中共中央近日印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實

際情況，認真貫徹執(zhí)行。

通知指出，加強以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設(shè)，是我們黨深刻總結(jié)反腐倡廉實踐經(jīng)驗、準確

把握我國現(xiàn)階段反腐倡廉形勢得出的科學結(jié)論，是從提高黨的執(zhí)政能力、保持和發(fā)展黨的先進性全局的高度作出的重

大決策，是發(fā)展中國特色社會主義、推進黨的建設(shè)新的偉大工程的必然要求，對于實現(xiàn)黨的十七大確定的各項任務(wù)、

奪取全面建設(shè)小康社會新勝利，具有十分重要的意義。

導讀:

●從中央的重視程度看建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要性；

●從中央印發(fā)《實施綱要》通知看建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要性；

●從總書記在中央紀委第五次全會上的重要講話和吳官正同志的工作報告，看建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要性；

●從《實施綱要》頒布后的強烈反響看建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要性。認識是前提。只有充分認識建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要性，才能增強貫徹落實《實施綱要》的自覺性。

第一，從中央的重視程度看建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的重要性。黨的**以來，以同志為總書記的黨中央，高度重視反腐倡廉工作。十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出，要堅持標本兼治、綜合治理，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的目標。十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》強調(diào)，要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防，抓緊建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。黨中央兩次全會都把這個問題寫入了《決定》，并且越來越全面、深刻。**年以來，總書記先后九次在不同的重要會議上，深刻闡述了建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的問題。第一次是在**年10月黨的十六屆三中全會上的閉幕講話。第二次是在**年11月中央經(jīng)濟工作會議上的講話。第三次是在**年12月紀念同志誕辰110周年座談會上的講話。第四次是在**年1月中央紀委第三次全會上的講話。第五次是在**年8月紀念鄧小平同志誕辰100周年大會上的講話。第六次是在**年9月16日十六屆四中全會上的開幕講話。第七次是在**年9月19日十六屆四中全會第三次會議上的講話。第八次是在**年12月3日中央經(jīng)濟工作會議上的講話。第九次是在今年1月中央紀委第五次全會上的講話。在這九次講話中，總書記在十六屆三中全會上首次提出要逐步建立懲治和預(yù)防腐敗體系。在中央紀委第三次全會講話中，總書記專門用了一個部分，從教育、制度、監(jiān)督三個方面系統(tǒng)地闡述了建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的總體要求和工作任務(wù)。在十六屆四中全會上，鮮明地提出了堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，要求各級黨委抓緊建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系。

區(qū)屬各黨（工）委、總支、支部：

為深入貫徹黨的十七大精神，扎實推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，中央印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》（中發(fā)〔2008〕9號，以下簡稱《工作規(guī)劃》）。《工作規(guī)劃》按照中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》的基本精神和總體要求，根據(jù)形勢和任務(wù)的發(fā)展變化，進一步明確了今后五年懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的指導思想、基本要求和工作目標，作出了教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風、懲處六項工作整體推進的工作部署，提出了堅決懲治和有效預(yù)防腐敗的相關(guān)措施，是推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的指導性文件。全區(qū)各級各部門要認真組織學習，廣泛進行宣傳，切實抓好貫徹落實。

一、深入學習宣傳，提高思想認識

黨的十七大指出，堅決懲治和有效預(yù)防腐敗，是我們黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)，強調(diào)要"堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，扎實推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)"。這充分體現(xiàn)了我們黨對黨的建設(shè)規(guī)律特別是反腐倡廉建設(shè)規(guī)律認識的深化，是我們黨深刻總結(jié)反腐倡廉實踐經(jīng)驗、準確把握我國現(xiàn)階段反腐倡廉形勢得出的科學結(jié)論，是從提高黨的執(zhí)政能力、保持和發(fā)展黨的先進性的全局高度作出的重大決策，是發(fā)展中國特色社會主義、推進黨的建設(shè)新的偉大工程的必然要求。《工作規(guī)劃》進一步回答了當前和今后一個時期黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭堅持什么、抓什么、怎么抓的問題，實施《工作規(guī)劃》是推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要舉措，是落實黨的十七大提出的各項重大任務(wù)、奪取全面建設(shè)小康社會新勝利的重要保證。全區(qū)廣大黨員干部特別是領(lǐng)導干部一定要從政治和全局的高度，充分認識學習宣傳貫徹《工作規(guī)劃》的重大意義，深入學習，廣泛宣傳，迅速把《工作規(guī)劃》精神傳達貫徹到各級黨組織和每一個黨員干部，切實把思想和行動統(tǒng)一到中央和省、市委的要求上來，堅持把落實《工作規(guī)劃》作為一項政治任務(wù)，進一步增強責任感和自覺性，深入學習領(lǐng)會，狠抓工作落實，為開發(fā)區(qū)又好又快發(fā)展提供堅強的政治保證。

二、精心安排部署，細化分解任務(wù)

各單位、部門要把學習貫徹《工作規(guī)劃》作為學習貫徹黨的十七大精神、加強反腐倡廉建設(shè)的重要政治任務(wù)列入議事日程，要把學習宣傳《工作規(guī)劃》納入宣傳教育工作總體布局，統(tǒng)一安排部署專題學習活動。要把學習《工作規(guī)劃》作為當前和今后一個時期黨員干部政治理論學習的重要內(nèi)容，納入黨委學習中心組和政治理論學習計劃，并于近期組織一次專題學習活動?？梢酝ㄟ^輔導報告會、知識競賽等形式多樣的學習活動，促使各級黨組織和黨員干部深刻理解《工作規(guī)劃》的主要精神。要抓住正在開展的"加強制度建設(shè)、堅持勤政廉政、促進科學發(fā)展"主題教育活動的有利時機，深入開展黨風黨紀教育，及時報道學習貫徹《工作規(guī)劃》的有效做法和成功經(jīng)驗，做到認識到位、傳達迅速、措施得力，使廣大黨員干部領(lǐng)會實質(zhì)，把握精髓，明確《工作規(guī)劃》的指導思想、基本要求和目標任務(wù)，明確各級黨組織在反腐倡廉建設(shè)中的政治責任。

一個著名的捷克作家在他的小說里提到過一個概念，叫做“響詞”，凡是那些喊起來很響亮、有號召力、政治上又絕對正確的短語，都可以納入這個“響詞”的詞典里，比方說，最近我們經(jīng)常聽到的“效能革命”，就是比較典型的例子。效能革命的目的是什么呢？是提高政府機關(guān)的工作效率，它對應(yīng)的另一個響詞是“懲治庸官”。不難理解，如果各級機關(guān)里充斥著庸官和庸才，自然就會導致政令不暢、辦事拖拉，老百姓當然就會感到不滿意，因此，呼吁“效能革命”和“懲治庸官”是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，政治上是完全正確的。

說到政府效能低下的問題，有一個現(xiàn)成的事例，海南省省長衛(wèi)留成在近日開會時發(fā)了火，原因是一份“表揚六名援藏干部的文件”在機關(guān)里旅行了兩年半的時間，才遞到了他的手里。說實話，如果這個事例不是出自省長之口、最后又由海南省委機關(guān)報刊登出來，人們是不敢置信的，因為它比較夸張，帶有明顯的“段子”色彩。然而，這種不可思議的事情恰恰是我們面臨的現(xiàn)實，并且很難把它歸結(jié)為偶然和極端的個案，它反映出我們政府里的確存在著一種正如衛(wèi)省長所說的“機關(guān)病”。這種病的典型癥結(jié)是眼中只有自我利益和本位利益，罔顧人民群眾的利益和全局，最終導致推諉拖拉、敷衍塞責、執(zhí)行不力、效能低下。在這種缺乏責任感的“病人”的手里，一份公文旅行兩年，也實在不是什么奇怪的事。

推行“效能革命”以來，各地頻頻告捷，比如，浙江省在10個月的時間里已經(jīng)懲治了2390名庸官，僅僅溫州市就有400多名庸官栽了跟斗，廣東省也在一年時間里處理了6000名庸官，這些數(shù)字無疑是相當驚人的！按道理講，設(shè)置了禁區(qū)和高壓線，又懲治了這么多的庸官，政府的行政效率就應(yīng)該大幅度提高了吧？政風也應(yīng)該煥然一新了吧？然而，事情未必就這么簡單。

首先，庸官是一個模糊的、不盡科學的概念。比如說，一個老老實實坐機關(guān)、嚴格按照章程辦事的公務(wù)員，他接待群眾的時候謙和有禮，但做起事來又缺乏激情與活力，這樣的公務(wù)員算不算庸官呢？如果這類庸官也要受到懲處，公務(wù)員們想必不知道如何才能在機關(guān)里呆下去。但事實是，政府效率低下并不是由少數(shù)特別怠惰的官員造成的，恰恰是多數(shù)這類老實的、守規(guī)矩的、缺乏創(chuàng)造性和主動性的公務(wù)員共同營造的行政氛圍。懲治庸官固然能把少數(shù)極端怠惰者掃地出門，但未必能讓多數(shù)平庸者積極起來。

說到這里又想起了一則新聞，說的是呼和浩特市賽罕區(qū)有一條小巷子，里面有30多家無照歌廳，半年前，政府有關(guān)部門曾聯(lián)合下文且聯(lián)合執(zhí)法，要求依法限期取締，但半年過去之后，這些歌廳依然故我、照舊營業(yè)和照舊擾民。在接受采訪時，該區(qū)文化、公安和工商部門都有一套說法，總之是讓這些歌廳關(guān)門“不現(xiàn)實”，那么，這是否意味著政府在面對此類問題時是軟弱無能的呢？顯然不是。如果按照“效能革命”的邏輯，把辦事不力的幾個部門領(lǐng)導撤職處理，會不會就能徹底拿下歌廳一條街了？好像也不是那么容易。按照目前的管理模式，對歌廳這樣的娛樂產(chǎn)業(yè)，政府是實行聯(lián)合管理和多頭執(zhí)法的，文化、公安和工商都有責任去管，但哪家單位也無權(quán)或無力單獨作出取締的行政決定，于是就形成了越治越亂的怪圈，顯現(xiàn)為典型的效能低下局面。這個問題的形成，并非緣于庸官太多，而是機制陳舊、機構(gòu)重疊、職能交叉所導致的。

在筆者看來，要想實施真正的效能革命，不應(yīng)該只著眼于處理幾個庸官，而是要改革“孕育”庸官的行政體制，塑造全新的行政人格，為高效政府打造有力的文化支撐。威權(quán)政府的基本模式是“命令—服從”結(jié)構(gòu)，下級對上級負責，一級對一級負責，政令和公文的旅行是程序化的，在這種嚴密的程序中，普通官員的能動性不可能決定事件的進程，相反，官員很容易就被平庸化了。與此同時，臃腫的行政設(shè)置讓行政權(quán)力極度分散，每個部門在面對現(xiàn)實問題時往往感到乏力，只能等待“綜合治理”、“聯(lián)合執(zhí)法”乃至“省長辦公”。如果這些體制性的問題不能解決，很難想象幾個“能官”就能把政府的行政效率托舉起來。

為深入貫徹落實中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）、省委《浙江省懲治和預(yù)防腐敗體系實施意見》（以下簡稱《實施意見》）、市委《金華市構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），推進我縣反腐倡廉工作，特制定本工作方案。

一、指導思想和基本原則。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，緊緊圍繞發(fā)展這個黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，按照標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的總體思路，堅持改革創(chuàng)新、適度超前，切實可行、注重實效，統(tǒng)一領(lǐng)導、分工負責的原則，以有效懲治和預(yù)防腐敗為目標，以提高黨員干部素質(zhì)為根本，以規(guī)范權(quán)力運行為核心，以教育引導、制度規(guī)范和監(jiān)督檢查為手段，著力構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求、符合****實際的懲治和預(yù)防腐敗體系，不斷提高各級黨政組織反腐倡廉能力，提高黨員干部拒腐防變能力，最大限度地降低腐敗發(fā)生率，保持共產(chǎn)黨員先進性，建設(shè)一支為民、務(wù)實、清廉的黨員干部隊伍，為我縣全面建設(shè)小康社會和提前基本實現(xiàn)現(xiàn)代化提供堅強有力的政治保證。

二、工作目標和實施步驟。我縣構(gòu)建懲防體系工作的總體目標和主要任務(wù)是：通過構(gòu)建和實施懲防體系，實現(xiàn)具有較強約束力的事前、事中防范機制與具有較大威懾力的事后懲治機制的有機結(jié)合。到20****年，建立起符合****實際的懲治和預(yù)防腐敗體系基本框架，黨員干部廉潔從政的自覺性明顯提高，部門和行業(yè)風氣普遍好轉(zhuǎn)，對領(lǐng)導干部行使權(quán)力的監(jiān)督切實加強，防范腐敗的機制基本形成，腐敗現(xiàn)象蔓延的勢頭進一步得到遏制。再經(jīng)過5至10年的努力，建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系和權(quán)力運行的監(jiān)控機制，建成較為完善的懲治和預(yù)防腐敗體系。

20****年至20****年構(gòu)建懲防體系工作的具體步驟是：20****年為啟動實施階段。主要工作是建立構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的領(lǐng)導組織機構(gòu)和工作機構(gòu)，開展一系列學習宣傳貫徹《實施綱要》、《實施意見》、《實施辦法》及我縣構(gòu)建懲防體系《工作方案》的活動?？h委制定構(gòu)建懲防體系工作方案，完成責任分解和年度工作任務(wù)分工；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、各部門根據(jù)統(tǒng)一部署和要求，從實際出發(fā)，制定構(gòu)建計劃，基本建立工作體系，采取逐年漸進的方式，分步驟分階段實施構(gòu)建計劃，全面落實懲治和預(yù)防腐敗體系的各項工作。

2006年為全面展開階段。構(gòu)建實施懲防體系各項工作全面展開并取得初步成效。主要任務(wù)是完善工作思路、工作方案和工作計劃，加強對年度目標任務(wù)分解各責任單位的檢查、指導，總結(jié)、交流、推廣可供學習借鑒的構(gòu)建工作經(jīng)驗和工作機制。

20****年為全面深化階段。反腐倡廉工作體制、機制、制度逐步健全，構(gòu)建、實施懲防體系的各項工作逐步進入規(guī)范化、制度化的軌道，初步建立起懲治和預(yù)防腐敗體系的基本框架。

為貫徹落實中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》(以下簡稱《工作規(guī)劃》)，扎實推進我省懲治

和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，結(jié)合實際，制定本實施辦法。

一、指導思想、基本要求和工作目標

堅決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。近年來，各級黨

委、政府按照中央和省委、省政府的部署和要求，著力抓好懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)各項任務(wù)的落實，取得了明顯成

效。當前，我省改革發(fā)展已進入關(guān)鍵階段，黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢仍然嚴峻，任務(wù)仍然艱巨。我們必須充分

近些年來中國腐敗治理取得了顯著成效，“不敢腐”的狀況初步形成，但也必須理性注意到，“消極治理主義”的腐敗治理觀在腐敗治理中仍然發(fā)揮著重要影響。消極治理主義并非意味著國家在腐敗治理上的不作為，相反，對于加強對腐敗者或腐敗行為的刑事懲罰而言，國家立法具有高漲的積極性，但卻懈怠于加強對腐敗誘因的控制與預(yù)防，在刑法上“無意”于通過犯罪化減少腐敗的制度性誘因，是“消極性”的重要體現(xiàn)。消極治理主義雖然可以在短期內(nèi)迅速取得治腐成果，但因其非以腐敗誘因為規(guī)制對象，腐敗治理具有淺表性，無法從源頭上遏制腐敗，是導致目前腐敗治理出現(xiàn)“立法規(guī)制范圍擴張與規(guī)制能力不足”、“‘系統(tǒng)性’腐敗行為治理效果不彰”、“‘系統(tǒng)性’腐敗難降”的關(guān)鍵原因。因此，合理借鑒其他國家反腐刑事立法改革的重要經(jīng)驗，以積極治理主義為導向，化解刑法供給與優(yōu)化腐敗治理能力需求之間的矛盾，全面提升刑法參與腐敗行為治理的能力，成為完善我國反腐敗立法的關(guān)鍵。

現(xiàn)代國家賄賂犯罪立法抉擇：積極治理主義的探尋

積極治理強調(diào)以環(huán)境治理為核心的“間接整治”，針對現(xiàn)代公共權(quán)力架構(gòu)，積極擴展預(yù)防措施的作用場域，深化預(yù)防措施的作用效果，形成以預(yù)防為主導的治理模式。受積極治理主義的影響，現(xiàn)代國家賄賂犯罪治理原理及立法得以更新，具體表現(xiàn)如下：（一）犯罪化根據(jù)：從結(jié)果本位向誘因本位轉(zhuǎn)向。犯罪化根據(jù)是對違法行為是否有必要加以刑事處罰之價值判斷標準。消極治理主義以賄賂交易的實際發(fā)生作為犯罪化根據(jù)的判斷標準，導致刑法介入停滯于賄賂的后端場域，無法形成對誘發(fā)賄賂行為的前置性評價，難以滿足賄賂犯罪治理之現(xiàn)實要求。積極治理主義將腐敗視為一種“危險”，重視賄賂誘因的社會危害性，要求以清除賄賂誘因為目標，確立“誘因本位”的犯罪化根據(jù)，推動刑法立法的革新發(fā)展。在立法上具體表現(xiàn)為：（1）利益沖突行為的犯罪化。積極治理主義拓展了賄賂犯罪的社會危害性根據(jù)，通過將利益沖突行為犯罪化擴大了刑法規(guī)制的范圍，刑法預(yù)防功能得以增強。利益沖突原理發(fā)端于19世紀后期的美國，后逐步成為美國公職履行和公務(wù)員管理中的核心制度，并被引入刑事立法之中。美國《政府道德法》較為全面地規(guī)定了“利益沖突型”腐敗犯罪（《美國法典》第18主題第11章）。此外，法國、西班牙、瑞士、意大利、芬蘭、俄羅斯、古巴等不同現(xiàn)代化進程的國家也紛紛就特定類型的利益沖突予以犯罪化。（2）犯罪構(gòu)成設(shè)計的開放性。積極治理主義認為，刑法對輕微腐敗行為的長期容忍具有風險性，不僅會使得行為人對腐敗產(chǎn)生“無罪感”，造成犯罪發(fā)生率提高，還會導致社會對腐敗容忍度的惡性擴張，忽視、容忍或原諒中小型腐敗將使得對腐敗的判斷標準變得模糊，最終導致社會腐敗文化形成的阻力，因此，作為對不法行為最為嚴厲的譴責方式，刑法應(yīng)確立開放性的刑事可罰標準，將犯罪控制在初級階段。對此，較為清廉的國家堅決在刑事立法中貫徹“零容忍”政策：一是犯罪構(gòu)成中無數(shù)額要求，即使是數(shù)額極低的賄賂也會構(gòu)成犯罪。二是賄賂犯罪以非法利益為標準，包括性賄賂等灰色領(lǐng)域內(nèi)的非法利益，犯罪對象廣泛。三是構(gòu)成要件無冗余要素，只要因職務(wù)關(guān)系或職務(wù)行為等而索取、接受或者約定利益即屬犯罪，就應(yīng)受到刑罰制裁。四是減弱或刪除特定情形下的主觀要素，規(guī)定證據(jù)采信的推定規(guī)則。如，《聯(lián)合國反腐敗公約》第28條“作為犯罪要素的明知、故意或者目的”規(guī)定，“根據(jù)本公約確立的犯罪所需具備的明知、故意或者目的等要素，可以根據(jù)客觀實際情況予以推定?！保ǘ┛韶熜愿鶕?jù)：從個人責任向組織責任的進化。工業(yè)社會以來，工業(yè)災(zāi)害的發(fā)生與新型風險的出現(xiàn)，使得傳統(tǒng)刑法的“個人責任”向“組織責任”擴張。組織責任是生產(chǎn)經(jīng)營活動中監(jiān)督者、管理者的義務(wù)負擔，包括：一是企業(yè)或組織的監(jiān)督責任；二是公職人員的公務(wù)監(jiān)督責任。組織責任原理的興起，目的是為了有效控制社會風險而要求監(jiān)督者、管理者分擔風險責任。在積極治理主義之下，腐敗被定位為社會系統(tǒng)性風險，腐敗不能簡單地歸結(jié)于個人意志的自由選擇，而是來自于縱容權(quán)力滋生與濫用的系統(tǒng)環(huán)境。環(huán)境型、系統(tǒng)性腐敗產(chǎn)生的重要原因之一在于，組織監(jiān)督者或管理者具有保護廉潔法益及避免腐敗危險的義務(wù)，但卻躲避了責任負擔和追究。為此，需將組織責任原理引入反腐理論之中，加強組織監(jiān)督者的保證人責任。刑法立法體現(xiàn)為：（1）行為模式的“二元化”。消極治理主義僅評價與權(quán)力交易直接相關(guān)的非法利益收受、承諾收受等“作為”，排除交易行為之外可能影響賄賂實施的“不作為”。然而，積極治理主義則要求從腐敗預(yù)防角度引入監(jiān)督者的監(jiān)督義務(wù)和保證人責任原理，將公職人員定位為維護權(quán)力廉潔運行的保證人，施加監(jiān)督體制內(nèi)腐敗的積極義務(wù)，進而突破了傳統(tǒng)賄賂犯罪立法的作為犯模式，確立以作為為主、不作為為輔的“二元化”行為模式。如，2008年《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》第9條規(guī)定：“國家和自治地方的工作人員有報告腐敗違法傾向行為的義務(wù)”，不履行報告義務(wù)的會被追究法律責任。（2）責任模式的復合性。積極治理主義認為，現(xiàn)代賄賂衍生已經(jīng)不再是權(quán)力支配者的個人獨立行為，而與組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力運行、監(jiān)督不均衡有關(guān)，后者對于賄賂行為的鼓勵、放縱、默許或監(jiān)督不足，是導致賄賂泛濫的重要原因。對此，有必要將權(quán)力結(jié)構(gòu)個體責任原理修正為權(quán)力組織結(jié)構(gòu)理論，將針對實行行為的封閉式治理轉(zhuǎn)化為針對組織管理的開放式治理，實現(xiàn)賄賂犯罪立法防衛(wèi)基點由行為環(huán)節(jié)向監(jiān)管環(huán)節(jié)的前置化革新。英國2010年《賄賂法》第7條創(chuàng)新性地規(guī)定了“商業(yè)組織預(yù)防賄賂失職罪”，規(guī)定商業(yè)組織對于疏于構(gòu)建行賄預(yù)防機制而導致行賄行為發(fā)生承擔必要的刑事責任。（三）刑罰配置：從泛身份化向身份加重模式的轉(zhuǎn)變。消極治理主義將賄賂犯罪等同于普通犯罪，刑罰配置具有泛身份化特征，無論公職人員職階高低或何種職權(quán)類型，立法對行為違法性和有責性的評價標準完全相同，也未能考慮針對賄賂犯罪規(guī)定特殊刑罰或矯正手段。積極治理主義重視發(fā)揮刑罰的一般預(yù)防功能，強調(diào)身份類型是刑罰梯度設(shè)置的重要考量因素，在立法上具體體現(xiàn)為：（1）“權(quán)責制”的身份責任立場。積極治理主義堅持對特殊公職人員規(guī)定了更為嚴厲的刑事責任。如，司法人員賄賂行為直接損害到法的公正性與國民對法的信賴情感，較之普通賄賂更為嚴重，挪威刑法典（第114條）、荷蘭刑法典（第364條）、希臘刑法典（第237條）等均在普通賄賂犯罪之外單獨規(guī)定了司法賄賂罪；匈牙利刑法典則規(guī)定普通公職人員受賄的法定基本刑為1—5年監(jiān)禁刑，高級公職人員受賄的法定刑為2—8年監(jiān)禁刑。（2）以犯罪“高成本”為導向的刑罰配置。與消極治理主義重視犯罪的自由成本所不同，積極治理主義認為，賄賂犯罪屬于“圖利型”犯罪，加大犯罪的經(jīng)濟成本和政治成本，遠比加大自由成本更具預(yù)防效果。職業(yè)資格剝奪和加倍經(jīng)濟處罰，成為提高賄賂犯罪成本的重要措施。西班牙、捷克、意大利、挪威、芬蘭等國刑法典規(guī)定了剝奪賄賂犯罪主體從事職業(yè)或擔任公職的資格。俄羅斯在2011年“關(guān)于修改俄羅斯聯(lián)邦刑法和俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典在公共管理領(lǐng)域與改善反腐敗相關(guān)的條款”中將賄賂加倍處罰引入刑法第204條商業(yè)賄賂罪之中，規(guī)定賄賂加倍處罰將達到行賄者50倍和受賄者70倍的數(shù)額。根據(jù)刑法第290條，受賄官員在免于刑事處罰前提下將被判罰貪污數(shù)額80倍的罰款，接受刑事處罰的將被判貪污數(shù)額50倍的罰款。

我國賄賂犯罪刑法立法之革新

借鑒現(xiàn)代國家賄賂犯罪治理經(jīng)驗，實現(xiàn)從消極治理主義到積極治理主義的立法理念轉(zhuǎn)變，是中國賄賂犯罪立法革新的應(yīng)然選擇。（一）國家治理現(xiàn)代化與賄賂犯罪立法理念更新。腐敗治理的科學化與有效化，是國家治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)，也是持續(xù)推進國家治理現(xiàn)代化的重要保障。中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)指出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度?！毙谭ㄗ鳛楦瘮≈卫砹⒎w系中“不敢腐”立法的支柱，面臨著轉(zhuǎn)化腐敗治理理念和策略的時代抉擇。面對消極治理主義的根深蒂固及其伴隨的治理困局，中國賄賂犯罪治理應(yīng)當確立積極治理主義的立法理念，構(gòu)建具有遏制腐敗誘因發(fā)生功能的罪刑規(guī)范，提升賄賂犯罪立法的規(guī)制能力和效果。（二）積極治理主義導向下賄賂犯罪立法的修正。針對賄賂犯罪立法規(guī)制能力不足的問題，學理界在廢止“為他人謀取利益”構(gòu)成要素、增設(shè)資格刑等修正意見基本達成了一致，對此，筆者不再贅述。在積極治理主義導向下，賄賂犯罪立法修正應(yīng)當在充分考慮賄賂犯罪體系協(xié)調(diào)性的基礎(chǔ)上，以腐敗誘因控制為導向，修正普通賄賂犯罪，并增設(shè)“賄賂誘因控制型”賄賂犯罪。1.修正普通賄賂犯罪的立法（1）行賄罪的對稱性修正。腐敗“圍獵”現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，表明在賄賂對價交易中，出價人已經(jīng)從受賄人轉(zhuǎn)向了行賄人，行賄普遍性地成為受賄的上游行為。對此，應(yīng)當貫徹“對稱性治理”的積極治理策略，在立法上體現(xiàn)為：一是基于行賄罪與受賄罪的對向關(guān)系，對行賄犯罪構(gòu)成要件要素進行對應(yīng)性調(diào)整，在刪除受賄犯罪“為他人謀取利益”要素的前提下，刪除行賄罪、對單位行賄罪的“謀取不正當利益”要素；二是提升單位行賄罪的刑罰厲度，等于或大致接近于行賄罪的法定刑，以確保對行賄行為社會危害性的普遍性評價；三是建立“雙邊型”的特別自首制度，取消行賄罪中“因被勒索給與國家工作人員或者其他從事公務(wù)的人員以財物，沒有獲得不正當利益的，不是行賄”之規(guī)定，而將此種情況作為行賄罪的法定減輕情節(jié)；對于特定條件下的受賄犯罪設(shè)立特別自首制度，嚴格行賄人特別自首的適用條件。（2）身份責任情節(jié)的增設(shè)。身份是責任的體現(xiàn)，身份類型屬于責任情節(jié)而應(yīng)由立法加以規(guī)定?；凇皺?quán)責制”的身份責任原理，應(yīng)當將身份類型作為刑罰梯度劃分的標準，將涉及司法工作人員、廳局級以上國家工作人員（高階公職人員）的賄賂規(guī)定為賄賂犯罪的法定加重情節(jié)。2.增設(shè)“賄賂誘因控制型”犯罪刑法學界關(guān)于賄賂犯罪的修正建議，主要圍繞構(gòu)成要件要素的刪減，如提出廢除“為他人謀取利益”、“利用職務(wù)上便利”乃至數(shù)額要素。這些建議源自對賄賂犯罪立法規(guī)制能力不足的反思，具有一定的合理性，但僅就賄賂犯罪本體罪刑規(guī)范進行修正，依然存在兩個難以克服的問題：一是依然維系了結(jié)果本位（交易關(guān)系的產(chǎn)生）的治理格局，無法形成“誘因控制本位”的規(guī)范體系，刑法立法的規(guī)制能力難以顯見提高；二是在“黨內(nèi)規(guī)范-國家法”二元反腐體系下，難以與利益沖突的紀律處分形成充分銜接，賄賂犯罪治理的“一體化”模式難以。據(jù)此，立法應(yīng)考慮將賄賂誘因的前置行為予以犯罪化，具體設(shè)想為：（1）增設(shè)“利益沖突型”犯罪。“防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗”是黨的十八大報告的重要精神。利益沖突本身不是賄賂，但卻是引發(fā)賄賂的重要原因，在刑事領(lǐng)域引入利益沖突的禁止規(guī)則，形成與黨內(nèi)規(guī)范、普通賄賂犯罪的無縫銜接，是積極治理主義的重要體現(xiàn)。2016年《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第八章“對違反廉潔紀律行為的處分”規(guī)定了16種違紀行為及其處分，涵蓋了從非法收受禮金、權(quán)權(quán)交易、縱容利害關(guān)系人謀取利益、非法從事營利活動、旋轉(zhuǎn)門規(guī)則等利益沖突的主要方面。從規(guī)范的銜接性角度，目前可以考慮將以下兩種利益沖突行為予以犯罪化。一是非法收受財物罪，規(guī)定“國家工作人員違反職務(wù)要求，收受他人財物，數(shù)額較大的，構(gòu)成本罪”?！斑`反職務(wù)要求”是指違反《公務(wù)員法》規(guī)定的“清正廉潔”義務(wù)，該義務(wù)要求公職人員不得收受公職報酬以外且無任何法律依據(jù)的財物。公職人員獲取報酬或財物必須基于法律規(guī)定，否則將產(chǎn)生私人利益與公共利益的沖突，引發(fā)腐敗的風險。與普通受賄罪相比，非法收受財物罪不以交易性作為基礎(chǔ)，無需考慮是否利用職務(wù)上便利或為他人謀取利益，只要收受財物具有引發(fā)賄賂實施的高度風險，即構(gòu)成犯罪，從而徹底解決普通賄賂犯罪因構(gòu)成要素限制而形成的法網(wǎng)疏漏問題。二是非法從事營利活動罪，規(guī)定“違反法律法規(guī)的規(guī)定，國家機關(guān)工作人員直接或間接從事與其職權(quán)相關(guān)的營利性活動的，情節(jié)嚴重的，構(gòu)成本罪”。該罪包含“旋轉(zhuǎn)門”禁止規(guī)則，其第二款進一步規(guī)定為，“公職人員離職或退（離）休后，不滿5年，接受原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的經(jīng)濟組織的聘任，或從事與原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)相關(guān)的營利活動，或在相關(guān)公司企業(yè)投資參股，情節(jié)嚴重的，按照本罪處理”。在刑罰配置上，“利益沖突型”犯罪定位為微罪。從犯罪分層上看，微罪就是可處拘役或以下之刑的罪。微罪行為的危害性和行為主體的主觀惡性在刑法評價的等級上都是最低微的。然而，微罪具有預(yù)防性的刑事政策功能，即，通過從嚴入罪，嚴密法網(wǎng)，預(yù)防更為嚴重的犯罪發(fā)生。具體刑罰類型應(yīng)以拘役、管制、罰金刑為主，并增設(shè)資格刑，同時輔以非刑罰的處罰措施，對于情節(jié)較輕的，可以由主管部門給予行政處分或紀律處分。（2）增設(shè)單位預(yù)防行賄失職罪。反腐實踐已經(jīng)證明，市場經(jīng)濟中大量行賄行為并非是行賄人單純的自發(fā)行為，而與單位利益密切相關(guān)，行賄往往由單位同意、默認或追認。行賄人個人利益與單位利益的復雜交織，不僅導致組織體內(nèi)部系統(tǒng)性腐敗的循環(huán)發(fā)生，也使得處罰較輕的單位賄賂罪往往成為賄賂罪辯護中首選的替代罪名，進而導致行賄人的刑事責任被不當減輕。從積極治理主義角度，單位組織內(nèi)部管理不善，是引發(fā)行賄的重要誘因，因此，應(yīng)當引入組織責任原理，在明確單位管理人員對于組織內(nèi)部廉潔具有監(jiān)督責任的基礎(chǔ)上，將怠于履行義務(wù)的消極不作為予以犯罪化。據(jù)此，建議增設(shè)單位預(yù)防行賄失職罪，規(guī)定因疏于構(gòu)建單位內(nèi)部行賄預(yù)防制度而導致單位成員為單位利益向他人行賄的，單位及其主管人員承擔監(jiān)督過失的刑事責任。該罪為單位犯罪，同時處罰直接主管人員及其他直接責任人員。雖然上述罪名均不以交易性作為其行為方式，不屬于嚴格意義上的賄賂犯罪，但其作用在于使得刑法能夠發(fā)揮對賄賂誘因的評價功能，進而達到預(yù)防和控制賄賂犯罪實際發(fā)生的目的，屬于賄賂犯罪的前置性罪名，因此，從賄賂犯罪立法體系角度，仍屬于廣義上的賄賂犯罪類型，在立法上均可以規(guī)定在受賄罪、單位受賄罪的罪名體系之下。

作者:錢小平 單位:東南大學

黨的十七大報告提出，堅決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。堅持黨要管黨、從嚴治黨，貫徹為民、務(wù)實、清廉的要求，以保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系為重點加強作風建設(shè)，以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設(shè)，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域。認真學習、深刻領(lǐng)會黨的十七大精神，切實改進黨的作風建設(shè)，著力加強反腐倡廉建設(shè)，對于奪取全面建設(shè)小康社會新勝利、繼續(xù)推進黨的建設(shè)新的偉大工程具有十分重要的意義。

一、堅決懲治和有效預(yù)防腐敗是黨的一項重大政治任務(wù)

黨的十七大報告深刻闡述了堅決懲治和有效預(yù)防腐敗的極端重要性，要求全黨充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置。這是我們黨總結(jié)反腐倡廉實踐經(jīng)驗，吸取世界上一些執(zhí)政黨失去政權(quán)教訓得出的重要結(jié)論。

（一）堅決懲治和有效預(yù)防腐敗是由黨的性質(zhì)和宗旨決定的。中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現(xiàn)象是水火不相容的。堅持反腐倡廉，堅決同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭，是我們黨同一切剝削階級政黨的本質(zhì)區(qū)別之一。以同志為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導集體，在革命戰(zhàn)爭年代，就注重加強黨的作風建設(shè)和紀律建設(shè)，“三大紀律、八項注意”家喻戶曉。經(jīng)過，全黨形成了理論聯(lián)系實際、密切聯(lián)系群眾、批評和自我批評的三大作風。新中國建立前后，同志一再告誡全黨牢記“兩個務(wù)必”，警惕資產(chǎn)階級糖衣炮彈的襲擊。以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導集體，在改革開放初期，就指出執(zhí)政黨的黨風問題是有關(guān)黨的生死存亡的問題；整個改革開放過程都要反對腐??；反腐倡廉要靠教育、靠法制。以同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導集體，從全面加強和改進新時期黨的建設(shè)的高度，強調(diào)治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴；堅決反對和防止腐敗，是全黨一項重大的政治任務(wù)；對絕大多數(shù)黨員干部主要立足于教育，著眼于防范，對極少數(shù)腐敗分子必須嚴厲懲處；懲治腐敗，要作為一個系統(tǒng)工程來抓，標本兼治，綜合治理，持之以恒。以同志為總書記的黨中央，提出為民、務(wù)實、清廉的要求，確立了標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，明確了建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的目標，提出拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域的要求，在探索中國特色反腐倡廉道路上邁出了新的步伐。由于我們黨始終注重自身建設(shè)，始終保持黨的先進性，才能在革命、建設(shè)、改革各個歷史時期團結(jié)帶領(lǐng)全國人民取得一個又一個偉大勝利。

（二）堅決懲治和有效預(yù)防腐敗關(guān)系人心向背和黨的生死存亡。我們黨是執(zhí)政黨，手中的權(quán)力是人民賦予的。人民群眾的擁護和支持，是黨執(zhí)政最牢固的政治基礎(chǔ)和最深厚的力量源泉。離開人民群眾的擁護和支持，黨的執(zhí)政地位就會成為無源之水、無本之木。得民心者得天下，失民心者失天下。能否始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，是對黨的執(zhí)政地位最根本的考驗。中國歷史上一個個封建王朝的覆滅，世界歷史上一個個不可一世的列強帝國的崩潰，當今世界一些長期執(zhí)政的老黨大黨的下臺，都同人心向背有很大的關(guān)系。馬克思主義政黨奪取政權(quán)不容易，為人民執(zhí)掌好政權(quán)尤其是長期執(zhí)掌好政權(quán)更不容易。腐敗現(xiàn)象侵害人民群眾的根本利益，危害黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。我們黨在這個問題上認識是清醒的，態(tài)度是堅決的，始終把反腐倡廉作為關(guān)系黨和國家生死存亡的大事來抓，教育廣大黨員干部增強黨性修養(yǎng)和黨性鍛煉，堅決揭露和懲處腐敗分子，切實糾正損害群眾利益的不正之風，密切了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，得到廣大人民群眾的衷心擁護。實踐證明，一個馬克思主義執(zhí)政黨，只有始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，只有堅決懲治和有效預(yù)防腐敗，才能永遠立于不敗之地。

（三）堅決懲治和有效預(yù)防腐敗是我們黨的一項緊迫任務(wù)。黨的十六大以來，反腐倡廉工作力度不斷加大，腐敗現(xiàn)象進一步得到遏制，黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得明顯成效。但是，我們也要清醒地看到，腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴重，反腐倡廉任務(wù)仍然相當艱巨。當前，違紀違法案件在一些地方和部門仍呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢，極少數(shù)高中級干部違紀違法問題影響惡劣；少數(shù)黨員干部作風不正，形式主義、官僚主義、享樂主義和弄虛作假、奢侈浪費等問題比較突出；看病貴、上學難、食品藥品安全、征地拆遷補償、拖欠農(nóng)民工工資、執(zhí)法不公等問題依然困擾著廣大群眾，損害群眾利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，等等?！肮倭畡t政舉，官貪則政危。”這些腐敗行為和不正之風雖然發(fā)生在少數(shù)黨員干部身上，但嚴重敗壞黨風政風，嚴重侵蝕黨的肌體，對我們黨的執(zhí)政地位的危害不可低估。新世紀新階段，我國發(fā)展面臨的機遇前所未有，面對的挑戰(zhàn)也前所未有。改革開放越深入，經(jīng)濟社會越發(fā)展，越要旗幟鮮明地反對腐敗。我們要充分認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，既要增強反腐倡廉建設(shè)的緊迫感和責任感，做好當前各項工作；又要樹立長期作戰(zhàn)思想，堅持不懈地抓下去，努力把腐敗現(xiàn)象減少到最低程度。

新年伊始，中央紀委第六次全體會議在北京舉行。這次會議的一個重要內(nèi)容，是總結(jié)過去一年各地區(qū)各部門貫徹落實《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》的情況，分析形勢，明確任務(wù)，對**年黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作作出部署。

去年初，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》。一年來，在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導下，中央紀委監(jiān)察部加強組織協(xié)調(diào)和督促檢查，各地區(qū)各部門結(jié)合實際，狠抓《實施綱要》的貫徹落實，教育、制度、監(jiān)督各項工作整體推進，黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作在過去的基礎(chǔ)上又取得新的成效，呈現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢。

標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防。《實施綱要》抓住教育、制度、監(jiān)督三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提出有效反對和防止腐敗的一系列措施和辦法，表明我們黨對執(zhí)政規(guī)律和反腐倡廉規(guī)律認識的深化

歷史和現(xiàn)實一再表明，一個政黨，如果不堅決反對和有效預(yù)防腐敗，就有喪失執(zhí)政地位的危險，最終走向自我毀滅。

腐敗，同馬克思主義政黨的性質(zhì)格格不入。早在**年8月，黨中央就向全黨發(fā)出《關(guān)于堅決清洗貪污腐化分子的通告》。從提出“兩個務(wù)必”、帶領(lǐng)全黨開展“三反”斗爭，鄧小平強調(diào)“整個改革開放過程中都要反對腐敗”，號召全黨“從黨和國家生死存亡的高度”認識反腐倡廉的重大意義，到黨的十六大以來以同志為總書記的黨中央繼續(xù)堅定不移地推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，反腐倡廉、拒腐防變，如同一根紅線貫穿于中國共產(chǎn)黨85年的奮斗歷程。

認識來源于實踐，實踐推動認識實現(xiàn)新的飛躍。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和各項改革的不斷深入，黨的十六屆三中全會第一次提出“建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”的嶄新命題。黨的十六屆四中全會進一步發(fā)展了十五大以來“標本兼治、綜合治理”的反腐倡廉方針，提出要“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”，抓緊建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系。這是以同志為總書記的黨中央在總結(jié)歷史經(jīng)驗、科學判斷形勢基礎(chǔ)上作出的重大戰(zhàn)略決策，是反腐倡廉工作向縱深發(fā)展的必然要求，是社會主義市場經(jīng)濟條件下更好地防治腐敗的必由之路。

同志們：

我代表市紀委常委會向第四次全體會議報告工作，請予審議。

這次全會的主要任務(wù)是：認真?zhèn)鬟_貫徹十七屆中紀委三次全會、八屆省紀委四次全會和九屆市委十一次全會精神，總結(jié)20*年全市反腐倡廉工作，安排部署2009年的工作。連維良書記將在會議上發(fā)表重要講話，希望大家認真學習，堅決貫徹落實。

一、20*年黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作回顧

20*年，在市委和省紀委的領(lǐng)導下，全市各級黨委、政府和紀檢監(jiān)察機關(guān)深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持反腐倡廉戰(zhàn)略方針，以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點，努力拓展從源頭上治理腐敗的領(lǐng)域，以改革創(chuàng)新精神狠抓反腐倡廉各項任務(wù)的落實，取得了新的成效。

——強化監(jiān)督檢查，推動科學發(fā)展觀的貫徹落實。堅持圍繞中心、服務(wù)大局，把服務(wù)和促進科學發(fā)展作為紀檢監(jiān)察工作的重中之重，認真履行職責，強化監(jiān)督檢查，保障政令暢通。重點對加強宏觀調(diào)控政策落實、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、土地使用、節(jié)能減排、保護生態(tài)環(huán)境、礦產(chǎn)資源開發(fā)、抗震救災(zāi)物資資金管理使用等進行監(jiān)督檢查，查處此類案件165件，229名責任人員受到組織處理或黨政紀處分。