍然需要大量的資金投入,所以今后一段時期國有資本經(jīng)營預(yù)算資金來源仍需依賴一般預(yù)算投人。

北京市國有資本經(jīng)營預(yù)算管理工作開展現(xiàn)狀

(一)國有資本經(jīng)營預(yù)算建立基本情況從2004年起,為規(guī)范政府與國有企業(yè)的分配關(guān)系,北京市開始了國有資本經(jīng)營預(yù)算的探索,選擇ro戶資產(chǎn)規(guī)模較大、經(jīng)營效益較好、管理相對規(guī)范的企業(yè)集團進行了稅后利潤收繳試點,發(fā)出了國有資本經(jīng)營預(yù)算的信號。北京市在對國有資本經(jīng)營預(yù)算的探索過程中,先后出臺了《北京市國有資本經(jīng)營預(yù)算管理暫行辦法》和《北京市國有資本收益收繳管理暫行辦法》兩個辦法,規(guī)范了收益收繳流程,將國有資本經(jīng)營預(yù)算納人政府預(yù)算內(nèi)管理,克服了預(yù)算資金“體外循環(huán)”的缺點,使政府預(yù)算的內(nèi)容更加豐富,口徑更加完整,管理更加科學(xué),為最終形成完整的復(fù)式預(yù)算體系奠定了堅實的基礎(chǔ)。截止目前,市級國有資本經(jīng)營預(yù)算企業(yè)共上繳55.98億元,支出巧5.75億元,其中資本性支出110.61億元,費用性支出45.14億元,詳細情況見下圖。2004一20n年國有資本經(jīng)營預(yù)算收支總表單位:億元(二)國有資本經(jīng)營預(yù)算工作取得的效果2004年以來,北京市積極開展國有資本經(jīng)營預(yù)算的研究與探索,財政、國資、審計等職能部門共同協(xié)作,逐步建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度,對優(yōu)化首都國有經(jīng)濟布局、促進國有經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。1.預(yù)算編制范圍穩(wěn)步擴大2004年,按照“分類、分級、分步”的原則,選擇ro戶資產(chǎn)規(guī)模較大、經(jīng)營效益較好、管理相對規(guī)范的企業(yè)集團進行稅后利潤收繳試點,發(fā)出了落實出資人收益權(quán)、建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的信號。之后,在認真總結(jié)試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,向市國資委監(jiān)管企業(yè)全面鋪開。目前,按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的精神,正在研究將監(jiān)管外企業(yè)納人國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍,實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預(yù)算的全覆蓋。2.收益收繳實現(xiàn)常態(tài)化自開展試點以來,收益收繳工作逐步得到企業(yè)認可,社會各界對政府履行出資人職責(zé)、向企業(yè)收取國有資本收益的認識也趨于一致?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》的實施,更從法律層面統(tǒng)一了思想、明確了目標,規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)從國家出資企業(yè)收取稅后利潤、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收人、股利股息等收人,使政府行使出資人收益權(quán)有了法律保障。同時,依托企業(yè)財務(wù)決算、業(yè)績考核等制度,企業(yè)稅后利潤收繳工作穩(wěn)步推進,基本實現(xiàn)了規(guī)范化、常態(tài)化,為促進國有企業(yè)改革和發(fā)展積累了寶貴的資金。截至目前,政府累計向市屬企業(yè)收繳國有資本收益49.1億元。3.保穩(wěn)定促發(fā)展,支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化截至目前,國有資本經(jīng)營預(yù)算累計支出86.4億元,全部用于支持市屬國有企業(yè)的改革和發(fā)展。一是按照保增長、促發(fā)展的要求,安排資本性支出52.2億元,主要用于支持符合“十一五”發(fā)展規(guī)劃的骨干企業(yè),培育代表首都國有經(jīng)濟發(fā)展方向、具有核心競爭力的大企業(yè)集團,使國有經(jīng)濟的引導(dǎo)、示范和保障作用得到更好地體現(xiàn)。二是按照保穩(wěn)定、促和諧的要求,安排費用性支出34.2億元,用于劣勢企業(yè)調(diào)整退出、農(nóng)租房騰退等歷史遺留問題,促進解決國有企業(yè)發(fā)展中的一些體制性、機制性問題。4.促進重大項目投資落地,服務(wù)首都經(jīng)濟杜會發(fā)展大局圍繞市委市政府關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略部署,充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算的引導(dǎo)帶動作用,吸引大量的金融資金、社會資金跟進投人,大力支持發(fā)展重點行業(yè)、重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)。截至目前,國有資本經(jīng)營預(yù)算累計向現(xiàn)代制造業(yè)等市屬重點支柱產(chǎn)業(yè)投人44.9億元,有力推動了京東方五代線、八代線、汽車制造等一批重大項目投資落地,促進了上下游產(chǎn)業(yè)鏈的完善和發(fā)展,帶動了較大規(guī)模的社會就業(yè)和稅收增加,服務(wù)了首都經(jīng)濟社會發(fā)展大局。5.預(yù)算管理制度不斷完善,為建立復(fù)式預(yù)算體系奠定基礎(chǔ)按照預(yù)算工作的要求,我市陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范性制度,對國有資本收益收繳的范圍、程序、比例和方式,國有資本預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督,以及預(yù)算支出的主要方向等做了基本地規(guī)范?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》實施后,按照法律的新要求對原有制度進行了調(diào)整和完善,出臺了《北京市國有資本經(jīng)營預(yù)算管理暫行辦法》和《北京市國有資本收益收繳管理暫行辦法》,搭建起全市國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度的新框架。同時,改變以往專戶管理的形式,將國有資本收益和支出納人預(yù)算統(tǒng)一管理,克服了預(yù)算資金“體外循環(huán)”的缺點,使政府預(yù)算的內(nèi)容更加豐富,口徑更加完整,管理更加科學(xué),為最終形成完整的復(fù)式預(yù)算體系奠定了堅實的基礎(chǔ)。(三)北京市國有資本經(jīng)營預(yù)算工作存在的問題1.預(yù)算改革全覆蓋的問題按照全國人大的工作要求,“2012年全國匯編國有資本經(jīng)營預(yù)算”,根據(jù)這個規(guī)定,全覆蓋存在兩個層面的問題,一是市級國有企業(yè)的預(yù)算改革尚未全覆蓋,二是區(qū)縣國有資本經(jīng)營預(yù)算改革不平衡。2.預(yù)算收入規(guī)模偏小這表現(xiàn)在兩個方面:一是企業(yè)資產(chǎn)盈利水平低。二是企業(yè)實際應(yīng)上繳利潤數(shù)額小。有限的預(yù)算收人致使國有資本預(yù)算規(guī)模難以擴大,相對于國有企業(yè)改革和發(fā)展的巨大資金要求,今后一段時期國有資本經(jīng)營預(yù)算資金來源仍需依賴一般預(yù)算。3.項目評審和績效考評困難國有資本經(jīng)營預(yù)算的項目評審與績效考評與公共預(yù)算有著很大的差別。項目評審和績效考評需要考慮的因素很多,既要考慮經(jīng)濟效益又要考慮社會效益,既要考慮行業(yè)差別又要考慮經(jīng)營周期,既要考慮企業(yè)歷史又要考慮企業(yè)現(xiàn)狀等等,要想建立科學(xué)的評審和考評機制是很難的。4.企業(yè)預(yù)算管理水平不高企業(yè)預(yù)算是國有資本經(jīng)營預(yù)算的基礎(chǔ),國資委所監(jiān)管企業(yè)實行全面預(yù)算已有幾年了,仍存著管理水平不高、預(yù)算不實的現(xiàn)象,仍存在著為僅爭取財政資金而申報項目的事項。5.國資預(yù)算與其他政府預(yù)算關(guān)系不順從政策上來看,國資預(yù)算與公共預(yù)算的銜接沒有明確的說法,從實踐上來看,中央財政也僅有從國資預(yù)算向公共預(yù)算和社會保障預(yù)算轉(zhuǎn)移的做法。而從地方改革看,預(yù)算收人規(guī)模偏小是主要問題,從公共預(yù)算注入國有資本經(jīng)營預(yù)算則是可行做法。6.企業(yè)上繳部分和企業(yè)留用部分沒有統(tǒng)籌管理從目前我市的做法看,國有資本經(jīng)營預(yù)算僅僅是將國資收益的20%進行預(yù)算,面對企業(yè)留存的80%由企業(yè)管理,沒有進行統(tǒng)籌,也就是說,出資人對大部分的企業(yè)收益沒有進行統(tǒng)籌管理,而由經(jīng)營者自行管理。

正確理解兩個關(guān)系

(一)正確理解國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共對政預(yù)算的關(guān)系1.兩者相互獨立目的不同。國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以所有者身份依法取得國有資本收益,并對所得收益進行分配而發(fā)生各項收支預(yù)算,其主要目的是規(guī)范國有企業(yè)的收人分配關(guān)系,增強政府宏觀調(diào)控能力,促進國有資產(chǎn)的保值增值。而公共財政預(yù)算則是以政府為主體,以彌補市場失靈為原則、為主旨的公共經(jīng)濟活動。在公共財政體系中,政府以社會和經(jīng)濟管理者的身份參與社會分配,并將收人用于政府的公共活動支出,為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),以達到優(yōu)化資源配置、分配公平、經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的目標。收人來源不同。國有資本經(jīng)營預(yù)算的收人來源主要是國有企業(yè)的利潤、股利股息、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收人和清算收人等,是國有資本增量的預(yù)算,是一種出資人預(yù)算,其收人具有彈性。公共財政預(yù)算的收人來源主要是稅收,是依據(jù)國家法律進行征收的,其收人具有強制性,是依靠國家政權(quán)的強制力來實現(xiàn)的,是一種政府預(yù)算,其收人具有剛性。支出方向不同。國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出主要方向是支持國有企業(yè)發(fā)展改革,促進國有企業(yè)的發(fā)展,是國有資本的再投人。在國有企業(yè)的不同發(fā)展時期,其支出方向是不同的,既可支持企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,也可以支持企業(yè)改制,既可以作為資本性支出,也可以作為費用性支出。公共財政預(yù)算支出方向主要是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),解決市場的失靈問題,保障社會的正常運轉(zhuǎn)。管理理念不同。管理理念不同之處主要在于“經(jīng)營”兩字。公共財政支出的管理主要是專款專用,達到預(yù)期績效目標,無經(jīng)營理念。而國有資本經(jīng)營預(yù)算支出管理很重要的一個特點是經(jīng)營,一方面,國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出對象是企業(yè),企業(yè)是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展實體,在市場機制處經(jīng)營是其基本職能,而國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出實質(zhì)是國有資本的再投人,其支出評審和績效評價都要體現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營;二是國有資本經(jīng)營預(yù)算本身也要體現(xiàn)經(jīng)營,經(jīng)營主要是體現(xiàn)在要建立“投人一退出一再投人”的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理模式,形成循環(huán)的可持續(xù)的國有資本經(jīng)營預(yù)算收支管理,做大國有資本經(jīng)營預(yù)算蛋糕,為政府宏觀調(diào)控和企業(yè)發(fā)展改革提供支持。2.兩者相互聯(lián)系按照《預(yù)算法》“政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算組成政府預(yù)算”。國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共預(yù)算只是政府預(yù)算的兩個組成部分。它們與社會保障預(yù)算和其他預(yù)算共同形成了統(tǒng)一的政府預(yù)算。一方面兩種預(yù)算承擔(dān)各自的預(yù)算職能、體現(xiàn)各自的特點,有利于區(qū)分政府的不同職能,有利于提高預(yù)算管理的精細化程度,也有利于人大實現(xiàn)對預(yù)算的決策和監(jiān)督。從形式上,國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共財政預(yù)算不再混合編制;從平衡方式上,兩種預(yù)算力求分別實現(xiàn)收支平衡,繼而在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)整體平衡。另一方面,兩種預(yù)算是在堅持相互統(tǒng)一前提下的相對獨立,機械地強調(diào)兩種預(yù)算的獨立性將會削弱政府的綜合平衡能力,破壞預(yù)算的統(tǒng)一性。特別是在現(xiàn)階段,兩種預(yù)算各自所承擔(dān)的職能并不是完全分離的,而是有交叉的,如公共預(yù)算中還有部分支持國有企業(yè)發(fā)展的資金支出,這種職能的交叉構(gòu)成了兩種預(yù)算實現(xiàn)統(tǒng)一的現(xiàn)實基礎(chǔ)。從形式上,兩種預(yù)算之間有銜接的通道。一方面,公共預(yù)算可以向國有資本經(jīng)營預(yù)算注人資金;另一方面,國有資本經(jīng)營預(yù)算做大后,通過管理和運營取得的凈收益也可以用于公共預(yù)算等。綜上所述,國有資本經(jīng)營預(yù)算和公共財政預(yù)算是政府預(yù)算的兩部分,兩者既相互獨立又相互銜接。建立復(fù)式預(yù)算體系,是為了體現(xiàn)政府的不同職能,提高預(yù)算管理的科學(xué)程度,而不是人為地把政府預(yù)算分割為互不相關(guān)的獨立板塊?，F(xiàn)階段,國有資本經(jīng)營預(yù)算收益偏小,國有企業(yè)發(fā)展改革任務(wù)艱巨,為保證國企改革的穩(wěn)步推進,公共財政在一段時間內(nèi)應(yīng)繼續(xù)維持國有企業(yè)有關(guān)的改制重組支出。隨著國有企業(yè)盈利能力的增加,國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模逐步擴大,在適當(dāng)?shù)臅r機,如有需要,國有資本經(jīng)營預(yù)算也可以向公共預(yù)算注入資金,也就實現(xiàn)了兩種預(yù)算的有機銜接。(二)國有資本經(jīng)營預(yù)算與國有經(jīng)濟的關(guān)系國有資本經(jīng)營預(yù)算既是一種出資人的預(yù)算,也是政府預(yù)算的一部分。在市場經(jīng)濟條件下,國有資本收益用來做什么,國有資本應(yīng)該發(fā)揮什么作用,國有資本與全社會資源配置效率是什么關(guān)系?要想搞清這些問題,就要搞清國有資本經(jīng)營預(yù)算與國有經(jīng)濟的關(guān)系。1.國有資本經(jīng)營預(yù)算來源于國有經(jīng)濟國有經(jīng)濟的主體是國有企業(yè),國有資本經(jīng)營預(yù)算的來源于國有企業(yè)?，F(xiàn)階段,國有資本經(jīng)營預(yù)算收人主要包括利潤,股利股息、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收人和清算收人。前兩項是來自企業(yè)的正常收人,后兩項是來自企業(yè)的非正常收人。國有經(jīng)濟發(fā)展的一個重要目標就是優(yōu)化國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),實現(xiàn)該目標的一個重要手段就是對劣勢企業(yè)的調(diào)整退出。而現(xiàn)階段我國國有企業(yè)中仍有大量國有企業(yè)處于虧損狀態(tài),而通過國有資本退出一般性競爭行業(yè)的方式,一方面可以實現(xiàn)國有經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,另一方面也可以做大國有資本經(jīng)營預(yù)算收益,這是一種實現(xiàn)共贏的國有經(jīng)濟管理措施,尤其是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期,加大一般性競爭行業(yè)退出,提高國有資本經(jīng)營收益,從而可以加大對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級力度,實現(xiàn)政策目標。2.國有資本經(jīng)營預(yù)算服務(wù)于國有經(jīng)濟國有資本經(jīng)營收益來源于國有企業(yè),主要也是為國有經(jīng)濟服務(wù)。國有資本收益的支出主要有兩層作用,一層作用是微觀層面的作用,主要是為促進國有企業(yè)的發(fā)展,提高國有企業(yè)的運營效率,從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值;另一層作用是宏觀層面的作用,主要著眼于政府宏觀調(diào)控的作用,把國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的衍生手段,強化政府宏觀調(diào)控的作用,推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)根本性調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級,解決一些經(jīng)濟社會發(fā)展的深層次社會經(jīng)濟問題、支持公共財政職能的充分履行等。不同的國有經(jīng)濟發(fā)展階段有不同的發(fā)展目標,要根據(jù)實際的國有經(jīng)濟發(fā)展需求確定國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出方向,從而適應(yīng)國有經(jīng)濟發(fā)展的要求,實現(xiàn)國有資本經(jīng)濟預(yù)算的目的。從上可以看出,國有經(jīng)濟和國有資本經(jīng)營預(yù)算是一種相互銜接,循環(huán)共生的作用。一是國有經(jīng)濟是國有資本經(jīng)營預(yù)算的基礎(chǔ),只有國有經(jīng)濟發(fā)展好了,國有資本經(jīng)營預(yù)算蛋糕才會做大;二是只有國有資本經(jīng)營預(yù)算做大了,才會有更多資金支持國有企業(yè)的發(fā)展改革,實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標和微觀發(fā)展目標,三是上述兩方面實現(xiàn)了一個可持續(xù)發(fā)展的閉環(huán),從而實現(xiàn)了國有經(jīng)濟和國有資本經(jīng)營預(yù)算的可持續(xù)雙發(fā)展。

一、國有資本經(jīng)營預(yù)算的形成及作用

（一）市場經(jīng)濟的發(fā)展推動了國有資本經(jīng)營預(yù)算的產(chǎn)生

長期以來，由于種種原因我國一直沒有對國有資本經(jīng)營收支單獨編列預(yù)算和進行管理，而是與經(jīng)常性預(yù)算收支混列在一起。無疑，這種做法是無法體現(xiàn)政府“社會管理者”和“國有資產(chǎn)所有者”兩種職能及其分類收支活動的運行特征的。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，政府“社會管理者”和“國有資產(chǎn)所有者”這兩種職能逐漸分離，必然會要求建立一種有效的管理體系——國有資本經(jīng)營預(yù)算管理體系，來切實反映國有資本經(jīng)營收支活動狀況，進而確保國有資本增值和再投入計劃的有效進行。

（二）國有資產(chǎn)管理工作的不斷加強促進了國有資本經(jīng)營預(yù)算的開展

近年來，全國各地國有資產(chǎn)管理工作不斷加強，國有資本經(jīng)營預(yù)算作為一種監(jiān)督、管理、運作的重要手段日益引起各級政府的高度重視。因為將國有資本經(jīng)營收入和支出納入預(yù)算管理，可以充分發(fā)揮預(yù)算的分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能，維護國家作為國有資產(chǎn)所有者的權(quán)利，提高國有資本的運營效率，增強國有資本的控制力，從而有效地促進國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置和國有資產(chǎn)管理體制的改革。

（三）公共財政體系的構(gòu)建使國有資本經(jīng)營預(yù)算的出現(xiàn)成為必然

摘要：國有資本經(jīng)營預(yù)算作為國有資本經(jīng)營管理的主線工作，與政府公共預(yù)算、社會保障預(yù)算共同構(gòu)成我國的預(yù)算管理體系，是我國政府財政預(yù)算的重要組成部分。就目前而言，國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的具體實行機制還有在若干待解決的問題，如審計力度不夠、相關(guān)制度不完善等，需要針對每個問題制定相應(yīng)的對策，從而使國有資本經(jīng)營預(yù)算審計體系良好運轉(zhuǎn)，發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用。本文研究國有資本經(jīng)營預(yù)算的審計問題，希望能夠?qū)@方面的工作有所幫助。

關(guān)鍵詞：國有資本；經(jīng)營預(yù)算；審計

國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家以所有者身份對國有資本實行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。根據(jù)《預(yù)算法實施條例》第二十條的規(guī)定，各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資產(chǎn)（本）經(jīng)營預(yù)算等。國有資本經(jīng)營預(yù)算是一種具有中國特色的資本預(yù)算組織形式，不僅僅是政府預(yù)算工作中資本性收支的預(yù)算，更為重要的是對國有資本進行管理、運營、監(jiān)督的手段。而在其中，加強對于國有資本經(jīng)營預(yù)算的審計也是各級國家審計機關(guān)近年來的一個明顯的工作重心。對于預(yù)算的執(zhí)行，需要通過審計的手段來進行評估和監(jiān)督，是國有資產(chǎn)能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

一、文獻回顧

對于國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的研究，我國學(xué)者進行了大量的研究。關(guān)于審計人員的專業(yè)素質(zhì)，宋玉珍（2017）提出，在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，國有資本經(jīng)營預(yù)算審計力量有所欠缺表現(xiàn)在審計人員的數(shù)量不足和審計人員的素質(zhì)有待提高這兩方面。馬曙光（2007）在統(tǒng)計了大量樣本后得出結(jié)論，審計成果與審計人員的高學(xué)歷顯著正相關(guān)，高學(xué)歷的審計人員顯著地提高了審計成果。審計成果與審計人員的經(jīng)驗顯著正相關(guān)。對國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的認知程度方面，宋玉珍（2017）在分析了審計實務(wù)操作流程后提出，目前我國國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的認知有著明顯的不足。鐘敏玲（2016）也指出，想要正確發(fā)揮審計對于國有資本經(jīng)營預(yù)算的作用，一定要加強對國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的重視。但是，目前我國審計工作方式仍然過于單一，缺乏改進創(chuàng)新意識，有著較多問題。專門審計制度的建立領(lǐng)域，李宏旺（2015）指出，我國現(xiàn)階段針對國有資本經(jīng)營預(yù)算的制度未能對審計的范圍、審計的內(nèi)容、審計的主體資格等做出規(guī)定，不能完全適應(yīng)國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的需要?，F(xiàn)階段，對國有企業(yè)的審計主要包含在企業(yè)財務(wù)審計中，只是對財務(wù)報表的真實性、完整性進行評價，審計的主體也大多為中介機構(gòu)，很少有國家審計參與其中，這是由于針對國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的專門制度不全造成的。在這方面，宋玉珍（2017）認為，沒有建立企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算專項審計制度是目前國有資本經(jīng)營預(yù)算審計存在的問題之一。國有資本經(jīng)營預(yù)算審計還沒有建立起相對應(yīng)的專項審計制度，且對于國有資本經(jīng)營預(yù)算也沒有提出一個切實的評價標準，所以預(yù)算審計制度就不能夠在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面發(fā)揮更好的作用。閆瑞霞和穆華澤（2014）結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算存在的問題將國有資本經(jīng)營預(yù)算審計的重點歸納為三點：審計預(yù)算編制、執(zhí)行情況；審計國有資本經(jīng)營收益的征收；審計預(yù)算支出的合規(guī)性、完整性和效益性。

二、外國政府預(yù)算審計分析