摘要：闡述了非工程措施的內涵及其在防洪抗旱中的作用以期為全面提高水旱災害防御能力減少災害損失提供參考。

關鍵詞：非工程措施；防洪抗旱；內涵；作用

我國是一個自然災害多發(fā)的國家尤其是水災、旱災更為頻繁。在科學發(fā)展觀的指導下堅持以人為本各地已對防洪抗旱的工程措施運用自如發(fā)揮了顯著的效益。但隨著全球氣候變暖極端天氣事件隨之增多洪澇、干旱等自然災害將更為頻繁強度也明顯上升單靠工程措施來應對已明顯不足。與此同時非工程措施作為防洪抗旱的綜合措施之一越來越受重視。該文現(xiàn)以非工程措施的內涵入手簡析非工程措施在防洪抗旱工作中的重要作用。

1非工程措施的內涵

非工程措施是指運用經(jīng)濟、法律、行政手段以及直接運用防洪工程以外的其他手段來減少洪澇干旱等自然災害損失的措施。非工程措施具有投資少、見效快并可為防洪抗旱工程充分發(fā)揮效益提供保證的特點因而可在防洪抗旱工作中廣泛應用[1]。非工程措施主要包括以下幾個方面:一是依照有關法律、法規(guī)加強防洪工程管理堅決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙以確保行蓄洪的能力；二是建立防汛抗旱指揮機構完善防汛抗旱指揮系統(tǒng)；三是完善水法律、法規(guī)的制定大力宣傳并認真貫徹執(zhí)行；四是制定和完善防洪抗旱預案；五是建立洪水干旱預報警報系統(tǒng)；六是建立完善的防洪抗旱物資儲備制度。

2非工程措施的作用

摘要：闡述了非工程措施的內涵及其在防洪抗旱中的作用，以期為全面提高水旱災害防御能力，減少災害損失提供參考。

關鍵詞：非工程措施；防洪抗旱；內涵；作用

我國是一個自然災害多發(fā)的國家，尤其是水災、旱災更為頻繁。在科學發(fā)展觀的指導下，堅持以人為本，各地已對防洪抗旱的工程措施運用自如，發(fā)揮了顯著的效益。但隨著全球氣候變暖，極端天氣事件隨之增多，洪澇、干旱等自然災害將更為頻繁，強度也明顯上升，單靠工程措施來應對已明顯不足。與此同時，非工程措施作為防洪抗旱的綜合措施之一，越來越受重視。該文現(xiàn)以非工程措施的內涵入手，簡析非工程措施在防洪抗旱工作中的重要作用。

1非工程措施的內涵

非工程措施是指運用經(jīng)濟、法律、行政手段以及直接運用防洪工程以外的其他手段來減少洪澇干旱等自然災害損失的措施。非工程措施具有投資少、見效快，并可為防洪抗旱工程充分發(fā)揮效益提供保證的特點，因而可在防洪抗旱工作中廣泛應用。非工程措施主要包括以下幾個方面：一是依照有關法律、法規(guī)，加強防洪工程管理，堅決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙，以確保行蓄洪的能力；二是建立防汛抗旱指揮機構，完善防汛抗旱指揮系統(tǒng)；三是完善水法律、法規(guī)的制定，大力宣傳，并認真貫徹執(zhí)行；四是制定和完善防洪抗旱預案；五是建立洪水干旱預報警報系統(tǒng)；六是建立完善的防洪抗旱物資儲備制度。

2非工程措施的作用

摘要：闡述了非工程措施的內涵及其在防洪抗旱中的作用,以期為全面提高水旱災害防御能力,減少災害損失提供參考。

關鍵詞：非工程措施;防洪抗旱;內涵;作用

我國是一個自然災害多發(fā)的國家,尤其是水災、旱災更為頻繁。在科學發(fā)展觀的指導下,堅持以人為本,各地已對防洪抗旱的工程措施運用自如,發(fā)揮了顯著的效益。但隨著全球氣候變暖,極端天氣事件隨之增多,洪澇、干旱等自然災害將更為頻繁,強度也明顯上升,單靠工程措施來應對已明顯不足。與此同時,非工程措施作為防洪抗旱的綜合措施之一,越來越受重視。該文現(xiàn)以非工程措施的內涵入手,簡析非工程措施在防洪抗旱工作中的重要作用。

1非工程措施的內涵

非工程措施是指運用經(jīng)濟、法律、行政手段以及直接運用防洪工程以外的其他手段來減少洪澇干旱等自然災害損失的措施。非工程措施具有投資少、見效快,并可為防洪抗旱工程充分發(fā)揮效益提供保證的特點,因而可在防洪抗旱工作中廣泛應用[1]。非工程措施主要包括以下幾個方面:一是依照有關法律、法規(guī),加強防洪工程管理,堅決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙,以確保行蓄洪的能力;二是建立防汛抗旱指揮機構,完善防汛抗旱指揮系統(tǒng);三是完善水法律、法規(guī)的制定,大力宣傳,并認真貫徹執(zhí)行;四是制定和完善防洪抗旱預案;五是建立洪水干旱預報警報系統(tǒng);六是建立完善的防洪抗旱物資儲備制度。

2非工程措施的作用

根據(jù)市委、市政府對我區(qū)生態(tài)文明第8條（加強氣象災害防御機制和防災能力建設，開通氣象災害預警信息綠色通道，推進氣象信息進網(wǎng)格）的考核目標要求，我區(qū)圓滿完成了工作任務，結合工作實際，現(xiàn)將自查情況報告如下：

一、目標完成情況

根據(jù)省防汛抗旱指揮部的統(tǒng)一安排，將區(qū)山洪災害防治縣級非工程措施項目建設列入2011年計劃。該工程于2012年4月開工，2012年6月完工，共投資270萬元。本項目建設主要分為水雨情監(jiān)測系統(tǒng)、預警系統(tǒng)、縣級預警平臺、防御體制建設等四個部分，主要建設任務包括：縣級中心1個，簡易雨量站11個；簡易水位站3處；自動雨量站4個；自動水位站3個；無線預警廣播點14個；人工預警點11個；暴雨預警平臺1個；防御預案11個。項目建設完成后，區(qū)建立了氣象抗災體系，開通了信息化的預防機制，確保了全區(qū)人民的生產(chǎn)財產(chǎn)安全。

二、主要工作措施和成效

（一）建立健全機制

2011年7月批復成立區(qū)山洪災害防治非工程措施項目建設管理辦公室，法人代表為饒聲海。明確該辦公室為區(qū)山洪災害防治非工程措施建設項目法人，對該項目建設的工程質量、工程進度、資金管理負總責。

摘要：我國山洪災害防治規(guī)劃堅持的原則是以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀。山洪災害防治要從落實規(guī)劃入手，突出以防為主、以非工程措施為主，防治結合。

關鍵詞：山洪災害；規(guī)劃；原則；對策

一、山洪災害防治規(guī)劃原則

山洪災害防治規(guī)劃堅持以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，反映山丘區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、改善人民生存條件和環(huán)境保護不斷提出的新的更高要求．研究和制定全國山洪災害防治總體規(guī)劃和對策措施．提高山洪災害防治水平，促進人與自然和諧共處。最大限度地減少山洪災害導致的人員傷亡和財產(chǎn)損失。為我國山丘區(qū)構建和諧社會提供安全保障?！度珖胶闉暮Ψ乐我?guī)劃》遵循了以下原則：

①堅持人與自然和諧共處，由控制洪水向洪水管理轉變的原則。人類活動的負面效應已成為山洪災害的重要致災因素之一，不僅使自然生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞，也給人類自身安全帶來嚴重影響。通過加強管理，規(guī)范人類活動，制止對河流行洪場所的侵占，采取“退耕還林、還草”、改變耕作方式等措施，改善生態(tài)與環(huán)境，保護水土資源。

②堅持“以防為主。防治結合”和“以非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結合”的原則。規(guī)劃要求著重開展責任制組織體系、監(jiān)測預警、預案等山洪災害防御非工程措施建設，及時預警，提前組織危險地區(qū)群眾轉移；通過宣傳、培訓，提高群眾防災避災意識和自防自救能力；重點保護對象可根據(jù)實際情況采用必要的工程保護措施。

根據(jù)國家防總和省防辦對山洪災害防治非工程措施項目建設的安排部署，我市成立了“市山洪災害防治非工程措施項目建設領導小組”，專門負責協(xié)調管理我市山洪災害防治非工程措施項目建設管理工作。為了抓好全市山洪災害縣級非工程措施項目建設管理工作，規(guī)范工作程序，確保我市山洪災害防治非工程措施項目建設的順利實施，特制定市山洪災害防治非工程措施項目建設工作方案如下：

一、市縣（區(qū)）項目管理機構職責

1、為了加強項目實施的組織和管理，市及有關縣（區(qū)）成立相應的項目建設管理機構，切實抓好項目建設的領導和組織實施。

2、項目實施管理組織和各實施單位管理人員要認真學習國家有關項目建設、管理的法規(guī)和政策；熟悉本項目的各類合同和有關規(guī)定，不斷提高依法管理項目的水平。

3、市上由市山洪災害防治非工程措施項目建設領導小組下設市項目管理辦公室，負責協(xié)調全市項目實施和建設管理工作，其主要職責如下：

①、認真貫徹執(zhí)行有關項目管理的政策、辦法和規(guī)定，嚴格建設程序，堅持項目法人制，招標投標制和建設監(jiān)理制，負責招標技術文件和初步設計的審核等；

摘要：我國山洪災害防治規(guī)劃堅持的原則是以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀。山洪災害防治要從落實規(guī)劃入手，突出以防為主、以非工程措施為主，防治結合。

關鍵詞：山洪災害；規(guī)劃；原則；對策

一、山洪災害防治規(guī)劃原則

山洪災害防治規(guī)劃堅持以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，反映山丘區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、改善人民生存條件和環(huán)境保護不斷提出的新的更高要求，研究和制定全國山洪災害防治總體規(guī)劃和對策措施，提高山洪災害防治水平，促進人與自然和諧共處。最大限度地減少山洪災害導致的人員傷亡和財產(chǎn)損失。為我國山丘區(qū)構建和諧社會提供安全保障?！度珖胶闉暮Ψ乐我?guī)劃》遵循了以下原則：

①堅持人與自然和諧共處，由控制洪水向洪水管理轉變的原則。人類活動的負面效應已成為山洪災害的重要致災因素之一，不僅使自然生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞，也給人類自身安全帶來嚴重影響。通過加強管理，規(guī)范人類活動，制止對河流行洪場所的侵占，采取“退耕還林、還草”、改變耕作方式等措施，改善生態(tài)與環(huán)境，保護水土資源。

②堅持“以防為主。防治結合”和“以非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結合”的原則。規(guī)劃要求著重開展責任制組織體系、監(jiān)測預警、預案等山洪災害防御非工程措施建設，及時預警，提前組織危險地區(qū)群眾轉移；通過宣傳、培訓，提高群眾防災避災意識和自防自救能力；重點保護對象可根據(jù)實際情況采用必要的工程保護措施。

各位來賓，女士們、先生們：

值此亞行貸款黃河防洪項目啟動會議召開之際，我謹代表中華人民共和國水利部和汪恕誠部長，對本次會議的召開表示熱烈的祝賀！對出席會議的亞洲開發(fā)銀行代表湯布南先生及亞行項目啟動團的官員和專家，對國家計委、財政部、國家環(huán)?？偩旨昂幽鲜?、山東省政府的代表表示熱烈的歡迎！

黃河是中國的母親河，黃河洪水災害是中華民族的心腹之患。中國政府歷來高度重視黃河的治理和開發(fā)，經(jīng)過50多年的努力，黃河已初步建立了"上攔下排、兩岸分滯"的防洪工程體系，同時也加快了洪水預報、水庫調度、遷安救護等防洪非工程體系建設。*大水以來，中國政府加大了黃河下游綜合治理的力度，隨著小浪底水利樞紐工程的建成并投入運行，黃河抵御洪水的能力大大增強。但是，黃河仍然存在著一些險工險段，洪水威脅依然十分嚴峻，主要表現(xiàn)在：黃河部分河段仍是典型的游蕩性河道，常形成"橫河"、"斜河"，直接危及大堤安全。特別是小浪底建成后清水下瀉可能會引起河勢的調整變化，現(xiàn)有控導工程還不能有效控制河勢；小浪底至花園口區(qū)間2.7萬平方公里流域面積內產(chǎn)生的洪水仍然不能有效控制，花園口百年一遇洪水流量仍達15700立方米/秒，對黃河下游防洪構成嚴重威脅；黃河干堤是在歷代民埝基礎上加高培厚修建的，下游堤防堤身存在若干薄弱環(huán)節(jié)，堤防險工險段防洪標準低，防守難度大。此外，黃河下游洪水預報的預見期較短，非工程防洪措施相對落后。因此，加大對黃河防洪工程建設的投資力度，進一步完善黃河防洪工程體系和非工程體系，消除黃河防洪隱患，確保黃河防洪安全，仍是當前一項十分重要而緊迫的任務。

亞洲開發(fā)銀行貸款"黃河防洪項目"是*大水之后"災后重建、整治江湖、興修水利"的重要工程之一，也是中國政府與亞洲開發(fā)銀行在防洪領域合作實施的第一個貸款項目。該項目利用亞洲開發(fā)銀行貸款1.5億美元，旨在通過加固黃河下游干堤和加強防洪非工程措施建設，完善防洪管理體系，提高黃河下游防洪能力和防洪部門的管理水平，保障黃河下游沿岸人民的生命財產(chǎn)安全。在近三年的項目準備時間里，在亞洲開發(fā)銀行、國家計委、財政部的指導和有關部委及地方政府的大力支持下，黃河水利委員會做了大量工作，先后完成了《項目建議書》編報、《可研報告》編制及審查、評估、報批等國內程序和項目確認、項目準備技術援助、項目評估、貸款談判和貸款協(xié)議簽署等各項亞行貸款程序。*年6月10日，中國駐菲律賓大使代表中國政府與亞洲開發(fā)銀行行長正式簽署了該項目的《貸款協(xié)定》和《項目協(xié)定》，為項目的正式啟動創(chuàng)造了必要的條件。

中國政府十分重視與亞洲開發(fā)銀行的合作，水利行業(yè)與亞行的合作也取得了令人滿意的成果。我們利用亞行貸款成功地實施了大連引碧入連工程、福建水土保持、浙江珊溪水利樞紐工程等重點項目的建設，取得了良好的經(jīng)濟效益和社會效益。水利部與亞行合作完成的"中國水行業(yè)戰(zhàn)略研究"和"中國水土保持發(fā)展戰(zhàn)略研究"，對擴大中國水利對外合作，推動中國水利的改革與發(fā)展，增進中國水利行業(yè)與亞洲開發(fā)銀行的長期合作，起到了積極的作用。為保證亞行貸款黃河防洪項目的順利實施，中國政府成立了由國務院有關部門和有關地方政府組成的項目指導委員會，負責指導和協(xié)調項目的實施，對有關重大問題進行決策。同時，項目管理辦公室也已成立并做好了項目實施的各項準備工作。具有代表性的三個核心子項目;初步設計報告"和"招標文件"，以及項目的總體"環(huán)境影響評價報告"也由黃河水利委員會組織編制完成，亞行關心的土地使用權、移民安置和扶貧政策、環(huán)境影響控制、地方政府配套資金等有關問題已經(jīng)基本解決。根據(jù)亞行有關規(guī)定和中國政府關于建設項目開工的有關要求，目前項目的各項前期準備工作已經(jīng)全部完成，具備了啟動條件。

黃河防洪項目是一個行業(yè)貸款項目，包括多種防洪工程措施和非工程措施，涉及氣象、水文、社會、移民、環(huán)境、生態(tài)、法律等學科，項目的實施采用過程方法和參與模式，是一次很好的對外學習機會。此外，亞行在環(huán)境保護、移民安置、質量監(jiān)督和工程評價等方面也都有比較嚴格的要求。我們必須加強項目管理和項目協(xié)調，在工程建設中，既要嚴格執(zhí)行國家的基本建設程序，又要遵守與亞行簽訂的《貸款協(xié)定》、《項目協(xié)定》以及亞行的相關規(guī)定。在技術引進、研究和開發(fā)等非工程措施建設方面，要按照國際慣例，密切與國外咨詢機構的合作。該項目的實施對加快我國水利工程建設和咨詢服務業(yè)與國際接軌，鍛煉和培養(yǎng)高素質的水利建設管理人才，全面提高黃河防洪管理水平，具有十分重要的意義。項目啟動后，一要盡快組建項目法人，全面負責項目的組織實施；二要按照國務院批復的意見和水利基本建設的有關規(guī)定和要求，精心搞好項目設計；三要積極落實項目配套資金，保證建設資金及時足額到位，確保項目按計劃進度實施；四要加強項目的施工組織管理和工程質量的監(jiān)督檢查，加強新技術、新材料的應用，確保施工質量；五要按照公開、公正、公平、競爭的原則，做好項目的招標采購工作；六要強化項目資金管理和財務管理，提高資金的使用效益；七要加強與地方政府的協(xié)調與配合，妥善做好環(huán)境保護和移民安置工作；八要加強項目宣傳，積極倡導公眾參與，擴大項目的社會影響。我相信，在國務院有關部委的指導下，在地方政府的大力支持下，在亞洲開發(fā)銀行的積極配合下，亞行貸款黃河防洪項目一定能夠順利實施、按期完成、全面發(fā)揮效益。

論文摘要：我國山洪災害防治規(guī)劃堅持的原則是以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀。山洪災害防治要從落實規(guī)劃入手，突出以防為主、以非工程措施為主，防治結合。

論文關鍵詞：山洪災害；規(guī)劃；原則；對策

一、山洪災害防治規(guī)劃原則

山洪災害防治規(guī)劃堅持以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，反映山丘區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、改善人民生存條件和環(huán)境保護不斷提出的新的更高要求．研究和制定全國山洪災害防治總體規(guī)劃和對策措施．提高山洪災害防治水平，促進人與自然和諧共處。最大限度地減少山洪災害導致的人員傷亡和財產(chǎn)損失。為我國山丘區(qū)構建和諧社會提供安全保障?！度珖胶闉暮Ψ乐我?guī)劃》遵循了以下原則：

①堅持人與自然和諧共處，由控制洪水向洪水管理轉變的原則。人類活動的負面效應已成為山洪災害的重要致災因素之一，不僅使自然生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞，也給人類自身安全帶來嚴重影響。通過加強管理，規(guī)范人類活動，制止對河流行洪場所的侵占，采取“退耕還林、還草”、改變耕作方式等措施，改善生態(tài)與環(huán)境，保護水土資源。

②堅持“以防為主。防治結合”和“以非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結合”的原則。規(guī)劃要求著重開展責任制組織體系、監(jiān)測預警、預案等山洪災害防御非工程措施建設，及時預警，提前組織危險地區(qū)群眾轉移；通過宣傳、培訓，提高群眾防災避災意識和自防自救能力；重點保護對象可根據(jù)實際情況采用必要的工程保護措施。

在歷史時期，隨著社會的進步，人類對洪水的調控能力越來越大。但是，洪水災害的危害卻有增無減。近代以來，世界各主要洪水國家在防洪方面的投入逐步增加，洪水預報以及對洪水調控的工程能力有顯著的提高，但是災害損失非旦沒有得到控制，卻反而大幅度地增加了。怎樣認識這種表面矛盾的現(xiàn)象？對于人與自然的關系，以及人類自身的社會活動對洪水災害的影響，有必要拓寬認識，轉變觀念，以改進我們的應對措施。

一、賈讓治河三策及其卓越的自然觀

西漢年間，自漢武帝時期開始，黃河接二連三地在下游泛濫橫流，使西漢王朝一籌莫展。黃河安危成為朝野關心的國家大事，陸續(xù)提出過多種工程治黃方案。大約在公元前6年，賈讓提出治河三策，這是流傳下來的最早的治理黃河的規(guī)劃方案，并以其適應洪水規(guī)律以減輕水災損失的主張獨樹一幟，對后世有重要影響。

賈讓在其治河對策中首先分析了黃河演變的歷史。他指出，古代的時候，河有河的流道，人有人的住處，各不相干。到了戰(zhàn)國時期，各國為了各自的利益，開始在兩岸筑堤防洪，雖然這不是好的辦法，但當時黃河兩岸堤距達50里，洪水尚不至于被束縛得過分嚴重。然而此后情況進一步惡化，老百姓貪圖黃河肥美的灘地，逐漸在堤內加筑民埝，圈堤圍墾。圍墾一再深入河灘，以至大堤之內又有好幾道民堤，嚴重阻礙行洪?？梢?，由此造成洪水泛濫，房屋田產(chǎn)被淹沒，首先是人們盲目發(fā)展造成的。在此分析的基礎上，賈讓提出了治河上、中、下三策。

上策的想法是，擺脫目前黃河河道高聳狹窄的困難局面，另外開辟一處寬廣的場所容納黃河洪水。具體方案是將黃河改道西行，在當時的黃河和西面的太行山麓之間的寬敞地帶北流入海。這一地區(qū)是冀州的轄區(qū)，為此，要把冀州的百姓遷移出來。搬遷費只相當幾年的黃河歲修經(jīng)費，不難解決。他認為這是根本消除黃河水患的辦法。賈讓的中策是上策的修正，照顧了防洪、灌溉和航運的需要。他認為中策雖然談不上是圣人的做法，但也是“富國安民，興利除害，支數(shù)百歲”的治河良策。賈讓認為的下策是堅守目前狹小和混亂的黃河堤防，朝廷每年為治河花費大量經(jīng)費還難免決溢。

對于賈讓治河三策，后代有不同評價，明清間爭論尤多。邱浚（1420～1495年）認為：“古今言治河者，皆莫出賈讓三策?！倍尉甘迥辏?536年）劉天和則認為賈讓上策和中策都不可行，邱浚的評價不足為據(jù)。清代夏骃稱贊賈讓治河有術，“雖使大禹復出于此時，亦未有不徙民而放河北流者，安得不以上策哉”。而河道總督靳輔則譏諷賈讓說：“有言之甚可聽而行之必不能者，賈讓之論治河是也?！被蛴枰钥隙?，或予以否定。