[摘要]財政制度有廣義、狹義之分，廣義的財政制度是指財政分配關(guān)系、財政分配原則及財政管理程序的總合，而狹義的財政制度是指財政預(yù)算制度和財政管理制度的各項規(guī)則。分析財政監(jiān)督在財政制度運(yùn)行時所運(yùn)用的是狹義的財政制度概念。財政制度由統(tǒng)收統(tǒng)支制到分稅制的轉(zhuǎn)變，由完全的預(yù)算管理，到預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外制度并列，再到建立綜合財政管理制度，都是財政制度發(fā)生階段性轉(zhuǎn)變，即財政制度變遷的具體表現(xiàn)形式。財政監(jiān)督的直接效用之一，就是通過規(guī)范財政程序，約束財政人員行為及分析財政資金效益，降低財政制度的成本，使其凈收益最大化。我們說財政監(jiān)督具有發(fā)現(xiàn)新制度的功能，是指一旦財政監(jiān)督的邊際成本過高，長時間超過了財政制度的邊際成本，就說明財政制度存在嚴(yán)重缺陷，需要向更加合理的制度變遷，比如幾年前當(dāng)預(yù)算外行為沖擊預(yù)算內(nèi)時，以“三查”為主要措施的財政監(jiān)督其成本也是巨大的，甚至難以為繼。

一、引論

財政監(jiān)督存在的重要性和必要性，一般是從財政監(jiān)督的對象考察的。即財政監(jiān)督首先約束政府人員主要是財政人員的行為，要求其嚴(yán)格按程序和規(guī)章制度辦事。其次是監(jiān)督財政資金的支出。使用及其效益。這主要是從財政監(jiān)督的外在作用方面說明它存在的必要性。但是，在實(shí)際中財政資金的效益往往是很難估量的，財政人員只能按程序或按規(guī)定用途分配資金，財政監(jiān)督依然存在而且日益增強(qiáng)。如果在成熟的市場經(jīng)濟(jì)條件下，財政行為非常規(guī)范，財政資金使用效益是很容易測量的，財政監(jiān)督依然會存在，這是因?yàn)樨斦O(jiān)督存在的根本原因不在別的，而是因?yàn)樗鳛樨斦贫鹊膬?nèi)在機(jī)制，影響著財政制度運(yùn)行和變遷效應(yīng)。

改革開放二十多年來，我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本變化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和水平也有顯著提高。在不斷變化的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，財政制度也在演進(jìn)，即從計劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)財政向市場經(jīng)濟(jì)的公共財政變遷。一方面是經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨大變化，財政制度和制度環(huán)境之間取得這樣長期均衡的內(nèi)在因素之一，就是財政監(jiān)督起到了無以替代的調(diào)整作用。

因而有必要從財政監(jiān)督與財政制度關(guān)系的方面，去考察財政監(jiān)督存在的內(nèi)在原因及其作用方式的變化，這樣有益于看清財政監(jiān)督機(jī)制對財政制度運(yùn)行的保障機(jī)制，并進(jìn)而發(fā)揮財政監(jiān)督對財政制度變遷的客觀作用，及時促進(jìn)公共財政制度的建成。

二、財政監(jiān)督方式變化與財政制度變遷

我國多年的改革給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地但是，新形勢下也出現(xiàn)了不少新情況、新問題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，江蘇省從年開始在全省按照“旨在減負(fù)、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，改革后全省農(nóng)民的減負(fù)率平均達(dá)到％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的任務(wù)相當(dāng)艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革和實(shí)踐證明，農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財政制度改革問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實(shí)施。具體說，江蘇農(nóng)村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費(fèi)改革

我國農(nóng)村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農(nóng)村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護(hù)價補(bǔ)貼。從年到年，國家按保護(hù)價收購糧食，對國有糧食購銷企業(yè)給予了大量利息和費(fèi)用補(bǔ)貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍(lán)箱”政策和“黃箱”政策?！熬G箱”政策是成員國必須承擔(dān)削減任務(wù)的，共有項，我國只用了項。對鼓勵使用的“藍(lán)箱”政策（直接補(bǔ)貼農(nóng)民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補(bǔ)貼政策，我們的糧食保護(hù)價補(bǔ)貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農(nóng)村財政收入制度長期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀(jì)年代后期開始，各種行政性收費(fèi)、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門的收費(fèi)項目開始出臺，大大超過了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費(fèi)大于稅”的收入格局。各種收費(fèi)項目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負(fù)擔(dān)。目前正在進(jìn)行的稅費(fèi)改革，是黨中央國務(wù)院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項改革對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費(fèi)改革有一定的局限性。第一，這次稅費(fèi)改革只是農(nóng)村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費(fèi)和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！百M(fèi)改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但減輕后的有些負(fù)擔(dān)還不是合理的負(fù)擔(dān)。第三，中央要求農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的管理和監(jiān)督機(jī)制。第四，把正常稅費(fèi)之外的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派等負(fù)擔(dān)減下來，只是治標(biāo)。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會公平。

因此，財政分配政策應(yīng)逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當(dāng)增加對基層運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公益設(shè)施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本的財力保障，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。二是加大對農(nóng)業(yè)的投入，包括對農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)的投入。三是對現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整?？梢钥紤]在適當(dāng)?shù)臅r候取消公平負(fù)擔(dān)收費(fèi)、“兩工”和以資代勞，公共服務(wù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)由政策承擔(dān)。四是防止地區(qū)差距擴(kuò)大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不公平的問題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平逆向運(yùn)行的問題，應(yīng)采取必要的措施，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間稅費(fèi)的公平，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負(fù)公平目標(biāo)創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

我國20多年的改革給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現(xiàn)了不少新情況、新問題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，江蘇省從2001年開始在全省按照“旨在減負(fù)、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，改革后全省農(nóng)民的減負(fù)率平均達(dá)到42％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的任務(wù)相當(dāng)艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革和實(shí)踐證明，農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財政制度改革問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實(shí)施。具體說，江蘇農(nóng)村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費(fèi)改革

我國農(nóng)村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農(nóng)村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護(hù)價補(bǔ)貼。從1998年到2001年，國家按保護(hù)價收購糧食，對國有糧食購銷企業(yè)給予了大量利息和費(fèi)用補(bǔ)貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍(lán)箱”政策和“黃箱”政策?！熬G箱”政策是成員國必須承擔(dān)削減任務(wù)的，共有12項，我國只用了6項。對鼓勵使用的“藍(lán)箱”政策（直接補(bǔ)貼農(nóng)民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補(bǔ)貼政策，我們的糧食保護(hù)價補(bǔ)貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農(nóng)村財政收入制度長期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀(jì)80年代后期開始，各種行政性收費(fèi)、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門的收費(fèi)項目開始出臺，大大超過了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費(fèi)大于稅”的收入格局。各種收費(fèi)項目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負(fù)擔(dān)。目前正在進(jìn)行的稅費(fèi)改革，是黨中央國務(wù)院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項改革對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費(fèi)改革有一定的局限性。第一，這次稅費(fèi)改革只是農(nóng)村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費(fèi)和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！百M(fèi)改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但減輕后的有些負(fù)擔(dān)還不是合理的負(fù)擔(dān)。第三，中央要求農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的管理和監(jiān)督機(jī)制。第四，把正常稅費(fèi)之外的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派等負(fù)擔(dān)減下來，只是治標(biāo)。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會公平。

因此，財政分配政策應(yīng)逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當(dāng)增加對基層運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公益設(shè)施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本的財力保障，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。二是加大對農(nóng)業(yè)的投入，包括對農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)的投入。三是對現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整?？梢钥紤]在適當(dāng)?shù)臅r候取消公平負(fù)擔(dān)收費(fèi)、“兩工”和以資代勞，公共服務(wù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)由政策承擔(dān)。四是防止地區(qū)差距擴(kuò)大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不公平的問題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平逆向運(yùn)行的問題，應(yīng)采取必要的措施，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間稅費(fèi)的公平，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負(fù)公平目標(biāo)創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

摘要]公共選擇原理的三大基本視角包括：選舉機(jī)制失靈視角、政府失靈視角和財政正義視角。我國財政制度應(yīng)由“威權(quán)型財政體制”轉(zhuǎn)向“公共財政體制”進(jìn)而向“民主財政體制”的制度演進(jìn)。

一、公共選擇原理的基本視角

由詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）和戈登·圖洛克（GordonTullock）創(chuàng)立的公共選擇學(xué)派開辟了“以個人自由為基礎(chǔ)的社會秩序”的理性視野，他們將經(jīng)濟(jì)學(xué)的若干分析范式應(yīng)用于政治科學(xué)、尤其是政治決策方面，提出三條評價政府公共決策水平的原則：（1）選舉機(jī)制失靈原則：沒有一種理想的機(jī)制能夠?qū)⑺械膫€人偏好綜合為社會選擇；（2）政府失靈原則：政府干預(yù)不能提高經(jīng)濟(jì)效率或?qū)е孪鄬降氖杖朐俜峙?；?）財政正義原則：正義的財政制度應(yīng)該是使從個人偏好推導(dǎo)出來的“效率”標(biāo)準(zhǔn)和從外部來源（外部價值尺度）推導(dǎo)出來的“平等”標(biāo)準(zhǔn)想結(jié)合的制度，即對個人來說“有效率的財政制度也是公平的，或公平的財政制度也是有效率的”[1].本文首先從政府失靈原則視角考察制度因素對我國現(xiàn)行財政政策和財政風(fēng)險的影響；其次從財政正義視角分析當(dāng)前基層財政體制的缺陷以及由此帶來的財政非正義現(xiàn)象；最后，從選舉機(jī)制失靈的視角探討我國財政制度的演進(jìn)思路和方向，得出的結(jié)論是：我國的財政制度應(yīng)該遵循由“威權(quán)型財政體制”向“公共財政體制”進(jìn)而“民主財政體制”的制度演進(jìn)方向，其中，選舉機(jī)制失靈原則對財政制度演進(jìn)的分析具有總攬的意義。

二、政府失靈視角下的財政政策與財政風(fēng)險

政府失靈本質(zhì)上是制度缺失、不均衡和不完善造成的。當(dāng)前財政政策運(yùn)用失當(dāng)和財政風(fēng)險的不斷聚積則是由現(xiàn)行財政制度的不合理安排造成的。具體地講，由于財政分權(quán)、財政預(yù)算、收支與擔(dān)保、轉(zhuǎn)移支付等制度的缺失、不均衡或不完善，不但造成政府財政決策過程中的隨意性、片面性以及由此帶來的財政政策運(yùn)用失當(dāng)，而且也加劇了財政風(fēng)險的聚積。

（一）、財政政策運(yùn)用失當(dāng)?shù)闹贫刃砸蛩?/p>

我國20多年的改革給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現(xiàn)了不少新情況、新問題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，江蘇省從2001年開始在全省按照“旨在減負(fù)、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，改革后全省農(nóng)民的減負(fù)率平均達(dá)到42％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的任務(wù)相當(dāng)艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革和實(shí)踐證明，農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財政制度改革問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實(shí)施。具體說，江蘇農(nóng)村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費(fèi)改革

我國農(nóng)村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農(nóng)村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護(hù)價補(bǔ)貼。從1998年到2001年，國家按保護(hù)價收購糧食，對國有糧食購銷企業(yè)給予了大量利息和費(fèi)用補(bǔ)貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍(lán)箱”政策和“黃箱”政策。“綠箱”政策是成員國必須承擔(dān)削減任務(wù)的，共有12項，我國只用了6項。對鼓勵使用的“藍(lán)箱”政策（直接補(bǔ)貼農(nóng)民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補(bǔ)貼政策，我們的糧食保護(hù)價補(bǔ)貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農(nóng)村財政收入制度長期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀(jì)80年代后期開始，各種行政性收費(fèi)、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門的收費(fèi)項目開始出臺，大大超過了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費(fèi)大于稅”的收入格局。各種收費(fèi)項目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負(fù)擔(dān)。目前正在進(jìn)行的稅費(fèi)改革，是黨中央國務(wù)院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項改革對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費(fèi)改革有一定的局限性。第一，這次稅費(fèi)改革只是農(nóng)村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費(fèi)和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！百M(fèi)改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但減輕后的有些負(fù)擔(dān)還不是合理的負(fù)擔(dān)。第三，中央要求農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的管理和監(jiān)督機(jī)制。第四，把正常稅費(fèi)之外的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派等負(fù)擔(dān)減下來，只是治標(biāo)。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會公平。

因此，財政分配政策應(yīng)逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當(dāng)增加對基層運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公益設(shè)施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本的財力保障，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。二是加大對農(nóng)業(yè)的投入，包括對農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)的投入。三是對現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r候取消公平負(fù)擔(dān)收費(fèi)、“兩工”和以資代勞，公共服務(wù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)由政策承擔(dān)。四是防止地區(qū)差距擴(kuò)大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不公平的問題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平逆向運(yùn)行的問題，應(yīng)采取必要的措施，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間稅費(fèi)的公平，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負(fù)公平目標(biāo)創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

我國20多年的改革給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現(xiàn)了不少新情況、新問題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，江蘇省從2001年開始在全省按照“旨在減負(fù)、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，改革后全省農(nóng)民的減負(fù)率平均達(dá)到42％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的任務(wù)相當(dāng)艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革和實(shí)踐證明，農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財政制度改革問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實(shí)施。具體說，江蘇農(nóng)村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費(fèi)改革

我國農(nóng)村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農(nóng)村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護(hù)價補(bǔ)貼。從1998年到2001年，國家按保護(hù)價收購糧食，對國有糧食購銷企業(yè)給予了大量利息和費(fèi)用補(bǔ)貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍(lán)箱”政策和“黃箱”政策。“綠箱”政策是成員國必須承擔(dān)削減任務(wù)的，共有12項，我國只用了6項。對鼓勵使用的“藍(lán)箱”政策（直接補(bǔ)貼農(nóng)民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補(bǔ)貼政策，我們的糧食保護(hù)價補(bǔ)貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農(nóng)村財政收入制度長期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀(jì)80年代后期開始，各種行政性收費(fèi)、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門的收費(fèi)項目開始出臺，大大超過了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費(fèi)大于稅”的收入格局。各種收費(fèi)項目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負(fù)擔(dān)。目前正在進(jìn)行的稅費(fèi)改革，是黨中央國務(wù)院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項改革對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費(fèi)改革有一定的局限性。第一，這次稅費(fèi)改革只是農(nóng)村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費(fèi)和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！百M(fèi)改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但減輕后的有些負(fù)擔(dān)還不是合理的負(fù)擔(dān)。第三，中央要求農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的管理和監(jiān)督機(jī)制。第四，把正常稅費(fèi)之外的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派等負(fù)擔(dān)減下來，只是治標(biāo)。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會公平。

因此，財政分配政策應(yīng)逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當(dāng)增加對基層運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公益設(shè)施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本的財力保障，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。二是加大對農(nóng)業(yè)的投入，包括對農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)的投入。三是對現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。可以考慮在適當(dāng)?shù)臅r候取消公平負(fù)擔(dān)收費(fèi)、“兩工”和以資代勞，公共服務(wù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)由政策承擔(dān)。四是防止地區(qū)差距擴(kuò)大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不公平的問題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平逆向運(yùn)行的問題，應(yīng)采取必要的措施，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間稅費(fèi)的公平，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負(fù)公平目標(biāo)創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

我國20多年的改革給農(nóng)村帶來了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現(xiàn)了不少新情況、新問題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，江蘇省從2001年開始在全省按照“旨在減負(fù)、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，改革后全省農(nóng)民的減負(fù)率平均達(dá)到42％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的任務(wù)相當(dāng)艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革和實(shí)踐證明，農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財政制度改革問題，把它作為一個系統(tǒng)工程通盤考慮，分步實(shí)施。具體說，江蘇農(nóng)村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費(fèi)改革

我國農(nóng)村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農(nóng)村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護(hù)價補(bǔ)貼。從1998年到2001年，國家按保護(hù)價收購糧食，對國有糧食購銷企業(yè)給予了大量利息和費(fèi)用補(bǔ)貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍(lán)箱”政策和“黃箱”政策。“綠箱”政策是成員國必須承擔(dān)削減任務(wù)的，共有12項，我國只用了6項。對鼓勵使用的“藍(lán)箱”政策（直接補(bǔ)貼農(nóng)民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補(bǔ)貼政策，我們的糧食保護(hù)價補(bǔ)貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農(nóng)村財政收入制度長期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀(jì)80年代后期開始，各種行政性收費(fèi)、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門的收費(fèi)項目開始出臺，大大超過了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費(fèi)大于稅”的收入格局。各種收費(fèi)項目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負(fù)擔(dān)。目前正在進(jìn)行的稅費(fèi)改革，是黨中央國務(wù)院在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項改革對于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費(fèi)改革有一定的局限性。第一，這次稅費(fèi)改革只是農(nóng)村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費(fèi)和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。“費(fèi)改稅”只能說是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但減輕后的有些負(fù)擔(dān)還不是合理的負(fù)擔(dān)。第三，中央要求農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的管理和監(jiān)督機(jī)制。第四，把正常稅費(fèi)之外的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派等負(fù)擔(dān)減下來，只是治標(biāo)。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會公平。

因此，財政分配政策應(yīng)逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當(dāng)增加對基層運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村公益設(shè)施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本的財力保障，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。二是加大對農(nóng)業(yè)的投入，包括對農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)的投入。三是對現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整?？梢钥紤]在適當(dāng)?shù)臅r候取消公平負(fù)擔(dān)收費(fèi)、“兩工”和以資代勞，公共服務(wù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)由政策承擔(dān)。四是防止地區(qū)差距擴(kuò)大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不公平的問題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平逆向運(yùn)行的問題，應(yīng)采取必要的措施，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間稅費(fèi)的公平，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負(fù)公平目標(biāo)創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

摘要：本文通過對俄羅斯轉(zhuǎn)型時期財政政策的梳理和分析，力圖為中國的財政政策的轉(zhuǎn)換提供1些參考和借鑒。對于財政政策的運(yùn)用和選擇，俄羅斯轉(zhuǎn)型以來受本國官方經(jīng)濟(jì)理念影響較大，表現(xiàn)出既變化又統(tǒng)1的發(fā)展脈絡(luò)。就個性化而言，普京時期把追求經(jīng)濟(jì)增長高速度作為其財政政策的首要導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：俄羅斯財政政策預(yù)算稅收

轉(zhuǎn)型以來，作為國家宏觀調(diào)控的1部分，俄羅斯財政政策處于不斷變化和調(diào)整之中，既促進(jìn)了財政制度的改革與轉(zhuǎn)型，也在反危機(jī)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了1定作用。對于政策的運(yùn)用和選擇，俄羅斯受本國官方經(jīng)濟(jì)理念的影響較大，在追求預(yù)算平衡、反對赤字政策的前提下，大致經(jīng)歷了“全面緊縮”到“減支減稅”的調(diào)整過程。特別是普京執(zhí)政以來，深受社會市場經(jīng)濟(jì)理念影響，以追求經(jīng)濟(jì)高速度增長為目標(biāo)，在稅收和支出方面采取了1些頗具特色的措施，使很多財政指標(biāo)呈良性化發(fā)展態(tài)勢，為經(jīng)濟(jì)邁人恢復(fù)性增長的新階段提供了較為穩(wěn)定的財政環(huán)境。

1俄羅斯財政政策與官方經(jīng)濟(jì)理念選擇

轉(zhuǎn)型以來，俄羅斯官方經(jīng)濟(jì)理念經(jīng)歷了從“貨幣主義”到“弗雷堡學(xué)派”的變化，相應(yīng)的市場經(jīng)濟(jì)模式選擇也由“自由放任的市場經(jīng)濟(jì)”向“社會市場經(jīng)濟(jì)”模式過渡，但是從根本上1直沒有脫離新自由主義的思想框架。因此，其財政政策的發(fā)展變化始終受到這1經(jīng)濟(jì)理論的影響，并表現(xiàn)出與之相符的特點(diǎn)。

(1)官方經(jīng)濟(jì)理念

一、刺激國內(nèi)市場需求成為拉動中國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵

消費(fèi)需求、投資需求和凈出口需求是拉動一國經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”，從1996—2007年我國三大需求對國內(nèi)生產(chǎn)總值在不同時期做出了不同的貢獻(xiàn)，特別是自2004年以來，凈出口需求對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率迅速上升，一方面使得我國經(jīng)濟(jì)得益于出口需求的增加而快速增長，而另一方面也使得我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外向度增大，所面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險也在提高。

到2007年，我國消費(fèi)需求、投資需求和凈出口需求對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率分別約為40%、40%和20%，雖然消費(fèi)與投資兩大需求聯(lián)合對經(jīng)濟(jì)做出了80%的貢獻(xiàn)，但不容忽視的是我國有將近1/5的經(jīng)濟(jì)增長是靠外需拉動，而受國際金融危機(jī)的影響，2009年國際市場對我國商品與服務(wù)出口需求明顯降低，據(jù)我國商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2009年1—6月，全國進(jìn)出口總值為9461.2億美元，同比下降23.5%，其中出口5215.3億美元，下降21.8%，因此，要想繼續(xù)維持外需對我國經(jīng)濟(jì)20%的貢獻(xiàn)率實(shí)屬難事，我國經(jīng)濟(jì)增長還要依靠內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)增長模式。

二、投資需求作為中間需求不能成為經(jīng)濟(jì)增長的持久動力

投資需求和消費(fèi)需求共同構(gòu)成一國的國內(nèi)需求，走內(nèi)需型發(fā)展道路必須從這兩方面入手。而近10年來，我國的投資率逐年上升直至近三年有所下降，由2004年的43.2%下降為2007年的42.3%，但是仍是在高位徘徊，而消費(fèi)率卻是逐年下降，2007年我國的消費(fèi)率為48.8%，比10年中的最高峰62.3%下降了近14個百分點(diǎn)，由此可見這些年來我國經(jīng)濟(jì)的高速增長，投資需求的貢獻(xiàn)發(fā)揮得更加充分，而消費(fèi)乏力使得消費(fèi)需求的作用尚未得到完全展示。因此，刺激國內(nèi)消費(fèi)需求拉動經(jīng)濟(jì)增長有著很大的空間。

另一方面，投資需求的領(lǐng)域是在生產(chǎn)資料市場，屬于生產(chǎn)性需求，在社會再生產(chǎn)過程中屬于中間需求環(huán)節(jié)，由于投資需求擴(kuò)大帶來生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，從而生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品，而這些產(chǎn)品需要通過增加的消費(fèi)需求來消費(fèi)掉，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與消費(fèi)的平衡，否則大量的新增產(chǎn)品賣不出去，形成產(chǎn)品的積壓，造成產(chǎn)能的過剩，不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

內(nèi)容提要：財政制度對于發(fā)展觀有著關(guān)鍵性作用。傳統(tǒng)的“物發(fā)展觀”，以當(dāng)時的“國家財政制度”為支撐。一度時期變異了的、以追求GDP和財政收入為基本特征的“物發(fā)展觀”，以“轉(zhuǎn)型財政制度”為支撐。公共財政制度是社會公眾決定政府收支的財政制度，在社會公眾的決定和約束下，政府財力只能遵循科學(xué)發(fā)展的要求合理使用。公共財政制度成為實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵性支撐條件。

關(guān)鍵詞：公共財政制度，國家財政制度，科學(xué)發(fā)展觀

所謂發(fā)展觀，是國家和政府的一種執(zhí)政理念和施政原則，它落實(shí)到各級政府及其官員的行動中，對整個經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生根本性的影響。財政是政府的分配行為，其活動直接體現(xiàn)了政府的意志，從而其財力安排就直接落實(shí)、支撐與強(qiáng)化了政府的發(fā)展觀。因此，財政制度對于特定發(fā)展觀的確立與存在，起著關(guān)鍵性作用。探討發(fā)展觀問題，從財政角度進(jìn)行分析是非常必要的。

科學(xué)發(fā)展觀的確立，是對長達(dá)半個多世紀(jì)片面追求“物發(fā)展觀”的否定，但至今沒能真正使“物發(fā)展觀”退出歷史舞臺。究其原因，根本的是計劃經(jīng)濟(jì)體制尚未受到根本否定，關(guān)鍵的是“國家財政制度”尚缺乏把握。要真正落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)財政制度的公共化改革，進(jìn)而建立公共財政制度，這是必不可少的條件之一。

一、“國家財政制度”支撐和保證了“發(fā)展觀”的異化

“物發(fā)展觀”是片面追求物質(zhì)財富的增長，即“以物為本”而不是“以人為本”的發(fā)展觀。它是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，體現(xiàn)了該體制的本質(zhì)性要求?！皣邑斦贫取弊鳛榕c計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財政制度，是國家以統(tǒng)一計劃配置整個社會資源的財力手段。它在“物發(fā)展觀”的形成和存在中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。